Sentencia de Tutela nº 595/06 de Corte Constitucional, 27 de Julio de 2006

La señora A.P.B. interpuso acción de tutela contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, por considerar vulnerados los derechos a la vida digna, a la salud, al mínimo vital y a la seguridad social. Para fundamentar su demanda señala los siguientes

1. Hechos

   Manifiesta que es una mujer de 52 años de edad, separada hace 18 años desde los cuales convivió con sus padres hasta que los mismos fallecieron en el año 2000, su madre el 15 de enero y su padre el 17 de marzo.

   Asevera que no tiene hermanos menores ni en estado de invalidez, excepto ella a quien su padre le proporcionó en gran parte su manutención.

   Expresa que en la actualidad y desde hace ya varios años no puede trabajar en razón de su invalidez.

   Esgrime que desde finales del año de 1997 le fue diagnosticada la enfermedad de parkinson y ahora su situación corporal es la siguiente: ''Temblor persistente en miembro superior derecho, Ausencia de braceo en miembro superior derecho, Debo tomar medicamentos diariamente''.

   Alega que, el 23 de abril de 2002, el doctor C.I.M.A., médico laboral de pensiones en C. del ISS, le informó que luego de realizar los estudios médicos necesarios ''Medicina Laboral de Pensiones del Seguro Social ha determinado que su pérdida de capacidad laboral actual es del 68.74% (...) de acuerdo a las normas establecidas en el Decreto 917 de 1999 sobre calificación de invalidez. Lo anterior significa que usted ha sido declarada como persona inválida según lo establece el Artículo 38 de la Ley 100 de 1993. Fecha de estructuración de la invalidez 30 de agosto de 2000''.

   Expone que a raíz del fallecimiento de su progenitor, quien era pensionado del Seguro Social Seccional C., solicitó, el 20 mayo de 2002, a la división de pensiones del ISS el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes ''aclarándoles que antes no la había solicitado por desconocimiento normativo''.

   Sostiene que, el 18 de diciembre de 2002, el jefe del Departamento de Pensiones del ISS C. mediante resolución 2700 de 2002 decidió negar la solicitud de sustitución por la muerte de su padre, en calidad de hija inválida por cuanto ''según el dictamen mi invalidez fue declarada a partir del 30 de agosto del año 2000, no acreditando la calidad de inválida a la muerte de mi padre quien había fallecido 5 meses antes''.

   Declara que el 7 de febrero de 2003 presentó recurso de reposición contra la resolución 2700 de 2002.

   De igual forma, manifiesta que el 2 de septiembre de 2003 presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la calificación hecha por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C., toda vez que en la historia clínica se expresa que los síntomas del mal de Parkinson aparecieron desde 1998 y que por ser una enfermedad progresiva llevaron a que declararan su incapacidad laboral.

   Dice que el 17 de septiembre de 2003 el secretario de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C. ratificó el dictamen emitido y remitió el caso a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez donde decidieron, el 12 de noviembre de 2003, citar a la accionante para el día 19 de febrero de 2004 a la ciudad de Bogotá a fin de practicarle la valoración médica.

   Afirma que presentó un derecho de petición ante la División de Pensiones del ISS, donde informaba que había sido valorada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en Bogotá el día 19 de febrero de 2004 y no obstante haberse informado que en 30 días emitirían los resultados, ello sólo se verificó 13 meses después, el 1° de marzo de 2005, fecha en la que se notifica el acta No 09 de esa fecha en la que se contempla que la señora A.P. tiene ''Enfermedad de Parkinson, reemplazo total de cadera bilateral, obstrucción del sistema venoso de miembros inferiores, fecha de estructuración agosto 28 de 2000'', pese a que en la ponencia se dice que tiene un ''cuadro de 1 año ½ de evolución'', es decir, al revisar la historia clínica se evidencia que la enfermedad de parkinson inició aproximadamente en 1998. Sin embargo, en el acta No 09 se expresa que sólo hasta el 28 de agosto de 2000, fecha en que el neurólogo la valoró, es cuando se patentiza el compromiso de las extremidades inferiores como superiores.

   Con base en la anterior respuesta, sostiene que solicitó que fuera tramitada la pensión de sobrevivientes por la invalidez certificada por el mismo ISS. En consecuencia, el 3 de mayo de 2005, el jefe del Departamento de Pensiones del Seguro Social contesto informándole que toda vez que para la fecha de fallecimiento de su señor padre no había acreditado la calidad de hija inválida, no había mérito para modificar la decisión tomada en la resolución 2700 de 2000, pues la fecha de estructuración de la invalidez había sido el 30 de agosto de 2000.

   Así mismo, señala que no cuenta con una fuente de ingresos y que no tiene capacidad de operar en el mercado laboral, luego, estima que negarle ''el derecho a la sustitución pensional, equivale a someter arbitrariamente, mi bienestar a la voluntad o capacidad de terceras personas, lo que compromete seriamente mi dignidad como persona''.

   Por todo lo anterior, solicita que se ordene a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez revocar y modificar el acta No 09 de 1° de marzo de 2005, en relación con la fecha de estructuración de la invalidez.

2. Trámite procesal

   El Juzgado Décimo (10) Civil Municipal de Manizales, C., envió comunicación telegráfica a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez notificando la presente acción de tutela, con la finalidad de que ejerciera su derecho de defensa (folio 65), no obstante, el ente demandado no dio respuesta al informe solicitado. Artículo 20 decreto 2591 de 1991: ''Si no se hubiere dado respuesta al informe solicitado, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a fallar de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación''.

3. Pruebas

   Del material probatorio allegado al expediente la Sala destaca los siguientes documentos:

   - Fotocopia del dictamen de calificación de la capacidad laboral No 1484, de fecha 23 de abril de 2002, en el que se concluye que la señora A.P.B. tiene un 68.74% de pérdida de la capacidad laboral, cuya fecha de estructuración de la invalidez fue el 30 de agosto de 2000, por presentar ''Enfermedad de Parkinson, Artrosis de caderas clase 3, Articulación coxo femoral o de la cadera -restricción de movimientos- y deficiencia global por obstrucción del sistema venoso de miembros inferiores''. Así mismo, se contempla un resumen de la historia clínica que dice que la demandante tiene ''desde 06-98 temblor grueso en MSD (...) con progresión importante. En 1998 diagnóstico de artrosis de cadera bilateral. Cirugía de cadera derecha en 1997 y prótesis de cadera izquierda en el 2000''. De igual forma, se consigna que de conformidad con la evaluación de neurología realizada el 28 de octubre de 2000 la accionante presenta un ''cuadro de 1.5 años de evolución consistente en temblor de reposo de MSD y ocasionalmente MID'' (folio 2 cuaderno original).

   - Fotocopia de un escrito, de fecha 23 de abril de 2002, mediante el cual se informa a la señora A.P. la evaluación médica realizada por el médico laboral del ISS Pensiones C., C.I.M.A., por medio del cual de indica que ''Medicina Laboral de Pensiones Seguro Social ha determinado que su pérdida de capacidad laboral actual es del 68.74% (...) de acuerdo a las normas establecidas en el Decreto 917 de 1999 sobre calificación de invalidez'', por ende, fue declarada como persona inválida según lo establece el artículo 38 de la ley 100 de 1993, cuya fecha de estructuración de la invalidez fue el ''30 de agosto de 2000'' (folio 4 cuaderno original).

   - Fotocopia de un escrito, de fecha 20 de mayo de 2002, presentado por la demandante al Seguro Social Pensiones de Manizales por medio del cual solicita que se estudie ''la asignación de la pensión sustituta de mi señor padre J.N.P.B., fallecido el 17 de marzo de 2000, mi señora madre murió el 15 de enero de 2000 y no quedaron hermanos menores''. Finalmente, expresa que vive con su hija y que sus hermanos le ayudan económicamente pues con motivo de su invalidez le es muy difícil trabajar (folio 5 cuaderno original).

   - Fotocopia de la resolución No. 2700, de fecha 18 de diciembre de 2002, expedida por el Seguro Social Seccional C., mediante la cual se ''niega la prestación económica solicitada por fallecimiento del asegurado J.N.P.B.'', quien disfrutaba de la pensión por vejez concedida mediante resolución No 1949 de 12 de marzo de 1974 del ISS, por cuanto según el dictamen 1484 la demandante fue declarada inválida a partir de 30 de agosto de 2000 ''no acreditando la calidad de inválida a la muerte del pensionado (17.03.2000)'' (folio 6 y 7 cuaderno original).

   - Fotocopia del recurso de reposición interpuesto, el 7 de febrero de 2003, contra la resolución No 2700 de 18 de diciembre de 2002. El motivo de inconformidad de la accionante radica en que su enfermedad es ''sumamente anterior como se deduce del mismo Dictamen 1484 cuando se analiza el resumen de Historia Clínica y se tiene como antecedentes que desde 1998 existe diagnóstico de artrosis de cadera bilateral; con cirugía de cadera derecha en 1997; desde junio de 1998 se manifiesta temblor grueso en miembro superior derecho; y prótesis de cadera izquierda en el 2000, (...) donde se observa con claridad que desde varios años anteriores a la muerte de mi progenitor ya presentaba los inconvenientes médicos personales que he mencionado, por lo que desde todo punto de vista soy acreedora de derecho de suceder pensionalmente a mi padre'' (folio 8 cuaderno original).

   - Fotocopia del recurso de reposición presentado por la demandante, el 2 de septiembre de 2003, contra la calificación hecha por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C.. En este escrito la accionante menciona que debido a la incapacidad médica diagnosticada no puede trabajar en ninguna parte siendo la pensión de sobrevivientes la única oportunidad que tiene para llevar una vida en condiciones dignas (folio 10 cuaderno original)

   - Fotocopia de la decisión tomada, el 17 de septiembre de 2003, por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de C. concerniente al recurso de reposición presentado contra el dictamen emitido el 12 de agosto de 2003, por medio de la cual se decidió ratificar el mencionado dictamen por haber considerado que ''no existen más elementos de juicio o elementos probatorios que desvirtúen o modifiquen el dictamen emitido, por lo tanto estaremos enviando el expediente a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para que se surta el recurso de apelación ante dicha junta'' (folio 12 cuaderno original).

   - Fotocopia del acta No 09 de 1° de marzo de 2005 expedida por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez mediante la cual se decide que la fecha de estructuración de la invalidez de la señora A.P. fue el 28 de agosto de 2000. Así mismo, se aduce que al revisar la historia clínica se observa que la actora presenta un cuadro de enfermedad de parkinson que inició ''aproximadamente en 1998, pero solamente hasta el 28 de agosto de 2000, fecha de la valoración por neurología es cuando se evidencia el compromiso en dos extremidades (MSD Y MID)'' (folio 17 cuaderno original).

   - Fotocopia de un derecho de petición presentado el 18 de abril de 2005 por la señora A.P. por medio del cual solicita al Seguro Social Pensiones de Manizales que teniendo en cuenta la respuesta dada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez le sea ''tramitada la pensión sustitución por ser heredera de J.N.P.B., por invalidez certificada por el mismo seguro cuya prueba de valoración fuera realizada el día 19 de febrero

   de 2004'' (folio 19 cuaderno original).

   - Fotocopia de la historia clínica de la señora A.P.B., de fecha 27 de junio de 2005, en la que se indica que la demandante tiene ''parkinson el cual apareció hace 7 años y medio (finales /97) con temblor MSD'' (folio 27 cuaderno original).

Del presente asunto conoció el Juzgado Décimo (10) Civil Municipal de Manizales, que en providencia de 22 de febrero de 2006 denegó el amparo solicitado, al considerar que en el dictamen de calificación emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en forma expresa dice que contra el mismo proceden las acciones ante la Jurisdicción Laboral Ordinaria (inc. 2 art. 35 del decreto 2463 de 2001).

Así mismo, trae a colación el artículo 40 del decreto 2463 de 2001, el cual expresa que ''Las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán dirimidas por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente.''

En consecuencia, señala que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez revoque o modifique el dictamen proferido el 1° de marzo de 2005 en relación con la fecha de estructuración de la invalidez.

En efecto, el despacho consideró que no puede el juez constitucional ''ordenar que una junta compuesta por el personal calificado que se designa por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, conforme al ya citado Decreto 2463 de 2001, donde inclusive hay un abogado especialista en derecho laboral, cambie su dictamen; que diga que la persona presenta invalidez desde una fecha anterior a la dictaminada, cuando el mismo se debe proferir de acuerdo con unos parámetros previamente definidos en un manual único o tabla de calificación que marca el porcentaje de la incapacidad así como la fecha de estructuración de la enfermedad y segundo, que disponiendo de otro medio de defensa judicial, no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para cuestionar el dictamen, cuando el artículo 40 del citado Decreto 2463 de 2001 señala cuál es el procedimiento para ello''.

Por ende, considera que en principio el dictamen emitido por la Junta Nacional se encuentra ajustado a los parámetros legales ''proferido por la autoridad competente, con base en un manual único o tabla de incapacidades, con base en la historia clínica y en valoración directa practicada a la paciente, debidamente notificada, etc, razón por la cual la misma solo podrá ser cuestionada ante la Jurisdicción Laboral Ordinaria''.

1. Competencia

   Esta Corte es competente para pronunciarse sobre el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico

   De acuerdo con la situación fáctica planteada, en esta ocasión corresponde a la Sala determinar si la decisión de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en el sentido de fijar como fecha de estructuración de la invalidez el 28 de agosto de 2000, vulnera o no los derechos fundamentales de la señora A.P.B., dado que (i) el Seguro Social ha negado el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por no acreditar la calidad de inválida a la muerte de su padre, 17 de marzo de 2000 y (ii) perdió el 68.74% de la capacidad laboral por presentar ''Enfermedad de Parkinson, Artrosis de caderas clase 3, Articulación coxo femoral o de la cadera -restricción de movimientos- y deficiencia global por obstrucción del sistema venoso de miembros inferiores''.

   Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, la Sala analizará (i) si la acción de tutela procede contra los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez; (ii) la naturaleza jurídica de las Juntas de Calificación de Invalidez, su función primordial y la importancia de sus decisiones; (iii) la naturaleza jurídica de la pensión de sobrevivientes; y por último (iv) la resolución del caso concreto.

3. La acción de tutela procede frente a dictámenes de la Juntas de Calificación de Invalidez

   El artículo 86 de la Carta Política consagra que ''Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (...) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable'' Sentencia T-857 de 2004, MP. Clara I.V.H.. También consultar las sentencias T-1103/03, T-418/00, T-156/00, T-716/99, SU-086/99, T-554/98 y T-287/95, entre otras. .

   De conformidad con el artículo 11 del decreto 2463 de 2001 ''Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez''. los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez ''no son actos administrativos y sólo pueden ser controvertidos ante la justicia laboral ordinaria con fundamento en el artículo 2° del Código de Procedimiento Laboral''.

   Así mismo, en el artículo 35 del citado Decreto se establece que contra el dictamen emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez ''sólo proceden las acciones ante la jurisdicción laboral ordinaria''.

   De igual forma, el artículo 40 del mencionado Decreto contempla que ''las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán dirimidas por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente'', pues sus ''actuaciones no constituyen actos -Administrativos''.

   En relación con lo anterior, la Corte en sentencia T-436 de 2005, MP. Clara I.V.H., consideró que el artículo 11 del decreto 2463 de 2001 lo que ''sencillamente hace (...) es asignar competencia a la justicia ordinaria laboral para conocer de la impugnación de los dictámenes de las juntas de calificación de invalidez, dado que tales actos no son propiamente actos administrativos Según la jurisprudencia constitucional, los procedimientos adelantados por las Juntas de Calificación de Invalidez no tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la certificación de la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales que la requieren. Cfr. Sentencia C-1002 de 2004, MP. Marco G.M.C.. .

   El numeral 1° del artículo 6° del decreto 2591 de 1991 dispone que cuando existan otros medios de defensa judicial, dichos mecanismos serán apreciados en concreto por el juez de tutela, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante. Lo anterior por cuanto la protección de la tutela debe ser inmediata, pues de lo contrario se podría generar un perjuicio irremediable.

   Sobre el perjuicio irremediable, la Corte ha determinado que para que se produzca es necesario verificar que sea inminente, grave y requiera que se tomen medidas urgentes e impostergables.

   En este sentido, la Corte en sentencia T-857 de 2004, MP. Clara I.V.H.P. reiterada en sentencia T-464 de 2006, MP. J.C.T.. , determinó que (i) Es inminente un perjuicio cuando ''esté próximo a suceder de modo que el juez debe contar con los elementos fácticos suficientes que así lo demuestren, en razón de la causa u origen del daño, a fin de tener la certeza de su ocurrencia''; (ii) grave porque su comisión implica ''el detrimento de un bien altamente significativo para la persona, que puede ser moral o material, y que sea en todo caso susceptible de determinación jurídica Sentencia T-1103 de 2003 MP. Á.T.G..''; (iii) que exija la adopción de medidas urgentes e impostergables, ''es decir, que por su entidad el perjuicio requiera de una acción pronta y oportuna, y no cuando se haya presentado un desenlace con efectos antijurídicos. Sentencia T-225 de 1993 MP. V.N.M.. En este sentido, las medidas que se adopten además deben ser una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, deben armonizar con las particularidades de cada caso y su carácter debe ser tal que no puedan posponerse en el tiempo para una oportuna y eficaz prevención del daño Sentencia T-179 de 2003 MP. Clara I.V.H.. ''.

   En esa misma decisión la Corte estableció que estos requisitos deben ser entonces satisfechos plenamente para que constatado el perjuicio irremediable, y pese a la existencia de otro medio judicial para la protección del derecho, se viabilice el uso de la acción de tutela, por ende, ''Solamente cuando se cumplan estas condiciones se puede hablar de un perjuicio irremediable, pudiendo el afectado intentar el amparo constitucional, incluso si cuenta con otro medio de defensa judicial. En caso contrario, el amparo de tutela resultará improcedente y el actor deberá acudir entonces ante la jurisdicción competente.''

   En relación con la prueba del perjuicio irremediable, la Corte ha sostenido que la misma no está sometida a rigurosas formalidades. Así pues, en sentencia T-290 de 2005, MP. Marco G.M.C., esta Corporación manifestó que el afectado debe explicar, ''atendiendo a sus condiciones personales,(...) en qué consiste dicho perjuicio'' señalar ''las condiciones que lo enfrentan al mismo'' y aportar ''mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión''.

   Así mismo, en la mencionada providencia se consideró que como la prueba del perjuicio irremediable no es rigurosa ni se encuentra sometida a ritualidades específicas, ''frente a casos especiales, el perjuicio irremediable puede presumirse'' ya que lo que la Corte exige es que ''en la demanda al menos se señalen los hechos concretos que permitan al juez constitucional deducir la ocurrencia de dicho perjuicio Sobre la comprobación del perjuicio irremediable como condición para la procedencia de la acción de tutela, pueden revisarse las sentencias T-425 de 2000, MP. Á.T.G.; T-620 de 2000, MP. A.M.C.; T-1496 de 2000, MP. M.V.S.M.; T-1205 de 2001, MP. Clara I.V.H. y la T-882 de 2002, MP. Marco G.M.C.. . SU-1070 de 2003 J.C.T. Por ello, por ejemplo, en el caso de los sujetos de especial protección constitucional, a favor de los cuales la jurisprudencia constitucional ha dispuesto un tratamiento singular, la existencia del perjuicio irremediable se somete a reglas probatorias más amplias, derivadas de la sola condición del afectado, lo cual implica una apertura del ángulo de presunción.''

   Lo anterior explica entonces por qué, tratándose de sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio irremediable debe ser interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva, así, ''De un lado, es preciso tomar en consideración las características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada. Pero además, es necesario atender las particularidades de la persona individualmente considerada, esto es, en el caso concreto. Consecuencialmente, para determinar la procedencia del amparo, cuando se trata de sujetos de especial protección, el juez deberá analizar cada uno de estos aspectos'' Sentencia T-1316 de 2001 MP. R.U.Y..

   En este orden de ideas, aún contando el interesado con recursos o medios de defensa judiciales, puede ejercer de todas formas la acción de tutela cuando pretenda impedir la consumación de un daño actual, grave e inminente a sus derechos fundamentales, siempre y cuando se establezca que para el caso concreto dichos medios no resultan eficaces para la protección inmediata de los derechos conculcados o amenazados. Sentencia T-436 de 2005, MP. Clara I.V.H.. Lo anterior ya ha sido aceptado ampliamente por esta Corporación Ver entre otras sentencias la T-690/03, T-179/03, T-620/02, T-999/01, T-968 de 2001, T-875/01, T-384/98, T-037/97 y T-1169/03. , que ha precisado que no es un obstáculo que existan otros medios de defensa judicial para poder debatir un asunto por medio de la acción de tutela, sino que es preciso, además, que tales medios sean idóneos para garantizar la inmediata y efectiva protección de los derechos reclamados.

   Así pues, la demandante tiene derecho a controvertir la calificación o valoración médica, relativa a la disminución de su capacidad laboral o la época real de la invalidez ante la Jurisdicción Ordinaria, con miras a lograr tener derecho a una pensión de sobreviviente, derecho que está garantizado por los artículos 11, 35 y 40 del decreto 2463 de 2001, no obstante para la Sala dicho mecanismo judicial no es idóneo.

   En efecto, como lo cuestionado aquí es el dictamen proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, acta No 09 de 1° de abril de 2005, la accionante puede acudir a la Justicia Ordinaria Laboral, sin embargo dicho mecanismo de defensa no resulta idóneo ni eficaz para asegurar la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales invocados atendiendo las particulares circunstancias en que se encuentra la demandante, por cuanto se trata de una persona ''sujeto de especial protección'' por su condición física de conformidad con el artículo 13 de la Constitución Política.

   Efectivamente, la señora A.P.B. fue declarada inválida por haber perdido el 68.74% de la capacidad laboral (folio 2 y 4) y por lo tanto se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, y aunque existe el mecanismo ordinario, resulta inidóneo, pues sería desproporcionado, atendiendo las particulares circunstancias en que se encuentra la actora, exigirle que acuda directamente ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, ya que, se afectaría aún más su mínimo vital.

   Al respecto, la Corte en sentencia T-941 de 2005, MP. Clara I.V.H., manifestó que en virtud del artículo 13 Superior se ''prevé una protección especial para aquellas personas que por su estado físico o mental tengan la calidad de disminuidos y como consecuencia de ello se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta''.

   La procedibilidad de la acción de tutela se deriva del hecho de que la señora A.P. esta imposibilitada para impugnar la calificación de invalidez hecha por la Junta Nacional de Calificación ante la justicia ordinaria, conforme a lo dispuesto en los artículos 11 y 40 del decreto 2463 de 2001, dado que ella no puede brindarle una protección inmediata y por ende tampoco permite el restablecimiento de sus derechos fundamentales, dada la notoria tardanza de dicha justicia en la resolución de los asuntos sometidos a su conocimiento.

   Como resultado, la Sala abordará el asunto de fondo y decidirá si en el presente caso se encuentran vulnerados los derechos fundamentales invocados por la señora A.P., al fijarse en el acta No 09, de 1° de marzo de 2005, por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, como fecha de estructuración de la invalidez el 28 de agosto de 2000.

4. La naturaleza jurídica de las Juntas de Calificación de Invalidez, su función primordial y la importancia de sus decisiones

   En el artículo 86 de la Constitución Política se contempla que toda persona puede reclamar por medio de la acción de tutela, en todo momento y lugar, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, ''cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública''.

   En consecuencia las Juntas de Calificación de Invalidez, pueden ser sujetos de la acción de tutela, pues como lo precisó esta Corporación en sentencia C-1002 de 2004, MP. Marco G.M.C., ''...son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares.''

   Las razones que la Corte tuvo en cuenta para considerar que las Juntas de Calificación de Invalidez son organismos del Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS del orden nacional son las siguientes: En primer lugar son entes de creación legal ''para su constitución no interviene la voluntad privada''. En segundo lugar, ''su estructura general está determinada por la ley, lo que indica que no es la iniciativa privada la que señala su composición interna''. Adicionalmente, ''las juntas de calificación de invalidez desempeñan funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la seguridad social. La composición de las juntas de calificación de invalidez está asignada a una autoridad del nivel central de la administración pública: el Ministerio de la Protección Social, autoridad encargada de la vigilancia y control de las juntas''.

   Así mismo, en la mencionada providencia y con fundamento en los artículos 42 y 43 de la ley 100 de 1993 se determinó que el fin primordial de las Juntas de Calificación de Invalidez es ''la evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social''.

   Las Juntas de Calificación de Invalidez deben calificar la capacidad laboral de conformidad con lo previsto en la ley 100 de 1993 y en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación Artículo 41 de la ley 100 de 1993 y artículo 4 decreto 2463 de 2001..

   La decisión que adopte la junta de calificación, debe ''contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión''Artículo 41 de la ley 100 de 1993.. El artículo 9 del decreto 2463 de 2001 consagra los fundamentos de hecho y de derecho que debe contener el dictamen con el cual se declara el grado, el origen de pérdida de la capacidad laboral o de la invalidez y la fecha de estructuración de la invalidez. Así pues, indica que los fundamentos de hechos son todos ''aquellos que se relacionan con la ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general, los que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, tales como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de actividades, subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos, contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que se relacionen con la patología, lesión o condición en estudio'' y que los fundamentos de derechos son ''todas las normas que se aplican al caso de que se trate''.

   También, el artículo 25 del decreto 2463 de 2001 dispone que a la solicitud de calificación se debe allegar la historia clínica del posible beneficiario o resumen de la misma, en donde conste los antecedentes y diagnóstico definitivo, exámenes clínicos, evaluaciones técnicas y demás exámenes complementarios que ayuden a determinar el estado de salud del posible beneficiario.

   La Corte en sentencia T-436 de 2005, MP, C.I.V.H., concluyó que las Juntas de Calificación de Invalidez deben observar unas reglas básicas, a saber:

   ''i) La solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades hayan adelantado el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su realización. Al efecto, a tal solicitud se debe allegar el certificado correspondiente (Art. 9° del Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto 2463 de 2001).

   ii) Valoración completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual las juntas deben proceder a realizar el examen físico correspondiente antes de elaborar y sustanciar la respectiva ponencia (Art. 28 ibid.); y

   iii) Motivación de las decisiones adoptadas por estos organismos, pues deben sustanciar los dictámenes que emiten explicando y justificando en forma técnico científica la decisión que adoptan (arts. 28 a 31 ibid).''

   De igual forma, la Corte estimó en sentencia C-1002 de 2004, MP. Marco G.M.C., que la importancia de los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez radica en que sus decisiones constituyen ''el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza fundamental para proceder a la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En este sentido, dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos del reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión''.

   Por ende, los dictámenes emitidos por las juntas de calificación configuran el medio a través del cual se puede obtener el reconocimiento o denegación de una pensión como la de sobrevivientes.

   Lo anterior debido a que, el ''legislador no circunscribió expresamente el ámbito de funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez a la calificación de la incapacidad con fines de reconocimiento de pensión de invalidez, es posible inferir que también dicha certificación sirve como elemento de juicio para conceder la pensión de sobreviviente, pues para ésta también se requiere la calificación del grado de invalidez del aspirante'' Sentencia C-1002 de 2004, MP. Marco G.M.C...

   En consecuencia, si la función básica de las Juntas de Calificación de Invalidez es evaluar técnica y científicamente el grado de pérdida de la capacidad laboral y sus decisiones constituyen el fundamento jurídico para lograr el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, es necesario que estas en el caso de la pensión de sobrevivientes califiquen la pérdida de la capacidad laboral cuando quien la solicita es un ''hijo inválido del causante'', para lo cual las juntas de calificación deben realizar una valoración completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina por medio de un examen físico y teniendo en cuenta todos los fundamentos de hecho que deben contener los dictámenes, es decir, la historia clínica (antecedentes y diagnóstico definitivo), reportes, valoraciones, exámenes médicos, evaluaciones técnicas y en general todo el material probatorio que se relacione con las deficiencias diagnosticadas.

5. Naturaleza jurídica de la pensión de sobrevivientes

   El artículo 48 Superior consagra el derecho a la seguridad social, el cual se debe garantizar a todos los habitantes como un ''derecho irrenunciable''. Al respecto, la Corte en sentencia T-049 de 2002, MP. Marco G.M.C., indicó que al ser la seguridad social un derecho de naturaleza irrenunciable ''Tal derecho está constituido a su vez por varias expresiones entre las cuales se encuentra el derecho a pensión en sus diferentes modalidades, las cuales incluyen la pensión de sobrevivientes.''

   En particular, la pensión de sobrevivientes es aquella que deja el pensionado o el trabajador activo a sus beneficiarios al morir, la cual busca proteger a las personas que por alguna razón se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta ya sea por motivos de tipo económico, físico o mental.

   La Corte Constitucional ha considerado que la pensión de sobrevivientes tiene por fin proteger a la familia que se ve desamparada por la muerte de quien proveía el sustento del hogar. Al respecto, la Corte en sentencia C-1247 de 2001, MP. A.B.S., señaló que dicha pensión ''busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento. N., que dicha prestación tiene por finalidad esencial, que los miembros de la familia no queden en el desamparo total cuando fallece quien contribuía a proveer lo necesario para el mantenimiento del hogar'' Sentencia C-1247 de 2001, MP. A.B.S...

   De igual forma, en sentencia T-789 de 2003, MP. M.J.C.E., la Corte reiteró que el objeto de la sustitución pensional o pensión de sobrevivientes consiste en proteger a la familia, ''puesto que a través de ella se garantiza a los beneficiarios -quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante- el acceso a los recursos necesarios para subsistir en condiciones dignas, con un nivel de vida similar al que gozaban con anterioridad al fallecimiento del(la) pensionado(a) Sentencia T-813 de 2002, MP. A.B.S.; en ese mismo sentido, ha precisado que ''la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria'' Sentencia C-002 de 1999, MP. A.B.C... (Subrayado fuera del texto)

   Por otra parte, la Corte ha manifestado que los conflictos surgidos con ocasión del derecho a la pensión de sobrevivientes ''tienen relevancia constitucional en la medida en que su resolución pueda afectar derechos fundamentales como la igualdad y la familia entre otros.'' Sentencia T-660 de 1998, MP. A.M.C.. Ver también las sentencias T-1103, T- 695, T-323, T-283, T-263 y la T-122 de 2000.

   Esta Corporación ha sostenido que a pesar de ser la pensión de sobreviviente una prestación económica, también ha sido catalogada como un derecho fundamental, pues ''busca lograr en favor de las personas que se encuentran involuntariamente en circunstancias de debilidad manifiesta- originada en diferentes razones de tipo económico, físico o mental y que requieren de un tratamiento diferencial positivo o protector -, un trato digno y justo, por parte de la entidad que debe reconocer y pagar la pensión.'' Sentencia T-072 de 2002, MP. Á.T.G..

   Así mismo, la Corte en sentencia T-1221 de 2004, MP. A.B.S., manifestó que el derecho a la seguridad social es fundamental ''en el caso de las personas que presenten alguna circunstancia de debilidad manifiesta, en razón de su conexidad con el derecho fundamental al mínimo vital y, por lo tanto, su vulneración puede ser conocida a través de la acción de tutela.'' A su turno, esta Corporación estimó que la pensión de sobrevivientes es una especie de derecho a la seguridad social y que en consecuencia, ''en el caso de personas inválidas por causas físicas o psíquicas, el derecho a la sustitución pensional cobra el carácter de fundamental.'' (Subrayado fuera de texto)

   En efecto, la sustitución pensional o pensión de sobrevivientes tiene como objetivo proteger a la familia que por causa del fallecimiento de la persona que proveía el sustento del hogar queda en situación de indefensión, ya sea por razones de tipo económico, físico o mental, respecto a quien debe pagar la mesada. De igual forma, busca impedir que los beneficiarios se vean obligados a soportar cargas materiales y espirituales que no les corresponde. Lo anterior con la finalidad de que vivan en condiciones dignas y con un nivel de existencia similar al que disfrutaban antes del fenecimiento del pensionado.

   Además de lo anterior, todo conflicto que surja con ocasión del derecho a la pensión de sobrevivientes y que involucre a personas que por sus especiales condiciones físicas y mentales se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta tiene relevancia constitucional, caso en el cual debe suministrarse un trato justo y ante todo digno.

   Ahora bien, de conformidad con la legislación laboral, entre los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes se encuentran: (i) Los hijos menores de 18 años; (ii) Los hijos mayores de 18 años hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y dependan económicamente del causante al momento de su muerte; y (iii) los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuando hay invalidez se aplica el criterio previsto por el artículo 38 de la ley 100 de 1993. Artículo 47 ley 100 de 1993, modificado por el artículo13 de la ley 797 de 2003.

   El artículo 38 de la ley 100 de 1993 consagra el porcentaje a partir del cual se considera una persona inválida. Así, indica que ''se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral''.

   De lo anterior se infiere, y en especial para el caso de los hijos inválidos, que para poder obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes es necesario acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) el parentesco, (ii) el estado de invalidez del solicitante y iii) la dependencia económica respecto del causante.

   Igualmente, esta Corporación ha manifestado que ''las condiciones de dependencia que establece la ley deben estar presentes a la muerte del causante y la continuidad de su pago requiere que tales condiciones persistan a lo largo del tiempo. Si desaparece la condición de invalidez, o si el beneficiario deja de ser estudiante o cumple más de 25 años, se extingue su derecho a la pensión de sobrevivientes.'' Sentencia T-1283 de 2001, MP. M.J.C.E..

6. Resolución del caso concreto

   De acuerdo con los hechos y la jurisprudencia reseñada, procede esta Sala a determinar si la Junta Nacional de Calificación de Invalidez ha vulnerado los derechos fundamentales de la señora A.P.B. por fijar en el acta No 09, de 1° de marzo de 2005, como fecha de estructuración de la invalidez el 28 de agosto de 2000.

   Del material probatorio allegado al expediente, la Sala aprecia que la señora A.P.B. es hija del señor J.N.P.B., titular de la pensión de vejez concedida mediante resolución No 1949 de 1974 reconocida por el Seguro Social (folio 6 y 7), como consta en la resolución No 2700 de 2002 (folio 6 y 7), quien falleció el 17 de marzo de 2000.

   De igual forma, en el expediente obran dos pruebas que acreditan el estado de invalidez de la señora A.P.B.: (i) el dictamen para la calificación de la pérdida de la capacidad laboral No 1484, expedido, el 23 de abril de 2002, por el Seguro Social Pensiones de Manizales, en el que se concluye que la demandante tiene un 68.74% de pérdida de la capacidad laboral, cuya fecha de estructuración de la invalidez fue el 30 de agosto de 2000, por presentar ''Enfermedad de Parkinson, Artrosis de caderas clase 3, Articulación coxo femoral o de la cadera -restricción de movimientos y Deficiencia global por obstrucción del sistema venoso de miembros inferiores'' (folio 2 y 4); y (ii) el acta No 09, de 1° de marzo de 2005, proferida por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez mediante la cual se decide que la fecha de estructuración de la invalidez fue el 28 de agosto de 2000 (folio 17).

   En el dictamen de calificación de la capacidad laboral No 1484 se contempla, de conformidad con un resumen de la historia clínica, que desde el mes de junio de 1998 la actora presenta ''temblor grueso en MSD (...) con progresión importante. En 1998 diagnóstico de artrosis de cadera bilateral. Cirugía de cadera derecha en 1997 y prótesis de cadera izquierda en el 2000''. De igual forma, se consigna que de conformidad con la evaluación de neurología realizada el 28 de octubre de 2000 la accionante exterioriza un ''cuadro de 1.5 años de evolución consistente en temblor de reposo de MSD y ocasionalmente MID''.

   En el acta No 09, de 1° de marzo de 2005, expedida por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a folio 17, la Sala aprecia que se citan apartes de la historia clínica en los que se menciona que la enfermedad de parkinson inició ''aproximadamente en 1998, pero solamente hasta el 28 de agosto de 2000, fecha de valoración por neurología, es cuando se evidencia el compromiso en dos extremidades (MSD Y MID).

   A folio 27, en la historia clínica de la señora A.P.B. la Sala advierte que la enfermedad de parkinson ''apareció hace 7 años y medio (finales/97) con temblor MSD''.

   En consecuencia, está probado que la señora A.P.B. es inválida por causa de origen común por haber perdido más del 50% de su capacidad laboral de conformidad con el artículo 38 de la ley 100 de 1993.

   En relación con el requisito de la dependencia económica, la accionante manifiesta que es separada desde hace más de 18 años desde los cuales convivió con sus padres, siendo el señor J.N.P.B. quien velaba por su subsistencia. Lo antes dicho no fue controvertido por la entidad demandada, pues guardó silencio y en consecuencia opera para este caso la presunción de veracidad de los hechos narrados por la accionante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991. Por ende, para la Sala es claro que la señora A.P. dependía económicamente de su padre.

   Esta Corporación ha considerado que las condiciones de dependencia establecidas por la ley (invalidez) deben estar presentes a la muerte del causante y la continuidad de su pago requiere que tales condiciones persistan a lo largo del tiempo, es decir, si desaparece la condición de invalidez se extingue el derecho a la pensión de sobrevivientes.

   Dadas las pruebas que obran en el expediente, la evolución de los síntomas de las enfermedades diagnosticadas a la demandante iniciaron en 1997, siendo preciso para el caso objeto de revisión determinar si para el 17 de marzo de 2000 la demandante tenía una disminución de la capacidad laboral en un 50%, pues para agosto de 2000 tenía el 68.74%.

   En efecto, si el porcentaje a partir del cual se considera una persona inválida es del 50% o más de pérdida de la capacidad laboral y la señora A.P.B. fue declarada inválida con un porcentaje de 68.74% a partir del 28 de agosto de 2000, es posible que para la fecha en la que murió su padre, 17 de marzo de 2000, es decir, 5 meses antes tuviera el 50% o más de pérdida de la capacidad laboral.

   En consecuencia, la Sala observando que en la actualidad se encuentran comprometidos los derechos fundamentales a la vida digna, a la salud, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora A.P., pues depende de la pensión de sobrevivientes, la cual no se ha reconocido por no acreditar ''la calidad de inválida a la muerte del pensionado (17.03.2000)'', concederá la tutela interpuesta ordenando a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que en el término de 15 días siguientes a la notificación de este fallo, evalúe, de acuerdo al historial clínico, a la señora A.P.B. con la finalidad de determinar si para el mes de marzo de 2000, es decir, 5 meses antes de la fecha de estructuración de la invalidez fijada por el ente accionado, 28 de agosto de 2000, tenía el 50% o más de pérdida de la capacidad laboral.

   Del resultado de lo antes dispuesto, podrá la actora, si así lo considera, acudir a la Jurisdicción Ordinaria Laboral para que esta decida de manera definitiva sobre la inconformidad que se pudiera presentar en torno a los dictámenes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,