Sentencia de Tutela nº 316/05 de Corte Constitucional, 4 de Abril de 2005

1. Los hechos que motivaron la interposición de la presente tutela se pueden sintetizar en los siguientes puntos:

1.1 Expresa la accionante que se encuentra vinculada en propiedad a la planta de personal de la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué según decreto del 29 de marzo de 1995.

1.2 Desde el 2 de mayo de 1995, ha desempeñado el cargo de Docente Grado 9 al servicio de la Institución Educativa J.J.F.H..

1.3 Manifiesta que se encuentra afiliada a P.T. (entidad prestadora del servicio de salud para el Fondo del M. en el mencionado departamento).

1.4 Su licencia de maternidad le fue concedida por el término de 84 días a partir del 29 de septiembre hasta el 21 de diciembre de 2003.

1.5 Un mes después del reconocimiento de la licencia de maternidad, se nombró como reemplazo de la accionante al señor E.R.P., quien laboró desde el 11 de noviembre hasta el 21 de diciembre de 2003.

1.6 Al solicitar el pago correspondiente a la licencia de maternidad, el Fondo de Prestaciones Sociales del M. le respondió que ''su solicitud de auxilio por maternidad fue negada por parte de la Fiduciaria La Previsora S.A. en razón a que el Fondo del M. no paga auxilios por reemplazos en el periodo de vacaciones'' Visible a folio 9 del expediente de tutela. . Y adicionalmente agregó que para mayor información debía acercarse a la Gobernación.

1.7 Sin embargo, la Resolución 1268 de 2002, estableció que las doce (12) semanas de receso estudiantil se ejecutarían así: de enero 27 a 31; de abril 14 a 18; de junio 30 a julio 25; y, de diciembre 15 de 2003, a enero 23 de 2004. Visible a folio 14

1.8 El 21 de mayo de 2004, el director administrativo de Recursos Humanos de la Alcaldía Municipal de Ibagué, le informó a la accionante que ésta se encontraba incluida en una nómina adicional, que se está tramitando para ser cancelada, debido a que son dineros de vigencias anteriores.

1.9 El 18 de agosto de 2004, el jefe de Oficina de Control Interno de la Alcaldía Municipal de Ibagué informó a la accionante que la Secretaría de Educación Municipal, se comprometía a solicitar en forma inmediata los traslados presupuestales correspondientes por ser una deuda de vigencias anteriores al año 2003, y proseguir con el pago de lo requerido a mas tardar el 10 de septiembre de 2004.

1.10 El 7 de septiembre de 2004, el Coordinador del Fondo Prestacional del M., envió nuevamente el expediente a la Fiduciaria La Previsora S.A., anexando fotocopia de la resolución 1268 de 2003, por medio de la cual se estableció el calendario académico para establecimientos educativos estatales del Tolima en la vigencia del año 2003, con el fin de demostrar que el periodo laborado por el reemplazo de la docente, estaba comprendido dentro del periodo de actividades académicas, por lo que se hace necesario reconocer dicha prestación.

1.11 Finalmente, mediante escrito con fecha del 24 de septiembre de 2004, recibido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué el 27 de septiembre del mismo año, expedido por el Coordinador del Fondo Prestacional del magisterio -Regional Tolima-, se le reconoció a la accionante el auxilio de maternidad, objeto de esta controversia.

· A folio 2 del expediente, certificación expedida por el director administrativo de la Alcaldía de Ibagué, donde consta que la accionante presta sus servicios como docente al servicio del municipio.

· A folio 3 del expediente, fotocopia simple de la cedula de ciudadanía de la señora J.M.C..

· A folio 4 del expediente, fotocopia simple del certificado de incapacidad por 84 días, otorgado a la accionante.

· A folio 5 del expediente, fotocopia simple de comunicación suscrita por el Coordinador del Fondo Prestacional del M. -Regional Tolima-, donde informa a la accionante que la Fiduciaria La Previsora S.A. negó su auxilio de maternidad, en razón a que el Fondo del M. no paga auxilios por reemplazos en el periodo de vacaciones.

· A folio 6 del expediente, comunicación expedida por el Director Administrativo de Recursos Humanos de la Alcaldía Municipal de Ibagué -Secretaría Administrativa-, en donde se le informa a la accionante que se encuentra incluida en una nómina adicional.

· A folios 7 y 8 del expediente, fotocopia simple de la constancia suscrita por la Alcaldía de Ibagué -Dirección Grupo de Recursos Humanos- que contiene los conceptos y valores que la accionante devenga mensualmente.

· A folios 9 a 11 del expediente, fotocopia simple de la resolución número 1268 de 2002, donde consta que las 12 semanas de receso estudiantil van de enero 27 a 31, de abril 14 a 18, de junio 30 a julio 25, y de diciembre 15 de 2003 a enero 23 de 2004.

· A folios 12 a 13 del expediente, fotocopia simple de la resolución número 585 de 2003, donde se le concede la licencia de maternidad a la accionante.

· A folio 14 del expediente, fotocopia simple de la notificación suscrita por la accionante a la Secretaria de Educación, con el fin de informar acerca de su licencia de maternidad, para que ésta adelante los trámites administrativos correspondientes.

· A folio 15 del expediente, fotocopia simple de la resolución número 642 de 2003, por medio de la cual se nombra como reemplazo de la accionante al señor E.R.P..

· A folios 22 a 25 del expediente, fotocopia simple del decreto número 3621 de 2003, por el cual se modificó la remuneración de los servidores públicos docentes en nivel básico y media.

· A folio 61 a 65 del expediente, fotocopia simple de la comunicación expedida por el Jefe de Oficina de Control Interno de la Alcaldía Municipal de Ibagué, en donde se expresa que la Secretaría de Educación Municipal se compromete a solicitar en forma inmediata los traslados presupuestales correspondientes por ser una deuda de vigencia anteriores año 2003 y proseguir con el pago de lo requerido a mas tardar el 10 de septiembre de 2004.

· A folio 75 del expediente, comunicación expedida por el Coordinador del Fondo Prestacional del M. donde informa que mediante resolución 1183 de 2004, se reconoció el auxilio de maternidad de la accionante.

1. Respuesta del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M..

   El coordinador del Fondo de Prestaciones Sociales del M., se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:

   1.1 La oficina regional del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., teniendo en cuenta su competencia administrativa, cumplió con sus funciones, tales como recibir la solicitud de pago de licencia de maternidad, estudiar la petición, adelantar la liquidación, expedir el proyecto de Acto Administrativo de reconocimiento y enviarlo a la Fiduciaria la Previsora S.A. en Bogota para su visto bueno.

   1.2 Expresa el interviniente que la competencia de la fiduciaria La Previsora S.A. comienza a partir del momento en el que en que ésta recibe el expediente procedente de la oficina regional, el cual es registrado en la base de datos de prestaciones económicas y decida el orden de atención de cada solicitud.

   1.3 Manifiesta que la fiduciaria, mediante hoja de liquidación de fecha del 10 de agosto de 2004, negó la solicitud, manifestando que el Fondo de Prestaciones Sociales del M. no paga auxilio por reemplazos en el periodo de vacaciones.

   1.4 Adicionalmente, aduce que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. le informó a la docente las razones por las que el expediente había sido devuelto por la Previsora, y no obtuvo respuesta alguna por parte de la accionante con el fin de aclarar la situación presentada con el tiempo laborado por el reemplazo.

   1.5 Sin embargo, el Fondo al revisar los documentos soportes de la acción de tutela presentados por la señora J.M.C., pudo constatar que el tiempo laborado por el reemplazo de la solicitante, estaba comprendido dentro del periodo de labores, documentos que la accionante debió aportar directamente al Fondo tan pronto tuvo conocimiento del oficio.

   1.6 Finalmente, manifiesta que el fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. envió nuevamente el expediente a la fiduciaria La Previsora S.A., mediante el oficio No. 2278 del 7 de septiembre de 2004, aclarando que el calendario académico del año 2003, sufrió una modificación en el departamento del Tolima, y en consecuencia, el auxilio de maternidad debe ser cancelado.

2. Respuesta de la Alcaldía de Ibagué -Secretaría de Educación Municipal-.

   El secretario de Educación Municipal intervino en el proceso de la referencia, con el fin de solicitar al juez que declare improcedente la acción de tutela incoada por la señora J.M.C., basándose en los siguientes argumentos:

   2.1 El interviniente, en primer lugar, reconoce que es cierto que a la accionante no le ha sido cancelado el periodo correspondiente a los días del 29 de septiembre al 10 de noviembre de 2003, fechas dentro de las cuales no se le había nombrado reemplazo y ya había sido excluida de la nómina, pues a partir del 29 de septiembre se inicio su licencia de maternidad.

   2.2 Igualmente expresa que la peticionaria suscribió un compromiso en el mes de agosto con la secretaría de educación donde ésta solicitaría en forma inmediata los traslados presupuestales correspondientes por ser una deuda de vigencias anteriores al año 2003, y proseguir con el pago de lo requerido.

   2.3 Por lo anterior, el Secretario de Educación Municipal de Ibagué, Tolima, solicitó al juez de conocimiento no conceder el amparo pretendido por la tutelante, por cuanto la Administración Municipal se encuentra adelantando los trámites correspondientes para la cancelación de lo adeudado con el fin de cumplir con lo establecido en el precitado compromiso.

1. Primera instancia.

El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia del 16 de septiembre de 2004, decidió negar el amparo bajo el argumento de que no existe vulneración o amenaza a ningún derecho fundamental, por las siguientes razones:

-Manifiesta el despacho que frente a la vulneración del derecho a la igualdad, no se comprobó que los hechos particulares afecten éste derecho de la accionante.

-Expresa igualmente, que de las intervenciones realizadas por los entes accionados se desprende que se ordenará el trámite pertinente para el pago de lo solicitado, lo cual esta en trámite, y si la accionante encuentra inconformidad entre lo peticionado y lo pagado, cuenta con otros mecanismos de defensa judicial.

-Por otra parte, resalta que acerca de la inmediatez del perjuicio, se ha encontrado que la accionante tardó mas de 11 meses desde el momento del parto hasta la fecha de la presentación de la acción de tutela, sin que la accionante haya adelantado ninguna actuación por vía ordinaria.

-Por lo tanto, el despacho de abstuvo de conceder el amparo impetrado por la señora J.M.C., pues la tutelante tiene otros medios de defensa judicial, los cuales no ha agotado aun.

-No obstante lo anterior, el juzgado requirió a la Alcaldía de Ibagué -Secretaría de Educación y el Fondo de Prestaciones Sociales del M.- para que procedan a dar trámite y respuesta definitiva a lo peticionado por la señora tutelante, dentro de los 5 días siguientes al recibo de la comunicación respectiva.

1. Competencia

   De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.

2. Problema jurídico.

   Corresponde a esta S. determinar si la comunicación del Fondo de Prestaciones Sociales del M. conforme al cual se manifestó a la accionante que no era procedente el pago del auxilio de maternidad por cuanto el mismo no se causa por reemplazos en periodos de vacaciones vulneró sus derechos a la igualdad y a la protección especial a la mujer embarazada. Así mismo, debe establecerse si tales derechos han sido desconocidos por el hecho de que el municipio, para la fecha de interposición de la acción de tutela no había pagado lo que le correspondía por concepto de licencia de maternidad.

3. Existencia de un daño o amenaza sobre los derechos fundamentales de una persona como presupuesto de la acción de tutela.

   La acción de tutela, consagrada en el articulo 86 de la Constitución Política, ha sido consagrada como un mecanismo de defensa preferente y sumario, para que toda persona pueda reclamar ante los jueces, en cualquier momento y lugar, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o por parte de particulares que presten un servicio público y respecto de los cuales el afectado se encuentre en circunstancias de subordinación o indefensión.

   No obstante que de acuerdo con el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991, ''No será necesario interponer previamente la reposición y otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela'', no es menos cierto que para que proceda la tutela debe acreditarse sumariamente que se ha materializado un daño o una amenaza cierta a los derechos fundamentales del accionante, y que, en principio, cabe señalar que tal materialización no se produce cuando la actuación administrativa se encuentra en trámite, y es, por consiguiente, susceptible de ser corregida en la propia sede administrativa.

   Los recursos en la vía gubernativa tienen como propósito sanear el procedimiento administrativo, de tal manera que se evite la adopción de medidas contrarias a la constitución o a la ley o que causen agravios injustificados a las personas. En principio, y salvo que el análisis de las circunstancias del caso concreto muestre otra cosa, mientras no exista una decisión administrativa en firme, no se ha materializado la conducta dañosa que podría derivarse de una decisión administrativa equivocada, en la medida en que la misma puede ser corregida por la propia Administración, no obstante que en ocasiones ello implique diferir en el tiempo el disfrute de un derecho.

   Cuando el particular afectado cuenta con la posibilidad de controvertir ante la Administración el contenido de una decisión que estima equivocada, y en la medida en que, en principio tal decisión debe tener una fundamentación que al menos en apariencia se ajuste al ordenamiento jurídico, solo cuando ante el cuestionamiento del interesado la Administración se pronuncie de manera definitiva negando una pretensión que tenga una base Ius fundamental, cabría señalar que se ha materializado una violación de derechos fundamentales.

   Acudir a la acción de tutela antes de agotar esa instancia administrativa resulta, como regla general, improcedente y conduce a un innecesario desgaste de la administración de justicia en todos aquellos casos en los que los eventuales yerros de la administración puedan ser corregidos mediante el impulso que el propio interesado haga en sede administrativa de las consideraciones de hecho o de derecho que fundamenten su pretensión.

4. Análisis del caso concreto

   Al analizar los elementos del presente caso se observa que a la accionante no se le ha negado el reconocimiento de su licencia de maternidad, la cual le fue concedida mediante resolución No. 1183 de 24 de septiembre de 2004 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., sino que cuando, no obstante que el derecho se causó en octubre de 2003, en el mes de abril de 2004 radicó en el mencionado Fondo la solicitud para el pago del auxilio de maternidad, se le respondió que ello no procedía por cuanto el Fondo no pagaba auxilios por reemplazos en el periodo de vacaciones.

   De acuerdo con el régimen aplicable y con las circunstancias fácticas planteadas, el pago de la licencia debía hacerse o por el Fondo o por la Alcaldía, según que el periodo a pagar correspondiese o no a la temporada de vacaciones.

   En cuanto al reconocimiento del auxilio de maternidad por parte del Fondo, se tiene que en comunicación del 7 de septiembre de 2004 éste reconoció que había una deficiencia en el trámite del auxilio, por cuanto la Fiduciaria La Previsora, entidad encargada de hacer los pagos previa verificación de la legalidad de los proyectos de liquidación, no había tenido conocimiento del cambio de los periodos de vacaciones de los docentes que se produjo mediante resolución No. 1268 del 21 de octubre de 2002. Al incorporarse esa información al expediente administrativo, el Fondo realizó una nueva liquidación y la remitió a la fiduciaria la Previsora S.A. Posteriormente, con fecha del 24 de septiembre de 2004, se expidió la resolución en la que se reconoce el correspondiente auxilio de maternidad.

   Por su parte la Alcaldía Municipal de Ibagué manifestó estar haciendo todos los trámites administrativos, y aportó evidencia de ello Visible a folio 6 del expediente de tutela., para hacer efectivo el pago de lo que le corresponde por licencia de maternidad, como quiera que la solicitud se tramitó en el año 2004, sobre una licencia causada en el año 2003 y versaba, por consiguiente, sobre vigencias expiradas.

   De los anterior es posible concluir que en este caso en la actuación de las autoridades demandadas no se materializó una vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, puesto que, no obstante la deficiencia no excusable de las entidades encargadas de liquidar el auxilio de maternidad, que tenían el deber de conocer el régimen aplicable, así el mismo hubiese sido modificado en el último año, tan pronto se les puso de presente esa situación, hicieron los correctivos del caso y dispusieron el pago correspondiente. Por consiguiente no cabe señalar que actuando contra la ley, a la accionante se la haya negado el pago del auxilio de maternidad al que tiene derecho.

   Por su parte la Alcaldía Municipal de Ibagué ha procedido a tomar las medidas necesarias para realizar el pago de una obligación que no desconoce, y aportó la evidencia de la gestión que ha cumplido en tal sentido.

   Cabe observar que, a la señora J.M.C. se le manifestó en su momento las razones por la cuales no se le reconoció el pago del auxilio de maternidad y se le indicó que para mayor información debería acudir a la Gobernación. De haberlo hecho así, se habría aclarado en sede administrativa su situación sin necesidad de la intervención del juez constitucional. Reitera la S. que de cara a la protección de un derecho, en ocasiones como esta, a las personas les resulta exigible una mínima diligencia ante las autoridades administrativas, de manera que a la acción de tutela solo se acuda cuando realmente haya una violación o una amenaza cierta de violación de un derecho fundamental, no cuando lo que esta de por medio es una deficiencia de trámite, susceptible de solución en sede administrativa.

   Por las anteriores consideraciones y puesto que no se ha materializado una conducta que afecte los derechos fundamentales de la accionante, habrá de confirmarse la decisión del juez que decidió negar el amparo.-

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,