Sentencia de Constitucionalidad nº 531/05 de Corte Constitucional, 24 de Mayo de 2005

1. Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 7 de diciembre de 2004, el presidente del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 059 de 2002 Senado, 277 de 2003 Cámara, ''por el cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996'', objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.

   Solicitud de pruebas sobre cumplimiento del trámite legislativo

2. Mediante Auto de 27 de enero de 2005, se avocó conocimiento del proceso de la referencia y se solicitó a los S.s Generales del Senado de la República y de la Cámara de R.s el envió de varias pruebas sobre el trámite legislativo seguido para la aprobación del Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 059 de 2002 Senado, 277 de 2003 Cámara, ''por el cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996''

3. Con el Auto de 10 de febrero de 2005, se suspendió la revisión del expediente de la referencia, por la falta de varias Gacetas del Congreso en las que se acreditaba el cumplimiento del trámite legislativo correspondiente y se solicitó a los S.s Generales del Senado de la República y de la Cámara de R.s el envió de las pruebas faltantes.

4. Junto con el Oficio SGA-019-05, del 15 de febrero de 2005, la Secretaría General de la Cámara de R.s envió a la Corte Constitucional las Gacetas No. 773 y 792 de 2004, en las que fueron publicadas las Actas de Plenaria No. 143 y 144, quedando pendiente por enviar, las Gacetas del Congreso donde se publicaron las actas de las sesiones plenarias en las que fueron aprobadas las citadas actas, las cuales serían remitidas a la Corte una vez fueran publicadas por la Imprenta Nacional.

5. En el Oficio No. 025 de 2005, del 18 de febrero de 2005, el S. General del Senado de la República envió a la Corte las Gacetas No. 773 y 792 de 2004, pero quedó pendiente el envío de la Gaceta del Acta No. 13 de 28 de septiembre de 2004, donde se votó el informe de objeciones, la cual sería remitida a la Corte una vez fuera publicada por la Imprenta Nacional.

6. Mediante Auto de 13 de mayo de 2005, el magistrado sustanciador requirió a los S.s Generales del Senado de la República y de la Cámara de R.s para que enviaran a la Corte, las Gacetas del Congreso que mostraban el cumplimiento del trámite legislativo seguido para aprobación del Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996, so pena de las sanciones contempladas en el artículo 39 del Código de Procedimiento Civil.

7. Mediante Oficios SGA063-05 y 104-05, el S. General de la Cámara de R.s, remitió las pruebas solicitadas por la Corte.

   Descripción del trámite legislativo seguido en la aprobación del Informe de objeciones presidenciales

   Con base en las pruebas que obran en el expediente, el trámite seguido en la aprobación del Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara fue el siguiente:

   - Una vez remitido el Proyecto de Ley No. Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara al señor P. de la República, el día 28 de junio de 2004 y recibido por éste, fue devuelto el 6 de julio de 2004 al Congreso sin la correspondiente sanción, con objeciones de inconstitucionalidad. Cfr. F.. 1-8.

   - El 28 de agosto de 2004, la Comisión Accidental designada para el análisis de las objeciones presidenciales, y conformada por el R. a la Cámara C.I.C.V. y la S.L.S., registró en la Secretaría del Senado de la República, en el cual se propone declarar infundadas las objeciones presidenciales Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara. El informe de objeciones al Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, fue publicado el 20 de septiembre de 2004 en la Gaceta del Congreso No. 558 de 2004. Gaceta del Congreso No.558 de 2004, páginas 10 a 12.

   - Con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, el S. del Senado de la República anunció la discusión y aprobación del Informe de objeciones al Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, en la sesión del 21 de septiembre de 2004, según consta en el Acta de Plenaria No. 12 de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 609 de 2004. Gaceta del Congreso No. 609 de 12/10/2004, Senado de la República, Acta de plenaria No. 12 del 21 de septiembre de 2004: (...) ''Por instrucciones de la Presidencia y en cumplimiento del Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión: Sí señor P., los siguientes proyectos son para la próxima sesión, para segundo debate: (...) Proyecto de ley número 059 de 2002 Senado, 277 de 2003 Cámara, "por la cual se modifica el literal c) del artículo 5º de la Ley 278 de 1996''.''

   - El informe de objeciones al Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, fue incluido en el orden del día de la sesión plenaria del Senado de la República del día 28 de septiembre de 2004, y fue aprobado en dicha sesión, según consta en el Acta de Plenaria No. 13 de 28 de septiembre de 2004, publicada en la Gaceta No.643 de 2004.'' Gaceta del Congreso NO. 643 de 2004. Acta de Plenaria No. 13 de la sesión del martes 28 de septiembre de 2004, páginas 6, 21 y 22. Orden del día (...) V Objeciones del señor P. de la República, a Proyectos aprobados por el Congreso (....) Proyecto de ley Número. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996. Comisión Accidental: honorable S.L.S. de C., Informe publicado en la Gaceta del Congreso No. 558 de 2004. (...) Informe de objeciones al Proyecto de ley Número. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996. Tiene la palabra la S.L.S. de C.: (....) La Presidencia abre la discusión del Informe en el cual se declararon infundadas las objeciones presentadas por el Ejecutivo, y, cerrada su discusión, el Senado le imparte su aprobación por unanimidad.'' Las Actas de Plenaria No. 12 y 13 del Senado de la República, de 21 y 28 de septiembre de 2004, fueron aprobadas en la sesión plenaria del 23 de noviembre de 2004, Acta de Plenaria No. 22, publicada en la Gaceta del Congreso No. 845 de 2004.

   - El 3 de noviembre de 2004, la Comisión Accidental de la Cámara de R.s designada para el análisis de las objeciones presidenciales, y conformada por C.I.C.V. y L.S., registró en la Secretaría de la Cámara de R.s, en el cual se propone declarar infundadas las objeciones presidenciales Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara. El informe de objeciones al Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, fue publicado el 8 de noviembre de 2004 en la Gaceta del Congreso No. 686 de 2004. Gaceta del Congreso No.686 de 2004, páginas 18 y 19.

   - El S. de la Cámara de R.s anunció dentro de los proyectos ''previstos'' para la siguiente sesión plenaria, el informe de objeciones al Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, en la sesión plenaria del 3 de noviembre de 2004, con el fin de cumplir lo ordenado por el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, según consta en el Acta de Plenaria No.142 de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 791 de 2004. Gaceta del Congreso No. 791 de 06/12/2004, Cámara de R.s, Acta de plenaria No. 142 del 3 de noviembre de 2004: ''(...) Dirección de la Sesión por la Presidencia, doctora Z.J.: S.S., anuncie entonces los proyectos previstos para el martes, el martes la Plenaria iniciará a las 10:00 a. m. con este proyecto como primer punto de la orden del día. El S. General, doctor A.L.: [el S. inicia la lectura de los proyectos previstos para la siguiente sesión y es interrumpido por la Presidencia] Dirección de la Sesión por la Presidencia, doctora Z.J.: S.S. permítame recordarles a los miembros de las Comisiones Terceras y C. que mañana están citadas las Comisiones Conjuntas a las ocho de la mañana para la votación del Proyecto de ley que modifique el Presupuesto General Vigencia 2004, a las 8:00 a. m. en el Salón Elíptico. El S. General, doctor A.L.: (...) Informe de Objeciones Presidenciales 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara. (...) Están anunciados los Proyectos para el martes, señora P.. Dirección de la Sesión por la P., doctora Z.J.: Se levanta la sesión y se cita el martes a las diez de la mañana. Mañana Comisiones Económicas Conjuntas a las ocho de la mañana en el Salón Elíptico.''

   - La votación del informe de objeciones al Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, fue incluida en el orden del día de la sesión plenaria de la Cámara de R.s del 9 de noviembre de 2004, pero no alcanzó a ser votado en dicha sesión, por falta de quórum decisorio. Antes de que fuera levantada la sesión, se anunció que el Informe sobre las objeciones sería puesto en el orden del día ''para la sesión plenaria del día de mañana miércoles,'' según consta en el Acta de Plenaria No. 143 de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No, 773 de 2004. Gaceta del Congreso No. 773 de 01/12/2004, Cámara de R.s, Acta de plenaria No. 143 del 9 de noviembre de 2004: ''(...) El Subsecretario General informa: Existe quórum deliberatorio, según los registros de asistencia. Dirección de la sesión por la Presidencia: S.S. sírvase leer los proyectos que están en el Orden de Día para la sesión Plenaria del día de mañana miércoles. El Subsecretario General procede con la lectura: Sí señora P., cumpliendo con lo dispuesto en el acto legislativo que obliga a anunciar los proyectos, procedemos de conformidad: (...) Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto de ley 277 de 2003 Cámara, 059 de 2002 Senado, por la cual se modifica el literal c), del artículo 5° de la Ley 278 de 1996, publicado en la Gaceta del Congreso (...) Dirección de la sesión por la Presidencia: S.S., seguimos con quórum deliberatorio, entonces se levanta la sesión y se convoca para mañana a las dos de la tarde con los proyectos que está anunciando el señor S., continúe anunciándolos señor S.. (....) Dirección de la sesión por la Presidencia: Venga y le cuentan hasta qué punto habían leído por favor señor constitucionalista, hasta el punto en que fueron leídos antes de levantar la sesión por sugerencia del doctor A. se discutirán mañana proyectos de ley y actas de conciliación. Le recordamos a los R.s a la Cámara que la no asistencia a las sesiones plenarias, donde se voten proyectos de ley o de actos legislativos es causal de no causación de salario y que además seis faltas a sesiones donde se voten proyectos de ley y de actos legislativos es causal de pérdida de investidura. Mañana iniciaremos a las dos en punto con el Orden del Día y proyectos que ya fueron leídos por el señor S.. No habiéndose conformado el quórum decisorio, la Presidencia levanta la sesión siendo las 11:45 a.m. y convoca para el próximo miércoles 10 de noviembre a las 2:00 p.m.''

   - El informe de objeciones al Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, fue incluido en el orden del día de la sesión plenaria de la Cámara del 10 de noviembre de 2004 y fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de R.s en dicha sesión, según consta en el Acta No. 144 de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 792 de 2004. Gaceta del Congreso No. 792 de 2004, páginas 10 y 15: Orden del día para la sesión ordinaria del día miércoles 10 de noviembre de 2004, Hora 2:00 p.m. (...) III Informe de Objeciones Presidenciales Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 277 de 2003 Cámara, 059 de 2002 Senado, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996 publicado en la Gaceta del Congreso número 686 de 2004. (...) Continúe señor S. La Secretaría General informa (doctor A.L.R.): Con gusto señora P., siguiente punto informe de objeciones presidenciales. Doctora Z.J.C., al haber sido designado por la Secretaría, no fue la Presidencia de la Cámara de R.s para el estudio de las objeciones presidenciales presentadas al proyecto de ley 059 de 2002 Senado y 277 de 03 Cámara, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996, me permito presentar informe para insistir en el proyecto mencionado. Petición: solicito muy atentamente se someta a consideración la insistencia del proyecto de Ley 059 del 02 Senado, 277 del 03 Cámara, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996, a la Plenaria del Senado. Honorable ponente de este informe, doctor C.I., le falta en su petición decir que a la Plenaria de la Cámara de R.s, porque solamente se dirige al Senado de la República. Si usted lo tiene a bien lo puede adicionar con su puño y letra. Puede someter el informe señora P.. Dirección de la Sesión por la Presidencia (doctora Z.J.C.): En consideración el informe de objeciones, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba la Plenaria? La Secretaría General informa (doctor A.L.R.): Ha sido aprobado, señora P..'' Las Actas de Plenaria No. 142,143 y 144 de la Cámara de R.s fueron aprobadas en la sesión plenaria extraordinaria de 2 de marzo de 2005, Acta de Sesión Extraordinaria de Plenaria No. 156 de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso No. 164 de 2005.

   - El P. del Senado remitió el 7 de diciembre de 2004 el proyecto y las objeciones presidenciales, para que sea la Corte Constitucional quien decida sobre su exequibilidad.

A continuación la Corte transcribe el texto definitivo del Proyecto de Ley No. 059 de 2002 Senado, 277 de 2003 Cámara aprobado por el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional.

LEY N°

POR LA CUAL SE MODIFICA EL LITERAL C DEL ARTICULO 5° DE LA LEY 278 DE 1996

EL CONGRESO DE COLOMBIA

D E C R E T A:

Artículo 1°. Modificase el literal C del artículo 5° de la Ley 278 de 1996, Por la cual se reglamenta la composición y el funcionamiento de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y L., el cual quedará así:

1. Tres (3) representantes, con sus respectivos suplentes personales, designados o removidos por las Confederaciones Sindicales más representativas del País, determinadas con base en el número de afiliados que cada una de estas posea al momento de la elección, según el censo que en tal sentido elabore el Ministerio de la Protección Social.

2. Un (1) representante con su respectivo suplente de los pensionados, que se rotarán cada cuatro años entre las dos (2) Confederaciones de pensionados más representativa.

3. Un (1) representante de los desempleados que se rotará cada cuatro (4) años entre las dos (2) asociaciones de desempleados más representativa del País, determinadas con base en el número de afiliados que cada una de estas posea al momento de la elección, según censo que para el efecto elabore el Ministerio de la Protección Social.

Artículo 2. La presente Ley rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación y deroga todas las normas que le sean contrarias.

El Gobierno, por medio del Ministro de Protección Social Diego Palacio Betancourt, objetó el Proyecto de Ley No. 59 de 2002 Senado; 277 de 2003 Cámara por razones de inconstitucionalidad. A continuación la Corte expone los argumentos del Gobierno:

''El artículo 56 de la Constitución Política señala, que una comisión permanente integrada por el Gobierno y por representantes de trabajadores y empleadores, fomentará las buenas relaciones laborales, contribuirá a la solución de los conflictos colectivos de trabajo y concertará las políticas salariales y laborales, y que dicha comisión será reglamentada por la ley.

El contenido de la anterior disposición es claro al señalar no solo quienes integran la comisión, sino el objeto para el cual se crea.

En efecto, la comisión permanente creada por el artículo 56 de la Constitución Política, que deberá estar conformada por el Gobierno y sendos representantes de empleadores y trabajadores, no contempla la participación de los desempleados, así como tampoco si objeto prevé intervención alguna en los temas que atañen a estos.''

El Congreso de la República insiste en la aprobación del Proyecto, pues considera infundadas las objeciones presidenciales. Los informes presentados y aprobados por las plenarias de cada cámara controvierten las objeciones propuestas.

1. Insistencia del Senado de la República.

   En sesión plenaria del Senado de la República realizada el día 28 de septiembre de 2004, se aprobó el informe presentado por la S.L.S. de C., en el cual se solicita la insistencia del Proyecto.

   (i) La Senadora de la República indica que el proyecto de ley reseñado tiene como objetivo ''darle al sector de los desempleados la posibilidad de participar en las decisiones que se toman en el sector laboral de nuestro país'' dado el nivel y el crecimiento del desempleo en la economía colombiana.

   (ii) Igualmente, el informe aprobado por la Plenaria del Senado señala que el proyecto ''tomó el concepto general de `trabajador, como toda persona natural en capacidad de realizar una actividad física o intelectual, constituyendo así la fuerza de trabajo de una Nación, no importando que esté empleado o desempleado.' ''

   (iii) Concretamente respecto de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad del proyecto, el informe establece que éstas son infundadas por las siguientes razones:

   ''El concepto de trabajador que consagró el constituyente de 1991, en el Preámbulo, los principios fundamentales, al tratar de régimen económico y de la hacienda pública y en especial en el artículo 25 de la Constitución Política, al expresar que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Lo que significa que toda persona empleada o no, está en capacidad de ser considerada trabajador. Así lo ha aceptado la jurisprudencia en sentencias que protegen el derecho fundamental al trabajo.''

   El artículo 56 de la Carta Magna, tiene en cuenta el concepto amplio de `trabajador' que debe interpretarse en forma integral, como se explicó en el punto anterior.

   Si el espíritu de este canon constitucional hubiere querido referirse únicamente a los trabajadores activos habría utilizado la acepción de `empleado' (persona que bajo la subordinación de otra cumple un acto o función determinada) y no como quedó plasmado de `trabajador'. En consecuencia, no hay lugar a interpretación ya que la voluntad del legislador es clara.''

   Por último, el informe del Senado establece que el proyecto de ley objetado no modifica de forma alguna el ''objeto'' de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y L..

2. Insistencia de la Cámara de R.s

   En sesión Plenaria del día 16 de noviembre de 2004, la Cámara de R.s aprobó el informe presentado por el representante C.I.C.V.. Dicho informe coincide exactamente con el informe aprobado por el Senado de la República el día 28 de Septiembre resumido en el apartado inmediatamente anterior.

   V.I. CIUDADANA

   Con el fin de garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista el día 2 de febrero de 2005, para que quienes desearan intervenir en el mismo pudieren exponer sus apreciaciones ante esta Corporación. Durante este período intervinieron los siguientes ciudadanos.

Mediante concepto No. 3729, el Procurador General de la Nación, concluye que son infundadas las objeciones presidenciales contra el proyecto de ley referido y solicita a la Corte declarar su exequibilidad, con base en los siguientes argumentos.

(i) El Procurador indica que el Estado Social de Derecho se fundamenta entre otros en los principios de la solidaridad, la participación, el pluralismo y el respeto al trabajo. A su vez, el Estado sólo logra el respeto efectivo de dichos principios ''a partir de políticas [...] que propendan por la creación de mayores posibilidades de empleo capaces de brindar a la población una [...] herramienta para mejorar su nivel de vida y así poder satisfacer sus necesidades.''

En el mismo sentido, el Procurador señala que en virtud del artículo 2º de la Constitución ''la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan y en la vida económica es uno de los fines esenciales del Estado.'' Por lo tanto, las políticas ''de carácter laboral y salarial'' deben contar con la participación de aquellas personas que se vean afectadas por dichas decisiones.

(ii) En concordancia con lo anterior, el artículo 56 de la Constitución y posteriormente la Ley 278 de 1996 regularon las funciones y la conformación de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y L.. Las funciones de dicha Comisión ''se relacionan con la creación y desarrollo de políticas laborales y salariales, que afectan de manera directa a todos los trabajadores, bien sea que éstos se encuentren empleados o desempleados.'' Así, el Procurador se muestra de acuerdo con la posición asumida por las plenarias del Senado y la Cámara según la cual la expresión trabajo contenida en el artículo 56 superior debe ser entendida de manera amplia, es decir, incluyendo todas ''las personas que se encuentran en capacidad de desarrollar una actividad física o intelectual en términos generales.'' Al respecto el Procurador cita algunas sentencias de la Corte Constitucional que incluyen dentro del término ''trabajador'' a personas que no cuentan con un empleo formal. Ver la sentencia SU-360 de 1999.

(iii) En este orden de ideas, la Vista Fiscal encuentra que el Proyecto de Ley objetado en la presente ocasión es acorde al artículo 56 de la Carta. El Procurador indica que el proyecto cuestionado corrige una situación que era inconstitucional: ''[Q]ue los trabajadores desempleados no se encuentr[e]n representados en la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y L. [...] viola el principio constitucional contenido en el artículo 2º superior, [...] falta de representación que desconoce además, el derecho fundamental al trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 1º de la misma Carta Política y el artículo 13 constitucional, al propiciar un trato desigual entre los trabajadores por el hecho de estar empleados y otros desempleados, yerros que el legislador enmendó en el proyecto de ley objetado al permitir la participación y representación de los trabajadores desempleados en la toma de decisiones de políticas laborales y salariales que los afectan directamente [...].''

3. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta Política.

4. El trámite de las objeciones y de la insistencia

   De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241-8 de la Constitución Política, a la Corte Constitucional le corresponde resolver definitivamente ''sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales''. La Corte Constitucional ha dicho en su jurisprudencia que el ejercicio de esta función comprende también la revisión del procedimiento impartido a dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan. Ver entre otras, la sentencia C-1249 de 2001, MP: M.G.M.C., C-1250 de 2001, MP: M.J.C.E.. Por lo cual pasa la Corte a revisar dicho trámite.

   - El Proyecto de ley No. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996 fue aprobado por las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de R.s los días 28 de mayo de 2003 y 15 de diciembre de 2003, respectivamente. Debido a las discrepancias existentes entre lo aprobado por el Senado y por la Cámara de R.s, se designó una Comisión de Conciliación, y el informe presentado por ésta fue aprobado el 8 de junio de 2004 en la Cámara de R.s y el 18 de junio de 2004 en el Senado de la República. El proyecto aprobado fue remitido al P. de la República el 23 de junio de 2004, y recibido en la Presidencia de la República el 28 de junio de 2004, el tal como consta en el oficio remisorio enviado por el P. del Senado de la República al señor P. de la República, en el que se incluye el texto definitivo del proyecto.

   - Mediante oficio del 6 de julio de 200 del mismo año y por considerarlo inconstitucional, el señor P. de la República devolvió el proyecto al Senado de la República, sin la sanción presidencial.

   - Según lo previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno disponía de hasta seis días (6) días hábiles para devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo constaba de menos de veinte artículos. Con referencia al término de los seis días hábiles pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-268 de1995, C-380 de1995, C-292 de1996 y C-028 de 1997. De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte constata que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello.

   Como fue reseñado en los antecedentes de esta sentencia, las Cámaras nombraron ponentes para el estudio de las objeciones formuladas por el Ejecutivo y, previos los trámites del artículo 167 de la Carta, insistieron en la aprobación del mismo por considerar infundados los argumentos de inconstitucionalidad.

   En relación con el requisito establecido en el Artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, la Corte constata que éste fue cumplido tanto por la Plenaria del Senado de la República como por la Cámara de R.s. De conformidad con dicha norma:

   Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.

   En el caso de la Plenaria del Senado de la República, este requisito fue cumplido de la siguiente manera:

   (i) El anuncio del informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 059 de 2002 Senado, 277 de 2003 Cámara se hizo en la sesión del 21 de septiembre de 2004, para su ''discusión y aprobación.'' Por lo tanto, se cumplió con el requisito de anunciar el proyecto previamente para su votación, tal como expresamente lo indica el Acto Legislativo 01 de 2003;

   (ii) La citación para ''discusión y aprobación'' del informe se hizo para ''la próxima sesión''. Si bien no se trata de una fecha determinada, la votación anunciada se llevaría a cabo en una fecha determinable, cumpliendo de esta manera lo ordenado por el Acto Legislativo 01 de 2003, según lo señalado por la jurisprudencia de esta Corte;

   (iii) El anuncio requerido por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, si bien no lo hizo expresamente el P. del Senado, lo hizo el S. del Senado por instrucciones del P., lo cual resulta compatible con lo que prevé el Acto Legislativo 01 de 2003; Gaceta del Congreso No. 609 de 12/10/2004, Senado de la República, Acta de plenaria No. 12 del 21 de septiembre de 2004: (...) ''Por instrucciones de la Presidencia y en cumplimiento del Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión: Sí señor P., los siguientes proyectos son para la próxima sesión, para segundo debate: (...) Proyecto de ley número 059 de 2002 Senado, 277 de 2003 Cámara, "por la cual se modifica el literal c) del artículo 5º de la Ley 278 de 1996''.''

   (iv) En la sesión del 28 de septiembre de 2004, el informe de objeciones fue incluido en el orden del día de esa sesión. Llegado a ese punto del orden del día, se le dio la palabra a la S.L.S. de C., para que presentara a consideración de la Plenaria el informe de objeciones elaborado por la Comisión accidental y en el cual se solicita declarar infundadas las objeciones presidenciales. Cerrado el debate respectivo, el informe es sometido a votación y es aprobado por unanimidad. Gaceta del Congreso NO. 643 de 2004. Acta de Plenaria No. 13 de la sesión del martes 28 de septiembre de 2004, páginas 6, 21 y 22. Orden del día (...) V Objeciones del señor P. de la República, a Proyectos aprobados por el Congreso (....) Proyecto de ley Número. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996. Comisión Accidental: honorable S.L.S. de C., Informe publicado en la Gaceta del Congreso No. 558 de 2004. (...) Informe de objeciones al Proyecto de ley Número. 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996. Tiene la palabra la S.L.S. de C.: (....) La Presidencia abre la discusión del Informe en el cual se declararon infundadas las objeciones presentadas por el Ejecutivo, y, cerrada su discusión, el Senado le imparte su aprobación por unanimidad.'' Las Actas de Plenaria No. 12 y 13 del Senado de la República, de 21 y 28 de septiembre de 2004, fueron aprobadas en la sesión plenaria del 23 de noviembre de 2004, Acta de Plenaria No. 22, publicada en la Gaceta del Congreso No. 845 de 2004.

   En la Cámara de R.s el requisito establecido en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, fue cumplido de la siguiente manera:

   (i) El anuncio del informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 059 de 2002 Senado, 277 de 2003 Cámara se hizo en la sesión plenaria de la Cámara de R.s del 3 de noviembre de 2004, como uno de los proyectos ''previstos'' para la siguiente sesión plenaria y con el fin de cumplir lo ordenado por el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003. Del contexto, se infiere que se estaba hablando de la votación del informe, puesto que inmediatamente después de anunciar la votación de otros proyectos también ''previstos'' para la siguiente sesión, se hace referencia al informe de objeciones bajo estudio. Por lo tanto, en ese contexto los congresistas supieron que el anuncio se hizo para la votación del informe de objeciones; Gaceta del Congreso No. 791 de 06/12/2004, Cámara de R.s, Acta de plenaria No. 142 del 3 de noviembre de 2004: ''(...) Dirección de la Sesión por la Presidencia, doctora Z.J.: S.S., anuncie entonces los proyectos previstos para el martes, el martes la Plenaria iniciará a las 10:00 a. m. con este proyecto como primer punto de la orden del día. El S. General, doctor A.L.:º(...) Dirección de la Sesión por la Presidencia, doctora Z.J.: S.S. permítame recordarles a los miembros de las Comisiones Terceras y C. que mañana están citadas las Comisiones Conjuntas a las ocho de la mañana para la votación del Proyecto de ley que modifique el Presupuesto General Vigencia 2004, a las 8:00 a. m. en el Salón Elíptico. El S. General, doctor A.L.: (...) Informe de Objeciones Presidenciales 059 de 2002 Senado y 277 de 2003 Cámara. (...) Están anunciados los Proyectos para el martes, señora P.. Dirección de la Sesión por la P., doctora Z.J.: Se levanta la sesión y se cita el martes a las diez de la mañana. Mañana Comisiones Económicas Conjuntas a las ocho de la mañana en el Salón Elíptico.''

   (ii) Dicho anuncio se hizo para la sesión del ''martes'', sin precisar una fecha exacta. No obstante, el contexto permitía inferir que la fecha a la que se refiere el anuncio era determinable y correspondía exactamente a la sesión inmediatamente siguiente a aquella en que se hacía el anuncio, esto es el 9 de noviembre de 2004.

   (iii) El anuncio requerido por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, si bien no lo hizo expresamente el P. del Senado, lo hizo el S. del Senado por instrucciones del P., lo cual resulta compatible con lo que prevé el Acto Legislativo 01 de 2003;

   (iv) En la sesión del 9 de noviembre de 2004, el informe de objeciones al Proyecto de Ley No. 059 de 2002 Senado, 277 de 2003 Cámara fue incluido en el orden del día de dicha sesión plenaria. Sin embargo no pudo ser votado por falta de quórum decisorio. Por esta razón, y siguiendo las instrucciones del P. de la Cámara, antes de que fuera levantada la sesión, se anunció que el Informe sobre las objeciones sería puesto en el orden del día ''para la sesión plenaria del día de mañana miércoles,'' según consta en el Acta de Plenaria No. 143 de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No, 773 de 2004. Gaceta del Congreso No. 773 de 01/12/2004, Cámara de R.s, Acta de plenaria No. 143 del 9 de noviembre de 2004: ''(...) El Subsecretario General informa: Existe quórum deliberatorio, según los registros de asistencia. Dirección de la sesión por la Presidencia: S.S. sírvase leer los proyectos que están en el Orden de Día para la sesión Plenaria del día de mañana miércoles. El Subsecretario General procede con la lectura: Sí señora P., cumpliendo con lo dispuesto en el acto legislativo que obliga a anunciar los proyectos, procedemos de conformidad: (...) Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto de ley 277 de 2003 Cámara, 059 de 2002 Senado, por la cual se modifica el literal c), del artículo 5° de la Ley 278 de 1996, publicado en la Gaceta del Congreso (...) Dirección de la sesión por la Presidencia: S.S., seguimos con quórum deliberatorio, entonces se levanta la sesión y se convoca para mañana a las dos de la tarde con los proyectos que está anunciando el señor S., continúe anunciándolos señor S.. (....) Dirección de la sesión por la Presidencia: Venga y le cuentan hasta qué punto habían leído por favor señor constitucionalista, hasta el punto en que fueron leídos antes de levantar la sesión por sugerencia del doctor A. se discutirán mañana proyectos de ley y actas de conciliación. Le recordamos a los R.s a la Cámara que la no asistencia a las sesiones plenarias, donde se voten proyectos de ley o de actos legislativos es causal de no causación de salario y que además seis faltas a sesiones donde se voten proyectos de ley y de actos legislativos es causal de pérdida de investidura. Mañana iniciaremos a las dos en punto con el Orden del Día y proyectos que ya fueron leídos por el señor S.. No habiéndose conformado el quórum decisorio, la Presidencia levanta la sesión siendo las 11:45 a.m. y convoca para el próximo miércoles 10 de noviembre a las 2:00 p.m.'' Ello se hizo diciendo expresamente que el anuncio era ''cumpliendo con lo dispuesto en el acto legislativo que obliga a anunciar los proyectos''.

   (v) El informe de objeciones fue incluido en el orden del día de la sesión plenaria del 10 de noviembre de 2004, y fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de R.s en dicha sesión, según consta en el Acta No. 144 de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 792 de 2004. Gaceta del Congreso No. 792 de 2004, páginas 10 y 15: Orden del día para la sesión ordinaria del día miércoles 10 de noviembre de 2004, Hora 2:00 p.m. (...) III Informe de Objeciones Presidenciales Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley No. 277 de 2003 Cámara, 059 de 2002 Senado, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996 publicado en la Gaceta del Congreso número 686 de 2004. (...) Continúe señor S. La Secretaría General informa (doctor A.L.R.): Con gusto señora P., siguiente punto informe de objeciones presidenciales. Doctora Z.J.C., al haber sido designado por la Secretaría, no fue la Presidencia de la Cámara de R.s para el estudio de las objeciones presidenciales presentadas al proyecto de ley 059 de 2002 Senado y 277 de 03 Cámara, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996, me permito presentar informe para insistir en el proyecto mencionado. Petición: solicito muy atentamente se someta a consideración la insistencia del proyecto de Ley 059 del 02 Senado, 277 del 03 Cámara, por la cual se modifica el literal c) del artículo 5 de la Ley 278 de 1996, a la Plenaria del Senado. Honorable ponente de este informe, doctor C.I., le falta en su petición decir que a la Plenaria de la Cámara de R.s, porque solamente se dirige al Senado de la República. Si usted lo tiene a bien lo puede adicionar con su puño y letra. Puede someter el informe señora P.. Dirección de la Sesión por la Presidencia (doctora Z.J.C.): En consideración el informe de objeciones, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba la Plenaria? La Secretaría General informa (doctor A.L.R.): Ha sido aprobado, señora P..''

   Verificado el cumplimiento del trámite legislativo ordenado por la Constitución, corresponde a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad del proyecto, para lo cual estudiará las objeciones presentadas por el Gobierno.

5. El alcance del control que ejerce la Corte Constitucional al decidir sobre las objeciones presidenciales a un proyecto de ley

   De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación en relación con el alcance del control constitucional que ejerce la Corte al decidir sobre la constitucionalidad de las objeciones presidenciales, esta Corporación ha sostenido en forma reiterada que su actividad se circunscribe, en principio, al estudio y decisión de las objeciones presidenciales tal y como ellas hayan sido formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Ejecutivo, por lo cual no puede pronunciarse sobre aspectos no objetados.

   Por regla general, la decisión de la Corte en relación con las objeciones presentadas por el P. de la República está dirigida a dirimir el enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Legislativo sobre la constitucionalidad de un determinado proyecto de ley, sin que dicho pronunciamiento afecte la posibilidad de que, con posterioridad, los ciudadanos puedan ejercer la acción pública de inconstitucionalidad contra las normas objetadas. Ver entre otras, las sentencias C-324 de 1997 M.P.A.M.C.; C-268 de 1995, MP: V.N.M., C-089 de 2001, MP: A.M.C..

   Sin embargo, también de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la Corte ha señalado que tratándose de objeciones presidenciales puede, cuando sea necesario, ampliar el examen a aspectos que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, cuando dicho análisis ''resulte ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad enunciadas en las objeciones mismas'' Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 2002, MP: A.T.G...

   Así lo sostuvo en la sentencia C-1404 de 2000, Corte Constitucional, C-1404 de 2000, MP: C.G.D. y A.T.G., con salvamento de voto de A.B.S., J.G.H.G., A.M.C. y M.V.S.M.. donde dijo:

   ''(...) en ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas. Los motivos que justifican esta extensión excepcional de la competencia de la Corte, son de doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo primero, porque las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisión. Lo segundo, porque dado que el mandato del artículo 241-8 Superior califica las decisiones de la Corte en estos casos como definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. En otros términos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta Corporación no está coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite que en esos casos se haya de surtir, por la sencilla razón de que una vez la Corte emita su fallo, la mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan directamente con el objeto central de la providencia.''

4. Análisis de la objeción del P. de la República

   4.1. Problema jurídico

   El proyecto de norma objetado cambia la literal C al reemplazar uno de los representantes de las confederaciones sindicales por un representante de las asociaciones de desempleados. La constitucionalidad de dicha modificación es cuestionada por el Gobierno, el cual argumenta que los desempleados no pueden hacer parte la Comisión, dado que el artículo 56 de la Constitución únicamente menciona como integrantes al Gobierno, y a los representantes de los empleadores y de los trabajadores. Por su parte, los informes aprobados por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de R.s, así como el Concepto enviado por el Procurador General de la Nación, estiman que la expresión ''trabajadores'' del artículo 56 superior debe ser interpretada de manera amplia, de tal forma que incluya a las personas que no se encuentran empleadas pero que hacen parte de la fuerza laboral, y quienes pueden verse afectadas por las decisiones tomadas por la Comisión.

   En vista de lo anterior, la Corte formulará el problema jurídico a resolver así: ¿Viola el artículo 56 de la Constitución, que dispone que la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y L. será integrada por el Gobierno, representantes de los empleadores y de los trabajadores, que el Legislador disponga que dicha Comisión estará conformada, entre otros, por un representante de las asociaciones de desempleados?

   Ahora bien, dado que es evidente que las personas desempleadas no hacen parte de los dos primeros grupos mencionados en el artículo 56 - el gobierno y los empleadores - el análisis de la Corte se limitará a establecer si el término ''trabajadores'' contenido en la norma constitucional puede comprender al representante de los desempleados.

   Para ello (i) se recordará el contexto normativo dentro del cual se inscribe el proyecto objetado, (ii) se aludirá a la jurisprudencia de la Corte respecto del Estado Social de Derecho y el derecho al trabajo, y (iii) se señalarán para el caso concreto el alcance de la expresión ''trabajadores'' del artículo 56 constitucional.

   4.2. Contexto normativo dentro del cual se inscribe el proyecto objetado

   El artículo 56 de la Constitución crea y regula la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y L.. Dicha norma, establece lo siguiente:

   Una comisión permanente integrada por el Gobierno, por representantes de los empleadores y de los trabajadores, fomentará las buenas relaciones laborales, contribuirá a la solución de los conflictos colectivos de trabajo y concertará las políticas salariales y laborales. La ley reglamentará su composición y funcionamiento.

   La Corte se ha pronunciado en algunas ocasiones acerca del objetivo de esta Comisión. Así, esta Corporación ha establecido que ''la comisión permanente integrada por el gobierno, los empleadores y los trabajadores para fomentar las buenas relaciones laborales, contribuir a la solución de los conflictos colectivos del trabajo, y concertar las políticas salariales y laborales, es un escenario dispuesto por el constituyente como un instrumento de adecuación de las relaciones del trabajo al marco general del Estado pluralista (art. 1o.), cuyo elemento esencial más sobresaliente es el de la adopción de mecanismos en procura de una democracia consensual, en la cual los intereses en juego, en este caso de tipo laboral, tengan la posibilidad de expresarse, y, en la medida de las posibilidades de las partes, reconciliar y compatibilizar sus intereses, contribuyendo de ese modo a bajar el nivel de los conflictos, provocados por su propia existencia.'' Sentencia C-408 de 1994 (MP F.M.D. resolvió que la Ley 100 de 1993 que regula la seguridad social no era materia de ley estatutaria.

   En vista de que en el artículo 56 precitado dispone que la Ley reglamentará la composición y el funcionamiento de la mencionada Comisión, el Congreso expidió el 30 de abril de 1996 la Ley 278 de 1996. En ella se determina la integración de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y L., sus funciones y otros aspectos relacionados con su funcionamiento.

   En su artículo 2º, la Ley 278 definió las funciones de la mencionada Comisión de la siguiente manera:

   ''Artículo 2o. La Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y L. tendrá las siguientes funciones:

   1. Fomentar las buenas relaciones laborales con el fin de lograr la justicia dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social;

   2. Contribuir a la solución de los conflictos colectivos de trabajo, contemplados en el Título II de la parte segunda del Código Sustantivo del Trabajo;

   3. Fijar de manera concertada la política salarial, teniendo en cuenta los principios constitucionales que rigen la materia;

   4. Fijar de manera concertada el salario mínimo de carácter general, teniendo en cuenta que se debe garantizar una calidad de vida digna para el trabajador y su familia;

   5. Fijar de manera concertada la política laboral mediante planes estratégicos sobre estos asuntos: Bienestar de los trabajadores; adopción de nuevas formas de capacitación laboral; creación de empleo; mejoramiento de la producción y la productividad; remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; redistribución equitativa del ingreso; reconversión industrial y recalificación laboral; participación de los trabajadores en la gestión de las empresas; universalización de la seguridad social; garantía de los derechos de la mujer, del menor trabajador y de otros trabajadores vulnerables y garantía de los derechos sindicales;

   6. Revisar la ejecución de las medidas y políticas adoptadas en desarrollo de sus funciones y fijar los cambios y ajustes que la Comisión crea convenientes;

   7. Definir estrategias de desarrollo para los trabajadores independientes y de la economía solidaria;

   8. Preparar los proyectos de ley en materias sujetas a su competencia, para que el Gobierno los presente al Congreso de la República; [...]'' El literal i) del artículo 2º dice: ''i) Absolver las consultas que el Gobierno formule anualmente sobre: || 1. Las respuestas de los gobiernos a los cuestionarios relativos a los puntos incluidos en el Orden del Día de la Conferencia Internacional del Trabajo y los comentarios de los gobiernos sobre los proyectos de texto que deba discutir la Conferencia. || 2. Las propuestas que hayan de presentarse a la autoridad y autoridades competentes en relación con la sumisión de los convenios y recomendaciones, de conformidad con el artículo 19 de la Constitución de la OIT. || 3. La reconsideración, a intervalos apropiados, de convenios no ratificados y de recomendaciones a las que no se haya dado aún efecto para estudiar qué medidas podrían tomarse para promover su puesta en práctica y su ratificación eventual. || 4. Las cuestiones que puedan plantear las memorias que hayan de comunicarse a la Oficina Internacional del Trabajo en virtud del artículo 22 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo. || 5. Las propuestas de denuncias de convenios ratificados; || j) Darse su propio reglamento, así como el de las subcomisiones departamentales y el de los comités sectoriales; || k) Todas las demás que se desprendan de sus funciones primordiales y que sean necesarias para el cabal cumplimiento de las mismas.''

   Por su parte, la Corte se ha pronunciado acerca de dicha ley, específicamente respecto de las reglas de funcionamiento para la toma de algunas decisiones de la Comisión, tales como la definición del salario mínimo. Así, en la sentencia C-815 de 1999 MP. J.G.H.G.; SV. E.C.M., V.N.M. y A.T.G.. la Corte estableció algunos criterios para la fijación del salario mínimo legal por la Comisión precitada.