Sentencia de Tutela nº 655/06 de Corte Constitucional, 10 de Agosto de 2006

1. Hechos

   Los hechos relatados por la parte demandante en la acción de tutela se resumen así:

1. Los accionantes hacen parte de un grupo de 45 familias de estrato uno que vivían como propietarios en el barrio Villa de la Paz (ubicado en el sur-oriente de Bogotá).

2. Durante la primera administración del alcalde A.M., los demandantes fueron reubicados, por catalogarse el lugar en donde vivían como de alto riesgo por la Oficina de Prevención y Atención de Emergencias, hoy Dirección para la Prevención y Atención de Emergencias (DPAE).

3. Posteriormente, se dio marcha al plan de reubicación y se realizó el trámite para el otorgamiento de subsidios familiares por el INURBE. De igual forma, la Caja de Vivienda Popular presentó proyectos de vivienda de interés social para su adquisición, así como se abrió la posibilidad de hacer uso de los subsidios para la compra de vivienda usada.

4. Los actores en esta acción, adquirieron vivienda usada en distintos sitios de la ciudad de Bogotá En el expediente figura de manera expresa las direcciones de las viviendas adquiridas por cada uno de los accionantes (Cuad 2. F.. 2).

5. El esquema de financiación de estas viviendas se realizó mediante el pago de una cuota inicial que correspondió al valor de la negociación que la DPAE dio a cada una de la familias por las viviendas localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable en donde inicialmente habitaban, esto en virtud de la figura de la enajenación voluntaria (Ley 9 de 1989 y Ley 388 de 1998). Por su parte, el INURBE otorgó a los ciudadanos un subsidio familiar de vivienda; así mismo, la Caja de Vivienda Popular realizó los trámites para el otorgamiento de un crédito subsidiado, el cual fue respaldado por una hipoteca en su favor, con una tasa de interés corriente de 1.25% efectivo anual.

6. A pesar de lo favorables que parecen las condiciones expuestas, los accionantes empezaron a atrasarse en el pago de los créditos. En primer lugar, aducen, porque las cuotas mensuales que inicialmente oscilaban entre treinta mil pesos ($30.000) y cuarenta mil pesos ($40.000) fueron subiendo por efecto de la devaluación de la moneda. Así mismo, porque muchos de los demandantes perdieron su trabajo. También afirman que debido a que perdieron los subsidios de los servicios públicos, estos empezaron a llegar muy altos.

7. Hoy las deudas que tienen los actores ascienden a sumas que van desde los $10.000.000 hasta los $15.000.000.

8. La Caja de Vivienda Popular ha citado a los accionantes con el fin de refinanciar las deudas que estos adquirieron con aquella, sin embargo, aducen los actores, las cuotas definidas en esa oportunidad siguen siendo muy altas, por lo que pagarlas se hace imposible, conllevando esto a la pérdida de sus viviendas.

9. Por último, los demandantes exponen las situaciones particulares de cada uno, aduciendo que muchos son personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, desempleados, etc.

2. Solicitud de tutela.

   Los accionantes solicitan se tutelen sus derechos a la vida, al mínimo vital, a la protección especial a la familia y a los niños, a la mujer cabeza de hogar y las personas de la tercera edad, así como también, el derecho a la vivienda digna, ordenando la reliquidación de la deuda con la Caja de Vivienda Popular teniendo en cuenta el valor inicial del capital que ellos se comprometieron a pagar, lo que supone no tener en cuenta la devaluación de la moneda, ni tampoco los intereses corrientes y de mora; además, solicitan se tenga en cuenta a la hora de la reliquidación, la capacidad de pago de cada uno de los demandantes. De igual forma piden se descuente de la deuda las cuotas ya pagadas y que el respectivo pasivo no sea pasado a una entidad bancaria, pues aducen los actores, no poder pagarlo con los intereses que estas entidades ponen.

3. Intervención de la parte demandada.

   Caja de Vivienda Popular.

   Por medio de su gerente general, la entidad accionada consideró que no había vulneración a ninguno de los derechos invocados por la parte actora. A su parecer, de los derechos enunciados en el escrito de demanda, el único que hace parte de los derechos de primera generación es el derecho a la vida, por lo que los otros no deberían ser estudiados respecto de su posible vulneración por vía de tutela, dado que ésta, según el artículo 86 Constitucional procede solamente para la protección de los derechos fundamentales. En cuanto al derecho a la vida, estima la demandada, no aparece ninguna evidencia que pruebe que tal derecho esté siendo vulnerado, al punto que ninguna de las pretensiones se encamina a su protección, ya que en ellas lo único que se solicita es la rebaja de las deudas que tienen pendientes los actores. Al respecto hay que tener en cuenta, según lo expone la accionada que la acción de tutela no debe ser el mecanismo para pretender no pagar una obligación o para que se le condone parcialmente la misma.

   Por otro lado, arguye la entidad demandada que su función es otorgar créditos blandos a familias de escasos recursos para adquisición de vivienda y lo que se espera es que con el pago de los créditos otorgados a las familias beneficiadas, posteriormente, también se favorezca a otras familias pobres y vulnerables, de tal forma que, ''regalar'' la plata sería menoscabar las oportunidades de otros a acceder a los mismos beneficios.

   Por último, indicó la Caja de Vivienda Popular, ''los argumentos anteriores no significan que el tema de los ciudadanos tutelantes no le interesen a la administración, por el contrario, esta administración conciente del grado de pobreza y vulnerabilidad de más de 7000 usuarios de créditos de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, aprobó un plan de incentivos para los deudores morosos, incentivos que le generan a la entidad bajar de sus estados financieros más de 20 mil millones de pesos, que es el monto de las rebajas otorgadas. No se le están cobrando los intereses corrientes y de mora a los deudores. Los créditos se están reliquidando sobre la base de no generar un detrimento patrimonial para la entidad, según los criterios de la Contraloría y de la Personería Distritales, consistente en traer a valor presente el capital adeudado considerando los abonos efectuados por los deudores, los cuales también son traídos a valor presente dentro del cálculo financiero. Esa formula interpreta y responde a los accionantes y demás familias deudoras, que también están en estado de pobreza extrema y vulnerabilidad, según el estudio socioeconómico que contrató la entidad y que sirvieron de base para la paliación de las importantes rebajas y estímulos financieros. Por otra parte las Entidad lo que pretende es que las familias salven sus viviendas y por ello está otorgando plazos razonables para que puedan dar solución a sus deudas''. Respecto a la posibilidad de vender su cartera o pasarla a una entidad privada adujo la entidad que ésta no ha considerado tal posibilidad, lo cual no significa que en el futuro, la presente u otra administración tome la decisión de hacerlo, lo cual no se puede impedir o limitar en razón de la negociabilidad de los activos de la entidad.

   Alcaldía Mayor de Bogotá

   La Alcaldía Mayor de Bogotá, por intermedio de su apoderado, solicitó se negara la protección de los derechos invocados por la parte accionante. Para sustentar su solicitud, la entidad demandada realizó un recorrido del marco constitucional y legal que determina los principios rectores, las funciones y los programas que debe tener en cuenta la Alcaldía de Bogotá para garantizar a sus gobernados sus derechos. Después de hecho ese juicioso estudio, la entidad accionada sostuvo que ''a partir del reconocimiento de la complejidad del tema, el A.M., como J. de la Administración Distrital, ha impartido instrucciones a las entidades y organismos responsables -en los términos del decreto 1231 de 1993- por la promoción y sistemas adecuados de financiación a largo plazo con el fin de la adquisición de vivienda diga, Entidades a través de los (Sic) cuales ejerce sus atribuciones en la materia, para que adopten y desarrollen acciones dirigidas a reducir complejidad, como vía conducente a la paulatina solución del problema.

   Como lo anunciamos en comunicación anterior, las autoridades distritales han trabajado en el diseño y ahora lo están haciendo en la implementación, de una política coherente y efectiva para la resolución de esta problemática, que atienda la dificultad y sensibilidad del tema.

   En primer lugar, debe destacarse que diversos órganos de la administración distrital como el (sic) la Caja de Vivienda Popular, Departamento de prevención de Emergencias DEPAE, la (sic) Secretarias General y de Gobierno, se dieron a la tarea de revisar la normatividad aplicable y fruto de tales debates y discusiones, ha sido adoptada la normatividad Distrital''.

   Con lo anterior, lo que busca demostrar la Alcaldía es que el Distrito ha implementado diferentes alternativas que se han puesto en marcha con el fin de proteger los derechos de las personas de escasos recursos que residen en esas viviendas.

4. Pruebas relevantes aportadas al proceso

1. Cada uno de los accionantes allegó carpeta con los siguientes documentos: (i) Certificado de tradición y libertad, (ii) últimos recibos de pago del crédito, (iii) copias de los recibos de servicios públicos y (iv) copia de pago del impuesto predial. (cuad. 2 F.. 29) Dentro de las observaciones hechas al acta individual de reparto, aparece que, efectivamente, estos documentos fueron allegados..

2. Copia del Acuerdo 006 de 2005 emitido por la Junta directiva de la Caja de la Vivienda Popular del D.C., ''por el cual se aprueba un plan de incentivos para lograr el recaudo y/o la normalización de la cartera de la Caja de la Vivienda Popular''. (cuad. 2 F.s. 37 y ss).

3. Decreto 224 de 2005 emitido por el A.M. de Bogota, por el cual se fijan directrices para el desarrollo de planes de saneamiento de la cartera de las entidades Distritales del nivel central y establecimientos públicos. (Cuad. 2 F.s. 48 y ss).

El conocimiento de la presente acción de tutela correspondió al Juzgado Tercero Penal Municipal, el cual, como juez único de instancia, decidió negar las pretensiones de los accionantes.

Entendió el A quo que, a pesar de invocar una serie de derechos fundamentales como vulnerados en el caso concreto, el verdadero y único derecho fundamental que debe ser observado es el derecho fundamental de petición. en efecto, según el juez de primera instancia lo que se solicitó en esta oportunidad fue la exoneración de pago de intereses moratorios y corriente. Al respecto, mediante el Acuerdo 006 de 2005, la junta Directiva de la Caja de Vivienda Popular, siguiendo el plan de saneamiento de cartera de las entidades distritales, propuso la actualización de los créditos de mas de 7000 usuarios de la entidad, para refinanciar lo adeudado sin incluir tales intereses en el saldo de la deuda, y como se reclaman por los accionantes, teniendo en cuenta igualmente con valores actuales, los abonos realizados por ellos a cada uno de sus créditos. Así, consideró el juez de conocimiento, se dio respuesta oportuna y adecuada a las reclamaciones de los petentes.

Respecto de los derechos fundamentales solicitados en su protección por los demandantes, el juez único de instancia consideró que no había vulneración alguna, pues a su parecer, '' que la Caja de Vivienda Popular ... les haga un requerimiento para llegar a formulas de pago, no implica que el cobro de lo adeudado restrinja de modo alguno las condiciones de vida de las personas aquí demandantes, puesto que en modo alguno impiden su desenvolvimiento socio familiar y desarrollo de sus vidas en condiciones dignas...''.

Por último, advirtió el juez de instancia, que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para llegar a un acuerdo de pago y reliquidación de las deudas que tienen cada uno de los accionantes.

Impugnación.

El día 18 de enero de 2006, los accionantes impugnaron la decisión de primera instancia; sin embargo, mediante constancia secretarial de fecha 26 de enero de 2006 se expresó que el día 13 de enero del año ídem venció el término de ejecutoria del fallo de tutela del 6 de enero de 2006 por lo que, mediante oficio del 26 de enero del mismo año, la juez competente declaró la extemporaneidad del recurso propuesto y, en consecuencia, declaró también la ejecutoria del fallo.

Revisión por la Corte Constitucional.

Remitido el expediente a esta Corporación, mediante Auto del once (11) de mayo de dos mil seis (2006), la S. de Selección dispuso su revisión por la Corte Constitucional, teniendo en consideración la insistencia presentada por el Magistrado de la Corte Constitucional Dr. A.T.G. el veinte (20) de abril de 2006.

Competencia

1- Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la S. de Selección.

Problema jurídico y esquema de resolución.

2- De conformidad con los antecedentes expuestos, será menester para la Corte en esta oportunidad dar solución al siguiente problema jurídico: ¿es procedente la acción de tutela como mecanismo jurídico para solicitar la refinanciación de un crédito de vivienda otorgado por una entidad pública?

Para dar solución al problema jurídico planteado, esta S. se dispondrá a hacer un análisis conjunto de la procedencia de la acción de tutela y la aplicación de los elementos rectores de ésta al caso concreto.

Improcedencia de la acción de tutela como mecanismo para solicitar la refinanciación de créditos de vivienda otorgado por entidades públicas cuando ésta no se ha solicitado primeramente de forma directa: aplicación al caso concreto

3-El artículo 86 de la Constitución Política expresa en su primer inciso que: ''Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por si misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (...)''. Por su parte, el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo ya citado, expresa como regla general que: ''La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de los que trata el artículo 2° de esta ley. (...)'' El artículo 2° del Decreto 2591 de 1991 expresa: ''La acción de tutela garantiza los derechos constitucionales fundamentales. Cuando una decisión de tutela se refiera a un derecho no señalado expresamente por la Constitución como fundamental, pero cuya naturaleza permita su tutela para casos concretos, la Corte Constitucional le dará prelación en la revisión a esta decisión''. . De lo anterior se deduce que para que proceda la acción de tutela contra una autoridad pública deben darse dos (2) elementos o presupuestos básicos, a saber: (i) Acción u omisión proveniente de la autoridad pública y (ii) Efectiva violación o amenaza de violar un derecho constitucional fundamental.

4-Descrito lo anterior, será menester para esta Corte determinar si estos dos supuestos se presentan en el caso concreto, de tal forma que sea procedente la acción de tutela, para entonces hacer en él un estudio de fondo.

En el caso sub lite, lo que los accionantes alegan, es que se presentó una omisión por parte de la entidades demandadas de satisfacer de manera apropiada su derecho al acceso a una vivienda digna, con lo cual se están vulnerando, además de este derecho, los derechos a la vida, al mínimo vital, a la protección especial a la familia; así como los derechos de los niños y los de la mujer cabeza de hogar. En efecto, si se observa el tenor de la demanda, los actores aducen que los mecanismos para el subsidio y financiamiento de las viviendas que estos adquirieron después de haber sido reubicados, por encontrarse otrora en zona de alto riesgo, no satisfacen a cabalidad sus necesidades.

Lo anterior, pues consideran que los créditos otorgados por la Caja de Vivienda Popular para la adquisición de sus viviendas se han hecho impagables. Afirman los actores que debido a múltiples factores económicos y sociales (devaluación de la moneda, desempleo, etc.) se han visto en la imposibilidad de hacer el pago de los créditos ya mencionados, al punto que ahora corren el riesgo, incluso, de perder las viviendas a las que habían accedido por concepto de la reubicación y los subsidios y créditos citados.

En ese orden de ideas, se entiende que lo que pretenden los accionantes es que la omisión alegada como creadora de efectos en detrimento de los derechos fundamentales, unos en si mismo y otros por conexidad, sea resuelta por esta corporación mediante la emisión de la orden a las entidades demandadas de crear los mecanismos idóneos que configuren la posibilidad real de hacer el pago de lo adeudado, por medio de la reliquidación y refinanciación de la deuda y exoneraciones de pago de algunos de los factores que componen las cuotas a pagar, a saber, intereses básicos, de mora, indexación de la moneda, etc.

Descrito lo anterior, y teniendo en cuenta lo prescrito en el acápite primario de la parte motiva de esta sentencia, es decir, lo referente a la procedencia de la acción de tutela según lo expresado en articulación Constitucional y en el Decreto 2591 de 1991, se tiene que ésta debería ser procedente para un eventual análisis de fondo. Empero lo anterior, esta Entidad encuentra que la acción de amparo de los derechos fundamentales no debe proceder toda vez que no se cumplen, según el acervo probatorio que a continuación se analizará, los parámetros básicos expuestos en la Constitución y en el Decreto ya citado.

5-Observando las pruebas halladas en el expediente, se tiene que no existe acción u omisión por parte de las entidades demandadas que pongan en peligro los derechos fundamentales de los demandantes. Por un lado, no existe acto alguno que desvirtúe los derechos invocados por los actores, toda vez que estos ni siquiera han hecho la solicitud de refinanciación y reliquidación de los respectivos créditos directamente a las entidades accionadas, de tal forma que no es posible que se haya dado una respuesta a dicha pretensión contra la cual pueda alegarse efectos violatorios de derecho fundamental alguno.

En efecto, considera este Tribunal que, antes de intentar por vía de tutela la reclamación que aquí se expone, lo que debieron hacer los accionantes fue hacer la solicitud respectiva a las entidades competentes. Dentro del expediente del caso sub judice el escrito de petición no se evidencia, además de que tampoco se enuncia en la demanda que se hubiera intentado según los parámetros dados en el artículo 23 de la Carta Política Cuad. 2 F.s. 1 y ss. Respecto del derecho de petición, ver también Arts. 5 y ss del Código Contencioso Administrativo.. Si el acto de la autoridad pública es inexistente sería ilógico pretender, por vía de tutela, controvertir lo que no existe en el mundo jurídico.

6-Respecto de una posible omisión por parte de la entidades demandadas que pudiera producir efectos que vulneren los derechos fundamentales de los actores, esta S. tampoco considera que exista tal, toda vez que, contrario a lo que arguyen los demandantes, lo que se demuestra, según las pruebas allegadas al expediente, es la intención de las accionadas de dar oportunidades reales a los peticionarios de acceder a viviendas propias por medio de subsidios y créditos. En efecto, según lo expresan los mismos actores en la demanda, las entidades solicitadas financiaron la adquisición de viviendas con el valor de la negociación que la Dirección para la Prevención y Atención de Emergencias dio a cada una de las familias por las viviendas localizadas en zonas de alto riego, así mismo, mediante subsidio familiar de vivienda otorgado por el INURBE y un crédito subsidiado, otorgado por la Caja de Vivienda Familiar El respecto ver (cuad. 2 fol. 1 y ss).

De igual forma, según la evidencia probatoria, se observa la intención de las entidades demandadas de otorgar facilidades de pago de lo adeudado, incluso, mediante la refinanciación del pasivo correspondiente a cada uno de los peticionarios. Es así como en el expediente constan las copias de los respectivos acuerdos y decretos que regulan el plan de incentivos para el recaudo y normalización de la cartera de la Caja de Vivienda PopularAl respecto ver. Acuerdo 006 de 2005, por el cual se aprueba un plan de incentivos para lograr el recaudo y/o la normalización de la cartera de la Caja de la Vivienda Popular, emitido por la Junta Directiva de la Caja de Vivienda Popular del D.C. (Cuad. 2 F.s. 37 y ss). Así mismo, el Decreto 224 de 2005, por el cual se fijan las directrices para el desarrollo de planes de saneamiento de al cartera de las entidades D. a nivel central y establecimientos públicos, emitido por el A.M. de Bogotá Distrito Capital.. En ellos se exponen las formulas de pago, las cuales, incluso concuerdan con las pretensiones aquí esgrimidas por los demandantes, esto es, teniendo en cuenta el valor inicial del capital que ellos se comprometieron a pagar, lo que supone no tener en cuenta la devaluación de la moneda, ni tampoco los intereses de mora; así mismo, considerando lo ya pagado por los deudores de los créditos y bajando los intereses corrientes Ibídem. .

Al respecto las entidades demandadas se pronunciaron así:

''...la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, aprobó un plan de incentivos para los deudores morosos, incentivos que le generan a la entidad bajar de sus estados financieros más de 20 mil millones de pesos, que es el monto de las rebajas otorgadas. No se les están cobrando los intereses corrientes sobre la base de no generar un detrimento patrimonial para la entidad, según los criterios de la Contraloría y la Personería Distritales, consistente en traer a valor presente el capital adeudado considerando los abonos efectuados por los deudores, los cuales también son traídos a valor presente dentro del cálculo financiero. Esta fórmula interpreta y responde a los accionantes y demás familias deudoras, que también están en estado de pobreza extrema y vulnerabilidad, según el estudio socioeconómico que contrató la entidad que sirvieron de base para la aplicación de las importantes rebajas o estímulos financieros. Por otra parte la Entidad lo que pretende es que las familias salven sus viviendas y por ello está otorgando plazos razonables para que puedan dar solución a sus deudas...''. igualmente adujeron los accionados que ''...el Distrito ha implementado diferentes alternativas que se han puesto en marcha créditos blandos, notificándolas directamente a los interesados, con el fin de proteger los derechos de las personas de escasos recursos que residen en estas viviendas, es así que, la Caja de Vivienda Popular, mediante el (sic) realiza el ofrecimiento de alternativas y acompañamiento en la definición de la opción más favorable a cada uno de (sic) propietarios''

Confirmando lo anteriormente descrito, se tiene que en el Acuerdo 006 de 2005, emitido por la Junta Directiva de la Caja de la Vivienda Popular, se consolida el marco general de la política de incentivos; allí se plantean tres escenarios sobre la reliquidación de cada una de las obligaciones. En estos estadios se evidencia la intención de las entidades demandadas de satisfacer las pretensiones de ciudadanos que, como los demandantes, ven en riesgo sus viviendas por consecuencia del atraso en el pago de las deudas que tienen con el Distrito. En efecto, elementos como la disminución y/o condonación de intereses normales y de mora y reliquidación de lo adeudado descontando lo ya pagado, hacen parte de la solución de pago plasmada en el Acuerdo precitado Al respecto ver Acuerdo 006 de 2005, por el cual se aprueba un plan de incentivos para lograr el recaudo y/o la normalización de la cartera de la Caja de la Vivienda Popular, emitido por la Junta Directiva de la Caja de Vivienda Popular del D.C. (Cuad. 2 F.s. 37 y ss)..

7-Por lo anteriormente descrito, esta S. encuentra improcedente la presente acción de tutela, toda vez que no se satisfacen los parámetros básicos exigidos en lo que tiene que ver con la procedencia de esta acción contra autoridades públicas. Por lo tanto, la S. Primera de Revisión confirmará la decisión única de instancia, con base en las consideraciones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,