Sentencia de Unificación nº 353/13 de Corte Constitucional, 19 de Junio de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 456580302

Sentencia de Unificación nº 353/13 de Corte Constitucional, 19 de Junio de 2013

Ponente:MarÍa Victoria Calle Correa
Fecha de Resolución:19 de Junio de 2013
Emisor:Corte Constitucional
RESUMEN

Debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia. Tutela contra providencia judicial. Sentencia de unificación. En este asunto se tiene que el banco de la república instauró acción de tutela contra la decisión adoptada por la sección tercera, subsección a del tribunal administrativo de cundinamarca, mediante la cual lo declaró patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos ocasionados al demandante de dicho proceso, a causa de la resolución externa 18 de 1995, por la cual se fijó el valor monetario de la unidad de poder adquisitivo constante –upac-, con base en el dtf y sin tener en cuenta el i.p.c. . La autoridad judicial consideró que el daño antijurídico debía imputársele al banco emisor a título de falla del servicio, en vista de que incumplió un deber legar al expedir la citada resolución, porque el consejo de estado resolvió anularla. Aduce el banco accionante que dicha decisión judicial incurrió en varios defectos porque, 1º. Emitió un juicio arbitrario sobre la presunta falla del servicio. 2º. No justificó la existencia de un daño. 3º. No mostró la existencia de un nexo causal entre la resolución 18/95 y el daño y, 4º. Cometió graves errores en materia probatoria. La sala plena reitera jurisprudencia de la corporación relacionada con la aplicación de las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad. En esta oportunidad la sala considera que el tribunal accionado si cometió dos defectos interrelacionados (sustantivo y desconocimiento del precedente) con los cuales se le violó al banco de la república su derecho al debido proceso. Con la anterior aseveración surgió un cambio de criterio y una buena razón para oponerse a la ratio decidendi de la sentencia t-340/11 que se reconsidera en el presente fallo. Se destaca que: 1º. Las autoridades estatales sólo deben responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que les sean imputables. 2º. Ningún daño puede imputársele a una persona de derecho público por expedir un acto posteriormente anulado, si se expidió en cumplimiento de una norma legal que la corte constitucional interpretó como obligatoria. Se concede la tutela, se deja sin efectos la sentencia proferida por el tribunal accionado dentro del proceso de reparación directa y se le ordena a esta autoridad que vuelva a fallar conforme a las consideraciones expuestas en la presente sentencia.

 
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CONTENIDO

SU353-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia SU353/13

Referencia: expediente T-3331206

Acción de tutela instaurada por el Banco de la República contra la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil trece (2013)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA[1]

En el proceso de revisión de los fallos proferidos por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el cinco (5) de septiembre de dos mil once (2011), en primera instancia, y por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil once (2011), en segunda instancia, dentro de la acción de tutela promovida por el Banco de la República en contra de la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES

  1. El 4 de abril de 2011, el Banco de la República instauró acción de tutela contra la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que le violó sus derechos al debido proceso y a la igualdad al condenarlo en sentencia del 5 de agosto de 2010 a reparar el daño que sostuvo había sufrido el señor R.G.H. a causa de la Resolución Externa No. 18 de 1995, expedida por el Banco Emisor, y por la cual fijó el valor monetario de la unidad de poder adquisitivo (UPAC). En concreto, el Banco de la República aduce que el Tribunal demandado incurrió en varios defectos, ya que desde su punto de vista (i) emitió un juicio “arbitrario” sobre la presunta falla en el servicio; (ii) no justificó la existencia de un daño; (iii) tampoco mostró que hubiera un nexo causal entre la Resolución No. 18 de 1995 y el daño; (iv) y por último cometió “graves errores en materia probatoria”. La tutela la fundamenta en los siguientes:

    Hechos

  2. El señor R.G.H. tomó un crédito hipotecario con Granahorrar en marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), expresado en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC).[2] Luego de eso, y mientras estaba vigente la obligación hipotecaria, el Banco de la República expidió la Resolución Externa No. 18 de 1995 por medio de la cual estableció el valor en moneda legal del UPAC en un monto equivalente al “setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las Resoluciones 42 de 1988 de la Junta Monetaria y Externa No.17 de 1993 de la Junta Directiva de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de cálculo”.[3] Pero esta Resolución fue anulada por el Consejo de Estado mediante fallo del veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999), tras considerar que infringió “en forma directa los artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993, e indirectamente, los artículos 372 y 373 de la Carta, por no tener en cuenta las disposiciones de rango legal a los que debía sujetarse para el cálculo de las UPAC”.[4] Las razones en las cuales se apoyó el Consejo de Estado para declarar la nulidad de la Resolución, tenían que ver con que en ella se fijaba el valor en moneda legal del UPAC sin tener en cuenta el IPC y dándole gran importancia a la DTF, a pesar de que en su interpretación los artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992[5] y 134 del Decreto 663 de 1993[6] demandaban precisamente algo distinto. En ese contexto dijo:

    “el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, al otorgar a la Junta Directiva del Banco de la República la facultad de fijar la metodología de cálculo de la UPAC, lo hace bajo la prevención de que se procure que "ésta (la UPAC) también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía". || Esto significa, como es obvio, que las tasas de interés son apenas un elemento de menor relevancia, prácticamente ni siquiera obligatorio, pues la ley no lo impone, sino que recomienda que se 'procure' su inclusión en proceso de cálculo de la UPAC. Por lo mismo, resulta claro que el componente principal y prácticamente único de dicho cálculo, no podía ser otro que el señalado por el antes citado artículo 134 del Decreto 663 de 1993, esto es, el IPC, ya que el artículo en cita dice que con el objeto de preservar el valor constante de los ahorros y los préstamos, ambos se deben reajustar periódicamente, "de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno".

    El IPC o índice de precios al consumidor, como indicador económico, es un indicador de corrección monetaria calculada periódicamente por el DANE y comprende diversidad de precios, principalmente los de la llamada ‘canasta familiar’. || Las UPAC, como fórmula indexada, se halla naturalmente ligada al IPC y sólo en mínima proporción a otros indicadores económicos, por lo cual si se toman exclusivamente los DTF como factor de cálculo, en la forma como lo dispuso la Junta Directiva del Banco en el caso, necesariamente se desvirtúan la índole y objetivos económicos de los UPAC.

    En este orden de ideas, es claro que para el cálculo de la UPAC el artículo 134 del Decreto 663 de 1993 establece que debe tenerse en cuenta el índice de precios al consumidor IPC y no únicamente un precio, como lo sería el del dinero a que alude la DTF, con independencia de los elementos que la conforman, pues se enfatiza, las tasas de interés constituyen un factor, sin carácter obligatorio, dentro del cálculo de las UPAC, por lo que el acto administrativo demando, al tomar únicamente dicho factor para el cálculo en cuestión, vulneró la norma superior contenida en el citado artículo 134 del Decreto 663 de 1993. || De conformidad con lo anterior la Sala concluye, en consonancia con las apreciaciones de los actores y de la Procuraduría Delegada, que la Junta Directiva del Banco de la República, al expedir la resolución impugnada quebrantó en forma directa los artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993, e indirectamente, los artículos 372 y 373 de la Carta, por no tener en cuenta las disposiciones de rango legal a los que debía sujetarse para el cálculo de las UPAC, como se precisó anteriormente, razones suficientes para acceder a la nulidad solicitada”.

  3. Así las cosas, y por considerar que esta Resolución anulada lo obligó a pagar más de lo debido en la cancelación de su crédito hipotecario, el señor R.G.H. presentó acción de reparación directa contra el Banco de la República. En su demanda, el señor G.H. alegó que la autoridad monetaria le causó un daño patrimonial antijurídico con la Resolución Externa No. 18 de 1995,[7] por cuanto este acto fue el que determinó que su crédito se calculara sin tener en cuenta el Índice de Precios al Consumidor (IPC). De la acción conoció en primera instancia el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad que mediante sentencia del veintiséis (26) de mayo de dos mil nueve (2009) decidió negarla.[8] Apelado el fallo, lo revocó la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por sentencia expedida el cinco (5) de agosto de dos mil diez (2010). En su lugar, declaró responsable al Banco de la República “por los perjuicios materiales causados a R.G.H., como consecuencia de la expedición de la Resolución Externa No. 18 de 1995, declarada nula por el Consejo de Estado el 21 de mayo de 1999”, y lo condenó a pagar a favor del demandante una indemnización por la suma de once millones sesenta y seis mil ciento veintitrés pesos con cuarenta y tres centavos ($11’066.123,43).[9] A continuación se expondrán los fundamentos jurídicos del fallo.

  4. Para concluir que el Banco de la República era responsable, el Tribunal hoy demandado se pronunció sobre varios puntos de derecho. Primero mostró por qué a su juicio ambas partes (el señor G. y el Banco de la República) estaban legitimadas en la causa. Segundo, expuso la razón por la cual no prosperaba la excepción por supuesta falta de jurisdicción. Tercero, se refirió a la excepción por inepta demanda y a la alegación de caducidad de la acción, y argumentó por qué no prosperaban. Cuarto, aludió a la objeción que presentó el Banco contra el dictamen pericial. Después entró a hacer el análisis de fondo, y en este punto después de citar las normas legales y jurisprudenciales en su criterio aplicables al caso, pasó a definir si concurrían los elementos de responsabilidad del Estado. Por su relevancia en la controversia, la Sala procederá a detallar su razonamiento en este punto en particular:

    4.1. “De la falla en el servicio”. En el acápite que así tituló, el Tribunal sostuvo que la falla en el servicio es un “título jurídico de imputación general”, que se ha entendido “pacíficamente como el incumplimiento de un deber jurídico a cargo del Estado”. Después de suministrar esa definición, concluyó que en el caso el Banco de la República había incurrido en una falla en el servicio al expedir la Resolución Externa No. 18 de 1995, lo cual desde su perspectiva se “evidencia, en el presente caso, con la declaratoria de nulidad de la mencionada Resolución mediante providencia del 21 de mayo de 1999 del H. Consejo de Estado”. Y luego de citar un aparte de la sentencia de nulidad de la Resolución, le pareció importante destacar una frase del Consejo de Estado en la cual se decía que el Banco de la República en su regulación no había tenido “las disposiciones de rango legal a las que debía sujetarse, para el cálculo de las UPAC”. Entonces concluyó:

    “[…] Por lo anterior, cuando el Banco de la República ejerce las facultades otorgadas por la ley, sin tener en cuenta ‘las disposiciones de rango legal a las que debía sujetarse, para el cálculo de las UPAC’, tergiversa el principio de la legalidad de los actos administrativos y desatiende el servicio público, aparte de cumplir los fines del interés general a que está obligado en materia tan sensible como el crédito para adquisición de vivienda para personas naturales que ofrecen las entidades financieras. Lo anterior evidencia una falla en la prestación del servicio encomendado al Emisor. || Por tanto, ante la presencia de la falla en el servicio imputable al Banco de la República la Sala entrará a estudiar los demás elementos que configurarán la responsabilidad”.[10]

    4.2. “El daño antijurídico”. Uno de los apartados de la providencia del Tribunal lleva ese título, y en él la autoridad judicial demanda define el daño antijurídico como “el detrimento o menoscabo causado a una persona, ocasionando una destrucción o desventaja de sus beneficios patrimoniales o extra patrimoniales sin que sea de aquellos que el particular esté en la obligación de soportar, además de ostentar las características de concreto, cierto y determinable”. Tras formular esa estipulación, el Tribunal accionado concluye que en el caso bajo estudio efectivamente hubo un daño demostrado, pues el señor G.H. –según su opinión-:

    “[…] pagó un crédito en UPAC calculado con base en la variación porcentual del promedio móvil de las tasas de interés de la economía, concretamente de la DTF, en virtud de lo dispuesto por la Resolución 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República, pese a que conforme a la normatividad constitucional y legal el crédito debió ser calculado con fundamento en el IPC. Tal circunstancia aparejó un detrimento patrimonial del demandante toda vez que el cálculo del monto y cuotas de amortización del crédito calculado con base en la DTF excede el monto que debía pagar si el cálculo del mismo se hubiera realizado tomando como base el IPC”.[11]

    4.3. “El nexo causal y el hecho dañoso”. En un fragmento que lleva ese encabezado, el Tribunal explica por qué en su criterio “la conducta que desplegó la entidad [demandada] fue la causa eficiente del daño sufrido por la demandante”. En este punto dice que a su modo de ver sí hubo un nexo causal entre la Resolución No. 18 de 1995 y el daño irrogado al entonces actor de reparación. Esta conclusión la expone así:

    “[…] En criterio de la Sala, es claro que el detrimento patrimonial del actor que se tradujo en el mayor valor que debió pagar por su obligación hipotecaria tiene como causa eficiente la aplicación por parte de la Corporación Financiera con la que el demandante adquirió su crédito, de la resolución No. 18 de 1995 proferida por la Junta Directiva del Banco de la República, a la postre declarada nula por el Consejo de Estado. || En este orden de ideas, el detrimento patrimonial sufrido por el actor resulta imputable al Banco de la República, como quiera que fue la entidad que expidió el acto administrativo declarado nulo por el Consejo de Estado por violación de la norma superior que, al causar perjuicios a los administrados, obliga al Estado a resarcirlos”.

  5. Bajo este contexto la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca juzgó demostrada la responsabilidad del Banco de la República, y tras determinar los perjuicio a los que tenía derecho el señor R.G.H., libró la condena. Frente a lo decidido no procedía recurso alguno, pero el Banco de la República solicitó una aclaración y corrección del fallo en lo atinente a la metodología para liquidar el UPAC con base en el IPC. Tal solicitud fue resuelta el cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010), el Tribunal consideró que no había lugar a aclarar o corregir la providencia toda vez que en su concepto no contenía conceptos oscuros o poco claros.[12]

    Solicitud de tutela

  6. El Banco de la República se mostró inconforme con las decisiones del Tribunal, y por medio de apoderado interpuso acción en su contra. A juicio del Banco de la República, la autoridad judicial demandada le vulneró sus derechos al debido proceso y a la igualdad al condenarlo a reparar al señor R.G.H., y luego al resolver negativamente la solicitud de aclaración y corrección del fallo condenatorio. En síntesis, el Banco Emisor señaló que dicho fallo incurrió en varios defectos, toda vez que desde su punto de vista (i) hizo un juicio “arbitrario” sobre la presunta falla del servicio; (ii) dejó de justificar razonablemente la existencia de un daño; (iii) tampoco mostró que hubiera un nexo causal entre la Resolución No. 18 de 1995 y el daño; (iv) y por último cometió “graves errores en materia probatoria”. Los detalles de cada uno de sus argumentos, se resumirán a continuación.

    6.1. “Arbitrariedad en el juicio sobre la presunta falla en el servicio”. De acuerdo con el apoderado de la tutelante, el juicio del Tribunal demandado sobre la supuesta falla del servicio fue arbitrario. Ese cargo lo sustenta con los siguientes argumentos.

    1. Primero dice que la acción de reparación se edificó sobre la base de que el demandante pagó más de lo debido en las cuotas de amortización del crédito de vivienda tomado con Granahorrar, y que el problema del pago en una relación contractual no puede derivar en una condena a un tercero ajeno al vínculo creado por el contrato. En ese sentido dice que resulta “absurdo y corresponde a una exigencia totalmente privada de sustento jurídico que sea una entidad del Estado” la que deba con cargo a fondos públicos asegurar que el deudor de una obligación contractual no pague más de lo que debe.

    2. Segundo, el Banco sostiene que una controversia por exceso de pago a una persona jurídica de derecho privado (Banco Granahorrar) no podía ser decidida por la justicia contencioso-administrativa.

    3. Tercero, aduce que no es cierta una premisa de la cual parte el Tribunal en su sentencia, y es que hubo falla en el servicio por cuanto el Banco de la República desconoció los deberes que le imponían los preceptos legales vinculantes. En este punto, el tutelante dice no negar que la anulación de un acto revela el incumplimiento de un deber. Pero sí reivindica que en el caso de la Resolución No. 18 de 1995 la Ley 31 de 1992 era específicamente la que le ordenaba al Banco Emisor fijar la metodología para determinar los valores en moneda legal de la UPAC “procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía” (art. 16, lit. f), y que fue precisamente por la obligación emanada de esta Ley que el Banco expidió la Resolución anulada con ese contenido. En consecuencia, aduce su apoderado que el Banco de la República no obró a su arbitrio sino de acuerdo con la Ley 31 de 1992. De hecho, manifiesta que en la sentencia C-383 de 1999 la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, porque le imponía una orden al Banco de la República de regular de determinada manera la metodología para el cálculo del UPAC y con ello afectaba su autonomía. Este argumento lo expone así:

      “[…] No cabe la menor duda de que por lo menos desde el 30 de junio de 1995 fecha en que se expidió dicha resolución hasta el 27 de mayo de 1999m fecha en que se dictó la sentencia C-383 de 1999, las unidades de poder adquisitivo constante se determinaron conforme a la variación de las tasas de interés en la economía. No podía ser de otra manera. A voces del artículo 371 de la Constitución Política, la Junta Directiva del Banco de la República, sólo puede actuar conforme a las funciones que le asigne la ley, lo que reitera el mismo artículo cuando señala que el Congreso dictará la ley ‘a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones’. La Ley que el Congreso dictó (Ley 31 de 1992), ordenaba a la Junta Directiva precisamente fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo –UPAC- procurando reflejar los movimientos de la tasa de interés de la economía.

      La Corte Constitucional en el fallo [C-383 de 1999] que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, que el Tribunal cita pero desconoce, concluyó, ente otras cosas, lo siguiente: (1) El fragmento legal acusado resultaba inconstitucional por violar la autonomía del Banco de la República, para la cual resultaba no potestativo sino forzoso ceñirse al criterio legal, esto es, determinar el valor de la UPAC en moneda legal tomando en consideración no el IPC sino la variación de las tasas en interés en la economía; (2) Por razones de seguridad jurídica, el fallo de la Corte no tenía efectos retroactivos, lo que significaba que sólo los nuevos créditos y las nuevas cuotas –no así los créditos contraídos con anterioridad a la fecha de la sentencia y las cuotas derivadas de estos antiguos créditos causadas con anterioridad a esa misma fecha-, quedaban excluidos de la valoración de la UPAC conforme a la variación de las tasas de interés en la economía. De la sentencia de la Corte Constitucional y de la cosa juzgada constitucional se sigue que con anterioridad a la fecha, resultaba, no sólo lícito y constitucional, sino obligatorio, determinar el valor en pesos de las unidades de poder adquisitivo constante conforme a la variación de las tasas de interés de la economía. Igualmente señala sentencia [de la Corte Constitucional] que la Junta Directiva del Banco de la República hasta esa fecha no tenía posibilidad de regular la materia de otra forma. Justamente para liberar a la Junta de esa pérdida de libertad y autonomía, la Corte Constitucional se vio en la necesidad de declarar la inexequibilidad de la norma legal demandada con efectos para el futuro y no para el pasado”.[13]

    4. Cuarto, dice el actor que el Tribunal violó la competencia de la Corte Constitucional al asignarle a la sentencia C-383 de 1999 un efecto distinto del que le fijó esta Corporación. Para mostrar esto, el Banco de la República empezó por señalar que había una “nota común” en el “conjunto de sentencias de la Corte Constitucional que terminaron por poner término al sistema de financiación de valor constante UPAC”, y es que en todas se mantuvo la vigencia de las normas que lo integraban y de los efectos que produjeran “ya sea hasta la fecha de las respectivas sentencias o hasta que se dictara una nueva ley por el Congreso en el año 2000”. Con esta clase de modulación, el accionante piensa que la Corte Constitucional trató de responder a la imperiosa necesidad de respetar la distribución de competencias previas establecidas las disposiciones que pretendía expulsar del ordenamiento. Después de esto mostró por qué en su criterio cada sentencia había hecho una modulación de efectos. Al final aseveró que el Tribunal, al haber concluido que el Banco de la República desconoció la ley, ignoró

      “flagrantemente que conformidad con lo el fallo C-383 de 1999, las cuotas ya pagadas hasta antes de ese pronunciamiento judicial en las que en virtud del contrato y de las normas en vigor la unidad UPAC estaba vinculada a las tasas de interés, por razones de seguridad jurídica, derechos adquiridos y ejercicio regular y legal de las competencias otorgadas a la Junta Directiva del banco de la República, habrán de reputarse para todos los efectos ajustadas a derecho”.

    5. Quinto, el demandante en tutela asegura que además el Tribunal dejó de considerar las normas sustantivas dictadas por el Congreso como consecuencia de las sentencias C-383 de 1999, C-747 de 1999 y C-700 de 1999. En particular, afirma que desconoció las disposiciones de la Ley 546 de 1999 dictadas “[…] con el objeto de resolver la situación de los deudores de créditos contraídos con anterioridad a esa ley y cuyos deudores hubieren tenido que cancelar en las respectivas cuotas de los préstamos destinados a adquisición de vivienda bajo el eliminado sistema UPAC montos por concepto de la metodología que asociaba la valoración en moneda legal de esa unidad al movimiento en el mercado financiero de las tasas de interés”.