Sentencia de Constitucionalidad nº 740/06 de Corte Constitucional, 30 de Agosto de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 43625405

Sentencia de Constitucionalidad nº 740/06 de Corte Constitucional, 30 de Agosto de 2006

Ponente:Manuel Jose Cepeda Espinosa
Fecha de Resolución:30 de Agosto de 2006
Emisor:Corte Constitucional
Decision:Inhibida
RESUMEN

Acto legislativo 01 de 2005. Por el cual se adiciona el articulo 48 de la constitucion politica. El demandante considera que la norma demandada vulnera los articulos 1, 2, 9, 13, 25, 39, 53, 55, 58, 93, 374 y 378 de la constitucion politica, como el articulo 3 de la ley 5 de 1992 y los convenios 87, 98, 151 y 154 de la organizacion internacional del trabajo. Ausencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. Inhibición para ejercer control material de un acto legislativo. No es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de un acto legislativo por su contenido material. La competencia de la corte se limita a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación. Los argumentos del demandante no solo pretenden un control material del acto legislativo a la luz de los artículos 95-1 y 374  de la constitución sino también una comparación material entre el contenido del referendo votado en el año 2003 y el acto legislativo acusado. Por lo tanto, el cargo plantea un cargo basado en un vicio material respecto del acto legislativo, que como lo ha indicado la jurisprudencia no es procedente ya que la corte constitucional carece de competencia para conocer de dichos cargos. Inhibida

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Sentencia C-740/06

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incompetencia de la Corte constitucional para estudiar cargos de contenido material

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto

CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa

INHIBICION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS MATERIALES-Incompetencia de la Corte Constitucional/INHIBICION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS MATERIALES-Cargo fundado en desconocimiento de referendo constitucional

El primer cargo alude a una vulneración de los artículos 1, 2, 9, 13, 25, 39, 53, 58, 93 y 374 de la Constitución, además de los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT. Lo anterior por haber excluido las condiciones pensionales en la negociación laboral colectiva y someter las mismas exclusivamente a la regulación legal correspondiente al sistema general de pensiones. Igualmente, se expone que la sustitución de la Constitución se concreta al eliminar el régimen de transición pensional establecido en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993. Dichos argumentos no plantean una sustitución de la Constitución sino un control material del Acto Legislativo 01 de 2005 a la luz de los derechos establecidos por la Carta. El demandante también considera que el Acto Legislativo 01 de 2005 vulnera los artículos 95-1, 374 y 378 de la Constitución así como el artículo 3 de la Ley 5 de 1992 ya que la reforma tramitada mediante Acto Legislativo ya había sido considerada mediante referendo y había sido votada negativamente por el pueblo. Por lo tanto, para el demandante, el Congreso pierde competencia para reformar cierta materia después de un referendo constitucional a partir de la negativa de los ciudadanos. Los argumentos del demandante no solo pretenden un control material del Acto Legislativo a la luz de los artículos 95-1 y 374 de la Constitución sino también una comparación material entre el contenido del referendo votado en el año 2003 y el Acto Legislativo acusado. Por lo tanto, el cargo plantea un cargo basado en un vicio material respecto del Acto Legislativo, que como lo ha indicado la jurisprudencia no es procedente ya que la Corte Constitucional carece de competencia para conocer de dichos cargos. Así, la Corte también deberá inhibirse de conocer de este cargo por ineptitud sustantiva de la demanda.

Referencia: expediente D-6187

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2005

Demandante: G.C.S.

Magistrado Ponente

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil seis (2006).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

El ciudadano G.C.S., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia, asignando la sustanciación al Magistrado M.J.C.E.. Los antecedentes y las secciones de esta sentencia, hasta el punto VI corresponden a la ponencia original presentada por el Magistrado J.A.R..

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 Corregido mediante el Decreto 2576 de 2005, publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, "Por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, ''por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política'' eliminando las palabras ''PROYECTO DE'' y ''Segunda Vuelta''.

(julio 22)

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:

El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.

Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho.

Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.

En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos.

Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.

Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.

A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al P. de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo.

Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.

La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados.

P. 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.

P. 2o. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.

P. transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.

P. transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al P. de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.

P. transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.

P. transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.

Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.

P. transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, esto es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes.

P. transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.

ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.

III. DEMANDA

i) En un primer cargo, el demandante considera vulnerados los Arts. 95, Num. 1º, 374 y 378 de la Constitución Política y 3º de la Ley 5ª de 1992, con los siguientes argumentos:

Expresa que el Art. 374 de la Constitución consagra tres (3) vías para reformarla, las cuales son alternas, lo cual quiere decir que el Gobierno Nacional puede escoger una de ellas pero no puede convertirlas en vías acumulativas o sucedáneas dentro de un mismo propósito, para burlar la decisión inicial negativa en una vía, pues ello constituye un abuso del Derecho y un fraude. Por tanto, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República están obligados a respetar la decisión negativa dada por el pueblo en referendo como una expresión directa de la soberanía.

Señala que por iniciativa gubernamental, en la Ley 796 de 2003 se incluyó para votación en referendo la pregunta No. 8 sobre pensiones, que fue decidida negativamente por el pueblo. Agrega que el Gobierno Nacional, en lugar de acatar esta decisión, procedió a presentar al Congreso de la República en el año siguiente un proyecto de Acto Legislativo en el que sustancialmente se reprodujo el contenido de dicha pregunta, acto que el Congreso como constituyente derivado no podía válidamente tramitar y al hacerlo incurrió en un vicio de procedimiento.

ii) En un segundo cargo, el demandante afirma que el Acto Legislativo demandado infringe los Arts. , , , 13, 25, 39, 53, 55, 58, 93 y 374 de la Constitución Política y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, con las siguientes razones:

Sostiene que el acto legislativo acusado contiene esencialmente los siguientes aspectos:

- Sólo es válida la ley y no es válida la negociación colectiva para mejorar derechos legales.

- Los derechos ya consagrados por negociación colectiva perderán vigencia el 31 de Julio de 2010.

- El régimen de transición consagrado en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993 no podrá extenderse más allá del 31 de Julio de 2010 y excepcionalmente más allá del 2014, a pesar de que se hubieran consolidado situaciones jurídicas concretas.

Expone que la Constitución vigente otorga una especial protección al trabajo, como uno de sus principios fundantes, reconoce los principios de Derecho Internacional aceptados por Colombia, consagra el principio de igualdad, el derecho de asociación sindical, la garantía de la seguridad social, el derecho a la negociación colectiva, los derechos adquiridos, la prevalencia en el orden interno de los tratados y convenios ratificados por Colombia que reconocen derechos humanos y la interpretación de los derechos constitucionales de conformidad con ellos, como son los convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT. Indica que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe (Art. 26) y consagra el principio de la prevalencia del mismo sobre el Derecho Interno (Art. 27).

Enuncia que el acto acusado contradice los principios y valores, en particular la especial protección al trabajo, que consagra el Estado Social de Derecho colombiano, y que aquel contradice los convenios de la OIT y el bloque de constitucionalidad, lo cual significa que el mismo no reforma la Constitución sino que la deroga, sustituye y subvierte, incurriendo así en un vicio de competencia por violación del Art. 374 de la Constitución.

Arguye que la Corte Constitucional ha señalado que el régimen de transición en materia pensional consolida una situación jurídica concreta que no puede ser menoscabada y que es un auténtico derecho subjetivo que no puede ser desconocido, por lo cual, al establecer el Acto Legislativo demandado que aquel no podrá extenderse más allá del 31 de Julio del 2010 y excepcionalmente más allá del 2014, sustituye o deroga los principios y valores de la Constitución y el bloque de constitucionalidad y, por tanto, viola el Art. 374 de aquella por falta de competencia.

IV. INTERVENCIONES

  1. Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI

    Mediante escrito radicado el 21 de Marzo de 2006, el ciudadano L.C.V.E., obrando en nombre propio y en nombre de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, solicita a la Corte que declare exequible el Acto Legislativo demandado, con las siguientes razones:

    Indica que conforme a lo previsto en los Arts. 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, el control constitucional de los actos reformatorios de la misma se circunscribe a los vicios de procedimiento en su formación.

    Afirma que en la Constitución no existe disposición alguna que prohíba al Congreso de la República aprobar un acto legislativo que trate de una materia que fue negada en un referendo, y que en materia jurídica las prohibiciones deben ser expresas.

    Expone que el Acto Legislativo demandado no sustituye la Constitución, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones que la Seguridad Social es un derecho prestacional y programático, que en sí mismo no es fundamental, en relación con el cual el legislador tiene un amplio margen de configuración.

    Expresa que las disposiciones del citado acto legislativo son armónicas con las demás disposiciones de la Constitución y con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos.

    Señala que dicho acto no vulnera el Convenio 98 de la OIT sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, dado que el primero tiene la misma categoría normativa del segundo y además no causa menoscabo a éste. Agrega que la voluntad del Congreso de la República de sustraer de la negociación laboral los asuntos pensionales protege el principio de igualdad y también pretende hacer efectiva la garantía pensional.

    Concluye que son los Estados los llamados a delimitar, de conformidad con su ordenamiento jurídico interno, el ámbito en que debe garantizarse el derecho de los empleadores y trabajadores a negociar colectivamente.

  2. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia

    Por medio de escrito recibido el 21 de Marzo de 2006, los ciudadanos C.O.G. y G.L.G., actuando en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, piden a la Corte que declare la inexequibilidad del acto legislativo impugnado, con los siguientes fundamentos:

    En relación con el primer cargo, expresan que es cierto que el Art. 374 de la Carta Fundamental consagra que ésta podrá ser reformada por el Congreso de la República, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo y que los artículos siguientes consagran los procedimientos aplicables, pero aquella no contiene la limitación planteada en la demanda en el sentido de que una vez utilizada una vía no puedan utilizarse las restantes.

    Acerca del segundo cargo, afirman que es verdad de Perogrullo que la Carta Política es eminentemente proteccionista y, en especial, ampara el trabajo y sus efectos. Agregan que en el Acto Legislativo No 1 de 1936 se sentaron las bases de lo que es un Estado Social de Derecho y se dio comienzo al proceso de constitucionalización de los derechos laborales, que vino a redondear la Constitución de 1991.

    Sostienen que, por ser el colombiano un Estado Social de Derecho, con los fundamentos y características que se indican en la demanda, es apenas elemental que el mismo no puede desconocer los derechos humanos relacionados con el trabajo, particularmente los previstos en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo y que tienen que ver con los derechos de sindicalización, negociación colectiva y libertad sindical.

    Exponen que, de otro lado, es incuestionable que no es compatible con el concepto de libertad sindical excluir de dicha negociación ''ciertas cuestiones'', entre las que se cuenta, sin duda, lo relativo a las pensiones y sus reajustes.

    Arguyen que todas las disposiciones sobre pensiones contenidas en convenios colectivos válidamente celebrados representan verdaderos derechos adquiridos, que no pueden ser desconocidos bajo ningún pretexto. Añaden que es de la naturaleza del derecho de negociación colectiva el que en todo momento se puedan pactar mejoras sustanciales a las condiciones de trabajo, incluidas las relacionadas con el reconocimiento y pago de las pensiones, como justa recompensa a una vida de trabajo, dedicación y entrega al servicio de uno o varios empleadores públicos y privados.

    Concluyen que las disposiciones del Acto Legislativo No. 1 de 2005, especialmente las contenidas a partir del párrafo 9º, resultan violatorias de las normas constitucionales invocadas en la demanda.

  3. Intervención del Ministerio de la Protección Social

    Mediante escrito presentado el 21 de Marzo de 2006, la ciudadana G.C.V.T., obrando en nombre del Ministerio de la Protección Social, solicita a la Corte que deseche todos los cargos de inconstitucionalidad, con las siguientes razones:

    Opina que la Corte Constitucional es incompetente para conocer de la demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005, pues ésta no reúne las condiciones señaladas por aquella para ese efecto, y cita apartes de sentencias dictadas por la misma.

    Señala que en este caso en modo alguno se presenta una sustitución o destrucción de la Constitución de 1991, sino una mera modificación de un artículo que, por lo demás, sólo se adiciona, y que el contenido de dicho artículo no constituye un pilar del Estado colombiano.

    En lo concerniente al primer cargo, asevera que cuando una reforma de la Constitución no ha tenido éxito por una de las vías previstas en ella, dicho Estatuto no prohíbe hacerla por otra de dichas vías.

    Manifiesta que, por otra parte, lo sucedido con el punto 8º del referendo no fue una decisión negativa del pueblo, sino una ausencia de decisión.

    Respecto del segundo cargo, sostiene que se confunde el actor, pues cree que el derecho a la negociación colectiva es absoluto y no tiene limitaciones, lo cual no es exacto, ya que la Constitución prevé limitaciones que impone la ley, como lo ha reconocido la Corte Constitucional.

    Argumenta que lo que realmente incomoda al actor es que el legislador tenga la facultad de señalar con carácter general las condiciones y requisitos del sistema de pensiones y que no se puedan crear privilegios particulares mediante instrumentos diferentes a la ley, lo cual en nada se aparta de la Constitución de 1991.

    Expresa que el contenido del Acto Legislativo demandado, esto es, la limitación a la negociación en materia de pensiones, los topes máximos a las pensiones altas, de 25 o más salarios mínimos legales mensuales, la eliminación de los regímenes especiales y exceptuados y la revisión de las pensiones no representan una sustitución de la Constitución.

    Sobre el cargo atinente al régimen de transición, afirma que éste no se deroga sino que se limita en el tiempo y que, así mismo, aquel no constituye en sí mismo un derecho adquirido, sino una expectativa legítima.

  4. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

    Mediante escrito radicado el 21 de Marzo de 2006, el ciudadano C.A.O.M., obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a la Corte que declare exequible el Acto Legislativo demandado, con los siguientes argumentos:

    En relación con el primer cargo, enuncia que no es cierto que, como lo afirma el actor, el pueblo colombiano hubiera votado negativamente la pregunta No. 8 del referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, y que la reforma no se logró porque dicha pregunta no alcanzó por un pequeño margen la votación mínima requerida, conforme a lo dispuesto en el Art. 378 de la Constitución.

    Señala que carece también de razón el actor al considerar que los mecanismos de reforma constitucional son excluyentes entre sí, de tal manera que no podrían efectuarse reformas constitucionales que no hubiesen sido exitosamente tramitadas mediante alguno de los mecanismos previstos en la Constitución, pues la normatividad constitucional aplicable no lo prevé, y que de aceptarse dicho argumento se establecerían cláusulas pétreas extrañas a aquella.

    Respecto del segundo cargo, manifiesta que de las exposiciones de motivos y las ponencias correspondientes se deduce que para la Asamblea Constituyente de 1991 fue claro que la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre la constitucionalidad de las reformas constitucionales se limita a los vicios de procedimiento, sin que le sea posible entrar a decidir sobre el contenido de dichas reformas, y que así lo establecen expresamente los Arts. 241 y 379 superiores.

    Sostiene que la Constitución misma en su Art. 377 prevé los casos en los cuales, por su especial importancia, el contenido de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso puede ser sometido a aprobación del pueblo mediante un referendo, si así lo solicita, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del acto legislativo, un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integren el censo electoral.

    Expone que, no obstante, en la medida en que la Corte Constitucional ha sostenido que puede revisar algunos aspectos de fondo, pero sólo en aquellos casos en que realmente no se trata de una reforma de la Carta sino de una sustitución de la misma, por existir un vicio de competencia, en el presente caso la modificación contenida en el acto acusado no sustituye la Constitución.

    Afirma que el actor alega que la reforma, en cuanto restringe los pactos y convenciones colectivas en materia de Seguridad Social en Pensiones, viola los derechos de sindicalización y negociación colectiva contemplados en la Constitución, pero no señala la razón por la cual se estaría sustituyendo la Constitución. Agrega que si bien ésta garantiza el derecho de negociación colectiva, no lo hace en forma absoluta, pues establece que la ley puede fijar excepciones.

    Plantea que el demandante no indica tampoco cómo la limitación temporal del régimen de transición previsto en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993 contraría el Estado Social de Derecho, ni expresa cómo el acto acusado, que persigue la viabilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, vulnera el derecho al trabajo.

  5. Intervención extemporánea

    La ciudadana B.D., obrando en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Santiago de Cali, presentó escrito de intervención el 24 de Marzo de 2006, el cual no será tenido en cuenta por ser extemporáneo.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

En el Concepto No. 4084 recibido el 21 de Abril de 2006, el Procurador General de la Nación, E.J.M.V., solicita a la Corte:

i) Declarar exequible el Acto Legislativo 01 de 2005, únicamente por el cargo de falta de competencia del Congreso de la República para expedirlo.

ii) Declarar exequibles las expresiones ''No podrá'' e ''invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido'' contenidas en el inciso 5º, ''A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos'' y ''condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones'' contenidas en el P. 2º, y el P. Transitorio 3º, todos del Art. 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, únicamente por el cargo de sustitución de la Constitución Política en lo relacionado con el desconocimiento del derecho de negociación colectiva.

iii) Declarar exequible el primer inciso del P. Transitorio 4º del Art. 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, únicamente por el cargo de sustitución de la Constitución Política en lo relacionado con el desconocimiento de los principios de favorabilidad y de irrenunciabilidad de derechos laborales y de garantía a la seguridad social.

Fundamenta su petición en los siguientes argumentos:

D. que el Acto Legislativo 01 de 2005 fue expedido en virtud del poder de reforma constitucional, como lo fue la intervención del pueblo en el referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, por lo que ambas situaciones correspondieron al ejercicio del poder constituido y no del poder constituyente primario para sustituir el orden superior vigente y, en tal sentido, la actuación del Congreso de la República era procedente, dado que la Constitución Política no establece diferencias en relación con la competencia reformatoria de la misma.

Después de exponer la distinción entre el poder constituyente y el poder de reforma de la Constitución, señala que, teniendo en cuenta que la Constitución permite su reforma por el Congreso de la República, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo, sin distinción o limitación de ninguna naturaleza desde el punto de vista de su competencia reformadora, resulta procedente que el Congreso de la República haya aprobado el Acto Legislativo 01 de 2005, independientemente del resultado del referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003.

Así mismo, plantea que el Acto Legislativo demandado no vulnera el derecho de negociación colectiva laboral, en la medida en que la seguridad social en Colombia es un servicio público que garantiza el Estado y no sólo un derecho prestacional sustentado con recursos provenientes de la relación laboral.

Sobre este aspecto señala que a partir de 1991 la seguridad social en Colombia superó el carácter de base laboral, en su expresión prestacional, para adquirir el rango de política pública de Estado y, por tanto, éste debe garantizar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (no sólo a los trabajadores), mediante la modalidad de servicio público obligatorio, para lo cual debe adoptar todas las medidas que resulten pertinentes, como lo prevé la Ley 100 de 1993 en algunas de sus normas tanto en relación con el régimen de prima media con prestación definida como con el régimen de ahorro individual con solidaridad.

Manifiesta que el carácter de la seguridad social como servicio público obligatorio y la necesidad de asegurar la viabilidad financiera del sistema de pensiones representan un interés general ante el cual deben ceder los intereses individuales, incluidos los de carácter laboral colectivo, y que ello explica la sustracción de la materia pensional del campo de la negociación colectiva laboral, establecida en el Acto Legislativo demandado. Agrega que, por consiguiente, no se presenta subversión o sustitución de la Carta Política en relación con dicha negociación.

De otro lado, enuncia que la eliminación del régimen de transición pensional mediante el citado acto legislativo no sustituye la Constitución en relación con los principios de favorabilidad y de irrenunciabilidad de derechos laborales y de garantía a la seguridad social, en la medida en que se pretende asegurar la viabilidad financiera del Sistema General de Pensiones como servicio público obligatorio para todos los habitantes y que, por tanto, esa eliminación no subvierte o sustituye la Constitución.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE

  1. Competencia

    La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, por estar dirigidas contra unas disposiciones que forman parte de un acto legislativo.

  2. Consideración preliminar. Ausencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad

    De conformidad con lo dispuesto en el Art. 379 superior, la acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación.

    En el presente caso el Acto Legislativo 01 de 2005 fue publicado en el Diario Oficial No. 45980 de 25 de Julio de 2005 y fue corregido mediante el Decreto 2576 de 2005, publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, "Por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, ''por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política'' eliminando las palabras ''PROYECTO DE'' y ''Segunda Vuelta''.

    La demanda D-6187 fue instaurada el 26 de Enero de 2006.

    Por tanto, no ha caducado la acción pública de inconstitucionalidad. La sentencia hasta este apartado corresponde al proyecto de sentencia elaborado por el Magistrado J.A.R.. Las consideraciones siguientes recogen lo decidido en Sala cuando se asignó la sustanciación al Magistrado M.J.C.E..

  3. Inhibición para ejercer control material de un Acto Legislativo

    De acuerdo a lo establecido por el artículo 241-1 de la Constitución, y en armonía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de un Acto Legislativo por su contenido material. La competencia de la Corte se limita a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación.

    No obstante, la Corte ha admitido que es posible la revisión de un Acto Legislativo cuando dicho acto comprenda una sustitución de la Constitución, por cuanto ello constituiría un vicio de competencia del reformador de la Carta. La primera vez que la Corte abordó el punto fue en relación con una ley que convocó a un referendo constitucional. En la sentencia C-551 de 2003 Sentencia C-553 de 2003 MP: E.M.L.. que revisó la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a un referendo para reformar varios artículos de la Constitución, la Corte dijo que el poder de reforma de la Constitución se concreta en una competencia cuyo alcance no es ilimitado por lo que no es posible la sustitución, derogación o subversión de la Constitución. Al respecto se dijo en la sentencia:

    ''El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia.'' Sentencia C-551 de 2003 MP: E.M.L..

    Luego de estimar que esta doctrina también se aplicaba a los Actos Legislativos, y de proferir varias sentencias al respecto, Ver entre otras: Sentencia C-970 de 2004 MP: R.E.G.; C-971 de 2004 MP: M.J.E.; C-1040 de 2005 MP: M.J.C.E., R.E.G., M.G.M.C., H.A.S.P., Á.T.G., C.I.V.H.. SV: J.A.R., A.B.S.S.: J.C.T.S.: H.S.P.. en la sentencia C-1040 de 2005 Sentencia C-1040 de 2005 MP: M.J.C.E., R.E.G., M.G.M.C., H.A.S.P., Á.T.G., C.I.V.H.. SV: J.A.R., A.B.S.S.: J.C.T.S.: H.S.P.. la Corte recogió los criterios sentados por la jurisprudencia en cuanto al concepto de sustitución de la Constitución. Dijo:

    ''Que el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.

    Que por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta.

    Que para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.

    Que la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello.

    Que el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.

    f. Que sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.'' Sentencia C-1040 de 2005 MP: M.J.C.E., R.E.G., M.G.M.C., H.A.S.P., Á.T.G., C.I.V.H.. SV: J.A.R., A.B.S.S.: J.C.T.S.: H.S.P..

    Todas las anteriores reglas jurisprudenciales fueron reiteradas por la Corte en las sentencias C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004.

    En la misma sentencia, la Corte avanzó sobre el concepto de sustitución de la Constitución y llegó a las siguientes conclusiones:

    ''Primero, como la competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.

    Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.

    Tercero, el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusión de que el reformador excedió su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las sentencias en las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de la Constitución -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la Carta.

    Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para reformarla.

    Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.

    Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible.

    De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser ''reformada'' por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos ''los requisitos'' establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar validamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta.