Sentencia de Tutela nº 850/04 de Corte Constitucional, 2 de Septiembre de 2004

Los hechos que motivaron la interposición de la presente tutela se pueden sintetizar en los siguientes puntos:

1. La señora B.E.O. de B., mediante escritos de fecha 24 y 22 de junio de 1998, solicitó ante el Instituto de Seguros Sociales -Seccional Quindío-, el reconocimiento de su pensión de vejez por cuanto a su juicio, reunía los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993.

2. En vista de que el I.S.S. no había emitido pronunciamiento al respecto, el 16 de julio de 1999, instauró una acción de tutela solicitando la protección del derecho de petición.

3. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Armenia, mediante Sentencia de agosto 2 de 1999, concedió la acción de tutela y ordenó a la entidad demandada que en el término de cinco (5) días contado a partir de la notificación del fallo, diera una respuesta definitiva a la señora O. de B. acerca del trámite de reconocimiento de su pensión de vejez.

4. De conformidad con la orden proferida por el juez de tutela, el J. de Departamento de Atención de Pensiones del I.S.S. Seccional Risaralda, a través de la Resolución 3469 de agosto 5 de 1999, negó la pensión solicitada bajo el argumento de que no se cumplía con el número de semanas requeridas legalmente para el efecto. Contra dicha decisión se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio el de apelación, siendo confirmada mediante la Resolución N° 4226 de septiembre 13 de 2000 emitida por el J. de Departamento de Atención de Pensiones del I.S.S., y la Resolución N° 152 de abril 24 de 2002, proferida por el Gerente de Pensiones y Protección de Riesgos Laborales de la misma seccional.

5. La Coordinadora de Bonos Pensionales del I.S.S. el 3 de enero de 2002, informó a la actora, previa solicitud, que el expediente contentivo del trámite de reconocimiento y pago de su pensión de vejez se encontraba en revisión y que en los días siguientes se solicitaría la emisión del bono pensional a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito público. Sólo hasta el 30 de junio de 2002, se hizo tal requerimiento.

6. El J. de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito público a través de comunicado del 4 de octubre de 2002, informó a la Coordinadora Nacional de Bonos Pensionales del Seguro Social que la emisión del bono pensional de la señora O. de B. corresponde al Departamento del Quindío y no a ese ministerio.

7. Al departamento del Quindío la solicitud de emisión del bono pensional le fue presentada el 20 de diciembre de 2002, pero hasta el 31 de julio de 2003, no había sido posible proferir decisión al respecto, por cuanto el ISS, no había remitido el expediente contentivo de la historia laboral de la actora.

8. En septiembre 1 de 2003, la demandante radicó un nuevo derecho de petición ante la entidad demandada, solicitando que se expida la resolución que reconozca su pensión de vejez, siéndole informado -el 8 de septiembre de 2003- que ni la Gobernación del Quindío ni la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público habían expedido el bono pensional.

En vista de los anteriores hechos, la accionante considera vulnerados sus derechos a la vida, a la seguridad social y al mínimo vital, entre otros. En consecuencia, solicita, que en virtud de la inexplicable tardanza a que se ha visto sometido el trámite de reconocimiento y pago de su pensión de vejez, se ordene al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Quindío, profiera la resolución que disponga el reconocimiento y pago de su pensión de vejez.

1. A través de comunicado, enviado vía fax el 11 de febrero de 2004, la Asesora de Bonos Pensionales de la Vicepresidencia de Pensiones del ISS, señala que el instituto ha procedido conforme a lo establecido por la ley, cumpliendo con cada una de las etapas previas al reconocimiento de la prestación. En este caso indica, el paso a seguir es que la Gobernación del Quindío y la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitan el Bono Pensional de la señora O. por su valor total para que posteriormente la Seccional Quindío que es a quien le compete reconocer la prestación efectúe el trámite e ingrese a la accionante en nómina de pensionados.

   Concluye el punto, afirmando que en caso de que estas entidades continúen incumpliendo con la obligación de emitir el Bono, la Seccional del Quindío puede seguir negando la pensión al afiliado, toda vez que el instituto tendrá en cuenta las cotizaciones efectuadas al Fondo Territorial de Pensiones del Quindío y Cajanal (o demás entidades sustituidas por el FOPEP) siempre y cuando se emita el bono pensional.

2. Mediante oficio de febrero 11 de 2004, el Gerente del I.S.S. Seccional Quindío indicó que de conformidad con la Ley 797 de 2003 y el Decreto Reglamentario 510 del mismo año, cuando la pensión se financie a través de bono pensional o cuota parte de bono pensional no se requiere su expedición pero sí su emisión conforme a lo señalado en el artículo 1 del Decreto 1513 de 1998. Por consiguiente, la Gobernación del Quindío y la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda están obligadas a emitir el bono pensional de la señora O. de B., con lo cual se convalidará en el I.S.S. los tiempos de servicio público no cotizados a éste.

   Igualmente señala que de conformidad con reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, no es viable a través de este mecanismo transitorio pretender el reconocimiento de la pensión.

3. En escrito de febrero 11 de 2004, la Directora del Departamento Administrativo Jurídico y de Contratación de la Gobernación del Quindío, informó al juez de conocimiento, previa vinculación a la presente causa Mediante Auto de febrero 10 de 2004, el Juzgado Primero de Famila de Armenia, admitió la acción de tutela de la referencia y dispuso vincular a la Gobernación del Quindío. , que no le corresponde a dicho departamento expedir el bono pensional de la señora B.E.O. de B..

   Frente al particular, indicó que al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones -primero (1) de abril de 1994- la señora O. no ostentaba el carácter de servidor público. En esa medida, precisó que el Instituto de Seguros Sociales, deberá solicitar a la Caja Nacional de Previsión, la cuota parte del bono pensional por el tiempo laborado por ella al servicio del Departamento del Quindío por ser esta entidad a la cual se aportó para efectos de la pensión reclamada entre el 26 de septiembre de 1966 y el 31 de diciembre de 1978, según contratos interadministrativos suscritos.

1. Primera instancia.

   El Juzgado Primero de Familia de Armenia, mediante Sentencia de febrero 23 de 2004, concedió el amparo tutelar, con base en las siguientes consideraciones:

   -La acción de tutela no está prevista para dirimir disputas ni para tramitar reclamos en torno a la aplicación de la ley, pero es posible que proceda para establecer si frente a la Constitución una determinada conducta es lesiva de los derechos fundamentales.

   -En el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación de los trámites administrativos de reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora B.E.O. de B., toda vez que se encuentran involucrados sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad social y al pago oportuno de la pensión.

   En virtud de lo anterior, se protegerán los derechos de la actora, quien desde el 23 de junio de 1998 inició el trámite administrativo señalado, es decir que este se ha prolongado injustificadamente por más de un lustro, sin que a la fecha se haya reconocido la pensión de vejez por encontrarse pendiente la emisión del bono pensional.

2. Impugnación

   La Directora del Departamento jurídico y de Contratación de la Gobernación del Quindío, impugnó el fallo de primera instancia, bajo los siguientes argumentos:

   - En la sentencia proferida por el a quo se confunde el pago de cuotas partes pensionales con la emisión del bono pensional. Mientras que el primero se refiere al valor de la pensión, multiplicado por el tiempo aportado a cada una de las entidades, dividido por el total del tiempo trabajado en todas las entidades, debiendo cada entidad de previsión contribuir con la cuota parte pensional a aquella entidad que asuma el pago de la pensión según el artículo 11 del Decreto Reglamentario 2709 de 1994; el segundo se relaciona con los aportes destinados a la conformación del capital para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones según el artículo 115 de la Ley 100 de 1993.

   -Frente al caso particular, y según lo dispuesto por el artículo 1° del Decreto Reglamentario 13 de 2001, no existe derecho al bono pensional tipo B, porque la señora O. de B., no cumple con uno de los requisitos exigidos por la normatividad, cual es, que al 1° de abril de 1994 ostentara la calidad de servidora pública.

3. Segunda Instancia:

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Sala de Decisión Civil-Familia, mediante sentencia de abril 2 de 2004, revocó la decisión del inferior, con base en las siguientes consideraciones:

   -En el presente caso se advierte una controversia de índole legal relativa a la forma como debe ser financiada la pensión de la accionante. Mientras el I.S.S. sostiene que es a través de la emisión del bono pensional, la Gobernación del Quindío, insiste, que debe hacerse la financiación de la pensión, mediante cuotas partes pensionales.

   -Deberá revocarse el fallo del a quo que ordenó la expedición del bono pensional pues no podía el funcionario judicial a través de la acción de tutela, tomar partido acerca de la discusión legal planteada entre las entidades accionadas.

1. Competencia

   De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.

2. Problema jurídico

   Esta Sala debe determinar, si el Instituto de Seguros Sociales Seccional Quindío y la Gobernación del Quindío al no dar una respuesta de fondo en los términos previstos en la ley sobre la pensión de jubilación solicitada por la actora, desconoce algún derecho fundamental que haga procedente el amparo tutelar.

3. Procedencia de la acción de tutela por la demora injustificada en el trámite administrativo de reconocimiento de la pensión. Afectación de derechos fundamentales.

   3.1. En reiteradas oportunidades esta Corporación ha sostenido Corte Constitucional. Sentencia T-426 de 1992 M.P.E.C.M.. respecto del derecho a la seguridad social, que si bien en la Constitución no se consagró como una garantía fundamental, puede adquirir tal carácter cuando según las circunstancias de cada caso, su falta de reconocimiento tenga la potencialidad de poner en peligro otros derechos que sí ostentan la categoría de fundamentales.

   Así las cosas, la tutela podrá desplazar al mecanismo ordinario de defensa, cuando con ocasión de la demora en el trámite de una solicitud pensional (i) se afecte la dignidad humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, (ii) existan lazos de conexidad con derechos fundamentales, y (iii) se acredite que someter a la persona a los trámites de un proceso judicial ordinario resulta excesivamente gravoso. En estos casos, se ha considerado que el medio ordinario de defensa pierde su eficacia material frente a las particulares circunstancias de la persona y evidencia por lo tanto un daño irremediable. Corte Constitucional. Sentencia T-634 de 2002 M.P.E.M.L..

   En conclusión, la acción de tutela por regla general resulta improcedente como mecanismo judicial para lograr el efectivo pago de obligaciones relacionadas con la seguridad social, excepto en aquellos casos en los cuales, las personas se encuentren en condiciones que ostensiblemente comprometan sus derechos a la vida en condiciones dignas y justas, a la salud y al mínimo vital.

   3.2. Así mismo, ha sostenido este tribunal que el derecho a obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación es un derecho fundamental por su conexidad con el derecho a la subsistencia en condiciones dignas, y en muchas ocasiones está íntimamente ligado con el derecho al mínimo vital.

   En la Sentencia T-235 de 2002 M.P.M.G.M.C., esta Corporación manifestó lo siguiente:

   "...respecto a la solicitud de reconocimiento de pensión en cuanto derecho de petición y en conexión con el derecho a la seguridad social, la jurisprudencia fue categórica: ''En innumerables pronunciamientos Sentencias T-287/95, T-333/97,T-456/99, T130/99, T-441/99, T661/99, T-834/99, T-881/99, y T-931/99 entre otras. la Corte ha reiterado que el derecho a la seguridad social en pensiones, en cuanto vinculado al derecho a la subsistencia en condiciones dignas, adquiere la connotación de derecho fundamental.''

   En virtud de lo anterior, se ha sostenido que el aspirante a pensionado no puede resultar perjudicado por los problemas de índole administrativo, ni por los problemas de quienes están obligados a efectuar los pagos para su pensión, o por la demora en la emisión de las cuotas partes o el bono pensional, dada la magnitud de la naturaleza y el fin que busca dicha prestación social.

   La Corte Constitucional, precisamente, respecto a la naturaleza jurídica de las pensiones, ha dicho que "La seguridad social en general, y en particular en su aspecto pensional, tiene una doble naturaleza: es un servicio público de carácter obligatorio -y esencial- prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado y es, además, un derecho irrenunciable, garantizado a todos los habitantes del Estado." T-1752 de 2000, M.P.C.P.S.

   En otras palabras, cuando una persona solicita que se le reconozca su pensión y no se le responde, ello implica no solamente la violación del derecho fundamental de petición, sino también del derecho a obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación. Al respecto señaló la Corte: "Es muy grave el perjuicio que se le ocasiona a un aspirante a pensionado, que teniendo el derecho para gozar de la prestación, no se le resuelve de fondo a su pretensión. Respuestas simplemente formales, como ha ocurrido en el presente caso, donde en muchas ocasiones se reproduce una primera contestación y no se resuelve materialmente, no constituyen una contestación adecuada al derecho de petición Sentencia T-235 de 2002 M.P.M.G.M.C.."

4. El caso Concreto

   La accionante, solicita que se protejan sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad social y al mínimo vital, entre otros que considera afectados por la inexplicable tardanza a que se ha visto sometido el trámite de reconocimiento y pago de su pensión de vejez. En consecuencia, solicita se ordene al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Quindío, profiera la resolución que disponga el reconocimiento y pago de su pensión de vejez.

   La entidad demandada, asegura que ha procedido conforme a lo establecido por la ley, cumpliendo con cada una de las etapas previas al reconocimiento de la prestación y que el paso a seguir es que la Gobernación del Quindío y la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitan el Bono Pensional de la señora O. por su valor total para que posteriormente la Seccional Quindío que es a quien le compete reconocer la prestación efectúe el trámite e ingrese a la accionante en nómina de pensionados.

   Por su parte, la Gobernación del Quindío, previa vinculación a la presente causa, indicó que la peticionaria no tiene derecho al bono pensional, ya que cuando entró en vigencia el Sistema General de Pensiones no ostentaba el carácter de servidor público. Así, al I.S.S. le corresponde solicitar a la Caja Nacional de Previsión, la cuota parte del bono pensional por el tiempo laborado por ella al servicio del Departamento del Quindío por ser esta entidad a la cual se aportó para efectos de la pensión solicitada.

   El juez de primera instancia, concedió el amparo tutelar al considerar que en el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación de los trámites administrativos de reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la accionante, toda vez que se encuentran involucrados sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad social y al pago oportuno de la pensión.

   Por el contrario, el juez de segunda instancia revoco el fallo impugnado al estimar que al no existir claridad en cuanto a la financiación de la pensión solicitada, es a los jueces naturales quienes están facultados para decidir dicha controversia legal.

   La Sala observa que de los documentos allegados al expediente y al margen de la discusión acerca de la financiación de la pensión de la señora O. de B., no existe comunicación en la que al Instituto de Seguros Sociales, se le haya informado que le corresponde reconocer la pensión de la actora a través de la modalidad de cuota parte pensionales. Sin embargo y como quiera que en sede de tutela se ha ventilado este tema y están vinculadas estas dos entidades, es claro que a la fecha de esta decisión tal situación ya es de conocimiento del I.S.S. quien debe obrar en consecuencia.

   La Corte llama la atención sobre la necesidad de que las entidades administrativas procedan con eficiencia y celeridad de manera que se aclare la situación de la que depende el reconocimiento de una prestación íntimamente ligada a derechos fundamentales como sucede en el caso de la pensión de jubilación o de vejez.

   Ahora bien, en relación con la controversia sobre el soporte financiero, la Corte manifestó en la sentencia T-235/02 M.P.M.G.M.C.: "En el tema de los soportes financieros, se trata de un aspecto legal que no es de competencia de la Corte sino de las autoridades competentes, según el caso. La discusión que se ha planteado es de índole legal. El señalamiento de los soportes financieros le corresponde precisarlo al funcionario administrativo, de acuerdo con las normas vigentes. Cualquier determinación ilegal al respecto es susceptible de controles contencioso administrativos e inclusive de tutela si se comete una vía de hecho. Pero, ab-initio, no se puede, mediante la acción de amparo, ordenarle al funcionario administrativo que escoja un determinado procedimiento para equilibrar las cargas financieras. Al juez de tutela le interesa es que no se violen los derechos fundamentales de las personas y la orden que se dé en el fallo debe apuntar en tal sentido." (negrillas fuera de texto)

   Con todo, considera la Sala que la accionante no puede resultar afectada por la discusión de índole legal que se pueda presentar entre entidades del Estado sobre si procede el bono pensional o se trata de una cuota parte. Por consiguiente, la orden a imponer será la de que el I.S.S. proceda, verificados como están los requisitos de tiempo de servicios y de edad, a reconocer la pensión, sin perjuicio de la actividad que deba cumplir en aras a obtener que las entidades responsables concurran a la financiación de la pensión en los términos de la ley.

   La Corte ha manifestado en diversas oportunidades que en estos casos procede la protección por vía de tutela del derecho a la seguridad social en conexidad con derechos fundamentales como el derecho de petición, a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital etc. Por consiguiente, la tutela en este caso específico prospera en cuanto se ha afectado el derecho a la seguridad Social en conexidad con el derecho de petición, por cuanto a la actora se le ha sometido a un trámite dispendioso para el reconocimiento de su pensión -más de cinco (5) años- sin que a la fecha haya recibido una respuesta de fondo a su solicitud pese a estar acreditados los requisitos para acceder a dicha prestación social.

   De conformidad con las consideraciones precedentes, esta Sala procederá a revocar el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Sala Civil-Familia, y en su lugar concederá el amparo solicitado, ordenando al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Quindío, que si aún no lo ha hecho, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de este fallo, reconozca la pensión de vejez a la señora B.E.O. de B. sin perjuicio de la actividad que deba cumplir en aras a obtener que las entidades responsables concurran a la financiación de la pensión en los términos de la ley.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución