Sentencia de Tutela nº 1031/04 de Corte Constitucional, 21 de Octubre de 2004

Los hechos comunes de estas dos acciones de tutela son los siguientes :

Se trata de dos personas 80 y 73 años de edad, que están inscritas en un programa del Gobierno Nacional para la protección de las personas mayores adultas en estado de indigencia o de pobreza extrema, por lo que tienen derecho a recibir un auxilio mensual de $85.000.

Sin embargo, este dinero no lo han podido recibir porque en el municipio de C. no hay sucursal del Banco Agrario, que es la entidad a través de la cual se deben efectuar estos pagos.

La solución que se les presenta consiste en acudir a la sucursal del Banco Agrario más cercana, es decir, en el municipio de Ortega. Esta solución manifiestan que no es viable, no sólo por las incomodidades que implica a personas de estas edades trasladarse a otro municipio, sino que el mismo traslado les acarrea incurrir en gastos de transporte, sin contar con recursos económicos para ello, por obvias razones de su pobreza extrema reconocida por el Gobierno. Aunado a estos inconvenientes, ponen de presente el riesgo que pueden correr al cobrar en otro municipio este dinero, haciéndolas víctimas fáciles de los asaltantes de carretera.

Esta situación de no poder recibir el subsidio del que son beneficiarias, consideran que vulnera sus derechos fundamentales a la tercera edad y a la igualdad.

Solicitan que el juez de tutela le ordene a P.H. girar los recursos a una de las entidades bancarias que tienen sede en el municipio de C., como son Bancafé, Bancolombia o Megabanco.

2. Trámite procesal.

   El Juzgado Segundo Civil del Circuito de C. admitió las demandas y dispuso que se notificara a las entidades respectivas.

3. Respuesta de la Gerente Regional de La Paz, del Consorcio P.H..

   3.1 Las respuestas de P.H., allegadas a los procesos los días 18 y 23 de junio de 2004, no obstante ser individuales, para cada una de las acciones de tutela, son semejantes y se resumen así :

   La Ley 100 de 1993, en su articulo 25, creó el Fondo de Solidaridad Pensional, que tiene por objeto subsidiar los aportes al régimen general de pensiones de los trabajadores independientes que carezcan de recursos para efectuar la totalidad del aporte pensional.

   La Ley 797 de 2003 creó la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, destinada a la protección de las personas en estado indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, cuyo origen, monto y regulación se establecen en la misma ley. En desarrollo de la misma, se dictaron los Decretos 2681 de 2003, 3272 de 2003 y 569 de 2004, que reglamentan la administración y funcionamiento del Fondo. Explica que el Fondo maneja dos subcuentas : de solidaridad y de subsistencia. La primera destinada a subsidiar los aportes al régimen general de pensiones de los trabajadores asalariados o independientes, que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como artistas, deportistas, músicos, etc. La subcuenta de subsistencia está destinada a la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, y consiste en un apoyo económico de hasta el 50% del salario mínimo mensual vigente. Esta subcuenta se desarrolla a través de proyectos presentados por los municipios y aprobados por el ICBF, ejecutados mediante convenios suscritos entre el municipio y el consorcio, previa autorización del Ministerio de la Protección Social.

   En relación con el municipio de C. afirma que éste cuenta con recursos para atender el subsidio directo a los beneficiarios categorizados y priorizados por el municipio por los meses de enero a abril de 2004. Sin embargo, la razón por la cual no se han girado recursos a este municipio obedece a que no cuenta con oficina del Banco Agrario, entidad con la que el Ministerio de la Protección Social suscribió el convenio de prestación de servicios bancarios de pago a los beneficiarios del programa de protección social al adulto mayor.

   Señala que :

   ''De acuerdo con las instrucciones impartidas por el Ministerio de la Protección Social, el pago de los subsidios a los adultos mayores en los municipios que no cuentan con Banco Agrario se realizará a través de la Tesorería Municipal.

   Para el efecto, en los próximos días se están adelantando los trámites para firmar el respectivo convenio con el municipio para el pago de los subsidios a través de las tesorería municipal, para lo cual se requiere que el municipio aporte el certificado de disponibilidad respectivo.''

   En cuanto a cada una de las actoras, P.H. dijo :

   ''De acuerdo con el proyecto presentado por el municipio de C., la (el) señor (a )L.H.D.M., identificada con cédula de ciudadanía número 28.678.103 se encuentra inscrita como beneficiaria del Programa de Protección Social al A.M..'' (fl. 22, Expediente T-949027)

   En el mismo sentido lo señaló en relación con la señora M.D.C.M., que también se encuentra inscrita como beneficiaria del Programa (fl. 19, Expediente T-951230)

   3.2 Sin embargo, el señor Alcalde de C. le informó al juez de tutela que la señora L.H. ''no está incluida en el programa de subsidio económico para adultos o personas de la tercera edad.'' (fl. 17). Respecto de M. delC.M., el señor Alcalde guardó silencio.

4. Sentencias objeto de revisión.

   En sendas providencias del 22 y 29 de junio de 2004, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de C., Tolima, se denegaron las tutelas pedidas.

   Las consideraciones son iguales y se resumen así :

   Las actoras presentaron acción de tutela por considerar que se les han vulnerado los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad. Señala que P.H. es una sociedad de economía mixta indirecta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sometida al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado de carácter financiero. Por esta razón, son los jueces del circuito los competentes.

   Observa que en Prosperar radica única y exclusivamente la competencia para el giro de los recursos del programa de protección social al adulto mayor. De allí que debe brindar los mecanismos para hacer realidad el derecho reconocido a los ancianos de C., tal como lo dispone la jurisprudencia de la Corte Constitucional que cita.

   En relación con las actoras, manifiesta el juzgado que no se pueden tutelar los derechos invocados porque las demandantes no fueron inscritas por el municipio. Agrega que ''no sabemos si fue porque no realizó los trámites debidos para lograr su inclusión o bien porque no cumplió con los requisitos de ley para ser beneficiaria del programa en cuestión. De cualquier manera no se puede obligar a una entidad a que cubra una prestación a la que sólo tiene unos requisitos, y si la señora [M.L.H. de M. y M. delC.M.] no los cumple, la tutela no es el medio idóneo para obligar a un Ente a violar sus propias directrices.''

1. Competencia.

   La Corte es competente para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del decreto 2591 de 1991.

2. Lo que se debate.

   2.1 Se debe examinar si a las actoras, como lo alegan, se les han vulnerado los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad porque las entidades demandadas : Alcaldía de C. y el Consorcio P.H., no les han entregado el subsidio económico que tienen derecho, no obstante estar inscritas en el Programa de Protección Social al A.M. de ese municipio. Explican que el subsidio debe entregarse a través del Banco Agrario, pero que como en esta localidad no existe sucursal de dicha entidad, los dineros se les consignarían en el lugar más cercano donde exista la sucursal que, en este caso, es el municipio de Ortega.

   Esta solución, manifiestan, no es viable, no sólo por las inconvenientes que para su salud implica que personas de 80 y 73 años deban trasladarse a otro municipio, sino porque el mismo traslado las obliga a incurrir en los gastos de transporte, sin contar con recursos para ello. Aunado a estos inconvenientes, ponen de presente el riesgo que pueden correr al cobrar en otro municipio este dinero, dado que las hace víctimas fáciles de los asaltantes de carretera. En otras palabras, se las está poniendo en circunstancias de indefensión frente a las entidades responsables del pago, al no entregarles el auxilio en el municipio de C..

   2.2 Por su parte, el Consorcio P.H. manifestó que las dos actoras están inscritas como beneficiarias del Programa de Protección Social al A.M. y que, en efecto, no se han girado recursos al municipio de C. porque no existe sucursal del Banco Agrario, entidad bancaria con la que el Ministerio de la Protección Social suscribió el convenio de Prestación de Servicios Bancarios para realizar el pago a los beneficiarios del Programa. Informó que para solucionar esta situación, de acuerdo con las instrucciones del Ministerio, los municipios donde no hay Banco Agrario, el pago se hará a través de la respectiva Tesorería Municipal, y que para su realización, se están adelantando los trámites para firmar el convenio con el municipio correspondiente, requiriéndose que éste aporte previamente el certificado de disponibilidad presupuestal.

   El señor Alcalde sólo intervino en la acción adelantada por M.L.H. de M. para afirmar que ella no está incluida en el programa.

   2.3 La sentencia que se revisa no concedió estas acciones de tutela. Consideró que en P.H. radica única y exclusivamente la competencia para girar los recursos del Programa en mención. Por esto, dicha entidad debe brindar todos los mecanismos para que se haga realidad el derecho de los ancianos de C., de recibirlos. Pero en el caso de las demandantes, éstas no están inscritas por el municipio como beneficiarias del Programa. Por consiguiente, no se puede obligar a la entidad que cubra una prestación a la que sólo tienen derecho si se reúnen los requisitos exigidos.

   2.4 Planteadas así las cosas, esta Sala de Revisión se referirá a la obligación del Estado de facilitar el derecho al mínimo vital y a la igualdad de las personas que merecen especial protección, en razón de que son ancianos en estado de indigencia o de extrema pobreza.

3. Cuando el Estado incumple la obligación constitucional de hacer posible la entrega oportuna del subsidio alimentario a los ancianos indigentes (artículo 46 de la Carta), porque las autoridades responsables de su realización no adoptan mecanismos que faciliten el recibo del mismo, se vulneran los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad, pues se pone en peligro la propia subsistencia.

   3.1 No basta con que la Constitución Política establezca que Colombia es un Estado social de derecho (art. 1º de la Carta) y del inmenso contenido que implica esta definición, ni que este principio, vinculado a los fines sociales del Estado (art. 2º), se imponga como marco de interpretación de las demás normas constitucionales y legales que se relacionen con el mismo, si las autoridades de la República, responsables de hacerlo realidad, no sólo no facilitan que las personas puedan acceder al disfrute de los derechos fundamentales, sino que, al momento de ponerlos en ejecución, entraban la labor poniendo en grave peligro la subsistencia de quienes por su estado de debilidad manifiesta o de pobreza extrema, se convierten en los afectados por el incumplimiento de las obligaciones estatales. En estos eventos se desconoce, también, el deber de solidaridad.

   Veamos lo que ocurre en el caso de los ancianos indigentes, que es donde están ubicadas las demandantes de estos procesos.

   Es una realidad, y más aún, una vergüenza, que en el país existe un gran número de personas ancianas en circunstancias de ''pobreza extrema'', que, para el legislador, son aquellas que viven solas y su ingreso mensual no supera el medio salario mínimo legal vigente, o que viven en la calle, de la caridad pública. (D.. 2681 de 2003).

   Frente a este panorama, el artículo 46, inciso segundo, de la Constitución estableció expresamente para los ancianos en estado de indigencia, un subsidio de alimentación, en los siguientes términos : ''El Estado les garantizará [a las personas de la tercera edad] los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.'' Es decir, se trata de un beneficio de carácter constitucional y no meramente legal.

   3.2 La Corte Constitucional se ha ocupado de este asunto en varias oportunidades, ejemplo de ello es la sentencia T-149 de 2002, que analizó lo concerniente al deber social de protección especial de los mayores adultos indigentes y el acceso al beneficio alimentario, entre otros temas. Señaló en lo pertinente :

   ''3.1.4. La situación constitucional de la persona en estado de debilidad manifiesta y el deber social específico de protección especial

   3.1.4.1. Uno de los deberes sociales constitucionales con carácter específico se refiere a la protección especial a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (art. 13 inc. 3 C.P.). Se trata de un deber en cabeza del Estado, correlativo al derecho fundamental a la igualdad, en su modalidad de una acción afirmativa a favor de las personas colocadas en el supuesto de hecho establecido por el Constituyente. El derecho fundamental a la igualdad en su variante del derecho fundamental a la protección especial del artículo 13 inciso 3 de la Constitución es un derecho de aplicación directa e inmediata (art. 85 C.P.), cuya exigibilidad no depende de su desarrollo legislativo ya que de otro modo se podrían poner en grave riesgo otros derechos fundamentales de la persona, como por ejemplo la vida, la integridad personal o la salud, porque la persona en condiciones de debilidad manifiesta no tiene la capacidad de ejercer y hacer respetar sus derechos fundamentales.

   3.1.4.2. Adicionalmente a la protección especial de las personas en circunstancias de debilidad manifiesta, la Carta Política garantiza a personas de la tercera edad los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia (art. 46 inc. 2 C.P.). Por su parte, frente a los discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos, el Estado está obligado a adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social, de forma que se les preste la atención especializada que ellos requieren (art. 47 C.P.).

   3.1.4.3. En la medida que el legislador desarrolle los artículos antes citados y extienda, en consecuencia, la cobertura de los servicios públicos de la salud y de la seguridad social a las personas que no gozan de la plenitud de sus capacidades y ven por ello recortada o negada su autonomía, el derecho a la protección especial contemplado en el artículo 13 inciso 3 de la Constitución adquiere una función complementaria a la que cumplen las normas legales que desarrollan los artículos 46 y 47 de la Constitución. Ello es así porque una vez se concretan por vía legal los derechos y las prestaciones sociales a cargo del Estado, la persona debe, en principio, atenerse a dicha regulación, salvo que ésta sea contraria por acción u omisión a la Constitución, caso en el cual el ordenamiento jurídico le ofrece los mecanismos necesarios para exigir el examen de constitucionalidad de la medida cuestionada o para obtener la protección de sus derechos. En todo caso, cuando la persona se encuentra en las circunstancias de debilidad manifiesta a que hace mención el artículo 13 inciso 3 de la Constitución, por ejemplo porque las medidas legales y reglamentarias no cumplen efectivamente la finalidad de protección y cuidado de la persona cuya autonomía está severamente impedida por sus condiciones personales, sociales, culturales o económicas, puede acudir a la acción de tutela para propender la protección directa e inmediata de los derechos fundamentales. Esto es compatible con lo sostenido en Sentencia T-401 de 1992 respecto a la relación entre el artículo 47 y el artículo 13 de la constitución.'' (sentencia T-149 de 2002, MP, doctor M.J.C.E.)

   3.3 Conviene recordar el desarrollo legal del artículo 46 de la Carta en lo que se refiere al subsidio para los ancianos indigentes.

   La Ley 100 de 1993, Libro Cuarto, artículos 257 y 258, estableció el programa de auxilios a los ancianos indigentes que cumplieran los requisitos allí contemplados. Posteriormente, se dictó el Decreto reglamentario 1135 de 1994 ''por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 257, 258, 259, 260, 261 y 262 de la Ley 100 de 1993'', cuyo objeto fue implementar este auxilio. Este Decreto fue derogado por el Decreto 2681 de 2003 ''por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional.''

   Es decir, actualmente el Programa de Auxilio para el anciano indigente se rige por el Decreto 2681 de 2003 y se maneja a través de un Fondo de Solidaridad, que se denomina ''subcuenta de subsistencia'', cuyo artículo 1º establece lo siguiente :

   ''Artículo 1º. (...)

   ''El Fondo de Solidaridad Pensional tendrá dos subcuentas que se manejarán de manera separada así :

   - Subcuenta de subsistencia destinada a la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico que se otorgará de acuerdo con lo establecido en el capítulo IV del presente decreto.'' (se subraya)

   3.4 Pensaría esta Sala de Revisión de la Corte, que toda la experiencia legal acumulada en los últimos 11 años, desde la expedición de la Ley 100 de 1993, debería reflejarse en hacer fácil o posible para los beneficiarios del subsidio económico de alimentación la consecución del mismo. Pero no. Ocurre que el auxilio que según obra en los expedientes es de $85.000 mensuales, no llega a los ancianos de C. que tienen derecho, en especial a las dos demandantes de estas tutelas, por la sencilla razón de que el último Decreto 2681 de 2003 no previó lo que naturalmente debía prever : que no en todos los municipios del país existe la entidad bancaria con la que el Ministerio de la Protección Social celebró un convenio de prestación de servicios bancarios para el pago a los beneficiarios del programa de protección social al adulto mayor. En cambio, el Decreto sí previó otros eventos, como que en algunos municipios del país no existe ninguna entidad bancaria, y, en tal caso, estableció que el giro se haría a las tesorerías de estos municipios. (art. 19 del Decreto 2681 de 2003).

   3.5 ¿Qué pasó en el municipio de C.?

   3.5.1 Una vez culminado el procedimiento en la elaboración de la lista de beneficiarios del programa de protección social al adulto mayor y el trámite ante el ICBF y ante el Consorcio P.H., las autoridades responsables del pago cayeron en la cuenta que no había Banco Agrario en el municipio y por consiguiente, no se giraron los dineros. Ante esta situación, los beneficiarios del auxilio tuvieron que acudir a numerosas acciones de tutela - asunto que se puede comprobar fácilmente, porque a la Corte Constitucional fueron remitidas todas las tutelas que en este sentido se presentaron contra el municipio y el Consorcio -, para que se les protegieran los derechos al mínimo vital y a la igualdad de los ancianos inscritos en el programa.

   3.5.2 Para la Sala de Revisión, esta situación puso en grave peligro los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad de los afectados, se desconoció la obligación de proteger a las personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta y que dependen de la ayuda que el Estado está en la obligación de suministrar.

   La Corte no reprocha que existan mecanismos para hacer efectiva la realización de los giros, ni, mucho menos, que existan controles a los mismos, pues, es un hecho indiscutible que se está en presencia de recursos escasos, sobre los cuales las autoridades tienen la obligación de que sean eficientemente utilizados y de que lleguen a quien deben llegar. Lo que reprocha la Corte consiste en que no se hubiere previsto la situación que obstaculizaba la entrega de los giros, y que en lugar de buscar pronta solución, hubieren tenido que recurrir a sendas acciones de tutela para corregir el error. Situación que se agravó aun más para el caso de las demandantes, quienes a pesar de estar incluidas en el programa como beneficiarias, el juez de tutela desconoció esta circunstancia y no les amparó sus derechos, como se verá más adelante

   Por otra parte, debe ponerse de presente que en casos como los que son objeto de estas acciones de tutela, el juez constitucional se encuentra relevado de probar que se está ante la afectación de estos derechos fundamentales, por la sencilla razón de que si se trata de ancianos que están inscritos en el Programa de Protección Social al A.M., es porque su situación corresponde a quienes se encuentran en estado de indigencia o de pobreza extrema y así lo comprobaron las autoridades para efectos de la inscripción y, por ello, no poder acceder al auxilio compromete la propia subsistencia.

   Desde la óptica constitucional descrita, se examinarán los casos concretos.

4. Los casos concretos.

   De acuerdo con las consideraciones de las sentencias que se revisan para denegar las acciones de tutela pedidas, esta denegación obedeció a que las demandantes no están inscritas por el municipio de C. como beneficiarias del Programa de Protección Social al A.M.. Sin embargo, ellas sí están incluidas en el Programa, según la información que obra en los expedientes, como pasa a explicarse :

   Las comunicaciones de la Gerente Regional de la Paz del Consorcio P.H., recibidas por el juez de tutela, dicen que tanto la señora M. delC.M. como la señora M.L.H. de M. están inscritas como beneficiarias del Programa de Protección Social al A.M.. (fls. 22 y 19 de sus respectivos expedientes).

   Hay que señalar que el Consorcio P.H. es el administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, donde se encuentra la subcuenta de subsistencia. Estos recursos los administra de acuerdo con el en el contrato de fiducia suscrito con el Ministerio de la Protección Social y las instrucciones de dicho Ministerio (fls.19 y 22, de cada expediente)

   En el listado de beneficiarios ''Programa de Protección Social al A.M.'' -PPSAM- C., Tolima, en la página 3, aparecen los nombres de las actoras y sus respectivas cédulas de ciudadanía. (fl. 4 del expediente T-951230)

   Es decir, existen pruebas en el sentido de que ambas están inscritas y, por consiguiente, tienen derecho a recibir la ayuda económica. Por ello, no se entiende la razón por la que el señor Alcalde de C., en lo que respecta a la señora L.H., le hubiera manifestado al juzgado que no está incluida en el programa, sin suministrar más información. (fl. 17). Para tener en cuenta jurídicamente esta afirmación del Alcalde, debió informar las razones para la exclusión, pues, incluir o no a una persona en el Programa no es asunto discrecional de las autoridades, sino que requiere de un procedimiento previo, y cuando éste culmina, se pueden tomar las decisiones pertinentes.

   Entonces, como existen las pruebas que demuestran que las actoras están inscritas en el Programa, así se tendrá en cuenta para efectos de la protección de sus derechos fundamentales y de las órdenes que se proferirán. Se repite, mientras no se produzca el acto de exclusión fundamentado, la señora H. se tiene como beneficiaria del auxilio.

   En conclusión : para esta Sala de Revisión, a las demandantes se les han vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad, pues, las entidades responsables de hacer realidad el giro del subsidio del que son beneficiarias, hasta la fecha en que interpusieron las acciones de tutela, en junio de 2004, no lo habían hecho. Asuntos como la falta de una entidad bancaria determinada en el municipio, o de la suscripción de un convenio con la Alcaldía, debían ser eventos previstos con suficiente anticipación, con el fin de no obstaculizar el disfrute de un derecho fundamental, en el que está en juego la propia subsistencia de quienes merecen especial protección. Entender, por parte de las autoridades, que no se trata de una dádiva del Estado o de un regalo a unas personas pobres, sino que se está ante una obligación de hacer de carácter constitucional (ar. 46 de la Carta, en concordancia con el 13). Por ello, las autoridades tienen el deber jurídico de acudir y facilitar que a los ancianos indigentes o en estado de extrema pobreza les llegue oportunamente y sin obstáculos la pequeña ayuda que representa la suma de $85.000 mensuales, establecida por la ley, para su subsistencia.

   En consecuencia, se tutelarán los derechos al mínimo vital y a la igualdad de las actoras. Se revocarán las sentencias que se revisan y se ordenará a las entidades demandadas que faciliten la entrega del subsidio en el municipio de C., bien sea a través de alguna de las otras entidades bancarias que existen en el municipio, o directamente a través de la Tesorería Municipal. Para el cumplimiento de este trámite, no deben transcurrir más de 30 días desde la fecha en que se notifique esta providencia y el día en que las actoras reciban efectivamente el dinero producto del subsidio del Programa de Protección Social al A.M., en el que están incluidas.

   Se prevendrá a la Alcaldía de C. y al Consorcio P.H. que adopten todas las medidas y procedimientos para que situaciones como las analizadas en estas acciones no se vuelvan a repetir.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,