Sentencia de Tutela nº 899/05 de Corte Constitucional, 1 de Septiembre de 2005

El señor L.S.G.S. en su condición de R.L. de la Fundación Ombudsman Colombia, por intermedio de su R.L. y como Agente Oficioso de 82 alumnos del Centro Educativo Rural Bilingüe I. C. de P., presentó acción de tutela contra el Ministerio de Educación Nacional, la Gobernación del P. y Secretaría de Educación y Cultura del P., el día veintidós (22) de noviembre de dos mil cuatro (2004), ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por los hechos que se resumen a continuación:

A.H..

Luego de efectuarse una síntesis histórica sobre quienes son y de donde provienen los ''I.s'', el señor L.S.G.S. en su condición de R.L. de la Fundación Ombudsman Colombia por intermedio de su R.L. y como Agente Oficioso de 82 alumnos del Centro Educativo Rural Bilingüe I. C. de P., manifiesta que en 1990 en el Cabildo Indígena I. de C. (P.) se dio inicio a la educación formal con los grados 1°, 2° y 3°; que en 1992 el Departamento del P. mediante Resolución 000952 de agosto 4 reconoce formalmente la existencia de la Escuela Rural Mixta Bilingüe Buenos Aires, en el nivel de educación primaria con el carácter de bilingüe e indígena (I. - Castellano).

Informa que el 15 de agosto de 2000, la Secretaría de Educación del P., mediante resolución 0274 de 2000, reconoció oficialmente el servicio público educativo en la escuela antes mencionada, con dos sedes que se ubican una en la jurisdicción del Municipio de C. en la vereda Las Palmas y la otra en la vereda S.P., y designó como director a un indígena bilingüe.

Refiere que, arbitrariamente el 17 de febrero de 2003, la Secretaría de Educación del P. mediante decreto 0203, clausuró la escuela antes enunciada y la unió con la escuela rural mixta Michoacán, creando el nuevo centro educativo rural denominado Michoacán, acabando de plano con la escuela indígena inga-bilingüe y vulnerando los derechos fundamentales a la Etnoeducación, a la Multiculturalidad, a la Diversidad Lingüística, a la autonomía y a la participación comunitaria, por cuanto la clausura del centro educativo se llevó a efecto sin escuchar ni consultar a los indígenas afectados con la decisión.

En virtud a la decisión anterior, las autoridades tradicionales del Cabildo y el director de la escuela presentaron varios derechos de petición ante la Secretaría de Educación del P. con el objeto de propiciar concertación en las determinaciones adoptadas frente a la educación de los menores, peticiones respecto de las cuales no se obtuvo respuesta alguna, motivo por el cual se interpuso una acción de tutela, que fue fallada en forma favorable y en razón de ésta se efectuó una reunión entre el S. de Educación Departamental y una comisión de la comunidad I., donde los indígenas presentaron un pliego de peticiones tendientes a concertar puntos respecto de la educación del cabildo indígena.

En dicha reunión no se resolvió de fondo el problema y se argumentó que no es posible que la escuela unificada vuelva a funcionar independientemente, por cuanto no tiene un mínimo de 150 alumnos conforme lo dispuesto por el decreto 3020 de 2002 norma que, su criterio, no se puede aplicar por tratarse de un centro educativo indígena y una minoría étnica.

A continuación y como consecuencia de la reunión, la Gobernación del P. expidió el Decreto 0974 de Octubre de 2003 mediante el cual se cambió la denominación de la Escuela Mixta Buenos Aires por el de Centro Educativo Bilingüe I. S.P. - C.. Habiéndose efectuado solicitud de aclaración y corrección del mencionado decreto por parte de las autoridades indígenas, se les informó que en virtud de que el mismo adolecía de inconsistencias había sido derogado y que posteriormente se les enviaría el nuevo decreto, el cual nunca se remitió.

Posteriormente el S. de Educación del P. informa a la comunidad indígena que el acto administrativo que modificaba el decreto antes enunciado no se pudo emitir por cuanto ''Este centro educativo no se aprobó por parte del Ministerio de Educación Nacional, ya que el número de alumnos era inferior a 150.''

Informa que debido a las actuaciones de la Secretaría de Educación del P., los Cabildos Indígenas de C. y S.F., que venían actuando juntos en defensa de la etnoeducación de sus hijos se dividieron y se separaron, quedando desprotegidos. El de C. posee 82 alumnos y el de S.F. 33 alumnos. Lo anterior no les permite recibir los recursos del Sistema General de Transferencias.

Refiere que de acuerdo con la Ley 715 de 2001, la Nación por intermedio del Ministerio de Educación Nacional le ha efectuado trasferencias al Departamento del P. por los años 2001, 2002, 2003 y 2004 inclusive y para obtenerlas la Gobernación del P. ha incluido a los 82 alumnos del centro Educativo Bilingüe I. C.. Sin embargo los referidos menores no han recibido ningún beneficio.

2. La demanda de tutela.

   El actor considera que el Ministerio de Educación Nacional, la Gobernación del P. y la Secretaría de Educación y Cultura del P., han vulnerado los derechos fundamentales a la igualdad de los niños indígenas al no haberse ordenado la asignación de los recursos a los que tienen derecho en virtud de la Ley 715 de 2001, así como el derecho fundamental a la etnoeducación de los niños indígenas al no haberse reconocido la existencia del Centro Educativo Bilingüe I. de C. de carácter indígena, así como los derechos conexos de los anteriores.

3. Trámite procesal.

   Presentada la demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundimanarca, por competencia se remitió al Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, quien luego de admitirla ordenó la notificación a los demandados, a fin de que se pronunciaran sobre los hechos que dieron origen a la tutela y remitiera los documentos que pretendiera hacer valer.

4. Respuesta de la Gobernación y de la Secretaría de Educación y Cultura del P..

   Una vez notificada la demanda instaurada en su contra, las autoridades antes enunciadas, mediante escrito de fecha enero 11 de 2005, dirigido al juez de conocimiento, se opusieron a las pretensiones de esta argumentando que debe distinguirse entre la vulneración al derecho de petición y el contenido del derecho de petición. Indica que a las peticiones se les ha dado respuesta, aún cuando a algunas de ellas en forma negativa, mas concretamente a la relacionada con la asignación de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones al centro educativo que se pretende. Considera que no se dan las condiciones establecidas en el Decreto 3020 de 2002 respecto del Centro Educativo Bilingüe I. S.P. C. al no contar con un mínimo de 150 estudiantes y un director sin carga académica, luego no se le pueden asignar recursos del sistema. De otra parte considera que siendo un problema de índole netamente económico, no es la acción de tutela la vía mas adecuada para obtener lo pretendido.

5. Sentencia de primera instancia.

   Mediante sentencia del enero (13) de dos mil cinco (2005), el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, declaró improcedente el amparo solicitado en la acción de la referencia, al considerar que no existía legitimación en la causa por activa, por cuanto eran los padres de los menores quienes estaban legitimados para interponer la acción de tutela y en caso extremo, el agente oficioso, siempre y cuando se cumplan los requisitos que la jurisprudencia constitucional señala al respecto. En el presente caso no se demostró por parte de los padres o representantes legales de los menores la imposibilidad de instaurarla.

6. Sentencia de segunda instancia.

   En providencia de marzo diez (10) de dos mil cinco (2005), la Sección Segunda Subsección A de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, revocó la decisión anterior al considerar que sí existía legitimación de la Fundación Ombudsman de Colombia, para interponer la acción de tutela en nombre de los 82 menores del Centro Educativo Rural Bilingüe I. C., pues está en discusión el derecho fundamental a la educación de los niños indígenas del Centro Educativo antes mencionado, máxime que este derecho respecto de los menores o niños, puede hacerse cumplir por cualquier persona. Concedió el amparo constitucional al concluir que el Decreto 3020 de 2002 no establece que el Centro Educativo que no cuente con un mínimo de 150 estudiantes no tiene derecho a recibir las transferencias a que se refiere la Ley 715 de 2001. En consecuencia y como quiera que la Nación cumplió con la obligación de transferir los recursos destinados para la educación del Departamento del P., éste deberá situar dichas transferencias en lo pertinente para el Centro Educativo Rural Bilingüe I. C.. Con dicha omisión se vulnera el derecho a la educación de los niños, el cual prevalece sobre los demás, acorde a los lineamientos del articulo 44 de la Constitución Política.

Primera. Competencia.

La S. Segunda de Revisión es competente para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.

Segunda. Lo que se debate.

Como se desprende de los antecedentes, el agente oficioso considera vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad de los niños indígenas, al no haberse ordenado la asignación de los recursos a los que tienen derecho en virtud de la Ley 715 de 2001, así como el derecho fundamental a la etnoeducación al no haberse reconocido la existencia del Centro Educativo Bilingüe I. de C. de carácter indígena, al igual que los derechos conexos de los anteriores.

Tercera. Legitimidad de la parte actora.

En ocasión anterior Sentencia T-380/93 M.P.E.C.M., esta Corte consideró procedente la agencia oficiosa por parte de organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas; en esta oportunidad, a más de esas organizaciones, la Defensoría del Pueblo coadyuva la solicitud de amparo presentada por el agente oficioso de los menores pertenecientes al Centro Educativo Rural Bilingüe I. C. de P., por lo que con mayor razón debe reconocerse la legitimidad de los actores para reclamar la protección judicial de sus derechos y los del conglomerado al que pertenecen.

Cuarta. Carácter fundamental del derecho a la educación. Educación Indígena.

Desde sus primeros pronunciamientos esta Corporación ha señalado que la Constitución Política instituyó la educación como un derecho de carácter fundamental, no sólo en lo referente a la educación de los niños, frente a los cuales hace un reconocimiento expreso en el artículo 44, sino también en la formación de adultos, puesto que la educación es inherente y esencial al ser humano, dignificadora de la persona humana, además de constituir el medio a través del cual se garantiza el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y los demás bienes y valores de la cultura.

En la sentencia T-002 de 1992, M.P.A.M.C., la Corte sustentó el carácter fundamental del derecho a la educación en los preceptos contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1, 2, 44 y 67 de la Carta, referentes al conocimiento como elemento inherente a los derechos esenciales de la persona.

La fundamentalidad del derecho a la educación, sin perjuicio de lo anterior, también puede constatarse en los criterios auxiliares, así:

a- Los tratados internacionales sobre derechos humanos

El artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dice: "(1). Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación". Este Pacto -aprobado por Colombia mediante la ley 74 de 1968- entró en vigencia el 29 de octubre de 1969.

Esta norma tiene como fuente la Declaración Universal de Derechos Humanos, Artículo 26, que consagra: "(1). Toda persona tiene derecho a la educación". Allí se establece que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y el sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales.

b- Los derechos de aplicación inmediata

El artículo 85 cobija los artículos 13, 26 y 27 de la Constitución como derechos de aplicación inmediata. Todos ellos están relacionados con la educación.

El artículo 13, porque la igualdad de oportunidades se logra mediante la igualdad de posibilidades que ofrece la educación. El artículo 26, porque en la libertad de escoger profesión u oficio está implícito el derecho a la formación. Y en el artículo 27, por cuanto los términos libertad de enseñanza, de aprendizaje, investigación y cátedra son consecuencia del derecho a la educación, la cual los antecede.

A partir de entonces, la Corte se ha pronunciado en diferentes ocasiones acerca del carácter fundamental que adquiere el derecho a la educación en los niveles básico, intermedio y superior.

En relación con las comunidades indígenas, la Corporación ha entendido que los artículos 1° y 7° de la Carta Política consagran el principio de respeto a la integridad y diversidad étnica y cultural, del cual se derivan los artículos 8° (protección de la riqueza cultural de la nación), 9° (derecho a la autodeterminación de los pueblos), 10 (reconocimiento de que el castellano es el idioma oficial de Colombia y que las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios; así mismo indica que la enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe), 68 (respeto a la identidad en materia educativa), 70 (cultura como fundamento de la nacionalidad colombiana y reconocimiento de la igualdad y dignidad de todas las culturas) y 72 (protección del patrimonio arqueológico de la nación) constitucionales.

Es del caso indicar que las normas constitucionales citadas, sobre las cuales se funda la especial protección que se dispensa a las comunidades indígenas, resultan fortalecidas y complementadas por lo dispuesto en el Convenio N° 169 de la O.I.T., sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991.

En estas condiciones, la Constitución Política permite al individuo definir su identidad con base en sus diferencias específicas y en valores étnicos y culturales concretos, y no conforme a un concepto abstracto y general de ciudadanía, como el definido por los Estados liberales unitarios y monoculturales. ST-496/96 (MP. C.G.D.. En suma, el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural obedece al imperativo de construir una democracia cada vez más inclusiva y participativa (C.P., artículos 1° y 2°) y de ser consecuentes, de otro lado, en la concepción según la cual la justicia constituye un ideal incompleto si no atienden a las reivindicaciones de reconocimiento de los individuos y comunidades (C.P., preámbulo y artículos 1°, 7°, 13 y 16). ST-428/92 (MP. C.A.B.); ST-496/96 (MP. C.G.D..

De otra parte, el decreto No. 0804 de mayo 18 de 1995 reglamenta la atención educativa a grupos étnicos, de conformidad con los artículos 55 a 63 de la Ley 115 de 1994.

Así pues, la educación es un derecho fundamental propio de la esencia del hombre y de su dignidad humana, amparado en principios consagrados en la Constitución Política y en Tratados Internacionales.

Quinta. De los recursos del sistema General de Participación en educación.

La participación para educación del Sistema General de Participaciones corresponde a los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política para la financiación de la prestación del servicio público educativo, en virtud del Acto Legislativo 01 de julio de 2001 y la Ley 715 de diciembre de 2001.

Los recursos del Sistema General De Participación para educación se deberán incorporar a los presupuestos de los departamentos, distritos y municipios, artículo 89 de la Ley 715 de 2001. Estas entidades, al elaborar el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto, programarán los recursos recibidos de la participación para educación, cumpliendo con la destinación específica establecida para ellos y articulándolos con las estrategias, objetivos y metas de su Plan de Desarrollo. En dichos documentos incluirán indicadores de resultados que permitan medir el impacto de las inversiones realizadas con éstos.

Según los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001 los departamentos, los distritos y los municipios administrarán los recursos del Sistema General De Participación para educación en Cuentas Especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán Unidad de Caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial.

Los recursos de la participación para educación del Sistema General De Participación se distribuyen en cuatro cuentas así: (i) Prestación de Servicios. Estos recursos se distribuyen a los departamentos, distritos y municipios certificados. (ii) Aportes Patronales de docentes. Se distribuyen a los departamentos, distritos y municipios certificados por los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.. Estos recursos corresponden a los pagos por concepto de cesantías y previsión social y son transferidos directamente por la Nación a dicho Fondo. (iii) Recursos de Calidad. Se distribuyen a los municipios certificados y no certificados y (iv) Cancelación de Prestaciones Sociales del M.. Estos recursos se transfieren directamente por la Nación a las cuentas registradas por los departamentos y el Distrito Capital.

En consecuencia, los recursos del SGP se destinan a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades:

Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas.

Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas.

Provisión de la canasta educativa.

Acciones destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa.

Contratación para la prestación del servicio educativo.

Pago de transporte escolar.

Para que una institución sea acreedora de los recursos del Sistema General de Participación debe encontrarse certificada como centro educativo y una vez recibidos los recursos manejarlos en una cuenta o Fondo de Servicio Educativo.

Entidad territorial certificada. Son entidades territoriales que demuestran la capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación. Son entidades territoriales certificadas los departamentos, los distritos y los municipios con más de cien mil habitantes. Los municipios con menos de 100 mil habitantes que demuestren capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse ante los departamentos. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la certificación. Artículo 20 Ley 715 de 2001

Fondos de Servicios Educativos. Son mecanismos presupuestales de las instituciones educativas estatales, dispuestos por la ley para la adecuada administración de sus rentas e ingresos y para atender sus gastos de funcionamiento, e inversión, distintos a los de personal. Los recursos de los fondos provienen de la Nación, de las entidades territoriales, de las entidades oficiales, de los vinculados por los particulares para favorecer a la comunidad, de los producidos por la venta de los servicios que presta el establecimiento educativo, siempre y cuando estén destinados a financiar gastos distintos de los de personal. Artículos 11 y 12 Ley 715 de 2001

Con base en los anteriores lineamientos, entra la sala a verificar si las entidades demandadas violaron en algún momento los derechos fundamentales de los 82 menores en nombre de quien actúa el agente oficioso.

Sexta. Análisis del caso concreto.

Se argumenta que la Secretaría de Educación y la Gobernación del Departamento del P., a pesar de haber recibido las transferencias del gobierno nacional, no han trasladado los recursos respectivos para educación de los 82 menores del Centro Educativo Rural Bilingüe I. C..

De los documentos que obran en el proceso se observa que mediante Decreto 0974 de Octubre 2 de 2003, se modificó la razón social de la Escuela Rural Mixta Buenos Aires por el de Centro Educativo Bilingüe I. S.P.C., como consecuencia de la concertación de las políticas de educación propia del cabildo I. de S.P. Municipio de C.. Téngase en cuenta que no se creó otra institución, simplemente se cambio de nombre, pero sin verificar si dicha institución cumplía con los requisitos para considerarse como ''Centro educativo''.

Se encuentra probado que el Departamento del P. ha recibido las transferencias en materia de educación, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 y que, de dichos recursos no se ha beneficiado el Centro Educativo Rural Bilingüe I. C..

En oposición a lo anterior, los demandados señalan que la razón por la cual no se ha beneficiado de dichos recursos el centro tantas veces mencionado, es que como requisito se exige que dichas instituciones se conformen con un número mínimo de 150 estudiantes con base en el artículo 9 del Decreto 3020 de 2002.

Al analizar la mencionada disposición, se observa que la misma no tiene relación alguna con la transferencia de los recursos, tiene relación con los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y administrativo, luego no se puede tenerse como excusa y argumentación válida, lo expuesto en la norma antes citada, para no beneficiar a la institución con planes y programas de desarrollo, con los recursos situados por el Estado.

Dicha norma hace referencia es a la designación de un director rural en los Centros Educativos que cuenten ''al menos con 150 estudiantes'', todo lo cual tiende a que el rector sea la persona que maneje y responda por el ''Fondo de Servicio Educativo''. Si no tiene el número de alumnos suficientes para que se nombre un rector, de todas formas debe recibir con mayor razón los recursos, tratándose como se dijo antes de una comunidad indígena a la cual se le debe dar un tratamiento especial, y tales recursos serán administrados o manejados directamente por la Gobernación, entidad que efectuará la inversión a través de los proyectos que se requieran para el mejoramiento de la educación indígena, en todos sus componentes.

Por disposición Constitucional Artículo 67 C.P., el Estado no sólo está llamado a contribuir en la garantía de acceso al servicio público de educación. También le corresponde asegurar su adecuado cubrimiento y la permanencia de los educandos en el sistema educativo, tanto en el sector público como en el sector privado, dotando a los establecimientos donde se presta el servicio, de la infraestructura y los elementos necesarios para que, como en el caso presente, los grupos indígenas, conserven su identidad cultural, su etnoeducación, su multiculturalidad, y su diversidad lingüística, acorde con las disposiciones especiales contenidas en el decreto No. 804 de mayo 18 de 1995. El desarrollo cultural de un grupo minoritario, exige los recursos adecuados, máxime que se debe dar prelación a los grupos étnicos, por cuanto se encuentran en inferioridad de condiciones en su número, no tienen la suficiente capacidad de expresión ni la formación integral que les permita hacer uso de los mecanismos que la ley contempla para que les sean respetados sus derechos, cuando estos sean vulnerados.

Todo lo anterior conduce a concluir, que se encuentra demostrada la vulneración de los derechos a la igualdad y a la etnoeducación de los menores indígenas del Centro Educativo Rural Bilingüe I. C. por no haber situado las transferencias para ejecutar planes y proyectos que permitan un mejor desarrollo de la educación en la comunidad indígena. Ha de hacerse claridad en que, si el ''Centro Educativo Rural Bilingüe I. C.'' no posee la organización necesaria para administrar recursos del Estado, los dineros por concepto de transferencias han de ser administrados por el Departamento, ente territorial que deberá realizar las actividades necesarias para impulsar el mejoramiento de las condiciones materiales que permitan una educación adecuada a la población indígena, respetando su propia cultura, aún cuando no alcancen el número de 150 estudiantes.

En consecuencia, esta S. confirmará la decisión proferida en segunda instancia por la Sección Segunda Subsección A de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por lo antes expuesto y con la aclaración efectuada.

En mérito de lo expuesto, la S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política