Sentencia de Tutela nº 270/13 de Corte Constitucional, 9 de Mayo de 2013

En representación de la señora N.P. de G. se promovió acción de tutela en septiembre 11 de 2012, contra la S. de Descongestión Laboral del Tribunal Superior con sede en Bogotá, aduciendo violación de sus derechos a la vida en condiciones dignas, debido proceso, seguridad social y mínimo vital, por los hechos que a continuación son resumidos.

A.H. y relato efectuado por la parte demandante.

l. La señora N.P. de G., quien estuvo afiliada al Instituto de Seguros Sociales, en adelante ISS, desde septiembre 6 de 1994, sufrió de “hemiplejía secundaria a hemorragia intraparenquimatosa” y accidente cerebro vascular, de origen común.

2. Por lo anterior, en octubre 4 de 2006 el ISS emitió dictamen de calificación de invalidez de la accionante, fijando en 62.3% su pérdida de capacidad laboral, estructurada en abril 9 de 2006.

3. Considerando que cumplía los requisitos para obtener una pensión de invalidez, la señora N.P. de G. solicitó al ISS dicha prestación en noviembre 15 de 2006, petición que fue negada mediante la Resolución N° 439 de 2007, aduciendo que solo había cotizado 8 semanas en los últimos 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.

Ante tal situación, en mayo 22 de 2007 la demandante interpuso recurso de reposición contra dicho acto administrativo, que fue resuelto por el ISS mediante la Resolución N° 7316 de 2007[1], reconociendo que la actora cotizó 257 semanas en los últimos 3 años anteriores a la estructuración, mas no cumplió con el requisito de “fidelidad del 20% de que habla la ley 860 de 2003”, por lo cual mantuvo la negación de la prestación de invalidez.

4. En enero 31 de 2008, la actora presentó una nueva petición de pensión ante el ISS, anexando algunos certificados de la empresa para la cual trabajó, pero dicho Instituto también respondió negativamente[2], reiterando el argumento del incumplimiento del requisito de fidelidad al sistema.

5. Recordó el apoderado en la demanda de tutela, que mediante sentencia C-428 de julio 1° de 2009[3] la Corte Constitucional declaró inexequible tal requisito de fidelidad al sistema, aclarando que para acceder a la pensión de invalidez basta con demostrar cotizaciones por 50 semanas en los últimos 3 años anteriores a la estructuración de la pérdida de capacidad laboral.

Dado ese precedente, en agosto 13 de 2009 la accionante presentó una nueva solicitud ante el ISS, para que se tuviera en cuenta dicho fallo al momento de evaluar su solicitud de pensión. No obstante, el ISS negó[4] la prestación mediante Resolución N° 563 de 2009.

6. En vista de lo anterior, la señora N.P. de G. incoó en diciembre 2 de 2009 acción de tutela, que fue concedida por el Juzgado 2° Administrativo de Cúcuta, ordenando al ISS reconocer y pagar la reclamada pensión de invalidez desde abril 9 de 2006, fecha de estructuración de la invalidez.

En cumplimiento, el ISS emitió la Resolución N° 1082 de 2010, en la cual reconoció a la señora P.G. el derecho a la pensión de invalidez “a partir del 1° de marzo de 2010, pero limitando el reconocimiento a solo 4 meses, y obligando a NELLY PARADA DE GÉLVEZ adelantar trámite judicial para su reconocimiento definitivo” (f. 3 ib.); transcurrido tal lapso, el ISS suspendió el pago pensional.

7. Expresa el apoderado que en noviembre 19 de 2010, inició en representación de la accionante proceso laboral ordinario contra el ISS, a fin de lograr el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en cuestión, dentro del cual se emitió, en primera instancia, la sentencia de mayo 18 de 2011, dictada por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de B., que concedió las pretensiones de la demanda y condenó al ISS a pagar a la demandante su pensión de invalidez.

Al considerar que dicho Juzgado Laboral no debió haber concedido la pensión referida, el ISS apeló contra la mencionada sentencia.

8. Al resolver el recurso de apelación interpuesto, la S. de Descongestión Laboral con sede en el Tribunal Superior de Bogotá profirió la sentencia de marzo 30 de 2012, revocando la decisión del a quo, bajo el argumento de que la sentencia de la Corte Constitucional, al no modular sus efectos, no puede ser aplicada de manera retroactiva, razón por la cual sí era exigible el requisito de fidelidad a la demandante, ya que su pérdida de capacidad laboral ocurrió en abril 9 de 2006.

9. Señaló el apoderado que la señora N.P. de G., quien tiene 58 años de edad, perdió, según el dictamen de calificación, el 62.3% de su capacidad laboral a raíz de varios accidentes cerebro vasculares, que se han repetido agravando su estado de salud, situación que le impide realizar cualquier trabajo, por lo cual no percibe renta de ningún tipo y, al no tener alguna otra fuente de ingreso que le garantice su diaria subsistencia, se le están vulnerando de manera grave sus derechos fundamentales al mínimo vital, al acceso al servicio de salud y a la vida en condiciones dignas.

En consecuencia, el apoderado solicitó tutelar a la señora N.P. de G. los referidos derechos fundamentales, dejando sin efectos la sentencia proferida por la S. de Descongestión Laboral con sede en el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para que se ordene al ISS reconocer y pagar de forma inmediata, definitiva y continua la pensión de invalidez.

B.D. relevantes cuya copia obra en el expediente.

1. Dictamen de calificación de la señora N.P. de G., emitido por el ISS en el cual se evidencia que la accionante tiene un porcentaje de pérdida de capacidad laboral de 62.3%, de origen común, con fecha de estructuración en abril 9 de 2006 (fs. 14 y 15 ib.).

2. Resolución N° 439 de 2007, por la cual se negó la pensión de invalidez a la accionante (f. 16 ib.).

3. Resolución N° 7316 de 2007, por la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por N.P. de G. contra el anterior acto (fs. 17 y 18 ib.).

4. Recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora contra la Resolución N° 1082 de 2010 (fs. 19 a 22 ib.).

5. Derecho de petición de diciembre 23 de 2009, presentado ante el ISS, en el cual el apoderado de la accionante solicita se tenga en cuenta la sentencia C-428 de 2009, para la revisión del cumplimiento de los requisitos de la pensión de invalidez por parte de la señora Parada de G. (fs. 23 a 25 ib.).

6. Resolución N° 0563 de 2009, por la cual el ISS refiere, “en cuanto a la aplicación de la sentencia C-428 de 2009”, que “no procede lo solicitado”, ratificando que la asegurada no cumple los requisitos exigidos (fs. 31 y 32 ib.).

7. Sentencia de tutela dictada en diciembre 16 de 2009 por el Juzgado 2° Administrativo de Cúcuta, no recurrida, mediante la cual fueron amparados los derechos fundamentales a la seguridad social y el mínimo vital y se le concedió la pensión de invalidez a la actora (fs. 33 a 42 ib.).

8. Resolución N° 1082 de 2010, por medio de la cual el ISS dio cumplimiento al anterior fallo y concedió la prestación solicitada, “por cuatro meses fecha para la cual deberán haberse iniciado las acciones judiciales pertinentes” (fs. 43 a 48 ib.).

9. Fallo de primera instancia emitido en mayo 18 de 2011, por el Juzgado Adjunto 1° Laboral del Circuito de B., dentro del proceso ordinario incoado por N.P. de G. contra el ISS, que concedió la prestación (fs. 73 a 64 ib.).

10. Fallo de segunda instancia, que absolvió al ISS, dictado dentro de dicho proceso ordinario en marzo 30 de 2012, por la S. de Descongestión Laboral con sede en el Tribunal Superior de Bogotá (fs. 65 a 78 ib.).

11. Cédula de ciudadanía de N.P. de G. (f. 79 ib.).

12. Poder otorgado a un abogado por parte de N.P. de G. (f. 80 ib.).

La S. de Casación Laboral, mediante auto de septiembre 17 de 2012, avocó conocimiento de la presente acción de tutela y corrió traslado a la S. accionada para que en el término de un día, a partir de la notificación de dicha providencia, rindiera informe sobre los hechos narrados.

1. Respuesta de la S. de Descongestión Laboral con sede en el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

   Mediante escrito radicado en septiembre 21 de 2012, un Magistrado de la S. de Descongestión Laboral del referido Tribunal Superior solicitó a la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negar la acción de tutela presentada por la señora N.P. de G., al considerar que ninguna actuación de dicha S. vulneró derechos fundamentales de la demandante.

   El Magistrado, después de realizar una reseña sobre la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pasó a explicar que la sentencia emitida en segunda instancia dentro del proceso laboral ordinario, se edificó respetando una interpretación válida de las normas aplicables al caso concreto, sin transgredir la Constitución ni las leyes.

   Adicionalmente, manifestó que en este caso, con la acción de tutela se pretende “revivir términos u oportunidades que se dejaron fenecer por negligencia o incuria”, en tanto la accionante contaba con el recurso extraordinario de casación.

   Sentencia de primera instancia en la acción de tutela.

   Mediante fallo de septiembre 25 de 2012, la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó la tutela, estimando que contra la sentencia dictada por la S. Laboral de Descongestión con sede en el Tribunal Superior de Bogotá, la peticionaria tuvo la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de casación, medio de defensa del cual no hizo uso, renunciando así a la oportunidad de que a ese nivel hubiere pronunciamiento sobre sus pretensiones.

   Así mismo, respecto de los derechos fundamentales alegados, se resaltó que “no se observa cómo pudieron haber sido vulnerados por la autoridad judicial accionada, dado que no se encontró demostrada en forma alguna esa hipotética afectación y no bastaba con alegarla para tenerla por establecida” (f. 35 cd. 2).

   B.I..

   El apoderado[5] de la actora impugnó esa sentencia (fs. 64 a 70 ib.), solicitando su revocatoria a partir de recordar que la Corte Suprema de Justicia, en principio, no reconoció la posibilidad de inaplicar el requisito de fidelidad al sistema cuando la fecha de estructuración de la invalidez era anterior al fallo de constitucionalidad C-429 de 2009, posición que varió posteriormente al aceptar la inaplicación del referido requerimiento por resultar regresivo en materia de seguridad social[6]. Por ello, argumentó que la evaluación realizada por el Tribunal Superior sí contrarió la jurisprudencia constitucional, al igual que la ley, la Constitución y los tratados internacionales que protegen a las personas en situación de discapacidad.

   De otra parte, expresó que no se tuvo en cuenta las especiales circunstancias en que se halla su poderdante, quien ha tenido dos nuevos accidentes cerebrovasculares y no está afiliada al sistema de seguridad social, ni recibe atención médica “pues ni su familia ni ella han tenido como siquiera ir al centro de salud”, encontrándose N.P. de G., por su condición física, mental, económica y social, en estado de debilidad manifiesta, razón por la cual no se acudió al recurso extraordinario de casación, que resultaba, para el caso, inoportuno e ineficaz.

3. Sentencia de segunda instancia.

   La S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en fallo de noviembre 20 de 2012, confirmó la decisión impugnada, estimando que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional al proceso laboral ordinario, en donde no se evidenció vulneración de derechos fundamentales (fs. 3 a 10 cd. 3).

Primera. Competencia.

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, corresponde a la Corte Constitucional, en S. de Revisión, analizar lo decidido dentro de la acción de tutela en referencia.

Segunda. Lo que se debate.

Debe esta S. de Revisión determinar si los derechos al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la señora N.P. de G., fueron vulnerados por la S. de Descongestión Laboral con sede en el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, al revocar el otorgamiento que en primera instancia se había efectuado de la pensión de invalidez de la referida señora, bajo el argumento de que la accionante no cumplió el requisito de fidelidad al sistema, que le era exigible pues, según lo anotado, la estructuración de su invalidez fue anterior a la emisión del fallo de constitucionalidad C-428 de 2009.

Para ello, serán analizados los siguientes temas: (i) la improcedencia general de la acción de tutela contra decisiones judiciales; (ii) la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de una pensión de invalidez; (iii) el carácter vinculante del precedente constitucional; (iv) el principio de progresividad en materia de seguridad social; (v) finalmente, será decidido el caso concreto.

Tercera. Por regla general, la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales.

3.1. Como es bien sabido, mediante sentencia C-543 de octubre 1° de 1992, M.P.J.G.H.G., la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro enfoque, fueron entonces excluidos del ordenamiento jurídico los artículos 11 y 12 ib.), norma que establecía reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela contra determinaciones judiciales que pongan fin a un proceso, cuya inconstitucionalidad derivó de afirmarse la improcedencia del amparo contra tal clase de providencias, salvo si se trata de una ostensible y grave “actuación de hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.

Entre otras razones, se consideró inviable el especial amparo constitucional ante diligenciamientos reglados, dentro de los cuales están previstos, al interior del respectivo proceso judicial, mecanismos de protección de garantías fundamentales.

Al respecto, al estudiar el asunto frente al tema del “principio democrático de la autonomía funcional del juez”, reconocido expresamente en la carta política y en preceptos del bloque de constitucionalidad, esta Corte determinó que el juez de tutela no puede extender su actuación a resolver la cuestión litigiosa, obstaculizar el ejercicio de diligencias ordenadas por el juez ordinario, ni modificar sus providencias, o cambiar las formas propias de cada juicio, lo cual sí violaría gravemente los principios constitucionales del debido proceso[7].

En el referido pronunciamiento se expuso (en el texto original sólo está en negrilla “de hecho”, del primer párrafo que se cita):

“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.

Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales (artículos 228 y 230 de la Carta), a los cuales ya se ha hecho referencia.

De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte.

No puede, por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni modificar providencias por él dictadas, no solamente por cuanto ello representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio (artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener en cuenta la ostensible falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos judiciales.

De las razones anteriores concluye la Corte que no procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente.”

Las razones tenidas en cuenta para apoyar esta posición están consolidadas, con la fortaleza inamovible erigida por lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 243 superior, a partir de la declaratoria de inexequibilidad de los removidos artículos del Decreto 2591 de 1991, ya que la parte resolutiva de dicha sentencia está protegida por la garantía de la cosa juzgada constitucional, luego es de obligatoria observancia.

En sustento de esa decisión, entre otras consideraciones convergentemente definitorias, además se plasmó lo siguiente (sólo están en negrilla en el texto original las expresiones “alternativo”, “último” y “único”):

“La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.

Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicional al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.”

En relación con el mismo asunto, y particularmente sobre el cumplimiento por parte del proceso de una “función garantizadora del derecho”, agregó (no está en negrilla en el texto original):

“Así, pues, no corresponde a las reglas de hermenéutica ni se compadece con los principios de la lógica asumir que el Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela como medio de defensa contra los resultados de los procesos que él mismo hizo indispensables en el artículo 29 de la Constitución para asegurar los derechos de todas las personas. Debe entenderse, por el contrario, como lo ha entendido desde su instauración el constitucionalismo, que los procesos han sido instituidos en guarda de la justicia y la equidad, con el propósito de asegurar a los gobernados que el Estado únicamente resolverá las controversias que entre ellos se susciten dentro de límites clara y anticipadamente establecidos por la ley, con el objeto de evitar los atropellos y las resoluciones arbitrarias, desde luego dentro de la razonable concepción, hoy acogida en el artículo 228 de la Carta, sobre prevalencia del derecho sustancial, cuyo sentido no consiste en eliminar los procesos sino en impedir que el exagerado culto a las ritualidades desconozca el contenido esencial y la teleología de las instituciones jurídicas.

Así concebido, el proceso cumple una función garantizadora del Derecho y no al contrario, razón por la cual no puede afirmarse que su efectiva aplicación ni la firmeza de las decisiones que con base en él se adoptan tengan menor importancia para la protección de los derechos constitucionales fundamentales que el instituto previsto en el artículo 86 de la Constitución.”

Del mismo fallo C-543 de 1992, refréndase que “si la tutela es un mecanismo subsidiario o supletorio, según queda demostrado, es clara su improcedencia cuando ya se han producido no sólo un proceso, en el cual se encuentran comprendidos todos los recursos y medios judiciales que autoriza la ley, sino también una providencia definitiva que puso fin al mismo”.

Igualmente, con fundamento en que el constituyente estableció jurisdicciones autónomas y separadas cuyo funcionamiento ha de ser desconcentrado, esa sentencia puntualizó que “no encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a fin de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas”.

3.2. Sin embargo, a partir de algunas manifestaciones que la propia Corte incluyó dentro de esa providencia, entre ellas que los jueces de la República tienen el carácter de autoridades públicas y pueden incurrir en “actuaciones” de hecho, fue dándose origen a la doctrina de la vía de hecho, a partir de la cual, de forma muy excepcional, se permite el uso de la acción de tutela para cuestionar aquellas “decisiones” que por contrariar de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento constitucional, no puedan en realidad reputarse como verdaderos pronunciamientos judiciales.

Así, siendo claro e indiscutible que también los administradores de justicia deben respeto a la Constitución y a las leyes, más aún en el ejercicio de sus competencias, ello implica que las decisiones judiciales han de ser adoptadas con estricto apego al ordenamiento jurídico, en el cual la primacía de los derechos fundamentales ocupa un lugar significativo. En ese sentido, el proceso ordinario constituye el espacio idóneo para lograr la corrección de las actuaciones que constituyan afectaciones a esas garantías que resulten comprometidas.

En la jurisprudencia se ha venido desarrollando de tal forma, desde 1993 hasta recientes pronunciamientos, la noción de la vía de hecho[8], al igual que, especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de procedibilidad.

Con todo, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela se encuentra reservada para aquellos eventos en los cuales se presente una verdadera conculcación de un derecho fundamental, lo cual suele traducirse en actuaciones arbitrarias, ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico, al punto de requerirse la intervención del juez de tutela como única vía para su restablecimiento, pues de otra forma el instrumento de amparo consignado en el artículo 86 superior habría de convertirse en un mecanismo de enmienda de las decisiones judiciales, interpretación que resulta por completo ajena a la especial naturaleza con la cual ha sido concebida la acción de tutela.

En esta misma línea, la Corte ha realzado que la circunstancia de que el juez de tutela pueda, por rigurosa excepción, revisar una decisión judicial tildada de arbitraria, no lo convierte en juez de instancia, ni puede llevarle a sustituir a quien lo es. En efecto, el amparo constitucional constituye una confrontación de la actuación judicial con el texto superior, para la estricta verificación del cumplimiento y garantía de los derechos fundamentales, que no puede conducir a que se imponga una interpretación de la ley o una particular forma de apreciación probatoria, que se considere más acertada a la razonadamente expuesta en el proceso y en la sentencia respectiva[9].

A su vez, es importante considerar que si bien la jurisprudencia constitucional ha ampliado paulatinamente la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pese a la claridad y al efecto de cosa juzgada (art. 243 Const.) que es inmanente a las decisiones contenidas en la sentencia C-543 de 1992 antes referida, no sería menos pertinente mantener atención sobre los parámetros de racionalidad dentro de los cuales el legislador extraordinario de 1991 quiso enmarcar la procedencia de esta acción.

En este sentido, es oportuno añorar el contenido del inciso final del parágrafo 1° del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 que por esa decisión fue declarado inexequible: “La tutela no procederá por errónea interpretación judicial de la ley ni para controvertir pruebas.”

3.3. De otra parte, la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M.P.J.C.T., circunscrita al estudio y declaración de inexequibilidad de un segmento normativo del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que conducía a la proscripción de la acción de tutela contra sentencias de casación penal, contiene también importantes reflexiones, muy pertinentes al propósito de fijar el ámbito estrictamente excepcional dentro del cual es constitucionalmente admisible la tutela contra decisiones judiciales.

Sobre el tema, expuso en esa ocasión esta Corte que “no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia” (no está en negrilla en el texto original, como tampoco en las trascripciones siguientes).

En esa misma providencia se sustentó previamente:

“21. A pesar de que la Carta Política indica expresamente que la acción de tutela procede ‘por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública’ susceptible de vulnerar o amenazar derechos fundamentales, en algunos ámbitos se ha cuestionado su procedencia contra sentencias, no obstante tratarse de actos emanados de jueces y tribunales en tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque sumamente excepcional, de que a través de tales actos se vulneren o amenacen derechos fundamentales.

Sin embargo, el panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre ellos, en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen democrático.

En cuanto a lo primero, no puede desconocerse que la administración de justicia, en general, es una instancia estatal de aplicación del derecho, que en cumplimiento de su rol debe atenerse a la Constitución y a la ley y que todo su obrar debe dirigirse, entre otras cosas, a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, incluidos, obviamente, los derechos fundamentales. Si esto es así, lo obvio es que las sentencias judiciales se asuman como supuestos específicos de aplicación del derecho y que se reconozca su legitimidad en tanto ámbitos de realización de fines estatales y, en particular, de la garantía de los derechos constitucionales.

En cuanto a lo segundo, no debe perderse de vista que el derecho, desde la modernidad política, es la alternativa de legitimación del poder público y que tal carácter se mantiene a condición de que resulte un instrumento idóneo para decidir, de manera definitiva, las controversias que lleguen a suscitarse pues sólo de esa forma es posible definir el alcance de los derechos y crear las condiciones necesarias para su adecuado disfrute. De allí el valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no ser así, esto es, de generarse una situación de permanente incertidumbre en cuanto a la forma como se han de decidir las controversias, nadie sabría el alcance de sus derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los conflictos serían susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir, el cuestionamiento de la validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría el principio de seguridad jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho como instrumento de civilidad.

Y en cuanto a lo tercero, no debe olvidarse que una cara conquista de las democracias contemporáneas viene dada por la autonomía e independencia de sus jueces. Estas aseguran que la capacidad racionalizadora del derecho se despliegue a partir de las normas de derecho positivo y no de injerencias de otros jueces y tribunales o de otros ámbitos del poder público. De allí que la sujeción del juez a la ley constituya una garantía para los asociados, pues estos saben, gracias a ello, que sus derechos y deberes serán definidos a partir de la sola consideración de la ley y no por razones políticas o de conveniencia.

22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales.”

3.4. Empero, luego de esos categóricos raciocinios, en la citada providencia fueron compilados los denominados “requisitos generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, siendo catalogados los primeros de la siguiente manera:

“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[10]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[11]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[12]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[13]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[14]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela[15]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”

Adicionalmente se indicó que, “para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas”, siendo agrupadas de la siguiente forma:

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[16] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[17].

h. Violación directa de la Constitución.”

3.5. Recapitulando esos desarrollos jurisprudenciales, merece también especial atención el criterio de esta Corte en cuanto a la labor específica del juez de tutela, en punto a que no puede desconocer “los conceptos y principios de autonomía, independencia de los jueces, acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica y vigencia del Estado social de derecho”[18].

Es entonces desde las rigurosas perspectivas expuestas en precedencia, donde además converge el deber impostergable de ofrecer amparo efectivo a los derechos fundamentales y el compromiso de acatar los principios que han sido enunciados, que el juez debe avocar el análisis cuando se argumente por quienes acudieron a un proceso judicial, la supuesta violación de garantías fundamentales, como resultado de providencias entonces proferidas.

Cuarta. Procedencia de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento de la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia.

4.1. Basado en principios de solidaridad, igualdad y universalidad, el derecho a la seguridad social, débil en sus comienzos, adquirió mayor desarrollo hacia la mitad del Siglo XX[19], en positiva evolución de la que emergió su reconocimiento internacional como un inalienable derecho humano, de manera tal que la Organización Internacional del Trabajo, en su Conferencia N° 89 de 2001, llegó a la conclusión de que “la seguridad social es muy importante para el bienestar de los trabajadores, de sus familias, y de toda la sociedad. Es un derecho humano fundamental y un instrumento de cohesión social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la integración social”[20].

Afianzando lo anterior y dando un vistazo a la legislación global, se encuentra que la seguridad social tiene cabida en la Declaración Universal de los Derechos Humanos[21] y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, estableciendo este último en su artículo 9°: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.”

De igual forma, el artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, estatuye (no está en negrilla en el texto original): “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.”

Así mismo, el artículo 9° del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), es del siguiente tenor, en lo pertinente (no se encuentra en negrilla en el texto original): “Derecho a la Seguridad Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.”

Por último, recuérdese que son varios los documentos y convenios que la Organización Internacional del Trabajo ha expedido en materias relativas a la seguridad social, por ejemplo el N° 102 de 1952 (“Sobre las normas mínimas de seguridad social”), el N° 128 de 1967 (“Sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes”) y el N° 157 de 1982 (“Sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social”).

4.2. Discurrido lo anterior, es evidente que internacionalmente se protege el derecho a la seguridad social, estableciéndose como uno de sus componentes esenciales la protección de las personas que, por diversos motivos, caen en circunstancias de discapacidad, condición que les dificulta o impide obtener los medios de subsistencia propios de una vida digna.

Esa salvaguardia internacional a favor de las personas discapacitadas, se refleja al máximo nivel en el orden jurídico nacional; así, el artículo 48 de la Constitución instituyó la obligatoriedad del servicio público de la seguridad social, mandato desarrollado ampliamente en la Ley 100 de 1993 y disposiciones que la complementan y reforman. Entre otros preceptos, el artículo 10° de dicha Ley estableció como objeto del sistema pensional “garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de pensiones…” (no está en negrilla en el texto original), desarrollando así la base jurídica de la pensión de invalidez, más adelante especificada en los artículos 38 a 45 y 69 a 72 ejusdem.

De este modo, adviértase que la pensión de invalidez como componente de la seguridad social no es un simple derecho prestacional sino, además, el resultado de la idea de progreso universal de las sociedades y del desarrollo internacional de valores jurídicos de gran trascendencia, como la igualdad, la dignidad humana y la solidaridad, todos ellos presentes en la Constitución Política colombiana.

4.3. Ahora bien, conforme al artículo 86 superior, la acción de tutela es una vía judicial que tiene toda persona para procurar la protección de sus derechos fundamentales, la cual solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio idóneo de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un prejuicio irremediable, siendo así un medio subsidiario[22].

Teniendo en cuenta lo anterior, el reconocimiento de una prestación pensional mediante acción de tutela sería, en principio, improcedente, pues el ordenamiento jurídico nacional ha dispuesto medios judiciales específicos para la solución de conflictos de ese origen, ya sea, en la jurisdicción laboral ordinaria o en la contencioso administrativa, según el caso; no obstante, la regla general de improcedencia de la tutela para el pago de prestaciones económicas, en razón de la existencia de otros medios de defensa judicial, tiene excepciones que han sido desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia T-063 de febrero 9 de 2009, M.P.J.A.R., se lee:

“En síntesis, se puede indicar que en virtud del principio de subsidiariedad la acción de tutela es improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión. Sin embargo,… el juez de tutela puede ordenar el reconocimiento de dicha prestación económica, si: (i) existe certeza sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales si el reconocimiento de la pensión no se hace efectivo; (ii) se encuentra plenamente demostrada la afectación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del accionante o de su núcleo familiar; (iii) los beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial protección constitucional; y, (iv) cuando conforme a las pruebas allegadas al proceso, el juez de tutela determina que efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante el derecho pensional que reclama, éste fue negado de manera caprichosa o arbitraria.”

En desarrollo de dichas excepciones, frente al perjuicio irremediable y la afectación al mínimo vital, cabe anotar que si una persona estaba trabajando y sufre una pérdida de su capacidad laboral superior al 50%, por enfermedad o accidente, sus ingresos se reducirán consecuencialmente, en el entendido de que la actividad laboral dejada de realizar era su medio de subsistencia.

Se presume entonces que “la pensión de invalidez representa para quien ha perdido total o parcialmente la capacidad de trabajar y no puede por sí mismo proveerse de los medios indispensables para su subsistencia, un derecho esencial e irrenunciable”[23]. De esta forma, se colige la afectación al mínimo vital, infiriéndose el perjuicio irreparable y la materialización de los criterios jurisprudenciales (i) y (ii), recién citados[24].

Así mismo, es pertinente recordar que la Corte ha catalogado como sujetos de especial protección a las personas en condición de discapacidad, como cuando solicitan una pensión de invalidez[25]. En este sentido, en la sentencia T-144 de marzo 30 de 1995, M.P.A.B.C., se lee:

“La condición de disminuido físico, sensorial o psíquico - que subyace a la calificación médica de pérdida de la capacidad laboral como presupuesto del reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez -, coloca a la persona afectada bajo la órbita del derecho a la igualdad y la hace acreedora de una protección especial del Estado por encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta.”

También se ha resaltado la existencia de factores con los cuales la concesión y pago de la pensión de invalidez adquiere un rango aún más descollante, por su palmaria relación con derechos cardinales como el mínimo vital, la seguridad social y la vida digna, entre otros, realzándose así su carácter fundamental[26] y permitiéndole al afectado pedir su protección por vía de tutela.

A la par de lo anterior, cuando una entidad, obligada al efecto dentro del sistema de seguridad social, se rehúsa a reconocer la pensión de invalidez, a pesar de que la persona cumple los requisitos constitucionales y legales respectivos, podría estar incurriendo adicionalmente en conculcación de los derechos al debido proceso y a la igualdad, lo cual así mismo hace procedente la acción de tutela, que es el medio idóneo para la protección de dichos derechos fundamentales, más aún tratándose de evitar un perjuicio irremediable, originado en la violación al mínimo vital de quien goza de especial protección constitucional en razón a su pérdida de capacidad laboral.

En conclusión, si se trata del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, el juez constitucional debe aceptar la procedencia de la acción de tutela, manteniendo racionalidad en razón de las circunstancias señaladas.

Quinta. El carácter vinculante del precedente constitucional.

5.1. En reiteradas ocasiones[27], la Corte ha reconocido el carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho, que tienen sus sentencias de constitucionalidad, reconocimiento que si bien, en un principio, no fue tan categórico[28], hoy es irrefutable. Se ha entendido que el precedente constitucional, justificado en los principios de primacía de la Constitución, de igualdad, de confianza legítima y de debido proceso, entre otros, es indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia de los sistemas jurídicos.

Por ello, el artículo 243 superior dispone: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.”

Esa declaración normativa de cosa juzgada, tiene implicaciones que se resumieron así en la sentencia C-131 de 1993, ya citada:

“- Tienen efecto erga omnes y no simplemente inter partes.

- Por regla general obligan para todos los casos futuros y no sólo para el caso concreto.

- Como todas las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, no se puede juzgar nuevamente por los mismos motivos sino que el fallo tiene certeza y seguridad jurídica. Sin embargo, a diferencia del resto de los fallos, la cosa juzgada constitucional tiene expreso y directo fundamento constitucional -art. 243 CP-.

- Las sentencias de la Corte sobre temas de fondo o materiales, tanto de exequibilidad como de inexequibilidad, tienen una característica especial: no pueden ser nuevamente objeto de controversia. Ello porque la Corte debe confrontar de oficio la norma acusada con toda la Constitución, de conformidad con el artículo 241 superior, el cual le asigna la función de velar por la guarda de la integridad y supremacía de la Carta...

- Todos los operadores jurídicos de la República quedan obligados por el efecto de la cosa juzgada material a las sentencias de la Corte Constitucional.”

Reafirmando la obligatoriedad de las sentencias de control constitucional, el inciso 1° del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, estatuyó: “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.”

5.2. Ahora bien, tratándose de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional en S. de Revisión de Tutelas, es claro que dichos fallos tienen efectos inter partes. Empero, también se ha reiterado “que en el caso de las sentencias de tutela la Corte actúa como tribunal de unificación de jurisprudencia[29]”.[30]

En la sentencia T-260 de junio 29 de 1995, M.P.J.G.H.G., esta Corte explicó:

“Las pautas doctrinales trazadas por esta Corte, que tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse. Cuando la ignoran o contrarían no se apartan simplemente de una jurisprudencia -como podría ser la penal, la civil o la contencioso administrativa- sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquélla en que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad a través de la doctrina constitucional que le corresponde fijar.

El objetivo primordial de la revisión eventual, mucho más allá de la resolución específica del caso escogido, es el análisis de fondo sobre la manera como se ha interpretado y aplicado por los jueces la preceptiva constitucional y la definición que hace la Corte, en el plano doctrinal, acerca de cómo debe entenderse y aplicarse en casos posteriores en los que surja el mismo debate, a propósito de hechos o circunstancias regidas por idénticos preceptos.”

Resaltando la fuerza vinculante de la ratio decidendi de las sentencias de la Corte Constitucional, esta corporación en fallo T-292 de abril 6 de 2006, M.P.M.J.C.E., resaltó:

“El fundamento constitucional del carácter vinculante de tales aspectos de la parte motiva de estas providencias, es: i) el respeto a la cosa juzgada constitucional reconocida en el artículo 243 de la Carta, que se proyecta a algunos de los elementos de la argumentación, conforme a las consideraciones previamente indicadas[31]. ii) La posición y la misión institucional de esta Corporación que conducen a que la interpretación que hace la Corte Constitucional, tenga fuerza de autoridad y carácter vinculante general, en virtud del artículo 241 de la Carta. Igualmente, y en especial respecto de las sentencias de tutela, la Corte resaltó con posterioridad otros fundamentos de la fuerza vinculante de la ratio decidendi, tales como iii) el principio de igualdad, la seguridad jurídica, el debido proceso y el principio de confianza legítima[32].

La razón del valor vinculante de la ratio decidendi en materia de tutela, es como se dijo, asegurar la unidad en la interpretación constitucional en el ordenamiento y un tratamiento en condiciones de igualdad frente a la ley, por parte de las autoridades judiciales, que asegure la seguridad jurídica. Precisamente, sobre el tema ya se había pronunciado también la sentencia C-104 de 1993 (M.P.A.M.C., en la que se comentó que con respecto al acceso a la justicia, el artículo 229 de la Carta debía ser concordado con el artículo 13 de la Constitución, en el entendido de que ‘acceder’ igualitariamente ante los jueces implica, ‘no sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse, por parte de los jueces y tribunales ante decisiones similares’.

Por las razones anteriores, puede concluirse que en materia de tutela, - cuyos efectos ínter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión constitucional[33] -, la ratio decidendi sí constituye un precedente vinculante para las autoridades[34]. La razón principal de esta afirmación se deriva del reconocimiento de la función que cumple la Corte Constitucional en los casos concretos, que no es otra que la de ‘homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos fundamentales’[35] a través del mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela (artículo 241 de la C.P). En este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal constituye una exigencia inevitable.”

De tal manera, mientras los efectos inter partes proyectan entre los involucrados en la acción la aplicación cabal de lo dispuesto en la parte resolutiva de la providencia, la ratio decidendi constituye un precedente constitucional que, por regla general, ha de ser observado por todas las autoridades y por la comunidad jurídica, so pena de contrariar la Constitución.

Sexto. Principio de progresividad en materia de seguridad social y requisito de fidelidad al sistema. Reiteración de jurisprudencia.

6.1. El principio de progresividad, definido como una carga impuesta al Estado por la Constitución Política y por diferentes instrumentos internacionales, consiste en propender hacia reformas cada vez más incluyentes y que amplíen los niveles de cobertura y calidad de la seguridad social en el país, por lo cual, en virtud de dicho principio, no pueden disminuirse derechos ganados en materia de seguridad social.

Bajo ese tamiz, esta corporación estudió las modificaciones incluidas por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003, que introdujo en el Sistema General de Pensiones, entre otros, el requisito de “fidelidad al sistema” para el reconocimiento de pensiones de invalidez (20%), con el fin de promover la cultura de afiliación y desestimular el fraude.

6.2. Del estudio referido surgió el fallo C-428 de julio 1° de 2009, M.P.M.G.C., que declaró la inexequibilidad del requisito de “fidelidad al sistema”, del cual cabe resaltar (no está en negrilla en el texto original):

“El establecimiento de una exigencia adicional de fidelidad, que no estaba prevista en la Ley 100 de 1993, aparece, prima facie, como una medida regresiva en materia de seguridad social al hacer más riguroso el acceso a la pensión de invalidez. En este caso no hay población beneficiada por la norma como en el requisito de las semanas mínimas de cotización, y no se advierte una conexión entre el fin previsto en la norma -la promoción de la cultura de la afiliación a la seguridad social y el control de los fraudes- con los efectos producidos por la misma… Lo anterior permite apreciar como este requisito de fidelidad no logra desvirtuar la presunción de regresividad… ”

6.3. Como se desprende de lo reseñado, en dicha sentencia se estableció que el requisito de “fidelidad al sistema” constituye una medida regresiva en materia de seguridad social, al disminuir la posibilidad de los afiliados de obtener la prestación, sin justificación jurídica para que se efectuara tal enmienda negativa, lo cual evidenció su contrariedad con la Constitución.

Así, según lo explicado en el acápite anterior de esta providencia, el fallo C-428 de 2009 generó cosa juzgada material, conllevando:

· Efectos erga omnes.

· Obligatorio cumplimiento para todos los fondos administradores de pensiones, públicos y privados, en cualquiera de los dos regímenes.

· Aplicación para todas las solicitudes que se presenten con posterioridad.

· Todos los particulares y las autoridades, incluyendo jueces y magistrados, quedan obligados a aplicar los contenidos materiales de dicha sentencia, en especial la ratio decidendi y la parte resolutiva (inexequibilidad del requisito en estudio).

6.4. Ahora bien, ¿qué sucede con las solicitudes sustentadas en hechos acaecidos con anterioridad a la expedición del fallo? Este interrogante venía siendo absuelto de manera categórica y con fuerza vinculante, mediante sentencias dictadas por S.s de Revisión de Tutelas de esta Corte[36], en las cuales se aplicó excepción de inconstitucionalidad al requisito de “fidelidad al sistema”, precisamente por transgredir el artículo 48 de la Constitución Política colombiana, que consagra el principio de progresividad[37] en la cobertura de la seguridad social.

Entre los múltiples ejemplos que pueden ser citados está la sentencia T-221 de marzo 23 de 2006, M.P.R.E.G., donde esta Corte señaló (no está en negrilla en el texto original):

“… se pone de manifiesto, entonces, que la norma puede lesionar en forma significativa a las personas mayores, porque les exige un tiempo más alto de fidelidad al sistema. De esta manera, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que ‘es claro que no toda regulación más estricta de la forma de satisfacer un derecho social implica per se un retroceso en este campo. Por ejemplo, un incremento en la cotización en seguridad social no es en sí mismo un retroceso pues no disminuye las protecciones ya alcanzadas por la población’[38], en el caso concreto se tiene que la regulación más estricta sí es directamente vulneradora del principio de progresividad toda vez que al tornar más pedregoso el camino para acceder a la pensión de invalidez deja a los grupos discapacitados en estado de abandono, además de repercutir de manera más lesiva respecto de los grupos poblacionales de mayor edad.”

Así, alegar que no se puede predicar inexequibilidad de la imposición de tal “fidelidad” a situaciones configuradas antes del proferimiento de la sentencia C-428 de julio 1° de 2009, es jurídicamente errado, debido a que el pretendido requisito siempre fue inconstitucional y así lo estimó la Corte Constitucional, al punto de inaplicarlo por ser palmariamente conculcador del principio de progresividad que rige todo el Sistema General de Seguridad Social, por inocular una reforma que disminuían derechos reconocidos[39], sin justificación para ello.

Además, admitir dicha tesis sería actuar en flagrante contraposición con los principios de igualdad y favorabilidad (pro operario), estatuidos en la preceptiva nacional e internacional.

Sintetizando, el precedente constitucional en estos casos implica que, en todo tiempo y lugar, devenga inadmisible exigir “fidelidad” para el reconocimiento de pensiones de invalidez.

Además, las empresas administradoras de fondos de pensiones no pueden aducir, ni los servidores judiciales aceptar, que si el hecho generador del derecho pensional es anterior a ese fallo de constitucionalidad éste no incide, frente a una regresión que siempre contrarió la preceptiva superior, como se plasmó en múltiples decisiones tutelares adoptadas con antelación a ser emitida dicha sentencia de inexequibilidad.

Séptima. Caso concreto.

7.1. A través de apoderado, N.P. de G. promovió acción de tutela contra la S. de Descongestión Laboral con sede en el Tribunal Superior de Bogotá, aduciendo violación de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, ya que la referida S. revocó el reconocimiento de su pensión de invalidez, al asumir como incumplido el requisito de fidelidad al sistema.

La decisión adoptada en el proceso ordinario laboral fue acusada de contrariar la jurisprudencia constitucional y los tratados internacionales en la materia, entre otros aspectos, reprochándose además el hecho de no haber tenido en cuenta las especiales circunstancias de una actora de 58 años de edad, que sufre “hemiplejía secundaria a hemorragia intraparenquimatosa” derivada de accidentes cerebrovasculares, quien, de otra parte, carece de alguna fuente de ingresos.

7.2. Debe examinar esta S. de Revisión si en este caso concreto existe la excepcional posibilidad de que una acción de tutela proceda contra sentencia judicial en firme. De acuerdo con lo expuesto en precedencia, recuérdese que el amparo constitucional emerge de una confrontación de la actuación judicial con el texto superior, de donde palmariamente se evidencia el quebrantamiento del orden jurídico, a causa de una actuación de hecho, como lo es aplicar una regresión visiblemente contraria a la preceptiva estructural de la seguridad social.

Ciertamente, la aludida S. de Descongestión Laboral no acertó en la verificación del cumplimiento de garantías constitucionales que, en desarrollo de los postulados contenidos en los artículos 13 y 48 de la carta política y el principio de progresividad, traídos al caso concreto, imponían decidir a favor de la señora N.P. de G., como en efecto se había determinado en la primera instancia de la acción ordinaria laboral.

Así, la sentencia dictada en marzo 30 de 2012 por la S. de Descongestión Laboral con sede en el Tribunal Superior de Bogotá, que revocó la decisión del a quo de otorgarle la pensión de invalidez a la demandante, se centró en el incumplimiento del argüido requisito de fidelidad al sistema, al acotar que la fecha de estructuración de la invalidez, abril 9 de 2006, era anterior al fallo que declaró la inexequibilidad de tal requerimiento.

7.3. Tal apreciación condujo a que, en efecto, fueran vulnerados los derechos fundamentales de la actora a la vida digna, la seguridad social, la igualdad y el mínimo vital, como resultado del desconocimiento del referido principio de progresividad, derivando de las razones expuestas ut supra la ilegitimidad de tal actitud, por un artificio al que siguen siendo proclives algunas empresas administradoras de pensiones e incluso estrados judiciales, como está visto en el presente caso, cuando se es remiso a entender lo indiferente que resulta que el hecho generador haya ocurrido con anterioridad a ser dictado el fallo C-428 de julio 1° de 2009, que declaró la inexequibilidad palmar de una disposición que desde siempre fue contraria a la carta política, tanto que venía siendo inaplicada por tan notoria incompatibilidad.

Recuérdese que mediante sentencia T-453 de mayo 23 de 2011, con ponencia de quien ahora cumple igual función, se dispuso solicitar a la S. Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura difundir entre todos los despachos judiciales del país los anteriores razonamientos, reiterados en esa providencia, para que en lo sucesivo evitaran desconocer una pensión a quienes hayan adquirido el derecho respectivo, negado en razón a la insatisfacción de la “fidelidad al sistema”.

7.4. Por lo anterior, no obstante el carácter excepcionalísimo de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales que hayan puesto fin a un proceso, debe esta Corte proteger inexorables postulados constitucionales[40], que emanan principalmente de la aplicación de los precedentes que operan en materia de la invalidez de requisitos regresivos para obtener una pensión de invalidez, tendiente per se a amparar los derechos a la seguridad social y al mínimo vital.

7.5. Ahora bien, respecto del argumento de las instancias que conocieron de la acción de tutela, con respecto a la interposición del recurso extraordinario de casación, cabe advertir, a partir de lo relatado, que la existencia formal de medios de defensa judicial, sobre todo cuando no es claro que procedan, no necesariamente impide que se acuda al mecanismo tutelar, debiendo ser examinadas las particulares circunstancias del caso, en cuanto a que las vías comunes resulten expeditas y oportunas, con especial atención a, por ejemplo, si se trata de proteger derechos fundamentales de una persona en condición de discapacidad (62.3% de PCL), que por lo mismo no puede trabajar y se encuentra además desprotegida en materia de salud, sin fuentes alternativas de ingreso, que ostensiblemente requiere del reconocimiento y pago de su pensión de invalidez para su digna manutención.

Ciertamente, la acción de tutela solamente procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” (art. 86 Const.), pero como lo ha reiterado ampliamente esta Corte, tal vía tiene que ser apta, expedita y oportuna, lo cual notoriamente no está ocurriendo con el recurso de casación ante la S. Laboral, trámite que al tener “una duración aproximada de 3 a 5 años… no es idóneo ni eficaz para obtener la protección inmediata”[41] de derechos fundamentales[42].

Claro aparece entonces, en el presente asunto, que no se puede hacer prevalecer un procedimiento de incierta procedencia y de suyo lento, costoso y de perentorios términos, por encima de derechos sustanciales de elevado rango constitucional.

7.6. Una vez establecida positivamente la procedencia de la presente acción, debe verificarse el cumplimiento de los requisitos para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. Para ello, se hizo referencia en esta sentencia a las reglas jurisprudenciales que lo permiten, a saber:

7.6.1. Ante la exigencia de que no exista un medio idóneo de defensa judicial, se entiende que la actora ya agotó los procedimientos ordinarios dispuestos en primera medida para ello, resultando los mismos ineficaces. Igualmente, ha de recordarse que se descartó la exigencia de la interposición del recurso de casación en este caso concreto, por la incertidumbre de su procedencia, ascendiendo la pensión aspirada a un salario mínimo legal mensual.

Además, la acción de tutela incoada por la señora Parada de G. está efectivamente encaminada a evitar la consumación de un perjuicio irremediable, lesivo contra la vida misma, como se deriva de la imposibilidad de que alguien, menos aún en su situación de discapacidad, sobreviva sin ingreso alguno, inopia en nada desmentida por el ISS ni por la S. de Descongestión accionada.

Ahora bien, respecto del cumplimiento de los requisitos legales para obtener la anhelada prestación, se evidenció en la Resolución N° 1082 de 2010 expedida por el ISS (f. 44 cd. inicial), que “133 semanas fueron cotizadas en los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez” de la peticionaria. Adicional a ello, se prueba con el dictamen de calificación emitido por el referido Instituto (fs. 14 y 15 ib.) que N.P. de G. perdió el 62.3% de su capacidad laboral, siendo indubitable tal situación de discapacidad.

7.6.2. Ante este panorama, se constata que desde abril 9 de 2006, fecha de estructuración de la invalidez, la demandante cumplía los requisitos para acceder a su pensión de invalidez y ha sobrellevado incidencias administrativas y judiciales, que no encajan dentro de lo que es propio de un Estado social de derecho, por lo cual seguirla sometiendo al lento albur de nuevas decisiones administrativas o judiciales, estando acreditado plenamente su derecho, resulta abiertamente desproporcionado.

En tal virtud, será revocado el fallo proferido en noviembre 20 de 2012 por la S. Penal de la Corte Suprema de Justicia, que en su momento confirmó el dictado en septiembre 25 del mismo año por la S. Laboral de esa corporación, negando el amparo pedido en la acción de tutela incoada en representación de N.P. de G. contra la S. de Descongestión Laboral con sede en el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

En su lugar, serán tutelados los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social, a la igualdad y al mínimo vital de la demandante y, en consecuencia, se dispondrá dejar sin efectos el fallo dictado en marzo 30 de 2012, por la referida S. de Descongestión, en el proceso laboral ordinario iniciado por la señora N.P. de G. contra el ISS, cuando le fue negado en segunda instancia el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez.

Así mismo, se ordenará al ISS, hoy Colpensiones, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, si aún no lo ha efectuado, expida resolución de reconocimiento de la pensión de invalidez de manera definitiva y empiece a pagarla con la periodicidad debida a favor de N.P. de G., a quien además dentro de igual término le serán cubiertas las mesadas no prescritas.

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,