Sentencia de Tutela nº 892/04 de Corte Constitucional, 15 de Septiembre de 2004

1. Hechos

   La doctora Y.J.S.B. actuando como apoderada del señor R. de Alba de la Hoz manifestó lo siguiente:

   Que el día 18 de diciembre de 2002 elevó a la entidad accionada petición mediante la cual solicita:

   El pago de las diferencias adeudadas por retroactivo en razón de la debida aplicación de los reajustes ordenados por la Ley 4ª de 1.976, la Ley 71 de 1.998 y el Decreto 2180 de 1.992, reajuste del 12% a los jubilados anteriores al año 1.980 y el 4% después del año 1.980, que se le reliquiden las prestaciones sociales, se le realice la nivelación que establece la Ley 445 de 1.998 reglamentada en el Decreto 236 de 1.999 y se les realice a sus mesadas pensionales el correspondiente ajuste.

   Indica que a la fecha de presentación de esta acción de tutela el término legal para que le resolvieran al actor su referida petición se encuentra más que vencido, sin que el funcionario demandado se haya dignado definirle al solicitante su pedimento, por lo que estima que tal omisión le vulnera a éste su derecho fundamental de petición.

2. Pretensiones

   Solicita que se le ampare el derecho fundamental de petición y como consecuencia se le ordene a la entidad demandada le sea resuelto el escrito petitorio presentado el 18 de diciembre de 2002, ante la coordinación de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social ''Cajanal'' Seccional Atlántico.

3. Contestación de la Demanda

   Mediante oficio No. 480 del 6 de febrero de 2004, el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Barranquilla Atlántico solicitó al Coordinador de Prestaciones Económicas de Cajanal Seccional Atlántico se pronunciara sobre los hechos afirmados por el accionante, pero no se obtuvo respuesta alguna de parte de dicha entidad.

4. Pruebas que O. en el Expediente de Tutela

   . Poder otorgado a la doctora Y.J.S.B., por parte del señor R. de Alba de la Hoz. (folio 3 del expediente)

   . Petición elevada por la doctora Y.J.S.B., apoderada del actor al Coordinador de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social ''Cajanal'' Seccional Atlántico - Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, con el sello de recibido el 18 de diciembre de 2002, de que trata la acción de tutela.

5. Vinculación del Coordinador de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social ''Cajanal'' Seccional Cundinamarca en el trámite de Revisión

   Mediante auto de 11 de agosto de 2004, el Magistrado Sustanciador ordenó correr traslado de la demanda de tutela al Coordinador de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, Seccional Cundinamarca, con el fin de que se pronunciara sobre ella y ejerciera su derecho de defensa, y le dio un término de 3 días contados a partir del siguiente al recibo del oficio respectivo para que la contestara.

   La Subgerente de Prestaciones Económicas de Cajanal mediante oficio No. GN 7833 del 3 de mayo de 2004, adujo lo siguiente:

   ''Por medio del presente escrito me permito adicionar nuestra comunicación No. SPTU 5484, en el sentido de allegar a las diligencias el oficio No. GN 7833 del 3 de mayo de 2004 dirigido a la doctora Y.J.S.B., por medio del cual se le informa a ésta sobre la solicitud de la aplicación de la Ley 45(sic) de 1998 al señor R. de Alba de la Hoz, de esta forma esta entidad respondió el derecho de petición planteado''. Termina diciendo que presenta excusas por la tardanza en resolver la petición, la cual se debe a la gran carga de peticiones que debe atender esta entidad, y anexa copia de la contestación de aquella.

1. Sentencia Única de Instancia

El Juzgado Octavo Penal del Circuito de Barranquilla - Atlántico mediante sentencia de febrero 17 del 2.004 negó el amparo solicitado, por considerar que la copia de la petición tiene estampado en la parte superior, lado derecho, un sello en el que se puede leer ''CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL SANTA FE DE BOGOTÁ D.C COORDINACIÓN DE PRESTACIONES ECONÓMICAS SECCIONAL CUNDINAMARCA'' y junto al mismo se consignó la fecha 18 de diciembre de 2002.

Concluye ese despacho que el funcionario que legalmente está obligado a responderle al actor su petición es el Coordinador de Prestaciones Económicas de Cajanal Seccional Cundinamarca, por haber sido recibida en esa dependencia, mas no el Coordinador de Prestaciones Económicas de Cajanal Seccional Atlántico, por no haberse probado que a éste último se le haya presentado petición alguna; por tanto, el demandante debió entablar esta acción de tutela contra el primero y no contra el segundo.

1. La competencia

   Es competente esta S. de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 -9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del auto de fecha 17 de junio de 2004 dictado por la S. de Selección de Tutelas Numero Seis que decidió Seleccionar el proceso de la referencia para revisión.

2. El problema jurídico planteado

   Procede esta S. de Revisión a determinar si en el presente caso la Caja Nacional de Previsión Social ha vulnerado el derecho fundamental de petición del señor R. de Alba de la Hoz, por no haber respondido la solicitud elevada el 18 de diciembre de 2002, sobre pagos por diferencias adeudadas por retroactivo en razón de la debida aplicación de los reajustes ordenados por la Ley 4ª de 1.976, la Ley 71 de 1.998 y el Decreto 2180 de 1.992, reajuste del 12% a los jubilados anteriores al año 1.980 y el 4% después del año 1.980, que se le reliquiden las prestaciones sociales, se le realice la nivelación que establece la Ley 445 de 1.998 reglamentada en el Decreto 236 de 1.999 y se les realice a sus mesadas pensionales el correspondiente ajuste.

   Para tal efecto la S. hará unas consideraciones sobre el contenido y alcance del derecho fundamental de petición, la vulneración del mismo en materia pensional y a continuación analizará el caso concreto

3. Contenido y alcance del derecho Fundamental de petición. Vulneración del mismo en materia pensional. Reiteración de Jurisprudencia.

   3.1 Debido a la violación repetitiva del derecho fundamental de petición, la Corte ha expuesto una amplia jurisprudencia. En efecto, a partir del análisis del contenido del artículo 23 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha fijado las reglas que deben tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar esta garantía fundamental. Sobre este particular en la sentencia T-1160A de 2001 M.M.J.C.E.. señaló:

   ''En un fallo reciente Corte Constitucional, Sentencia T-1089 de 2001, MP: M.J.C.E., la Corte Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de petición, tal y como han sido precisados en su jurisprudencia Estos criterios fueron delineados en la sentencia T-377 de 2000, MP: A.M.C.:

   ''a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

   ''b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

   ''c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

   ''d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.

   ''e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.

   ''f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.

   ''g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6 del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

   ''h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

   ''i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. '' Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP: A.M.C..

   En la sentencia T-1006 de 2001, Corte Constitucional, Sentencia T-1006 de 2001, MP: M.J.C.E.. la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales así:

   ''j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder; Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP: F.M.D.. En la sentencia T-476 de 2001, MP: R.E.G., la Corte afirmó ''Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: ''...[ las respuestas simplemente formales o evasivas]... no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución...''

   ''k) Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado''. Corte Constitucional, Sentencia T-249 de 2001, MP: J.G.H.G..

   3.2 En materia de pensiones, la Corte ha tenido que fijar el alcance del enunciado del artículo 4º de la Ley 700 de 2001. Para ello, ha recurrido a una interpretación sistemática de las normas sobre el ejercicio del derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones (Código Contencioso Administrativo., Decreto 656 de 1994 y Ley 700 del 2001). Sentencia T-588 de 2003 M.P.E.M.L.. Sobre el punto, en la sentencia T-326 de 2003, M.P.A.B.S., la Corte afirmó:

   ''....las entidades públicas o privadas del Sistema General de Pensiones para hacer efectivo el derecho solicitado, cuentan, en total, con un término máximo de seis meses para tramitar y comenzar a pagar la pensión respectiva, que se distribuyen así: quince días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a más tardar seis meses después de que se hizo la solicitud inicial.

   ''Frente al caso objeto de estudio, tenemos que, se trata de diecisiete personas que en forma individual y en distintas fechas elevaron derechos de petición a Cajanal, en el sentido de obtener reconocimiento y pago de pensión o resolución de recursos interpuestos, pero a pesar de que en cada una de las solicitudes ha transcurrido más de cuatro meses, Cajanal ha omitido dar información o establecer la fecha en que dará respuesta efectiva.'' Reiterada en sentencia T-422 de 2003 M.P.R.E.G..

   Tales consideraciones fueron recientemente recogidas en la sentencia de unificación SU-975 de 2003 Magistrado Ponente M.J.C., en donde la Corte precisó:

   ''6) los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:

   ''(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional -incluidas las de reajuste- en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.

   ''(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;

   ''(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.

   ''Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.'' SU- 975 de 2003, M.P.M.J.C..

   De conformidad con lo anterior, las entidades que hacen parte del Sistema General de Pensiones, ya sean públicas o privadas, cuentan con un término de seis (6) meses para hacer efectivo el derecho solicitado Posición que se ha reiterado en las sentencias T-325/03, T-326/03, T-422/03, T-588/03 y T-642/03., el cual se concreta en el pago de la pensión o el reajuste respectivo. El mencionado término se distribuye así: quince (15) días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro (4) meses para resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión o el reajuste en concreto, de tal manera que se comience a pagar a más tardar al vencimiento de (6) meses contados a partir de la presentación de la solicitud.

4.1 El señor R. de Alba de la Hoz solicitó el pago de las diferencias adeudadas por retroactivo en razón de la debida aplicación de los reajustes ordenados por la Ley 4ª de 1.976, la Ley 71 de 1.998 y el Decreto 2180 de 1.992, reajuste del 12% a los jubilados anteriores al año 1.980 y el 4% después del año 1.980, que se le reliquiden las prestaciones sociales, se le realice la nivelación que establece la Ley 445 de 1.998 reglamentada en el Decreto 236 de 1.999 y se les realice a sus mesadas pensionales el correspondiente ajuste.

De los hechos ocurridos es preciso advertir que realmente el actor había presentado una petición el 18 de diciembre de 2002 y de ello da cuenta el sello de recibido por parte de Cajanal Seccional Cundinamarca (folio 6 del expediente), la cual a la fecha de interposición de la presente acción de tutela ( 2 de febrero de 2004) no había sido resuelta por parte de la entidad demandada, pese a haber transcurrido 13 meses.

Es claro que siguiendo la jurisprudencia Constitucional antes señalada sobre la materia, existe vulneración del derecho de petición del demandante. Así pues, la Corte considera que para el presente caso procede la tutela, con la advertencia de que el reconocimiento o la reliquidación de una pensión constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela. La competencia del juez de tutela se limita a verificar si se ha respetado el derecho de petición, conforme a los señalamientos de esta Corporación.

4.2 Esta S. no comparte la decisión del juez de instancia, al negar la tutela por considerar que el Coordinador de Cajanal Seccional Cundinamarca es quien debe responder la petición elevada por el actor, y no el Coordinador de Cajanal Seccional Atlántico, por estimar la misma que Cajanal es una entidad estatal del orden nacional que ejerce autoridad en todo el país a través de sus seccionales, en virtud de la aplicación de la figura de la desconcentración administrativa territorial, conforme al artículo 8 de la Ley 489 de 1998 en virtud del cual ''La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la administración (...)'', por lo que el Coordinador de Cajanal Seccional Atlántico debió remitir la petición de tutela, de la cual se le dio traslado, a la dependencia competente para contestarla, tal y como se manifestó en la sentencia T- 050 de 1995, MP. F.M.D.:

''... la Caja Nacional de Previsión Social es una entidad estatal que ejerce autoridad en todo el territorio, a través de sus seccionales, lo que no quiere decir que su personalidad jurídica pierda su unidad; por lo contrario, lo que se pretende con su organización en el territorio con descentralización y con desconcentración de funciones, no es otro fin que el de ofrecer una mejor prestación del servicio público.

''Así, en cualquier parte del territorio colombiano se pueden demandar los actos u omisiones de esta entidad, que se consideren violatorios de alguno de los derechos fundamentales.

''En el caso sometido a revisión, se establece que la peticionaria elevó una solicitud ante la Caja Nacional de Previsión Social-Seccional Atlántico-, el 20 de enero de 1992, con el fin de que se reconociera la sustitución pensional, empero, la oficina seccional Atlántico envió la documentación a la sede principal, porque es donde se resuelven ese tipo de peticiones, pero ello no significa que la ciudad de Santafé de Bogotá sea el lugar donde deba demandar la omisión, porque como se anotó anteriormente, dicha entidad ejerce autoridad en todo el territorio nacional''.

4.3 Mediante oficio No. SPTU 5821 de 20 de agosto de 2004, allegado al despacho del Magistrado Ponente en el trámite de revisión, la Subgerente de Prestaciones Económicas de Cajanal remitió fotocopia de la contestación enviada el 3 de mayo de 2004 a la doctora Y.J.S.B., apoderada del actor (folios 146 al 155 del expediente), en la cual le informó en detalle sobre la aplicación de la Ley 445 de 1998 en relación con la pensión de jubilación reconocida a aquel mediante la Resolución No. 06954 expedida el 17 de junio de 1986 por la Subdirectora de Prestaciones Económicas y concluye que por resultar negativa la diferencia entre el ingreso inicial mensualizado y el ingreso final mensualizado no procede modificar la mesada pensional.

De conformidad con las consideraciones precedentes, esta S. aplicará el criterio ya sostenido en varias sentencias de esta Corporación, según el cual, no se puede confirmar un fallo que se aparta de los postulados de la Constitución y de los criterios de la jurisprudencia constitucional. Así lo señaló, entre otras, la sentencia T-271 de 2001, M.M.J.C.E.:

''4. Sobre la sustracción de materia

''La S. no comparte la argumentación hecha por el juez de instancia para denegar la tutela solicitada por la señora A.H.S.J., y procederá a revocar el fallo objeto de revisión. No confirma el fallo porque la tutela ha debido ser concedida. No obstante, la Corte no se pronuncia de fondo, pues en el presente caso hay carencia de objeto por sustracción de materia, toda vez que el Instituto de Seguros Sociales ya expidió la autorización para la práctica de la cirugía requerida por la madre de la peticionaria. No existe al momento en que se produce este fallo, razón alguna para impartir una orden al ente accionado.

''En estos casos, la técnica empleada es que la decisión de instancia es confirmada, pero por las razones expuestas por la Corte En relación con la existencia de sustracción de materia en fallos de tutela pueden consultarse las sentencias T-186 de 1995, M.H.H.V. ,T-509 de 2000 M.Á.T.G. y T-957 de 2000. M.A.B.S., entre otras. . Pero confirmar un fallo contrario a la Carta no es lo procedente. Por eso, la técnica que se empleará en la parte resolutiva será la de revocar y declarar la carencia de objeto.''

Se hace procedente, en consecuencia, revocar la decisión única de instancia y declarar la carencia actual de objeto. En igual sentido las sentencias T-818 y T-1051 de 2002, M.C.I.V.H.; T-013 de 2003, M.M.J.C.E., entre otras.

Finalmente, teniendo en cuenta la demora manifiesta y prolongada de la Caja Nacional de Previsión Social ''Cajanal'' en responder la petición de que trata el presente proceso, la S. ordenará a la Secretaría General de la Corte que expida y envíe copia de este fallo a la Procuraduría General de la Nación con el fin de que investigue la posible comisión de infracción disciplinaria.

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,