Sentencia de Tutela nº 894/05 de Corte Constitucional, 26 de Agosto de 2005

1. Hechos

   La demandante en nombre propio y en representación de sus menores hijos Y.A.A.R. de 16 años, L.M.A.R. de 14 años, N.F.A.R. de 11 años, J.F.B.R. de 7 años y W.L.B.R., de 5 años de edad, quien padece de Síndrome de Down, interpuso el día veinticuatro (24) de febrero de 2005 acción de tutela contra la Alcaldía de Neiva- Secretaría de Desarrollo Social - Dirección de Vivienda Social, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, los niños y a la vivienda digna. Fundamenta su demanda en los siguientes hechos:

   - Manifiesta que habita desde hace 11 años en una vivienda ubicada en el barrio Las Américas de la ciudad de Neiva, en lote de propiedad del Municipio de Neiva, el cual presenta problemas de desprendimiento del suelo, ocasionado por la erosión y averías en el costado lateral de la casa.

   - Aduce que el día 13 de enero de 2003, su compañero permanente abrió una cuenta de ahorro programado en el Banco Comercial ''AV VILLAS'', con el propósito de acceder a los planes de vivienda que ofrece el municipio, a través de COMFAMILIAR de H.. Sin embargo, como es una persona pobre, no cuenta con un empleo y con lo que gana su compañero solamente alcanza para subsistir, pero no para ahorrar.

   - Advierte que dadas las condiciones en que se encuentra la vivienda en la que habita, a petición suya el 19 de mayo de 2003, la Dirección Administrativa de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Neiva, indicó que el predio se encuentra en ''Amenaza media por erosión y movimientos en masa''.

   - El 28 de julio de 2003 y el 10 de marzo de 2004, mediante derechos de petición, solicitó a la Alcaldía de Neiva la reubicación del inmueble en las mismas condiciones en que se hizo con los habitantes de la ribera del río Ceibas o los de los asentamientos de Trasbavaria, a quienes les dieron vivienda sin tantos trámites, papeleos, ni dinero. La Alcaldía le respondió indicándole que debía concursar en la bolsa ordinaria a través de COMFAMILIAR para acceder a los programas de vivienda.

   - Afirma que el 20 de abril de 2004, la Dirección Administrativa de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Neiva, en respuesta a la petición presentada por la Personería Municipal con el propósito de determinar la situación actual de la vivienda, informó que de acuerdo con la inspección técnica realizada: ''...el mencionado inmueble se encuentra en la zona clasificada como: ''AMENAZA ALTA DE EROSIÓN Y MOVIMIENTOS EN MASA''. Además consideraron que la vivienda está completamente averiada debido a los deslizamientos continuos y la inestabilidad del terreno, por falta de bases, cimientos, vigas y columnas, amenaza ruina, con el riesgo de presentarse alguna calamidad afectando sus enseres y las personas que residen allí.'', razón por la que recomendaron en dicha comunicación, su reubicación a otro sitio de la ciudad.

   - Indica que debido al alto riesgo que representa seguir habitando la vivienda en compañía de sus hijos, ''me ha tocado avecindarme en una casa de un familiar de mi compañero permanente, en busca de proteger la vida mía y la de mis hijos, porque en cualquier momento la vivienda se puede derrumbar o suceder una calamidad doméstica de gran magnitud.''.

   Por lo anterior solicita se reubique en un programa de vivienda del municipio, a cambio de desalojar la vivienda que actualmente habito o que le colaboren para acceder a una casa como las que la misma Alcaldía a entregado a los habitantes de la ribera del río las Ceibas o los del asentamiento de Trasbavaria.

   En diligencia de ampliación de la tutela practicada el 1º de marzo de 2005 ante el Juzgado Segundo Penal Municipal, la señora Constanza R.R. informó que su compañero es el señor J.J.B.R., quien es conductor de un colectivo de servicio urbano; viven en arriendo en la casa del señor S.P.; pagan por arriendo $300.000.oo y por servicios más o menos $180.000.oo. Agrega que los ingresos de su compañero son relativos, pues, ''un día le pueden quedar $18.000.oo, al otro día nada, en ocasiones le quedan $5.000.oo, $8.000.oo o $10.000.oo''. Además en relación con las gestiones tendientes a participar en los proyectos de vivienda liderados por la Alcaldía, indicó: ''Unicamente tenemos abierta la cuenta, donde tenemos $300.000, pero nos exigen $1.800.000 o $1.500.000, pero como eso lo primero, siempre le preguntan que si tenemos la plata pero como no la hemos podido completar.''

2. Intervención de la entidad demandada.

   El Director Administrativo de Vivienda Social de la Alcaldía de Neiva, mediante escrito presentado ante el Juzgado Segundo Penal Municipal de Neiva, dio respuesta a la acción de tutela en los siguientes términos:

   Sostiene que a pesar de que la Dirección de Vivienda ha orientado a la peticionaria sobre los requisitos y el procedimiento legal que debe seguir frente a las convocatorias para adjudicación de los planes de vivienda de conformidad con lo establecido en los decretos 2620 de 2000, derogado por el decreto 975 de 2004, la señora R.R. no se ha hecho presente mediante la postulación al subsidio familiar para vivienda de interés social, como si lo han hecho múltiples hogares en su misma condición, que incluso ya se encuentran reubicados o por reubicar.

   Además informa que de conformidad con el estudio realizados por la CAM y la Universidad Nacional - Sede Medellín en el año de 1998, y de acuerdo con la visita realizada al sector por funcionarios de esa Dirección, un basto sector del Barrio las Américas en donde está ubicada la vivienda de la accionante, se encuentra en la misma situación, en tanto que la zona se ha clasificado como de ''Amenaza media por erosión y movimientos en masa: AmE''.

   Sostiene con base en lo expuesto por la Corte Constitucional en algunas sentencias relacionadas con el derecho a la igualdad y a la vivienda digna, que éste último derecho, no le otorga a las personas un derecho subjetivo a exigir en forma inmediata y directa su plena satisfacción, pues para esto se requiere del cumplimiento de cargas recíprocas y de ciertos requisitos, como son entre otros, determinados ingresos, no poseer vivienda, abrir una cuenta de ahorro programado, para lo cual se deben anexar algunos documentos que soporten debidamente la información que se exige. Concluye afirmando que al J. constitucional no le es dable utilizar la acción de tutela para adjudicar viviendas en aplicación del derecho a una vivienda digna, pretermitiendo tales requisitos, pues se crearía una anarquía jurídica.

3. Pruebas relevantes que obran dentro del expediente.

   Aportadas por la accionante

   Fotografías del estado en que se encuentra la vivienda (folios 10 - 12).

   Fotocopia de los registros civiles de nacimiento, correspondientes a los menores L.M.A.R., de 14 años, nacida el 29 de noviembre de 1990, J.F.B.R., de 7 años, nacido el 19 de septiembre de 1997, N.F.A.R., de 11 años, nacido el 9 de abril de 1993, Y.A.A.R., de 16 años, nacido el 16 de enero de 1989 y W.L.B.R., de 5 años nacida el 14 de junio de 1999. (folios 13 - 17).

   Fotocopia de certificación expedida el 16 de noviembre de 2004, por el gerente de la oficina del Banco Comercial ''AV VILLAS''. (folio 18).

   Fotocopia del oficio D.A.E.D. 00275 del 19 de mayo de 2003, suscrito por el Director Administrativo de la Alcaldía de Neiva y dirigido a la accionante en la que le informan que: ''...de acuerdo con el estudio realizado por la C.A.M. y la Universidad Nacional - sede Medellín en el año de 1998 y según visita realizada al sector por funcionarios adscritos a esta Dependencia, se puede apreciar que se encuentra en la zona clasificada como : ''Amenaza media por Erosión y movimientos en masa: Ame''. (folio 19).

   Fotocopia del derecho de petición de fecha 28 de julio de 2003, dirigido al Alcalde de Neiva por la señora Constanza R.R.. (folio 20)

   Fotocopia del oficio D.V.S. No.1686 de fecha 11 de agosto de 2003, suscrito por la Directora Administrativa de Vivienda Social de la Alcaldía de Neiva, en repuesta al derecho de petición de la accionante. (folio 21).

   Fotocopia del derecho de petición de fecha 10 de marzo de 2004, dirigido al Alcalde de Neiva por la señora Constanza R.R.. (folio 22)

   Fotocopia del oficio D.V.S. No.00430 de fecha 15 de marzo de 2004, suscrito por el profesional Universitario de la Dirección Administrativa de Vivienda Social de la Alcaldía de Neiva, en respuesta al derecho de petición de la accionante. (folio 24).

   Fotocopia del Oficio MA-207 del 26 de marzo de 2004, suscrito por el Personero Delegado para Derechos Humanos de la Personería Municipal de Neiva, mediante el cual le manifiesta a la accionante que la Dirección Administrativa de Vivienda Social, la ha orientado correctamente y además le informa que solicitó a la Dirección Administrativa de Emergencias y Desastres, estudiar la posibilidad de priorizar como ayuda humanitaria una obra civil que evite la erosión del suelo aledaño a la vivienda. (folios 25).

   Fotocopia del oficio D.A.E.D. 00499 del 20 de abril de 2004, suscrito por el Director Administrativo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Neiva, en respuesta a la petición realizada por el Personero Delegado para Derechos Humanos, en el que se afirma que de acuerdo con la inspección técnica realizada: ...el mencionado inmueble se encuentra en la zona clasificada como: ''Amenaza alta por erosión y movimientos en masa: AaE'' (N. fuera del texto). (folio 28).

   Fotocopia de la certificación expedida el 2 de diciembre de 2004, mediante la cual el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de la Alcaldía de Neiva, hace constar que el inmueble en el cual se encuentra la vivienda de la accionante está clasificado en el estrato Bajo Bajo (1) (Resaltado fuera del texto).(folio 29).

   Practicadas por el Juzgado de primera instancia

   Diligencia de ampliación de tutela rendida el 1º de marzo de 2005, por la accionante (folio 32).

   Informe de fecha 3 de marzo de 2005, rendido por el investigador del Cuerpo Técnico de Investigación, al Juzgado de primera instancia, en el que afirma entre otros asuntos, que el hogar se encuentra conformado por 5 menores, entre los que se encuentra la menor W.L.B.R., quien padece Síndrome de Down. (folio 33)

   DECISIÓNES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.

   Fallo de Primera Instancia.

   Mediante fallo proferido el diez (10) de marzo de 2005, el Juzgado Segundo (2º) Penal Municipal de Neiva, negó la acción de tutela, tras considerar que la accionante no obstante conocer los requisitos para acceder a la vivienda de interés social no los cumple por falta de interés, con el erróneo convencimiento de que con la tutela puede obviar el cumplimiento de los mismos. Estima el fallador que al no haber realizado los trámites correspondientes para acceder a una vivienda digna, la accionante no puede exigirle al Estado que vaya en contra de las normas que lo regulan.

   Fallo de Segunda Instancia.

   Tras impugnar el fallo, el Juzgado Tercero (3º) Penal del Circuito de Neiva, mediante fallo de fecha veintiocho (28) de abril de 2005, confirmó la sentencia del inferior jerárquico, aduciendo que no se observa vulneración alguna de derechos fundamentales por parte de la Alcaldía de Neiva, toda vez que quedó demostrado que la accionante no ocupa en la actualidad el inmueble que se indicó como de alto riesgo y porque no ha agotado las exigencias legales para acceder a una vivienda en condiciones dignas.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer el fallo objeto de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991 y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de Selección.

2. Planteamiento del problema jurídico.

   Debe la Corte Constitucional establecer sí la negativa de la Alcaldía de Neiva a través de la Dirección Administrativa de Vivienda Social, para proceder a la reubicación de la vivienda de la accionante y sus menores hijos sin el lleno de los requisitos legales exigidos para la adjudicación de vivienda de interés social, vulnera sus derechos fundamentales a la vida, de los niños y a la vivienda digna.

   Para desarrollar el planteamiento del anterior problema jurídico, esta Corporación analizará los siguientes temas: (1) los derechos de los niños, fundamentales y prevalentes; (2) el derecho a la vivienda digna como fundamental; (3) el Subsidio Familiar de Vivienda y por último (4) analizará el caso concreto.

3. El derecho de los niños, fundamental y prevalente. Especial protección a los menores con discapacidad. Protección reforzada

   El artículo 44 de la Constitución Política señaló que los derechos de los niños prevalecen sobre los de las demás personas y fijó que algunos de los que no se entienden fundamentales para las demás personas, lo serán para ellos.

   Así la Carta ha dispuesto expresamente que son derechos constitucionales fundamentales de los niños y, por tanto, protegibles por el juez constitucional en sede de tutela, la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión; señala además que los niños serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos y que gozarán de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.

   La Constitución Colombiana no ha hecho en este sentido nada diferente que reiterar lo que los pactos y tratados internacionales han establecido. De igual manera, cabe recordar, que tales instrumentos del derecho internacional, han sido ratificados por la República de Colombia, y por su materia, se entienden incluidos en el bloque de constitucionalidad consagrado en el artículo 93 de la Carta Política.

   Así las cosas, la prevalencia de los derechos de los niños está consignada en la Declaración de los Derechos del Niño proclamado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1959 que estableció: Principio 6: "El niño, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad necesita de amor y comprensión. Siempre que sea posible deberá crecer al amparo y bajo la responsabilidad de sus padres y , en todo caso, en un ambiente de afecto y seguridad moral y material.'' De igual manera la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño con vigor para Colombia el 27 de febrero de 1991, mediante Decreto 94 de 1992, consagró: ''Artículo 8. 1. Los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del niño a preservar su identidad, incluidas la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la ley sin injerencias ilícitas." En igual sentido el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos firmado en Nueva York el 16 de diciembre de 1966 y ratificado el 27 de abril de 1977 en su artículo 24 establece: ''Todo Niño tiene derecho sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado.'' Ver entre otras la Sentencia T-265 de 2005, M.P.J.A.R..

   Es por lo anterior, que la acción de tutela para proteger los derechos de los niños se considera procedente, en tanto que el niño forma parte de aquel grupo de personas a las que por mandato constitucional el Estado debe una especial protección, estando en la obligación de adelantar una política de especial atención hacia ellos.

   La procedencia de la tutela es mucho más evidente si se advierte que está en juego también el mandato constitucional de proteger a aquellas personas que se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (Art. 13, C.P.), por razón de su edad, su condición económica, física o mental, y por tanto se hacen sujetos de especial protección. El discapacitado se encuentra en una situación de excesiva vulnerabilidad frente a prejuicios sociales que no puede, por sí mismo y por su propia voluntad, eludir, máxime si se trata de menores de edad, razón por la que merecen un trato especial, con el fin de permitirles estar en igualdad de condiciones con las personas que no lo son.

   Así entonces, el artículo 47 del Ordenamiento Superior, califica a los ''disminuidos'' como sujetos especialmente protegidos respecto de los cuales el Estado debe adelantar ''una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran''.

4. El derecho a la vivienda digna como fundamental.

   El artículo 51 constitucional establece que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna.

   Para llegar a establecer si el derecho a la vivienda digna puede llegar a ser considerado como derecho fundamental, se debe analizar cada caso en concreto. Acerca de este derecho esta corporación ha sostenido lo siguiente:

   ''[El] derecho a la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la ley.

   Así entonces, este derecho de contenido social no le otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del Estado su plena satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones jurídico - materiales que lo hagan posible. De manera que una vez dadas dichas condiciones, el derecho toma fuerza vinculante y sobre el mismo se extenderá la protección constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin'' Ver sentencia T - 495 de 1995. M.P.V.N.M., citada en la sentencia T - 1027 de 2003. M.P.A.B.S...

   Se concluye entonces, que el derecho a disfrutar de una vivienda digna es fundamental, si su no presencia vulnera derechos individuales o subjetivos y fundamentales, generándose como consecuencia su protección a través de la acción de tutela.

   Así mismo, se debe aclarar que el derecho a la vivienda digna no comprende únicamente el derecho a adquirir la propiedad o el dominio sobre un bien inmueble, dicho derecho implica también satisfacer la necesidad humana de tener un lugar, sea propio o ajeno, en donde en la mejor forma posible una persona pueda desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad que lo lleven a encontrar un medio adecuado que le garantice sus condiciones naturales de ser humano.

5. El Subsidio Familiar de Vivienda. Exigibilidad del ahorro previo y sus excepciones y prioridades para su asignación.

   La normatividad que rige el Subsidio Familiar de Vivienda, ha tenido la siguiente evolución, a través de la cual se han consignado conceptos tales como Vivienda de Interés Social, Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y Subsidio Familiar de Vivienda, entre otros:

1. Ley 9º de 1989 ''Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones'', definió las viviendas de interés social como aquellas soluciones de vivienda cuyos precios de adquisición o adjudicación sean iguales o inferiores de 100 a 135 salarios mínimos legales mensuales, según el número de habitantes de la ciudad donde se encuentre ubicado el bien y además determinó entre otros asuntos, que los municipios deberán reservar dentro de sus planes de desarrollo un área suficiente para adelantar esos planes de vivienda.

2. Ley 49 de 1990 ''Por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones'', estipuló en su capítulo XI la ''Financiación de la vivienda de interés social'', y previó que cada Caja de Compensación Familiar está obligada a constituir un fondo para el subsidio familiar de vivienda, el cual será asignado en dinero o en especie de acuerdo con las políticas trazadas por el Gobierno Nacional. También estipuló esta norma que el subsidio será otorgado prioritariamente a los afiliados a la propia caja de compensación, a lo afiliados a otras cajas o también, para aquellos que no se encuentren afiliados, siempre que sus ingresos sean inferiores a 4 salarios mínimos mensuales.

3. Ley 3º de 1991, ''Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones'', determinó que el Sistema lo integran las entidades públicas o privadas que cumplan funciones de financiación, construcción y legalización de título de vivienda de interés social, con el propósito de racionalizar y hacer más eficientes los recursos y el desarrollo de políticas de vivienda de interés social. Para tal efecto, creó en reemplazo del Instituto de Crédito Territorial ICT, el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana - INURBE, para la administración de los recursos del Subsidio familiar de Vivienda y prestar asistencia técnica, entre otras funciones.

   Definió el subsidio de vivienda como un ''(...) aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta Ley. La cuantía del subsidio será determinada por el Gobierno nacional de acuerdo con los recursos disponibles, el valor final de la solución de vivienda y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios''. Consideró como beneficiarios del subsidio a aquellos hogares que carezcan de recursos suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitarla, cuyas postulaciones serán definidas por orden secuencial y según el beneficiario efectúe aportes como ahorro previo, cuota inicial, materiales.

4. Ley 388 de 1997 ''Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones'', fue expedida con el propósito de asegurar que los recursos en dinero o en especie que destine el Gobierno Nacional para la vivienda de interés social, se dirijan prioritariamente a atender la población más pobre del país. Es así como, definió la Vivienda de Interés Social como aquella que se desarrolle para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos y estableció que en cada Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno Nacional determinará el tipo y precio de la solución de vivienda teniendo en cuenta aspectos tales como, el déficit habitacional, las posibilidades de acceso al crédito de los hogares, las condiciones de la oferta y las sumas de fondos del Estado destinados a los programas de vivienda.

5. Ley 546 de 1999 o Ley Marco para la Financiación de Vivienda, estipuló en el Capítulo VI, la Vivienda de Interés Social, y determinó que dentro de los planes de ordenamiento territorial deberá contemplarse zonas amplias y suficientes para la construcción de vivienda de interés social que se estipulen dentro de los planes de desarrollo, de tal manera que se garantice el cubrimiento del déficit habitacional para la vivienda de interés social. Definió también criterios para la distribución regional de los recursos del subsidio de vivienda de interés social y estableció la obligación para los establecimientos de crédito de destinar recursos para la financiación de éste tipo de vivienda, así como la asignación de recursos del presupuesto nacional para el otorgamiento de tales subsidios.

6. Ley 812 de 2003, ''Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 hacia un Estado comunitario'', determinó el ahorro como un requisito para la obtención del Subsidio Familiar de Vivienda, materializado en una cuenta de ahorro programado; en las cesantías de los miembros del hogar postulante; en los aportes periódicos que se hagan en fondos o cooperativas; en el lote y el avance de obra. Consagró en el P. 1º del artículo 94, como excepción para el requisito del ahorro: ''... los hogares objeto de programa de reubicación de zonas de alto riesgo no mitigables, los de población desplazada, los de víctimas de actos terroristas, los de desastres naturales y los hogares con ingresos hasta de dos (2) smlm que tengan garantizada la totalidad de la financiación de la vivienda.'' (N. fuera del texto).

7. Los decretos 975 y 3111 de 2004, mediante los cuales se reglamentó el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero y en especie, respectivamente, previeron, al igual que el Plan Nacional de Desarrollo, excepciones al requisito del ahorro para la obtención del subsidio y consagraron prioridades para su asignación a varios grupos de población, entre ellos, los hogares objeto de programas de reubicación de zonas de alto riesgo no mitigables.

   Así, el Decreto 975 de 2004 Este Decreto 975 del 31 de marzo de 2004, fue modificado parcialmente por el Decreto 3169 del 29 de septiembre de 2004., ''Por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas'', que derogó expresamente el decreto 2620 de 2000 El Decreto 2620 de 2000, expedido el 18 de diciembre de 2000, reglamentó parcialmente la Ley 3ª de 1991 en relación con el Subsidio Familiar de vivienda en dinero y en especie para áreas urbanas, la ley 49 de 1990, en cuanto a su asignación por parte de las cajas de compensación familiar y la Ley 546 de 1999, en relación con la vivienda de interés social., estipuló dicha excepción en su artículo 21, así:

   ''Artículo 21. Ahorro previo. Los aspirantes al Subsidio Familiar de Vivienda se comprometerán a realizar aportes con el fin de reunir los recursos necesarios para la adquisición, construcción o mejoramiento de una vivienda de interés social. Dicho ahorro previo es requisito para la obtención del Subsidio Familiar de Vivienda, aunque su existencia en ningún caso implica para las entidades otorgantes la obligación de asignarlo.

   El cumplimiento del compromiso de ahorro es responsabilidad de los ahorradores. Será informado obligatoriamente por la entidad captadora de recursos, y evaluado, para efectos de la calificación de las postulaciones, por las entidades otorgantes del Subsidio con base en la fórmula establecida en el artículo 37 del presente Decreto.

   P.. Se exceptúan para efectos del requisito del ahorro, los hogares con ingresos hasta de dos (2) smlmv que tengan garantizada la totalidad de la financiación de la vivienda, los hogares objeto de programas de reubicación de zonas de alto riesgo no mitigable, los de población desplazada, los de víctimas de actos terroristas, los de desastres naturales. Igualmente, las familias reubicadas en el continente como solución del problema de población del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. (N. fuera del texto)

   Por su parte el Decreto 3111 de 2004 ''Por el cual se reglamentan las leyes 3ª de 1991, 708 de 2001 y 812 de 2003 y se modifica el artículo 18 de Decreto 951 de 2001'' estipuló en el literal f del artículo 2º, modificado por el Decreto 3745 de 2004, las siguientes prioridades para la asignación de los subsidios de vivienda de interés social, en especie:

   ''f) Para la asignación de los subsidios se dará prioridad a los hogares postulantes conformados por personas vinculadas a los programas de reinserción; familias localizadas en zonas críticas donde se implemente el programa de seguridad Democrática, soldados regulares, profesionales y campesinos. Igualmente se dará prioridad al conjunto de postulantes que se encuentren oficialmente censados en programas de reubicación por riesgos naturales no mitigables o procesos de renovación urbana certificados por el municipio.'' (N. fuera del Texto)

   De la legislación vigente sobre la materia, se desprenden entonces las siguientes características fundamentales del subsidio familiar de vivienda, así:

   El Subsidio Familiar de Vivienda (SFV) es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar representado en especie o en dinero, y es asignado sin cargo de restitución, con prioridad a la población económicamente más vulnerable del país que se encuentra en imposibilidad de acceder a una vivienda o mejorar la que ya tiene. Constituye un complemento del ahorro para facilitarle a las personas que lo requieran la adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social.

   Dado que los recursos del mencionado subsidio son escasos, las disposiciones legales que lo regulan están encaminadas a que los beneficiarios lo reciban por una sola vez, para lograr así que la mayor cantidad de personas que lo requieran puedan acceder al mismo.

   Podrán solicitar la asignación del SFV, los hogares que carecen de recursos suficientes para obtener o mejorar su vivienda, cuyos ingresos mensuales no sean superiores al equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales, y cumplan con los requisitos que señalan las normas que lo regulan.

   El Fondo Nacional de Vivienda - ''Fonvivienda'', Creado mediante Decreto 555 de 2003, en razón de la supresión del INURBE. con los recursos del Presupuesto General de la Nación, deberá atender prioritariamente las postulaciones de la población más pobre, dentro de la cual se encuentran las personas no vinculadas al sistema formal de trabajo, mientras que las Cajas de Compensación Familiar, con los dineros provenientes de las contribuciones parafiscales, son la entidades llamadas a otorgar el subsidio de vivienda Familiar, a las personas afiliadas al sistema formal de trabajo. Para tal efecto, los representantes legales de las entidades otorgantes del subsidio, serán las encargadas de fijar las fechas de apertura y cierre para adelantar los procesos de postulación. El cronograma anual de postulaciones, con la indicación de las fechas, se publicará al público en general mediante fijación en lugar visible de la respectiva entidad otorgante, a más tardar el 31 de enero de cada año.

   Del total de los recursos del Presupuesto Nacional que hacen parte del subsidio familiar de vivienda asignados al departamento, el 60% se distribuye bajo la denominada ''Bolsa Ordinaria'' entre los hogares postulantes de todos los municipios del respectivo departamento, independientemente de su categoría. El restante 40% de los recursos para asignación departamental, se distribuye exclusivamente entre los municipios que se encuentren dentro de las categorías 3, 4, 5 y 6 y que hayan presentado planes de vivienda a través del denominado ''Concurso de esfuerzo Territorial''. Si con posterioridad a los procesos de postulación y adjudicación de los recursos de ambas bolsas, existiere disponibilidad de recursos no comprometidos, los mismos se sumaran y distribuirán a través de la Bolsa Única Nacional, para lo cual se podrá abrir una convocatoria extraordinaria.

   El ahorro previo, bien sea a través de la cuenta de ahorro programado, aportes periódicos, cesantías, obras o terrenos, es un compromiso de responsabilidad exclusiva de los postulantes con el fin de reunir los recursos necesarios para la adquisición, construcción o mejoramiento, y es requisito para la obtención del subsidio familiar de vivienda. Están exentos del cumplimiento de éste requisito del ahorro, entre otros, los hogares objeto de programas de reubicación de zonas de alto riesgo no mitigables, los de población desplazada o las víctimas de actos terroristas o de desastres naturales. El monto del ahorro previo deberá ser como mínimo, igual al 10% del valor de la solución de vivienda a adquirir o del presupuesto de la vivienda a mejorar o construir.

   Para la asignación de los subsidios en especie se dará prioridad a los hogares postulantes conformados por población desplazada por la violencia; víctima de atentados terroristas o de desastres naturales; hogares conformados por personas vinculadas a los programas de reinserción; familias localizadas en zonas críticas donde se implemente el Programa de Seguridad democrática, soldados regulares, profesionales y campesinos. También se dará prioridad al conjunto de postulantes que se encuentren oficialmente censados en programas de reubicación por riesgos naturales no mitigables o procesos de renovación urbana certificados por el municipio.

   Para ser beneficiario del mencionado subsidio se requiere el cumplimiento de una serie de requisitos de índole administrativo, que buscan que todas las personas postulantes puedan acceder a él en las mismas condiciones de igualdad. Así entonces, podrán postularse los hogares que cumplan con el requisito del ahorro previo, cuando éste se requiera, mediante el diligenciamiento y entrega de los siguientes documentos:

   F. de postulación debidamente diligenciado y suscrito por los miembros que conforman el hogar, con información socioeconómica y con la indicación de que sus ingresos familiares no superan el equivalente a 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

   Copia de la comunicación proveniente de la entidad ante la cual realiza el ahorro previo en la que conste el monto del mismo.

   Registro civil de matrimonio y de nacimiento de los miembros que integran el hogar, o prueba de la unión de hecho o de la condición de mujer cabeza de familia, según sea el caso.

   Carné de puntaje del SISBEN, para quien lo posea.

   Autorización para verificar la información suministrada.

   Certificado médico que acredite la discapacidad física o mental de alguno de sus miembros.

   Los municipios y distritos participan en el programa de subsidios a la demanda, en su carácter de instancias responsables a nivel local de la política en materia de vivienda y desarrollo urbano.

6. El caso concreto

   6.1. En el presente caso, la accionante en nombre propio y en representación de sus menores hijos Y.A.A.R. de 16 años, L.M.A.R. de 14 años, N.F.A.R. de 11 años, J.F.B.R. de 7 años y W.L.B.R., de 5 años de edad, quien padece de Síndrome de Down, solicita que por esta vía se protejan sus derechos fundamentales a la vida, los niños y a la vivienda digna, los cuales considera vulnerados por la Alcaldía de Neiva al exigirle como condicionamiento para reubicar su vivienda, la postulación a las convocatorias de Bolsa Ordinaria del Subsidio Familiar de Vivienda con el cumplimiento de los requisitos legales. Considera la peticionaria que con tal exigencia, el ente accionado desconoce (i) el riesgo en que se encuentra el grupo familiar, debido a las graves averías que presenta la vivienda, por encontrarse ubicada en zona calificada como ''Amenaza alta por Erosión y movimientos en masa'', (Fl.28) y (ii) el hecho de que no obstante tener abierta la cuenta de ahorro programado, le es imposible acceder a la postulación debido a la carencia de recursos económicos, que solo les alcanzan para su subsistencia y no les permiten ahorrar.

   Por su parte, la Alcaldía de Neiva, afirma que a pesar de habérsele informado suficientemente sobre los requisitos que debe cumplir para tener derecho a la reubicación de su vivienda, la señora R.R. no se ha postulado al subsidio familiar para vivienda de interés social, como si lo han hecho múltiples hogares en su misma condición. Sostiene además, que el derecho a la vivienda digna, no le otorga a las personas un derecho subjetivo a exigir en forma inmediata y directa su plena satisfacción, pues para esto se requiere del cumplimiento de cargas recíprocas y de ciertos requisitos, como son entre otros, determinados ingresos, no poseer vivienda y abrir una cuenta de ahorro programado.

   Los jueces de instancia, negaron la tutela de los derechos, tras considerar que no se observa vulneración alguna de derechos fundamentales por parte de la Alcaldía de Neiva, toda vez que no obstante conocer la accionante los requisitos para acceder a la vivienda de interés social, no ha cumplido con las exigencias legales por falta de interés, razón por la cual no puede exigirle al Estado que vaya en contra de las normas que lo regulan.

   6.2. De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente se tiene lo siguiente:

   Fotografías del estado en que se encuentra la vivienda (folios 10 - 12).

   Registros civiles de los 5 hijos de la accionante, en los que consta que todos son menores de edad. (folios 13 a 17)

   Diligencia de ampliación de la tutela por parte de la accionante en la que informó que su compañero el señor J.B.R., es conductor de un colectivo de servicio urbano y que sus ingresos son relativos, pues, ''un día le pueden quedar $18.000.oo, al otro día nada, en ocasiones le quedan $5.000.oo, $8.000.oo o $10.000.oo''. Además en relación con las gestiones tendientes a participar en los proyectos de vivienda liderados por la Alcaldía, indicó: ''Unicamente tenemos abierta la cuenta, donde tenemos $300.000, pero nos exigen $1.800.000 o $1.500.000, pero como eso lo primero, siempre le preguntan que si tenemos la plata pero como no la hemos podido completar.'' (folio 32)

   Fotocopia de la certificación expedida el 16 de noviembre de 2004, por el gerente de la oficina del Banco Comercial ''AV VILLAS'', en la que consta que el señor J.B.R., posee una cuenta de ahorro programado PLANAVAL No.411-12248-4, desde el 13 de enero de 2003, con un saldo a la fecha de $303.767.85 (folio 18).

   Informe de fecha 3 de marzo de 2005, rendido por el investigador del Cuerpo Técnico de Investigación, en el que consta el estado en que encontró la vivienda y en el que verifica que la accionante vive en unión libre con el señor J.J.B.R., junto con sus 5 hijos menores de edad, de los cuales destaca que la menor W.L.B.R. de 5 años, es una niña especial con Síndrome de Down y que la accionante se dedica al hogar y al cuidado de su hija menor y su compañero es conductor de colectivo. (folio 33)

   Fotocopia del oficio D.A.E.D. 00499 del 20 de abril de 2004, mediante el cual el Director Administrativo de Emergencias y Desastres de la Alcaldía de Neiva, dio respuesta a la petición elevada por el Personero Delegado para Derechos Humanos de la Personería Municipal de Neiva, de realizar como ayuda humanitaria, una obra civil en la vivienda, que evite la erosión. En el mencionado oficio le informa que de acuerdo con la inspección técnica, el inmueble se encuentra en la zona clasificada de ''Amenaza alta por Erosión y movimientos en masa. AaE''. Además indica que: ''La vivienda está completamente averiada debido a los deslizamientos continuos y la inestabilidad del terreno, por falta de bases, cimientos, vigas y columnas amenaza ruina, con el riesgo de presentarse alguna calamidad afectando sus enseres y las personas que residen allí. (Subrayado fuera del texto)

   De acuerdo con lo anterior se recomienda su reubicación a otro sitio de la ciudad, por lo que se le recomendó acercarse a la Dirección de Vivienda Social, localizada en el 2º piso del edificio de la Alcaldía Municipal, con el fin de enterarse y diligenciar el trámite respectivo y cumplir con los requisitos de Ley.'' (folio28)

   F. de los derechos de petición de fechas 28 de julio de 2003 y 10 de marzo de 2004, dirigidos al Alcalde de Neiva, mediante los cuales le solicita su reubicación en un programa de vivienda en consideración al riesgo que corre su vivienda por el desprendimiento del suelo, según certificado expedido por la Oficina de Emergencias y Desastres y al hecho de que uno de sus menores hijos padece el Síndrome de Down. (folios 20 y 22)

   F. de los oficios D.V.S. No.1686 de fecha 11 de agosto de 2003, y 000430 del 12 de marzo de 2004, mediante los cuales la Directora Administrativa de Vivienda Social de la Alcaldía de Neiva y un profesional universitario de la misma dependencia, respectivamente, dieron respuesta a los derechos de petición impetrados por la accionante. En los mencionados oficios, de contenido similar, se le informa lo siguiente:

   ''Esta administración municipal consciente de la dimensión del problema de hábitat de muchas familias Neivanas que no tiene vivienda, ha realizado grandes esfuerzos financieros y ha orientado prioritariamente su accionar al desarrollo de proyectos de vivienda nueva, para las familias de menores recursos o que residan en zona de riesgo.

   Dada la escasez de recursos financieros tanto del orden nacional como municipal, actualmente no disponemos de proyectos para la asignación de subsidios familiares de vivienda de vivienda municipal, por lo que se gestiona con organizaciones no gubernamentales y con la Gobernación del H., el apoyo financiero para completar el esquema financiero de proyectos de vivienda nueva.

   Los hogares interesados en participar en futuros proyectos liderados por la Alcaldía deben gestionar el subsidio familiar de vivienda nacional, como complemento al apoyo que puede ofrecer el municipio de Neiva, para lo cual deben ajustarse a la reglamentación contenida en el Decreto 2620 de 2000 y demás normas que lo adicionan o modifican, los cuales se deben cumplir de acuerdo a las convocatorias para el concurso Bolsa Ordinaria, realizadas por los entes respectivos, a través de CONFAMILIAR del H. para hogares no afiliados a esa caja de compensación familiar.

   Entre otros los requisitos primordiales para acceder a la postulación individual al subsidio familiar de vivienda nacional son:

   Apertura de la Cuenta de Ahorro Programado, saldo mínimo o meta de ahorro

   Constitución de un hogar en los términos de ley

   No poseer ingresos económicos familiares superiores a 4 salarios mínimos legales mensuales.

   No poseer vivienda o propiedad en ninguna parte del territorio nacional, no haber sido beneficiario del Instituto de Crédito Territorial, ni del subsidio del INURBE, u otra entidad''.(folio 21).

   6.3. En orden a lo anterior, no son de recibo para esta Sala de Decisión los argumentos expuestos tanto por la Alcaldía de Neiva, para negarse a conceder la reubicación de la vivienda, como por los jueces de instancia al negar la tutela impetrada, toda vez que desconocen (i) derechos fundamentales que gozan de especial protección constitucional; (ii) la situación de riesgo inminente y vulnerabilidad en que se encuentra el grupo familiar y (iii) las excepciones y prioridades que las normas que regulan el subsidio familiar de vivienda, consagran en favor de los hogares cuya vivienda se encuentra ubicada en zonas de alto riesgo.

   En efecto, encuentra la Sala que en el presente caso la tutela de los derechos invocados por la accionante es procedente, toda vez que no existe duda sobre el grave estado en que se encuentra la vivienda y el peligro inminente a que se ven avocados los miembros de la familia en caso de continuar habitándola, máxime cuando el grupo familiar está conformado por 5 menores de edad, entre los cuales se encuentra uno de ellos afectado por el Síndrome de Dow Sobre la enfermedad que padece la menor W.L.B.R., se encuentran las afirmaciones de su progenitora en el escrito de tutela, corroboradas por el investigador del Cuerpo Técnico de Investigación en informe rendido al Juzgado de primera instancia, respecto de las cuales no se evidencia en el expediente que hayan sido controvertidas por el ente accionado. . la Corte, es claro que en el presente caso se está ante la vulneración de derechos fundamentales de los miembros de un grupo familiar conformado en su mayoría por menores de edad, que conforme a la Carta Constitucional y a los tratados internacionales, gozan de una especial y reforzada protección constitucional, así como del derecho a tener una vivienda en donde puedan desarrollarse en mínimas condiciones de dignidad. Esta protección es aún más notoria, si se tiene en cuenta que la menor W.L.B.R., de 5 años de edad, afectada del Síndrome de Down, por su circunstancia de debilidad manifiesta dada su condición física y mental y por la excesiva vulnerabilidad a la que se ve expuesta, es merecedora de un trato preferente y de una especial protección.

   De otra parte, se tiene que la Alcaldía de Neiva negó la reubicación de la vivienda, invocando para ello, la necesidad de que la peticionaria diera cumplimiento a los requisitos previstos en el decreto 2620 de 2000, exigiéndole entre otros aspectos, la apertura de una cuenta de ahorro programado con saldo mínimo.

   Al respecto sea lo primero señalar, que si bien para la época de la solicitud tal decreto se encontraba vigente, el ente acusado desconoció que la petición provenía de una familia afectada por especiales condiciones, en razón a que su vivienda se encuentra ubicada en zona de alto riesgo no mitigable, para lo cual las normas que regulan la materia, tal como quedo expuesto en capítulo precedente, estipulan excepciones para el requisito del ahorro previo a través de la cuenta de ahorro programado y además prevén para esos grupos familiares prioridades en la asignación del subsidio familiar de vivienda. Es de anotar que el decreto 2620 de 2000, no estipulaba este tipo de previsiones.

   Es así como el parágrafo 1º del artículo 94 de la Ley 812 de 2003, Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.

   el parágrafo del artículo 21 del decreto 975 de 2004 que derogó expresamente el decreto 2620 de 2000 y el literal f del artículo 2º del decreto 3111 de 2004, modificado por el decreto 3745 de 2004, consagran tales prerrogativas de la siguiente forma:

   Ley 812 de 2003: ''ARTÍCULO 94. REQUISITO PARA OBTENCIÓN DE SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA. El ahorro es un requisito para la obtención del Subsidio Familiar de Vivienda. Este ahorro se materializará en la apertura de una cuenta de ahorro programado, que no requerirá antigüedad certificada, en las condiciones establecidas por el Gobierno Nacional, o en las cesantías que tengan los miembros del hogar postulante, o en los aportes periódicos realizados en los fondos comunes especiales, en los fondos mutuos de inversión, en las cooperativas financieras o en los fondos de empleados, o bien, en el lote y el avance de obra debidamente certificado por la autoridad municipal competente. En este caso la propiedad del lote debe figurar en cabeza de cada uno de los postulantes, de la entidad territorial respectiva, o del oferente del programa siempre y cuando sea una entidad con experiencia en la construcción de vivienda de interés social.

   PARÁGRAFO 1o. Sólo se exceptúan para efectos del requisito del ahorro, los hogares objeto de programas de reubicación de zonas de alto riesgo no mitigable, los de población desplazada, los de víctimas de actos terroristas, los de desastres naturales y los hogares con ingresos hasta de dos (2) smlm que tengan garantizada la totalidad de la financiación de la vivienda.'' (Subrayado fuera del texto)

   Decreto 975 de 2004: ''ARTÍCULO 21. AHORRO PREVIO. Los aspirantes al Subsidio Familiar de Vivienda se comprometerán a realizar aportes con el fin de reunir los recursos necesarios para la adquisición, construcción o mejoramiento de una vivienda de interés social. Dicho ahorro previo es requisito para la obtención del Subsidio Familiar de Vivienda, aunque su existencia en ningún caso implica para las entidades otorgantes la obligación de asignarlo.

   El cumplimiento del compromiso de ahorro es responsabilidad de los ahorradores. Será informado obligatoriamente por la entidad captadora de recursos, y evaluado, para efectos de la calificación de las postulaciones, por las entidades otorgantes del Subsidio con base en la fórmula establecida en el artículo 37 del presente Decreto.

   P.. Se exceptúan para efectos del requisito del ahorro, los hogares con ingresos hasta de dos (2) smlmv que tengan garantizada la totalidad de la financiación de la vivienda, los hogares objeto de programas de reubicación de zonas de alto riesgo no mitigable, los de población desplazada, los de víctimas de actos terroristas, los de desastres naturales. Igualmente, las familias reubicadas en el continente como solución del problema de población del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.''

   Decreto 3111 de 2004, modificado por el Decreto 3745 de 2004: ''f) Para la asignación de los subsidios se dará prioridad a los hogares postulantes conformados por población desplazada por la violencia; víctimas de atentados terroristas o de desastres naturales; hogares conformados por personas vinculadas a los programas de reinserción; familias localizadas en zonas críticas donde se implemente el Programa de Seguridad democrática, soldados regulares, profesionales y campesinos. Igualmente se dará prioridad al conjunto de postulantes que se encuentren oficialmente censados en programas de reubicación por riesgos naturales no mitigables o procesos de renovación urbana certificados por el municipio.'' (Subrayado fuera del texto).

   Por último, no obstante ser las anteriores normas las aplicables al caso bajo análisis y no las establecidas en el decreto 2620 de 2000 - derogado por el decreto 935 de 2004 -, como se lo indicó la Alcaldía de Neiva a la peticionaria, tampoco comparte la Sala los argumentos expuesto por el ente accionado y por los jueces de instancia, en relación con el desinterés de la accionante para cumplir con los requisitos legales para la asignación del subsidio, pues contrario a lo afirmado, el señor J.B.R., compañero permanente de la tutelante, abrió, el 13 de enero de 2003 la cuenta de ahorro programado en el banco ''AV VILLAS'', cuyo saldo al 16 de noviembre de 2004, era de $303.767.85, en señal de acatamiento a lo exigido. Sin embargo, dada su precaria situación económica, representada en un salario fluctuante, 5 hijos que mantener y una vivienda clasificada en el estrato socioeconómico BAJO BAJO (1) Ver folio 29 del expediente. Certificación del Estrato Socioeconómico de la Vivienda, expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de la Alcaldía de Neiva., su capacidad de ahorro es mínima, razón por la que se vio en la imposibilidad de dar cumplimiento a los requisitos exigidos para presentar en debida forma la postulación para la adquisición del subsidio.

   Por las anteriores consideraciones, en aras de la salvaguarda de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados respecto de un grupo familiar conformado entre ellos por 5 menores, una de las cuales se encuentra discapacitada y por tanto sujetos de especial protección constitucional; atendiendo las prerrogativas que las propias normas consagran para las personas cuyas viviendas se encuentran ubicadas en zonas de alto riesgo y el grave peligro al que se encuentran expuestos por el deterioro que presenta su vivienda, esta Corporación encuentra procedente la tutela impetrada, razón por la cual revocará los fallos de instancia y en su lugar ordenará a la Alcaldía de Neiva como ente territorial responsable a nivel local de la política en materia de vivienda y desarrollo urbano, que proceda en forma inmediata a la reubicación de la vivienda de la accionante, en los términos de las normas que le son aplicables.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,