Sentencia de Tutela nº 112/13 de Corte Constitucional, 8 de Marzo de 2013

De los hechos y la demanda

1. La señora L.F.D.H. actuando a través de apoderada judicial interpone acción de tutela contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, por considerar que la autoridad accionada vulneró sus derechos constitucionales al debido proceso, igualdad y seguridad social. A través de auto del 26 de abril de 2012 la Sala de Casación Laboral vinculó al trámite al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Medellín y al Instituto de Seguros Sociales. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda[1]:

   1.1. La señora L.F.D.H. solicitó al Instituto de Seguros Sociales (en adelante el ISS) el reconocimiento de una pensión de vejez de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, por ser beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Mediante resolución 010726 del 03 de junio de 2010 el ISS negó la prestación argumentando para el efecto que la solicitante había perdido el derecho al régimen de transición debido a su traslado al régimen de ahorro individual (en adelante RAIS) y su retorno al de prima media (en adelante RPM) sin contar con 15 años de servicios antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Igualmente, aseveró que revisada la petición de la actora bajo el marco de la Ley 797 de 2003 se observaba la falta de acreditación del requisito de cotización.

   1.2. Agotada sin éxito la vía gubernativa, la peticionaria formuló demanda ordinaria laboral contra el ISS en busca del reconocimiento de su pensión de vejez de acuerdo con el Decreto 546 de 1971. Sin referirse al régimen de transición, el Juzgado Veinte Laboral del Circuito Piloto de Oralidad de Medellín mediante sentencia del 26 de mayo de 2011 accedió a las pretensiones de la demanda y condenó al ISS al pago de la pensión conforme a los lineamientos del Decreto 546 de 1971, por estimar que aquella acreditó 24 años, dos meses y 19 días de cotización y tiempo de servicios.

   1.3. Apelada la decisión la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín en sentencia del 26 de septiembre de 2011 confirmó parcialmente la providencia impugnada en tanto accedió al reconocimiento pensional, pero la modificó en el sentido de puntualizar que la misma tenía sustento en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, y debía ser liquidada conforme a los presupuestos del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y no con base en el Decreto 546 de 1971. En criterio de la Sala Laboral, si bien la demandante se trasladó al RAIS podía regresar al RPM, empero, no satisfacía el requisito de 15 años de servicio antes del 1 de abril de 1994 para conservar su derecho al régimen de transición puesto que a dicha fecha solo reunía cerca de 7 años de cotización y tiempo de servicio, por lo que la prestación debía ser reconocida con fundamento en lo dispuesto en la Ley 797 de 2003, en armonía con lo sentenciado por la Corte Constitucional en decisiones C-789 de 2002, C-1024 de 2004 y SU-062 de 2010.

   1.4. En opinión de la apoderada judicial de la solicitante, el Tribunal Superior de Medellín habría incurrido en defectos sustantivo y fáctico, por cuanto no tuvo en consideración (i) que la pensionada conservaba el derecho al régimen de transición al cumplir los requisitos del Acto Legislativo 01 de 2005; (ii) que el artículo 3 del Decreto 3800 de 2003 fue suspendida provisionalmente por el Consejo de Estado en providencia del 5 de marzo de 2009 y; (iii) que el ISS aceptó el traslado al RPM antes de los 5 años de que trata la normatividad alusiva a multiafiliación al sistema general de pensiones.

   1.5. Con fundamento en los hechos descritos, y en particular en la sentencia T-771 de 2010, en la demanda de tutela se solicita, en síntesis, se conceda el amparo constitucional de los derechos fundamentales invocados y en consecuencia, (i) se deje sin valor y efecto la sentencia de segunda instancia proferida por Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín y; (ii) se emita una nueva decisión en la que se ordene al ISS reconocerle y pagarle la pensión de vejez a la demandante, en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el último año, como retribución por sus servicios en la rama judicial, aplicando en su integridad el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.

   Intervención de las entidades accionadas

2. Por auto del 26 de abril de 2012 la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia avocó conocimiento de la acción de tutela y dispuso la notificación a los interesados, los cuales dejaron transcurrir en silencio el término de traslado de la demanda.

   Del fallo de primera instancia

3. La Sala de Casación Laboral mediante sentencia del 30 de mayo de 2012 denegó la tutela solicitada. Consideró que la acción no cumplía los requisitos de subsidiariedad e inmediatez en tanto la peticionaria no agotó el recurso extraordinario de casación que tenía a su alcance, y formuló la acción de tutela transcurridos más de seis de proferida la providencia atacada.

   Impugnación

4. Mediante escrito presentado en término, la apoderada judicial de la demandante impugnó la decisión de instancia al estimar que en este caso debía primar la necesidad de proteger los derechos fundamentales presuntamente conculcados, frente a los requisitos procesales de la acción. En lo demás, reiteró los argumentos planteados en primera instancia.

   Del fallo de segunda instancia

5. La Sala de Casación Penal mediante sentencia del 28 de agosto de 2012 confirmó la sentencia impugnada, empleando para el efecto argumentos similares a los expresados por el a quo.

Competencia

1. Esta Corte es competente para conocer los fallos materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de 22 de noviembre de 2012, expedido por la Sala de Selección Número11 de esta Corporación.

   1. Problema jurídico planteado

2. De acuerdo con los hechos expuestos y las precisiones realizadas, corresponde a la Sala Novena de Revisión establecer (i) si la presente acción de tutela es formalmente procedente para enjuiciar la presunta vulneración de los derechos fundamental invocados por la peticionaria. En este sentido, la Sala deberá establecer si en el presente caso se cumplen los presupuestos procesales de la acción de tutela contra providencias judiciales. De encontrar procedente la acción la Sala comprobará, (ii) si la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín incurrió en defecto sustantivo y fáctico al aplicar el precedente constitucional contenido en la sentencia SU-062 de 2010, en la cual se establecen los requisitos que debe reunir una persona que ha perdido los beneficios del régimen de transición del RPM por trasladarse al RAIS, y desea retornar al RPM gozando de los beneficios del régimen de cambio. En particular, deberá determinar si la accionante satisfacía el requisito consistente en contar con 15 años de servicios o cotizaciones antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994). Para dar solución al problema jurídico planteado la Corte Constitucional reiterará su jurisprudencia relativa a la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. Posteriormente, aplicará estas reglas para solucionar el caso concreto.

   2. Solución del problema jurídico.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de Jurisprudencia

   3.1. La Corte Constitucional, intérprete autorizada de la Constitución Política y guardiana de la integridad del texto superior (artículo 241 C.P.), ha desarrollado una sólida doctrina en relación con la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, basada en la búsqueda de un equilibrio adecuado entre los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial –pilares de todo estado democrático de derecho- y la prevalencia y efectividad de los derechos constitucionales –razón de ser primordial del estado constitucional y democrático de derecho-. Este equilibrio se logra a partir de la procedencia excepcional de la acción, dentro de supuestos cuidadosamente decantados por la jurisprudencia constitucional[2].

   3.2. Para esta Corporación, la acción de tutela contra providencias judiciales constituye un mecanismo idóneo para garantizar la primacía y efectividad de los derechos constitucionales, cuyo fundamento normativo-constitucional se encuentra en los artículos 86 de la Carta, que prescribe que la acción se orienta a proteger los derechos frente a cualquier autoridad pública, y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -parte del Bloque de Constitucionalidad-, que establece en cabeza del Estado la obligación de proveer un recurso efectivo para la protección de los derechos humanos[3].

   3.3. La tutela contra sentencias cumple, además, una función indispensable dentro de un Estado Constitucional, como es la de unificar la jurisprudencia nacional sobre los derechos fundamentales[4]. Como se sabe, las cláusulas de derechos son especialmente amplias e indeterminadas[5], así que la precisión de su contenido por parte del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional asegura la vigencia del principio de igualdad en aplicación de las normas de derechos constitucionales, garantiza un nivel adecuado de seguridad jurídica, y asegura que los jueces cumplan con la obligación de propender por la justicia material, representada en la vigencia de los derechos inalienables del ser humano, cuando puedan verse afectados en el proceso de aplicación de la ley[6].

   3.4. Por otra parte, la excepcionalidad de la acción garantiza que las sentencias judiciales estén amparadas adecuadamente por el principio de cosa juzgada que prescribe su inmutabilidad, y que los jueces conserven sus competencias, autonomía e independencia al decidir los casos de los que conocen. En la preservación de estos principios adquieren un papel protagónico los requisitos generales de procedencia formal de la acción, subsidiariedad e inmediatez. El primero, asegura la independencia y autonomía judicial pues el peticionario sólo puede acudir a la tutela una vez haya agotado los mecanismos previstos por el sistema jurídico; el segundo, por su parte, evita que se dé una erosión muy acentuada de la seguridad jurídica y la cosa juzgada, pues preserva la intangibilidad de las sentencias ejecutoriadas, toda vez que, transcurrido un tiempo razonable no es posible que sean cuestionadas por un supuesto desconocimiento de derechos fundamentales. Por ello, se afirma que la cosa juzgada adquiere una dimensión sustancial: las sentencias se protegen en la medida en que aseguran no solo seguridad jurídica, sino un mínimo de justicia material.

   3.5. En cuanto a la autonomía e independencia judicial y los eventuales problemas ocasionados por la intervención del juez constitucional en pronunciamientos de otras jurisdicciones, una sencilla consideración sobre la composición de la jurisdicción constitucional permite demostrar que se trata de temores infundados. De acuerdo con las disposiciones legales y constitucionales, la Corte ha distinguido entre la jurisdicción constitucional en sentido orgánico y en sentido funcional[7]. Desde el primer punto de vista, el único órgano que hace parte de la jurisdicción constitucional es la Corte Constitucional; sin embargo, desde el punto de vista funcional, todos los jueces de la república, individuales y colegiados, hacen parte de la jurisdicción constitucional cuando conocen de acciones de tutela, o cuando ejercen el control de constitucionalidad mediante la aplicación preferente de la Carta (excepción de inconstitucionalidad) en virtud del artículo 4º Superior.

   La objeción según la cual la tutela contra sentencias afecta el orden jurídico por desconocer la posición de los tribunales de cierre de las jurisdicciones ordinaria y administrativa, y la independencia y autonomía del juez natural de cada proceso, se desvanece una vez se repara en el sentido funcional de la jurisdicción constitucional. La intervención de la Corte ante la eventual afectación de derechos constitucionales en los procesos judiciales adquiere pleno sentido si, por una parte, se asume su posición como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional pero, por otra, se entiende que su competencia se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos mencionados y no a problemas de carácter legal. Por ello, está vedada al juez de tutela cualquier intromisión en asuntos puramente litigiosos, en la escogencia de interpretaciones legales constitucionalmente válidas; o, finalmente, en las amplias atribuciones del juez para la valoración del material probatorio, mientras su ejercicio se ajuste a la efectividad de los derechos constitucionales.

   3.6. Dentro del marco expuesto, en Sentencia C-590 de 2005 (M.P.J.C.T., la Sala Plena de la Corporación señaló los requisitos formales (presupuestos procesales) y materiales (presupuesto de procedencia) de la acción.

   3.6.1. Requisitos formales (o de procedibilidad)[8]: (i) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional[9]; (ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela[10]; (iii) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible y; (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela[11].

   3.6.2. Requisitos sustanciales o de procedencia material del amparo: que se presente alguna de las causales específicas de procedencia, ampliamente elaboradas por la jurisprudencia constitucional: defecto orgánico[12] sustantivo[13], procedimental[14] o fáctico[15]; error inducido[16]; decisión sin motivación[17]; desconocimiento del precedente constitucional[18]; y violación directa a la constitución[19]. En relación con las causales específicas de procedencia, ha manifestado la Corte que no existe un límite indivisible entre estas, pues resulta evidente que la aplicación de una norma inconstitucional o el desconocimiento del precedente constitucional pueden derivar en un irrespeto por los procedimientos legales; o, que la falta de apreciación de una prueba, puede producir una aplicación indebida o la falta de aplicación de disposiciones normativas relevantes para la solución de un caso específico[20].

   3.7. De acuerdo con las consideraciones precedentes, para determinar la procedencia de la acción de tutela en contra de una sentencia judicial, es preciso que concurran tres situaciones: (i) el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad, (ii) la existencia de alguna o algunas de las causales específicas establecidas por la Corporación para hacer procedente el amparo material y, (iii) el requisito sine que non, consistente en la necesidad de intervención del juez de tutela, para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental.[21]

   3. Del caso concreto

4. De la procedibilidad formal de la acción de tutela contra el Tribunal Superior de Medellín

   Como se señaló en los fundamentos normativos de esta sentencia, la consagración de requisitos formales de procedibilidad (presupuestos procesales) de la acción de tutela contra providencias judiciales parte de la premisa según la cual los medios ordinarios de defensa judicial previstos por el legislador son idóneos y eficaces, en términos generales, para la protección de todos los derechos, incluidos los de rango constitucional; asume el respeto de esos medios como una exigencia del principio democrático, en la medida que la Constitución concede al Congreso de la República la facultad más amplia de configuración del derecho procedimental; adopta un compromiso con el debido proceso en la faceta de juez natural y el principio de especialidad de jurisdicción, en cuanto en los trámites ordinarios se efectúa el más extenso debate probatorio y se concreta el contenido normativo de las disposiciones infraconstitucionales mediante el ejercicio interpretativo realizado por el respectivo órgano de cierre de cada jurisdicción y; establece un equilibrio entre los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, y la protección privilegiada de los derechos fundamentales. Por ese conjunto de consideraciones, cuando la acción de tutela se dirige contra providencias judiciales su estudio debe realizarse con especial rigor. Empero, la Corte Constitucional también ha señalado que el análisis formal de procedibilidad, independientemente del escenario en que se ejercite la acción de tutela, debe efectuarse en arreglo a las particularidades fácticas y normativas que rodean el asunto iusfundamental concreto[22].

   En ese sentido, a continuación la Sala analizará la procedencia de la acción de tutela estudiando, en primer lugar, el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad de la acción y, en segundo término –y si hay lugar a ello- la procedencia material del amparo. En la medida que el cumplimiento integral de los presupuestos formales de procedibilidad y materiales de procedencia es necesario para la prosperidad del amparo, la Sala, de encontrar que alguno de ellos no es satisfecho en la demanda, declarará la improcedencia de la acción, sin entrar a estudiar los restantes presupuestos de procedencia. En esa dirección, y por economía procesal, la Sala abordará en primer término aquellos requisitos formales que evidencian prima facie mayores dificultades en su cumplimiento.

   4.1. Que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios de defensa judicial a su alcance, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

   4.1.1. En cuanto a este presupuesto formal de procedibilidad, la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 (M.P.J.C.T. puntualizó: “De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última”.

   Desde esa perspectiva, y sin entrar a estudiar la razonabilidad o no de los fundamentos jurídicos que sustentan la sentencia dictada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín en el proceso de L.F.D.H. contra el ISS, la Sala encuentra que los cargos propuestos en la acción de amparo constitucional no están llamados a superar el estadio formal de procedibilidad bajo análisis, pues como lo manifestaron las Salas de Casación Laboral y Penal en sede tutela, la peticionaria no intentó agotar el recurso extraordinario de casación a pesar de que la condena proferida contra el ISS permitía advertir la procedencia de dicho medio de defensa judicial conforme a lo normado en el artículo 43 de la Ley 712 de 2001.

   4.1.2. Esta Corporación ha manifestado que la exigibilidad de agotar el medio de acción judicial ordinario debe analizarse atendiendo a las particularidades del caso concreto. Sin embargo, revisado el expediente la Sala encuentra que al instante de proferirse la decisión impugnada ahora por vía constitucional la peticionaria no se encontraba bajo algún grado de vulnerabilidad que hiciera flexible el análisis formal de procedibilidad de conformidad con lo plasmado en el artículo 13 C.P., pues no ostentaba la calidad de persona de la tercera edad, ni pertenecía a los segmentos de la población colombiana con ingresos bajos, en estado de discapacidad o históricamente discriminados. Por el contrario, (i) la actora es abogada y tenía por ello conocimiento sobre el mecanismo procesal ordinario de defensa judicial a su disposición, (ii) al momento de proferirse la sentencia de segunda instancia por el Tribunal Superior de Medellín la peticionaria devengaba aproximadamente 7 salarios mínimos mensuales y, (iii) la solicitante tiene asegurado su mínimo vital cuantitativo y cualitativo a futuro habida cuenta del reconocimiento de su derecho a una pensión de vejez liquidada con base en los aportes realizados en los últimos 10 años de servicios. Por las anteriores razones, en criterio de la Sala Novena de Revisión la carga de acudir al recurso extraordinario de casación no resultaba desproporcionada para la demandante, debiendo estarse a lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 712 de 2001 y al principio de igualdad en la aplicación de la ley.

   4.1.3. Finalmente, la Sala estima pertinente precisar que la sentencia T-771 de 2010 (M.P.J.I.P.) anexa a la demanda de tutela en la cual se permitió el retorno al régimen de prima media de un afiliado del régimen de ahorro individual que no reunía el requisito de 15 años de servicios anteriores al 1 de abril de 1994, no resulta aplicable al caso concreto en lo relacionado con los requisitos formales de procedibilidad, pues en aquella providencia, a diferencia del presente asunto, se controvertía una resolución administrativa desprovista de los atributos de cosa juzgada y autonomía judicial, propios de las decisiones de los jueces. Con todo, la Sala Novena de Revisión enfatiza (i) que en sentencia T-234 de 2011 (M.P.L.E.V.) se apartó expresamente de la tesis expuesta en la providencia T-771 de 2010, según la cual, la acción de tutela procede mecánicamente (sin que haya lugar a observar el cumplimiento de los presupuestos procesales de la acción) cuando se controvierte una decisión de la administración que presuntamente habría incurrido en una “abierta vía de hecho administrativa” y; (ii) que acoge la postura plasmada por el Pleno de la Corte en la providencia SU-062 de 2010 (M.P.H.S.P.) en lo atinente a los requisitos que debe reunir un afiliado a la seguridad social, que habiendo estado cobijado por el régimen de transición del régimen de prima media se ha trasladado al de ahorro individual y pretende retornar al primero disfrutando de los beneficios del régimen de cambio. En particular, la Sala acoge el presupuesto relativo a la necesidad de acreditar 15 años de servicios o cotizaciones antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), por representar la posición unificada de la Sala Plena de la Corte sobre la materia[23].

   4.1.4. Así las cosas, y sin que sean necesarias disertaciones adicionales, la Sala Novena de Revisión revocará la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 28 de agosto de 2012, en segunda instancia, en cuanto confirmó la de primer grado que denegó la acción de tutela, y en su lugar declarará la improcedencia de la misma por no cumplir los presupuestos procesales de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución