Auto nº 105/13 de Corte Constitucional, 22 de Mayo de 2013

1.1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano J.A.P.E. demandó los artículos 257 (parcial), 263 y 265 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por considerarlos vulneratorios de los artículos 13 y 229 de la Constitución.

Manifiesta el accionante su inconformidad frente a las normas demandadas pues limitan la procedencia y admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra sentencias de contenido patrimonial o económico dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, en razón de la cuantía de la condena o de las pretensiones de la demanda.

1.2. Mediante auto del 13 de noviembre de 2012, el Magistrado Sustanciador del proceso de la referencia, doctor N.P.P., decidió inadmitir la demanda por considerar que la misma no cumplía con los requisitos de admisibilidad previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.

1.2.1. Los argumentos expuestos por el Magistrado Sustanciador para decretar la inadmisión fueron:

1) Advirtió que el demandante reproduce prácticamente el contenido del escrito presentado por él en agosto 1° de 2012, contenido en el expediente D-9250, y aunque si bien, modifica el orden de los párrafos y les realiza algunas modificaciones, no corrige las deficiencias señaladas en el auto inadmisorio del 28 de agosto de 2012, que condujo al posterior rechazo de la demanda el 19 de septiembre del mismo año.

2) Así las cosas, reiteró que los cargos expuestos por el actor carecen de “ i) conexidad entre la norma acusada y aquella de la carta política que se estima vulnerada (art. 13), puesto que de la simple manifestación legislativa no se infiere la inconstitucionalidad alegada. ii) la carencia de elementos de juicio necesarios que despierten reparo de o duda, efectuada la respectiva comparación, en la medida que la argumentación aparece construida sobre suposiciones acerca de los fines del texto legal y su razonabilidad, que no denotan una oposición objetiva y verificable que infiera la conculcación de la norma superior, reduciéndose entonces lo narrado a apreciaciones meramente subjetivas. iii) la exposición de consideraciones globales a partir de la citación de enunciados legales y jurisprudenciales que, aunque amplios, se quedan en la apariencia de involucrar un problema constitucional, al no deducirse de ellos un enfrentamiento real y objetivo entre la norma acusada y el texto superior invocado como violado, sino la utilización de la acción pública para realizar una valoración y calificación de los efectos de la preceptiva censurada frente a la práctica procesal, bajo un análisis que sugiere más razones de conveniencia y de utilidad para situaciones concretas. En segundo término, agrega en esta oportunidad que las disposiciones demandadas vulneran además el artículo 229 superior, acudiendo para el efecto a argumentos reseñados en la narración anterior, transcritos en la demanda actual, y a nuevos referentes jurisprudenciales, sobre los cuales elabora afirmaciones y apreciaciones subjetivas que no reflejan una oposición verificable entre las normas objeto de confrontación, sino, se insiste, el propósito de realizar una valoración y calificación de conveniencia o utilidad a partir de sus efectos en la práctica procesal”.

3) Concluyó que se evidencia una deficiencia argumentativa, toda vez que no basta la simple mención de la normativa cuestionada y las disposiciones constitucionales infringidas, sino que es necesario explicar de manera específica, pertinente y suficiente los motivos por los cuales la norma atacada se opone objetivamente a la Constitución.

4) En consecuencia, indicó que por las fallas descritas, no puede el juzgador realizar una confrontación entre la norma acusada y los textos constitucionales citados, debiendo el demandante cumplir con la carga mínima de sustentar en concreto la vulneración alegada para de esta manera, dar lugar a una verdadera controversia constitucional.

1.2.2. Con base en estas observaciones, el Magistrado Sustanciador concedió al demandante un término de 3 días, para corregir la demanda.

1.3. Según informe de Secretaría General de esta Corporación, fechado el 16 de noviembre de 2012, en el término concedido, el accionante presentó escrito de corrección.

En Auto del 3 de diciembre de 2012, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda al considerar que el escrito de corrección no resultaba suficiente para tener por cumplidos los requisitos necesarios para proceder a la admisión de la demanda. Señaló que en el escrito de corrección el demandante nuevamente se funda en un inconformismo personal a partir del cual pretende que se aborde un tema constitucional. En esta medida, consideró el despacho que persistían las deficiencias advertidas en el auto inadmisorio en cuanto al incumplimiento de los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos.

Concluyó que en ese sentido, el accionante no enmendó la demanda en relación con los aspectos señalados en el auto inadmisorio, reiterando los argumentos expuestos en la demanda, por lo que procedió a rechazarla.

1.3.1. Frente a esta providencia y dentro del término concedido, el accionante interpuso recurso extraordinario de súplica, afirmando que el Magistrado Sustanciador no tuvo en cuenta en su integridad los argumentos por él expuestos y afirmó que con la demanda no pretende resolver su situación personal sino que la misma es simplemente un ejemplo de cómo las normas acusadas son contrarias a la Carta Política.

2.1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

2.2. El recurso de súplica como etapa procesal posterior a la admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad.

2.2.1. A la luz de la normativa del Decreto 2067 de 1991, ‘por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional’, las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad se encuentran claramente definidas.

Así, mientras la fase de admisión de la demanda persigue sanear las deficiencias formales y materiales de la demanda, con el objeto de evitar fallos inhibitorios, la etapa de rechazo busca excluir de la revisión de la Corte, las demandas que no fueron corregidas en término (luego de haber sido inadmitidas por el Magistrado Sustanciador), aquellas que fueron corregidas en forma insuficiente, las que recaen sobre normas amparadas por cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente (arts. 2º y 6º Decreto 2067 de 1991).

2.2.2. Por su parte, el recurso de súplica se estructura como etapa procesal posterior al rechazo de la demanda y su única finalidad es otorgar al demandante una oportunidad de defensa que le permita controvertir los fundamentos jurídicos del rechazo del libelo.

2.3. Requisitos de las acciones públicas de inconstitucionalidad.

De otro lado, en relación con los requisitos que debe contener toda acción pública de inconstitucionalidad, esta Corporación ha establecido que, a pesar de la naturaleza pública de la acción, ésta debe cumplir con ciertos requisitos mínimos que informen adecuadamente al juez para proferir un pronunciamiento de fondo. Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que acusada, los preceptos constitucionales vulnerados, el concepto de la violación y sobre la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.[1]

En relación con el concepto de la violación, la Sentencia C-1052 de 2001 dispuso que las razones presentadas por el actor deben ser “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2]. Señaló la providencia:

“El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas”[3]. Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan. No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.”

En ese orden de ideas, el actor debe exponer argumentos de inconstitucionalidad predicables de las normas acusadas, los cuales, según la jurisprudencia constitucional[4], deben ser (i) claros en cuanto exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta; (ii) ciertos ya que la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el actor, así, el ejercicio de la acción supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto, técnica de control que difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes que no han sido suministradas por el legislador para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden; (iii) específicos en la medida de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan; (iv) pertinentes lo que quiere decir que el reproche formulado debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado, por lo que son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción para resolver un problema particular como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico, tampoco prosperan las acusaciones que fundan el reparo en un análisis de conveniencia, calificándola de innecesaria o reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos; y (v) suficientes en cuanto implica una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. La suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte[5].

3.1. La demanda presentada por el ciudadano J.A.P.E. fue inadmitida por el Magistrado Sustanciador, a través de Auto del 13 de noviembre de 2012. En esta providencia se indicó al accionante que los cargos aducidos carecían de especificidad, pertinencia y suficiencia.

La S. observa que, tal y como lo sostuvo el Magistrado Sustanciador, el escrito de corrección no subsanó los defectos advertidos en el auto inadmisorio, y por tanto, resultaba procedente el rechazo. Ello es así por cuanto el escrito se limitó a reiterar los argumentos contenidos en la demanda.

Esta S. procederá a estudiar los argumentos presentados por el actor y las razones esgrimidas en los autos de inadmisión y rechazo:

3.1.1. Para el accionante, la norma acusada desconoce los artículos 13 y 229 de la Constitución Política de Colombia, pues limita la procedencia y admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra sentencias de contenido patrimonial o económico dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, en razón de la condena o de las pretensiones de la demanda.

3.1.2. Expuso el Magistrado Sustanciador en el auto inadmisorio, que el demandante se limitó a reiterar los mismos argumentos expuestos en la demanda contenida en el expediente D-3250, la cual fue inadmitida y posteriormente rechazada mediante auto del 19 de septiembre de 2012, por no cumplir con los requisitos exigidos para las acciones públicas de inconstitucionalidad.

3.1.3. En el escrito de corrección, el demandante modificó el orden y ensamble de los párrafos expuestos en la demanda pero, en esencia, permanecieron idénticos. Continuó exponiéndolos a manera de una apreciación particular, señalando sus apreciaciones sobre las consecuencias de la aplicación del precepto demandado, argumentando que establecer como requisito para el acceso a dicho recurso la cuantía de la demanda contraría el derecho a la igualdad pero sin explicar en qué consiste esa vulneración.

3.1.4. Tal como lo expuso el Magistrado Sustanciador al rechazar la demanda y contrario a lo afirmado por el accionante en el recurso de súplica, esta S. encuentra que el actor no corrigió los yerros advertidos en el auto inadmisorio pues el demandante se limitó a reiterar, en primer lugar, el límite económico y material de las normas acusadas; la supuesta discriminación suscitada frente a sujetos procesales; la imposibilidad del legislador de imponer cargas desproporcionales, y por último, el marco restringido de aplicabilidad de la norma, todo lo cual había expuesto en el escrito de demanda y lo cual no arroja cuestionamientos constitucionales tal como lo advirtió el Magistrado Sustanciador, situación que da lugar, de plano, a un rechazo.

Adicionalmente, la S.P. observa que la demanda se basa medularmente en la violación del derecho a la igualdad y tanto en la demanda como en el escrito de corrección, que como ya se anotaba, se limita a ampliar el contenido de los cargos pero dejándolos con el mismo sentido de la demanda, motivo por el cual puede afirmarse que el accionante no cumple con los requisitos jurisprudenciales para la admisibilidad de los cargos por violación del derecho a la igualdad, puesto que lo plantea desde una perspectiva personal sin realizar un análisis sobre la razonabilidad de la exigencia de determinada cuantía para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

Recuérdese que la Corte Constitucionales ha señalado que cuando se trata de un cargo por violación del derecho a la igualdad, la carga argumentativa se acrecienta y por tanto, “la condición esencial para que se consolide un cargo por vulneración del principio de igualdad consiste en la identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de personas que se encuentren en idénticas circunstancias.”[6]

De la misma manera, en la Sentencia C-264 de 2008 señaló que el simple hecho de que el legislador establezca diferenciaciones, no lleva consigo una vulneración del derecho a la igualdad. Por tanto, no es válido para los demandantes hacer juicios genéricos, sino que deben presentar las razones por las cuales las situaciones son idénticas y sustentar por qué el trato diferenciado es arbitrario. Dijo la Corte:

“Esta Corporación ha indicado, refiriéndose a la carga argumentativa que corresponde al demandante, cuando la pretendida inconstitucionalidad se deriva de la vulneración del principio de igualdad, que no resulta suficiente que el actor aluda a la existencia de un trato diferenciado en relación con determinadas personas, aunado a la aseveración de que ello resulta contrario alo dispuesto en el artículo 13 superior sino que, resulta imperioso que se expongan además las razones con base en las cuales se considera que la referida diferencia en el trato resulta arbitraria y que se sustente la pretendida discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida. No es, el trato diferenciado de algunos de los destinatarios de la ley lo que determina per se el quebranto del principio de igualdad, sino la arbitrariedad, la falta de una justificación objetiva y razonable, que comporte realmente la configuración de una situación de discriminación.”

En el presente caso, el demandante se limita a señalar que el criterio de la cuantía para la admisión y procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia va en contra del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 Superior, sin aportar ni explicar las razones para considerar que ello es discriminatorio.

3.2. Por lo expuesto anteriormente, esta S. constata que los problemas advertidos en el auto admisorio no fueron efectivamente corregidos por el señor J.A.P.E., razón para que en esta oportunidad, la Corte desestime el recurso interpuesto y confirme el auto de rechazo dictado por el Magistrado Sustanciador.

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional,