Auto nº 273/13 de Corte Constitucional, 21 de Noviembre de 2013

El señor B.T.L. de C., pidió al juez de tutela la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo. En consecuencia, solicitó la nulidad del acto administrativo mediante el cual se produjo su desvinculación, al tiempo que requirió el reintegro a un de cargo igual o mejor jerarquía al que desempeñaba, pues en su parecer, su desvinculación se produjo sin motivación.

ANTECEDENTES DEL PROCESO DE TUTELA QUE DIO LUGAR A LA EXPEDICIÓN DE LA SENTENCIA T-147 DE 2013.

De acuerdo con la descripción de los hechos realizada en la sentencia T-147 de 2013, estos se pueden sintetizar así:

1.1.1. Relató el accionante que desde el 08 de marzo de 2001 y, en forma continua e ininterrumpida, estuvo vinculado a la Procuraduría General de la Nación en calidad de provisional (cd.1, fl.2 y 3) y que el último cargo en el que se desempeñó fue el de Asesor, Grado 19, Código 1AS-19 de la División de Documentación con funciones en la Oficina de Sistemas, cargo de carrera administrativa (cd.1, fl.15) en el que fue nombrado mediante Decreto 1785 de 2010 y del cual se posesionó el 04 de agosto del mismo año (cd.1, fl.41). 1.1.2. Indicó que mediante comunicación SG No. 0347 del 31 de enero de 2011, la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación le informó que su nombramiento en provisionalidad vencía el 03 de febrero de 2011 y, en consecuencia, debía entregar su carné como funcionario de la entidad e igualmente solicitar en la Oficina de Salud Ocupacional el examen médico de retiro (cd.1, fl.43). 1.1.3. Señaló que nunca se le formularon observaciones con respecto a falencias en el desempeño de sus labores (cd.1, fl.44). 1.1.4. En consecuencia de lo anterior, el 16 de mayo de 2011, interpuso acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo, y solicitó la nulidad del acto administrativo en consecuencia del cual se produjo su desvinculación, al tiempo que requirió el reintegro a un de cargo igual o mejor jerarquía al que desempeñaba, pues en su parecer, su desvinculación se produjo sin motivación alguna (cd.1, fl.50).

1.1. ACTUACIONES PROCESALES PREVIAS A LA SENTENCIA T-147 DE 2013.

Para efectos de comprender los planteamientos del accionante en este incidente de nulidad, a continuación se hará un breve resumen de la especial situación procesal que se generó en el proceso de la acción de tutela resuelta en la sentencia que se reprocha en esta oportunidad.

1.2.1 Decisión de Primera Instancia.

En sentencia proferida el veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011), el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S. Civil, denegó el amparo solicitado dada la existencia de otros mecanismos de protección judicial para lograr la nulidad del acto de terminación del nombramiento en provisionalidad y el reintegro (cd.1, fl.60). Expresamente se indicó:

“‘La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es el instrumento jurídico específico que puede utilizar el actor para solicitar de la jurisdicción contencioso administrativo la declaratoria de nulidad del acto administrativo; esto es, para plantear su pretensión orientada a la pérdida de su eficacia jurídica por la ocurrencia de un vicio que afecta su validez (ilegalidad, incompetencia, forma irregular, etc.) y que, en consecuencia, se le restablezca en su derecho o se le repare el daño’.

(…)

Adicionalmente, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha enseñado que ‘la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente que brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta reconoce’ (…)” (cd.1, fl.60-62). (N. y subrayas del texto original).

1.2.2 Impugnación de la decisión de primera instancia.

Mediante escrito allegado el 01 de junio de 2011, el accionante impugnó la decisión de primera instancia, basándose en los siguientes argumentos:

“en este caso particular y concreto (…) estuvo vinculado a la Procuraduría General de la Nación desde el 08 de marzo de 2001 hasta el 31 de enero de 2011, es decir, en una provisionalidad que se extendió por un lapso de más de diez años, sin que jamás se le hubiere formulado ninguna observación, ni sanción, ni siquiera un simple llamado de atención en el desempeño de su cargo, acudió directamente a la acción de tutela en acatamiento estricto a ochenta y nueve sentencias de la Corte Constitucional proferidas a lo largo de once años para conjurar la arbitrariedad de decisiones administrativas similares a estas proferidas entre 1992 y el año 2010, en la cual, de una vez por todas y a pesar de que ya se había dictado una sentencia de unificación sobre el mismo punto -SU-250 de 1998-, se reiteró esa jurisprudencia constitucional uniforme y constante en la materia y el tiempo mediante nueva sentencia de unificación, la SU-917 de 2010, en la cual se expresó que es un ‘inexcusable deber’ (negrilla propia), motivar de manera concreta y específica el acto administrativo en virtud del cual se retira del servicio público a quien a él venía vinculado en provisionalidad, deber que tiene como soporte jurídico ineludible en un Estado de Derecho poner freno a la arbitrariedad de los nominadores.” (cd.1, fl.106).

1.2.3 Sentencia de segunda instancia.

En sentencia del 05 de julio de dos mil once (2011), la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia, con base en el mismo argumento, es decir, la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para obtener la protección del derecho que estima amenazado (cd.2, fl. 10). En este sentido, señala:

“Para dirimir los hechos aquí ventilados, dada su naturaleza y especialidad, dispone el actor del proceso contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho, dada su calidad de servidor público, escenario en el cual, como bien lo indicara el tribunal, cuenta con la herramienta de la suspensión provisional del acto administrativo particular objeto del reproche por esta vía.” (cd.2, fl.11).

1.3 FUNDAMENTO DE LA DECISIÓN DE LA SENTENCIA T- 147 DE 2013.

Para resolver la cuestión planteada, la S. Séptima de Revisión estudió los siguientes temas: primero, la naturaleza jurídica de los funcionarios en calidad de provisionales y la necesidad de motivar su desvinculación, segundo, las normas relacionadas con la vinculación de funcionarios en calidad de provisionales en la Procuraduría General de la Nación y, tercero, el contenido de la motivación de los actos administrativos por medio de los cuales se efectúa la desvinculación de los funcionarios en cargos provisionales.

1.3.1. Inicialmente, se señaló que los empleos en las entidades de naturaleza pública son de carrera y su vinculación se realiza mediante concurso, lo anterior con la finalidad de incentivar el merito para acceder a la función pública, tal y como lo contempla en artículo 125 de la Constitución Política. De igual forma, esta norma precisa que el retiro se efectuará “por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley”

De esta manera, se reiteró La naturaleza de los cargos provisionales difiere de la de los cargos de carrera administrativa y de los empleos de libre nombramiento y remoción la jurisprudencia constitucional[1]

Así, se explicó, que los funcionarios nombrados en provisionalidad en empleos de carrera no cuentan con las garantías que de ella se derivan, pese a lo cual, tienen el derecho a que se motive el acto administrativo por medio del cual son retirados de su cargo, ya que dicha motivación se erige como una garantía mínima que se deriva del derecho fundamental al debido proceso y del control a la arbitrariedad de la administración, y no del hecho de pertenecer a un cargo de carrera.

1.3.2. La sentencia cuestionada hizo especial énfasis en la Sentencia SU-917 de 2010[2], en la cual esta Corporación reiteró que es necesario que el retiro de los servidores vinculados en calidad de provisionales sea motivado, lo anterior con la finalidad de respetar y garantizar (i) la cláusula de Estado de Derecho, en virtud de la cual los poderes públicos se sujetan al principio de legalidad y se proscribe la arbitrariedad en las decisiones que afectan a los administrados; (ii) el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ya que la motivación de los actos administrativos posibilita el ejercicio del derecho de contradicción y defensa; y (iii) el principio democrático y el principio de publicidad en el ejercicio de la función pública, en la medida en que conforme a éstos a la administración le corresponde dar cuenta a los administrados de las razones por las cuales ha obrado en determinado sentido[3].

1.3.3. De igual forma, en la sentencia aludida se indicó el régimen aplicable a los funcionarios nombrados en calidad de provisionales, en la Procuraduría General de la Nación. En dicho acápite, se indicó que régimen de la Procuraduría General de la Nación difiere de los demás regímenes establecidos para las diversas entidades del poder público en Colombia, diferencia que obedece a criterios de razonabilidad como lo son la independencia y autonomía que caracteriza a la entidad, y la especialidad que le reconoce el régimen de carrera administrativa general contenido en los artículos 113, 118, 125, 279 de la Constitución Política en armonía con los artículos 3° numeral 2 y 7° de la Ley 909 de 2004, y los artículos 158 numeral 6° y 188 del Decreto-Ley 262 de 2000

1.3.4. Siguiendo con el mismo lineamiento, en la sentencia se indicó el contenido de la motivación del acto de desvinculación de un funcionario nombrado en provisionalidad. En esta ocasión se manifestó haciendo mención a la Sentencia Su-917 de 2010 que el acto administrativo de retiro debe cumplir con ciertas exigencias mínimas con relación a su contenido material, que permitan al administrado disponer de los elementos de juicio necesarios para decidir si adelanta o no la respectiva acción ante la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior obedece a que “si no se sabe con precisión cuáles son las razones de una decisión administrativa difícilmente podrá controvertirse el acto tanto en sede gubernativa como jurisdiccional.

1.3.5. Por tanto, esta Corte ha precisado que el acto administrativo mediante el cual se prescinde de los servicios de un empleado vinculado en provisionalidad debe cumplir con el principio de ‘razón suficiente’ que implica que en el acto administrativo consten “las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado”[4].

1.3.6. Así pues, una motivación constitucionalmente admisible es aquella en la que la insubsistencia se basa en argumentos puntuales como lo son la provisión definitiva del cargo una vez realizado el respectivo concurso de méritos; la calificación insatisfactoria del funcionario; la imposición de sanciones disciplinarias y “otra razón específica atinente al servicio que está prestando”[5], como lo puede ser el vencimiento del período por el cual ha sido designado el funcionario, siempre que la ley establezca esa posibilidad. En esa medida, las referencias de carácter general con relación a la naturaleza provisional del nombramiento, la no pertenencia a la carrera administrativa, la invocación del ejercicio de una facultad discrecional que realmente no existe, o la “cita de información, doctrina o jurisprudencia que no se relacionen de manera directa e inmediata con el caso particular”[6], no son admisibles como razones claras, detalladas y precisas para la desvinculación de un funcionario

1.3.7. En la Sentencia T-147 de 2013, la S. Séptima de Revisión manifestó que el artículo 182 del decreto 262 de 2000 solamente establece tres (3) tipos de empleos dentro de la Procuraduría General de la Nación: de periodo fijo, de libre nombramiento y remoción, y de carrera, los cuales pueden ser provistos transitoria y excepcionalmente a través de nombramientos provisionales; por lo cual, no puede pensarse que el artículo 188 de dicho decreto establezca una modalidad adicional de empleo en la Procuraduría General de la Nación a través de la renovación permanente de contratos de seis (6) meses. Por consiguiente, la regulación aplicable a los nombramientos realizados en virtud del artículo 188 del decreto 262 de 2000 es la contemplada en este decreto respecto de los empleos provisionales y su duración dependerá por ello no solamente del vencimiento del término de duración, sino también de que se haya realizado la convocatoria en virtud de lo señalado por el propio artículo 185 de dicho decreto.

1.3.8. Determinó que el ingreso y la salida del funcionario nombrado en provisionalidad no puede analizarse de manera aislada, sino conjuntamente con las demás normas del Decreto 262 de 2000, en virtud de las cuales el nombramiento en provisionalidad se justifica en que un cargo de carrera no ha sido aún proveído por concurso y por ello está íntimamente ligado con la realización del mismo. Por lo anterior, siendo el funcionario nombrado en virtud del artículo 188 del decreto 262 de 2000 un empleado en provisionalidad y no una categoría distinta de servidor público, su desvinculación depende de las reglas generales sobre provisionalidad reconocidas por la jurisprudencia de esta Corporación y señaladas en la sentencia SU 917 de 2010.

1.3.9. En consecuencia, para la desvinculación de un funcionario nombrado en provisionalidad en la Procuraduría General de la Nación no basta con el cumplimiento del plazo de seis (6) meses contemplado en el decreto 262 de 2000 si dentro del mismo no se seleccionó por concurso a un funcionario que lo reemplace, tal como lo exige la jurisprudencia de esta Corporación, más aun si el nombramiento es prorrogado, no una sino más de quince (15) veces de manera continua; salvo que la decisión de desvinculación se motive en una razón específica atinente al servicio que está prestando.

1.3.10. Así, para la Corte, una motivación constitucionalmente admisible en estos casos es aquella que se sustenta en argumentos puntuales como lo son la provisión definitiva del cargo una vez superado el concurso de méritos, la calificación insatisfactoria del funcionario, la imposición de alguna sanción disciplinaria, y cualquier otra razón específica atinente al servicio que presta el funcionario, excluyendo cualquier tipo de referencia genérica.

1.3.11. Concluyó que a pesar de los grandes esfuerzos realizados por la Procuraduría General de la Nación se evidenció que a través de las convocatorias realizadas por la entidad, no se han incluido todos los cargos de carrera que en la actualidad se encuentran en provisionalidad, sino solamente algunos de ellos, por lo cual se ordenó a esta entidad que, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de este fallo, iniciara los trámites correspondientes para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad, tal como se ordenó en su momento en relación con la Fiscalía General de la Nación en la sentencia SU 446 de 2011. En todo caso, en un término máximo de dos (2) años contados a partir de la notificación de esta sentencia, la Procuraduría General de la Nación deberá haber culminado dichos concursos y provisto los respectivos cargos.

Con base en todo lo anterior, la sentencia objeto de reproche resolvió lo siguiente:

“Primero: DEJAR SIN EFECTO la Comunicación SG 0347 del 31 de enero de 2011 emitida por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual se informó al señor B.T.L. De C. que su provisionalidad no sería renovada.

Segundo: CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia del señor B.T.L. De C..

Tercero: ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación que reintegre al accionante al cargo que desempeñaba al momento de su retiro y efectúe el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de su desvinculación hasta el momento de su efectivo reintegro. Se advierte que el reintegro sólo procederá si el cargo que desempeñaba el actor no ha sido provisto mediante el sistema de concurso de méritos. Si ello ocurrió, sólo será procedente el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir desde el momento de la desvinculación del actor hasta la fecha en tuvo lugar la vinculación efectiva del servidor público mediante el sistema de concurso.

Cuarto: ORDENAR A la Procuraduría General de la Nación que, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de este fallo, inicie los trámites para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad y frente a las cuales no se ha convocado concurso de méritos.

En todo caso, en un término máximo de dos (2) años contados a partir de la notificación de esta sentencia, la Procuraduría General de la Nación deberá haber culminado dichos concursos y provisto los respectivos cargos.”

2. SOLICITUD DE NULIDAD DE LA SENTENCIA T-147 DE 2013

El 15 de abril de 2013, el Procurador General de la Nación, radicó en la Secretaría General de la Corte Constitucional una solicitud de nulidad de la Sentencia T-147 de 2013, con base en los siguientes argumentos:

2.1. LA NATURALEZA SUBSIDIARIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

En este capítulo sostiene que con las decisiones proferidas por la S. séptima de Revisión en la Sentencia T-147 de 2013 se contravino lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, respecto de la subsidiariedad de la acción de tutela, pues en los resuelves se adoptó una determinación con efectos definitivos, mediante lo cual se sustituyó la acción ordinaria contra los actos administrativos particulares y concretos, es decir, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, incluso contrariando su propia jurisprudencia, donde ya se había advertido que, con respecto al retiro de un funcionario, lo censurable puede ser la falta de motivación del acto, por lo que la orden que puede dictarse en una acción de tutela corresponde no al reintegro del servidor, sino a que se emita un acto motivado. Postura que significa, para el caso del retiro de los funcionarios provisionales vinculados a la Procuraduría General de la Nación, que la acción de tutela no resulte procedente, toda vez que la motivación del retiro de esos funcionarios se encuentra fundada directamente en la Ley y corresponde al fenecimiento del término legal de la provisionalidad.

2.2. LAS COMPETENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE REVISIÓN

Expresa el peticionario que la S. Séptima de Revisión excedió los efectos y las posibilidades de decisión en sede de revisión, pues en una sentencia que, por mandato expreso de la Ley, solo puede generar efectos interpartes y a la que por tanto, no corresponde unificar la línea jurisprudencial ni es tampoco una sentencia de constitucionalidad, dictó una orden que va más allá de la situación que se debatió en el trámite procesal y que nada tiene que ver con la solicitud de amparo, generando efectos generales, como los tiene la convocatoria a un concurso.

Aunado a lo anterior, el numeral “ Cuarto: ORDENAR A la Procuraduría General de la Nación que, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de este fallo, inicie los trámites para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad y frente a las cuales no se ha convocado concurso de méritos”, implica también la existencia de una falta de congruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la Sentencia T- 147 de 2013, ya que ésta señala en su numeral 4.4.5. la existencia y validez de un régimen especial para el retiro de los funcionarios en provisionalidad en la Procuraduría General de la Nación y, en el numeral 4.7.3.1, establece el ingreso y retiro de estos funcionarios debe analizarse en conjunto con todas las normas del Decreto Ley 262 de 2000, mientras que posteriormente la S. Séptima de Revisión sostendría que el concurso que actualmente adelanta la Entidad, regulado por la Resolución 253 de 2012, no cubre todos los cargos que actualmente se encuentran proveídos mediante nombramientos en provisionalidad. (Subrayado fuera del texto)

Sin embargo, lo cierto es que en su artículo 215, el Decreto 262 de 2000 dispone que la lista de elegibles que resulta de un concurso como el ya mencionado, no se limita a cargos que fueron ofertados en el mismo, sino que con esa lista, y en su vigencia, se pueden suplir todas las vacancias definitivas que estén designadas en provisionalidad.

En este sentido, existe una incongruencia evidente entre el marco normativo que la S. Séptima dice que debe tomar como referente para su decisión, y la determinación que la misma S. adopta para ordenar realizar el concurso.

2.3. LA PROCEDENCIA Y EL ALCANCE DE LA ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO.

Sostiene que en la sentencia cuya nulidad se solicita se opone a lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, al convertir la acción en un mecanismo definitivo en el cual se concedieron perjuicios y se ordenó el reintegro del accionante, contrariando así también pronunciamientos anteriores de la misma Corte Constitucional con respecto al mismo asunto y directamente con relación a la Procuraduría General de la Nación, que sin duda resultaban aplicables al caso concreto.

Indicó que si bien la jurisprudencia constitucional ha sido clara en reconocer que los Magistrados que conforman una S. de Revisión, como cualquier otra autoridad gozan de autonomía, ello no es óbice para señalar que cada S. de Revisión, pueda como rueda suelta establecer la línea jurisprudencial que quiera.

Expresa que la decisión adoptada en la sentencia aludida, generó una ostensible violación al debido proceso, en tanto que desconoció los principios de subsidiariedad y transitoriedad de la acción de tutela, al permitir la procedencia de la misma en un caso en que se solicitaba la motivación de un acto de retiro de servicio de un funcionario que ocupaba un cargo provisional en la Procuraduría General de la Nación.

Por otro lado, afirma que al permitir que esta acción procediera como mecanismo directo y definitivo, desconociendo con ello que en el caso del régimen especial del máximo órgano del Ministerio Público, la Ley y la Jurisprudencia (tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado), ya han sostenido de manera pacifica y reiterada que el retiro motivado en el vencimiento de los seis meses prescritos por el Decreto 262 de 2000 es razón suficiente para el mismo, significa que la postura adoptada por la S. Séptima de Revisión respecto de la idoneidad del medio de control con pretensión de nulidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, fue equivocada y sobre todo, contraria la derecho al debido proceso de la Entidad Demandada.

Por último, solicitó que se decrete la nulidad de la sentencia y se dicte la que en derecho corresponda, providencia que deberá estar acorde con la jurisprudencia de la Corporación.

2.4. LA PROCEDENCIA DE UNA INDEMNIZACIÓN CON MOTIVO DE UNA ACCIÓN DE TUTELA.

En este aparte afirma que la S. Séptima de Revisión de la Corte Constitucional excedió las potestades indemnizatorias contempladas en el artículo 25 del Decreto 2591, pues ordenó la indemnización no sólo del daño emergente sino, también, del lucro cesante, al ordenar a favor del accionante el pago de los salarios y prestaciones que el mismo dejó de percibir en el tiempo no laborado, circunstancia con la cual vulneró de manera ostensible el decido proceso en el componente de las normas aplicables al juicio. Además, dicha indemnización fue reconocida sin perjuicio de que el accionante si contaba con otro mecanismo de defensa judicial y, sobre todo a pesar de que en el trámite de la acción de tutela no se demostró en forma alguna que la vulneración de sus derechos hubiese sido “manifiesta” o hubiese “sido consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria”, ni que la misma fuese necesaria “para asegurar el goce efectivo del derecho”, lo que constituye otra violación al debido proceso de la entidad demandada.

3.1. LA NULIDAD DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.

En el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 se señala que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno” y que las nulidades de los procesos ante la Corte sólo podrán alegarse antes de proferido el fallo, “únicamente por violación al debido proceso”. Sin embargo, esta Corporación ha aceptado en jurisprudencia reiterada la posibilidad de solicitar la nulidad de una sentencia con posterioridad a su emisión[7].

Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de que si bien es cierto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, en principio, contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede ningún recurso, también es cierto que, en situaciones excepcionales, es posible solicitar la nulidad de una sentencia proferida por las S.s de Revisión.

A esa conclusión llegó la Corte con base en cuatro (4) argumentos principales:

3.1.1. El principio de seguridad jurídica y el carácter de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, exigen la defensa de la cosa juzgada constitucional contenida en las sentencias proferidas por esta Corporación[8]; razón por la cual, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, de una parte, subsana ipso iure las irregularidades anteriores a la sentencia y, de otra, impide ejercer recurso alguno contra aquellas. En consecuencia, por regla general, no es posible revisar un fallo expedido por las S.s de Revisión de la Corte Constitucional.

3.1.2. La solicitud de nulidad de una sentencia de tutela no es un recurso contra ella, pues esta posibilidad está expresamente prohibida por la ley; se trata de una petición que genera un incidente especial y particular porque no se rige por las reglas del procedimiento ordinario, ni contencioso administrativo, en tanto es una figura propia del procedimiento constitucional dirigida a subsanar irregularidades contenidas en la sentencia proferida por una S. de Revisión de la Corte Constitucional y no a reabrir el debate resuelto en la providencia.

3.1.3. No obstante lo anterior, esta Corporación ha admitido la posibilidad de solicitar la nulidad en situaciones absolutamente excepcionales, cuando en la sentencia proferida por las S.s de Revisión de la Corte se presentan irregularidades de tal magnitud que desconocen el derecho fundamental al debido proceso[9]. En esa medida, quien solicite la nulidad de un fallo proferido por la S. de Revisión, debe dar cumplimiento de una exigente carga argumentativa, en el sentido de explicar clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión tomada[10].

De conformidad con las anteriores consideraciones, la S. Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad de la sentencia T-147 de 2013, proferida por la S. Séptima de Revisión, dentro del proceso de tutela instaurado por B.T.L. de C. contra la Procuraduría General de la Nación, entra la S. a estudiar la procedibilidad de la solicitud.

La S. Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad formulada en el presente caso, según lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.

3.2. PRESUPUESTOS QUE DEBEN ACREDITARSE PARA LA PROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE NULIDAD DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS POR LAS SALAS DE REVISIÓN DE ÉSTA CORPORACIÓN.

Teniendo en cuenta que el incidente de nulidad de las sentencias proferidas por las S.s de Revisión de la Corte Constitucional es producto de la creación jurisprudencial de esta Corporación para efectos de proteger derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la sentencia de tutela, la doctrina constitucional consolidada y uniforme ha indicado que este instrumento procesal procede si se cumplen los siguientes presupuestos formales y sustanciales:

3.2.1. Cumplimiento de presupuestos formales.

3.2.1.1. Oportunidad. Que el incidente de nulidad se proponga de manera oportuna, es decir, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia. Este límite ha sido considerado por esta Corporación, como necesario para proteger la seguridad jurídica, la certeza del derecho y la cosa juzgada constitucional, que surge de la interpretación analógica del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991[11].

Es preciso indicar, que la jurisprudencia constitucional en reiteradas ocasiones[12], ha señalado que vencido el término en precedencia sin que se hubiere promovido el incidente de nulidad por las personas legitimadas para el efecto, la sentencia queda ejecutoriada y cualquier eventual irregularidad que se hubiere presentado en ella, queda automáticamente saneada.

Además, mediante Auto 054 de 2006[13], la Corte Constitucional consideró que el término de tres días a partir de la notificación de la sentencia no se aplica para el caso de terceros afectados con la decisión que no fueron vinculados al proceso de tutela en forma oportuna. Por la razonabilidad de la tesis expuesta en esa oportunidad, la S. la reitera en su integridad.

3.2.1.2. Legitimación. Quien proponga el incidente de nulidad debe contar con legitimación activa para tal efecto, esto es, debe ser incoado por quien haya sido parte en el trámite del amparo constitucional o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión[14].

3.2.1.3. Momento para presentar la irregularidad alegada. En virtud de lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, “la nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso”.

Por ello, la jurisprudencia ha expresado[15] en varias oportunidades que quien alega la existencia de una nulidad de una sentencia de revisión, debe cumplir con una exigente carga argumentativa, en el sentido de explicar de forma clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y la incidencia en la decisión proferida[16], tendientes a demostrar que la propia sentencia contiene irregularidades que vulneran el debido proceso.

En ese sentido, resultan inadmisibles los argumentos que buscan probar vicios procesales o sustanciales en el trámite procesal de la acción de tutela anterior a la sentencia, en tanto que todos ellos debieron alegarse antes de que fuera proferida la providencia que resuelve en forma definitiva el asunto. Igualmente no es suficiente el expresar razones o interpretaciones diferentes a las de la S. que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante con la decisión adoptada[17].

3.2.2. Cumplimiento de presupuestos materiales.

3.2.2.1. Excepcionalidad de la nulidad.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la nulidad de una sentencia de revisión es excepcional, por lo tanto, adicional a los requisitos formales de admisibilidad. Pero también se han dispuesto determinadas condiciones y limitaciones a los argumentos utilizados para sustentar los cargos en contra de la sentencia respectiva, los cuales adquieren una índole cualificada, pues con los mismos debe demostrarse que la afectación a este derecho constitucional fundamental por parte de la S. de Revisión, "debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (Subraya la Corte)”[18].

Con base en estas circunstancias, la jurisprudencia identifica algunos casos en que la vulneración reúne esas características[19], así:

(i) Cuando una sala de revisión, se aparta del criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la S. Plena frente a una misma situación jurídica, debido a que, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, establece que los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la S. Plena de la Corte.

(ii) Cuando las decisiones no sean adoptadas por las mayorías legalmente establecidas. Esto ocurre, en los casos en que se dicta sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996.

(iii) Cuando se presente una incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, la cual genere incertidumbre respecto del alcance de la decisión proferida. Un ejemplo de ello son las decisiones anfibológicas o ininteligibles, las contradictorias o las que carecen totalmente de fundamentación en la parte motiva. Es importante precisar que los criterios utilizados para la adecuación de la sentencia, tanto de redacción, como de argumentación, no configuran violación al debido proceso. En este orden, ha manifestado la Corte que el estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad.

(iv) Cuando en la parte resolutiva de la sentencia se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa, y,

(v) Cuando la S. de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de cierto asunto, caso en el cual lo que se presenta de parte de ésta es una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas por la Constitución y la ley.

En este orden, las causales de procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias proferidas con ocasión de un trámite de revisión de esta Corte, deben ser entendidas como un trámite de creación jurisprudencial, basado en el respeto de las garantías reguladas en el artículo 29 constitucional[20]. Así, la nulidad tiene naturaleza excepcional y está sometida a estrictos requisitos de procedencia, los cuales versan sobre la acreditación suficiente de circunstancias ostensibles y trascendentales que afecten de manera cierta el derecho fundamental tantas veces aludido[21].

Por tanto, cualquier inconformidad con la interpretación realizada por esta Corporación, con la valoración probatoria, o con los criterios argumentativos que apoyan la sentencia, no constituyen fundamentos suficientes para solicitar su nulidad, pues esta clase de situaciones no implican la vulneración del debido proceso, sino que constituyen meras apreciaciones “connaturales al desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión”[22].

Procede, en consecuencia, la S. Plena a verificar si se observaron los presupuestos formales para interponer el incidente de nulidad y si se encuentran probadas y procedentes las causales de nulidad invocadas.

4.1. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LOS PRESUPUESTOS FORMALES

Para el análisis del caso concreto, es pertinente verificar previamente el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la solicitud de nulidad.

Como se indicó en la parte considerativa, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el incidente de nulidad debe interponerse oportunamente, es decir, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia, pues vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada.

En este caso, se cumple con tal exigencia según certificación expedida por la Secretaría de la S. Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, quien informó a este Despacho que la Sentencia T-147 de 2013, fue notificada a las partes el 10 de abril de 2013, y la solicitud de nulidad fue presentada el día 15 de abril de la misma anualidad, esto es, dentro de los tres días hábiles siguientes a su notificación.

Además, el incidente de nulidad debe ser propuesto por una persona que cuente con legitimación activa por haber sido parte en el trámite del amparo constitucional o por ser un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión. En el presente caso, tal requisito se cumple, pues la nulidad es solicitada por la Procuraduría General de la Nación, entidad accionada dentro de la acción de tutela.

4.2 EXAMEN DE LOS PRESUPUESTOS MATERIALES

A continuación se pasará a analizar detalladamente cada una las causales invocadas por la Procuraduría General de la Nación para solicitar la nulidad de la Sentencia T-147 de 2013 en el mismo orden en el que se encuentran en dicha petición.

4.2.1. La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela

La primera causal invocada es que la Sentencia T-147 de 2013, contradice lo estipulado por el Decreto 2591 de 1991 y por la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional, al ordenar a la Procuraduría General de la Nación el reintegro del señor B.T.L. de C. a el cargo que desempeñaba al momento de su retiro y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de su desvinculación hasta el momento de su efectivo reintegro. Lo anterior, debido a que con dicha decisión se adoptó una determinación con efectos definitivos, mediante la cual se sustituyó la acción ordinaria contra los actos administrativos particulares y concretos, es decir, la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho. Por lo cual, a continuación se analizarán las razones por las cuales no se considera que se hayan desconocido los preceptos señalados.

4.2.1.1. En un primer lugar, es importante resaltar que en la sentencia aludida, se advirtió que el reintegro sólo procedería si el cargo que desempeñaba el actor no había sido provisto mediante el sistema de concurso de méritos. Si ello ocurrió, sólo sería procedente el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir desde el momento de la desvinculación del actor hasta la fecha en tuvo lugar la vinculación efectiva del servidor público mediante el sistema de concurso. Es decir que en ningún momento se ordenó reintegrar al actor si el cargo ya había sido previsto.

Por otro lado, es importante aclarar que la S. Séptima de revisión en ningún momento desconoció lo estipulado por esta Corte, pues en reiteradas ocasiones se ha ordenado por medio de acción de tutela el reintegro de un funcionario que estaba nombrado en calidad provisionalidad al cargo que desempeñaba en el momento de su desvinculación, siempre y cuando no se haya motivado el acto de retiro:

(i) En el año 2010 esta Corporación profirió la SU-917 de 2010[23], por medio de la cual reiteró la obligación de motivar los actos de retiro de los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera. En esa ocasión señaló que la falta de motivación de los actos de insubsistencia o retiro de empleados que ocupan cargos en provisionalidad involucra, por esa sola circunstancia, un vicio de nulidad, en la medida en que, además de la violación del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 CP), desconoce otras normas de superior jerarquía como la cláusula de Estado de Derecho (art. 1 CP), el principio democrático y el principio de publicidad en el ejercicio de la función pública (art. 209 CP), donde se hace imperativo asegurar la interdicción a la arbitrariedad y el derecho a la tutela judicial efectiva.

Así mismo la sentencia en mención precisó: “el artículo 125 de la Constitución señala que las causales de retiro de los servidores públicos son las contempladas en la propia Carta Política o en la ley, de manera que el administrado debe tener la posibilidad de conocer cuáles son las razones que se invocan para su retiro cuando ejerce un cargo en provisionalidad. Aquí es importante precisar que “las excepciones a este principio general únicamente pueden ser consignadas por vía legal o constitucional”, de manera que ni los decretos reglamentarios ni los demás actos administrativos pueden servir como sustento normativo para incumplir este mandato”..

(ii) D. mismo modo, se resalta el caso resuelto en la Sentencia T-961 de 2011[24], ocasión en que la Corte fue clara en afirmar que tanto en sentencias de constitucionalidad, como de unificación y en fallos de tutela se ha reiterado la obligación que tiene la administración de motivar los actos de desvinculación o de declaración de insubsistencia de los servidores públicos que ocupen cargos de carrera en provisionalidad, lo anterior, con la finalidad de garantizar a los afectados los derechos fundamentales de defensa y debido proceso.

En esta oportunidad, se estudió el caso de una funcionaria de la Fiscalía General de la Nación que había sido nombrada en provisionalidad en un cargo de carrera y, fue desvinculada de su cargo sin motivación del acto de retiro. En dicho momento, esta Corporación ordenó a la a la Fiscalía General de la Nación que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de dicha sentencia, reintegrara a la accionante al cargo que venia desempeñando al momento de su desvinculación, siempre y cuando dicho cargo no hubiera sido provisto mediante el sistema de concurso de méritos. Orden que fue reiterada en el caso que hoy es objeto de estudio por la S. Séptima de Revisión de tutelas.

En efecto, siguiendo con la línea argumentativa, es importante precisar que esta Corte ha señalado que: “cuando una autoridad judicial afirma que no existe el deber de motivación de los actos de retiro de servidores públicos vinculados en provisionalidad y, con ese fundamento, se abstiene de anular dichos actos, se configura una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, referida al desconocimiento del precedente constitucional[25],al contradecir de forma abierta la ratio decidendi de la jurisprudencia que desde hace mas de 12 años ha trazado la Corte Constitucional en este punto como interprete máximo de la Constitución[26]”.

iii) Posteriormente, en la Sentencia T- 330 de 2011[27], esta Corte estudió el caso de un señor vinculado a la Fiscalía General de la Nación en provisionalidad, como Investigador Judicial I, cargo de carrera. Quien fue declarado insubsistente y retirado de su cargo sin motivación alguna. En dicha oportunidad esta Corporación ordenó a la Fiscalía General de la Nación reintegrarlo al cargo que se encontraba desempeñando al momento de su retiro, o a uno superior acorde con su aptitud. Lo anterior, teniendo en cuenta la línea jurisprudencial de esta Corte concerniente al deber del nominador de motivar los actos de retiro de los funcionarios nombrados en provisionalidad. Al respecto precisó:

“Es importante señalar que las controversias suscitadas por la no motivación de los actos administrativos que declaran insubsistente a un empleado que se encuentra ocupando un cargo de carrera en provisionalidad, tienen su principal origen en el inadecuado manejo que la administración ha dado a los denominados cargo en provisionalidad, permitiendo que los servidores sigan en una inestabilidad sujeta al arbitrio del nominador, impidiendo que sea su propio merito el elemento que asegure su estabilidad. Debido a que el acto administrativo, mediante el cual fue declarado insubsistente el nombramiento del actor, no fue motivado, él interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin que su pretensión prosperara en primera ni en segunda instancia. Entonces solicitó por vía de tutela que se dejara sin efecto el fallo dictado en diciembre 10 de 2009 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y se le ampararan sus derechos a la igualdad, a la salud, al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital, solicitud negada por el Consejo de Estado, S. de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, en fallo no impugnado”

iv) Finalmente, en la Sentencia T-723 de 2011[28], proferida por la S. Séptima de Revisión, esta Corporación reiteró nuevamente el precedente jurisprudencial creado por esta Corte en la Sentencia SU-917 de 2010, en lo concerniente a la motivación de los actos de retiro de los funcionarios nombrados en provisionalidad en un cargo de carrera. Ocasión en la que ordenó el reintegro del actor. En dicha oportunidad indicó:

“El ejercicio de un cargo en provisionalidad no convierte al funcionario en un funcionario de libre nombramiento y remoción, de modo que no tiene cabida la excepción al deber de motivar el acto de insubsistencia. Los cargos de libre nombramiento y remoción constituyen una excepción para la provisión de empleos, por lo que “no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades”. No existe una ley en virtud de la cual se asimilen los cargos de provisionalidad a los cargos de libre nombramiento y remoción, y por ello no hay lugar a una interpretación analógica en esta dirección. En consecuencia, el nominador no puede desvincular a quien desempeña un cargo en provisionalidad con igual discrecionalidad con la que puede hacerlo para los cargos de libre nombramiento y remoción, es decir, sin cumplir el deber de motivar sus actos”

En este orden de ideas, la S. no desconoció el precedente establecido por esta Corte, pues reiteró conforme a la jurisprudencia establecida que para ser desvinculado un funcionario en calidad de provisional, debía ser motivado su acto de retiro, razón por la cual ordenó su reintegro, siempre y cuando el cargo no hubiera sido provisto mediante el sistema de concurso de méritos.

4.2.2. La competencia de la Corte Constitucional en Sede de Revisión

Sostiene el peticionario que la S. Séptima de Revisión excedió los efectos de las sentencias proferidas en sede de revisión al ordenar a la Procuraduría General de la Nación que, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación del fallo, iniciara los trámites pertinentes para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad y frente a las cuales no se ha convocado concurso de méritos.

Es importante precisar que en esta sentencia no se dieron efectos inter comunis, sino que se efectuaron órdenes generales, a un sujeto vinculado al proceso como es la Procuraduría General de la Nación. Razón por la cual, es necesario aclarar que la S. Séptima, al ordenar realizar los concursos de Todos los cargos de carrera, lo que busca es solucionar la problemática que se viene presentado en varias entidades estatales, al extender la provisionalidad, puesto que con dicha actuación se está creando una expectativa de estabilidad laboral a esas personas que solo se encuentran en dicho cargo hasta tanto se efectúe el mencionado concurso. Por ello es importante, advertir a las entidades la importancia de llamar a dichos concursos para que no se presente la situación que fue objeto de estudio en la Sentencia T-147 de 2013.

No obstante, en aras de discusión, si se llegare a decir que se producen efectos inter comunis, pese a que por regla general los fallos de la Corte Constitucional en sede de tutela producen efectos inter partes, esta Corporación con el fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución y particularmente para proteger el derecho a la igualdad, ha admitido extender los efectos de sus decisiones en sede de tutela, otorgándole efectos inter comunis, cuando sea estrictamente necesario evitar la repetición de violaciones de los derechos tutelados.

Al respecto en la Sentencia SU-1023 de 2001, esta Corporación desarrolló las razones que justifican la extensión de los efectos a los fallos de tutela. En dicha oportunidad indicó:

“Existen circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente contra derechos fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no tutelantes.

En otras palabras, hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o particular accionado.”

Siguiendo con el mismo lineamiento, en Sentencia T- 1258 de 2008, esta Corporación, reconoció el efecto inter comunis de la sentencia manifestando que, “(…) el presente proveído, no quiere ser un nuevo factor de diferenciación injustificada entre las personas de talla baja al interior de la Corte Constitucional, por lo que se le debe dar a las personas de talla pequeña el tratamiento especial antes descrito, para asegurar su igualdad efectiva.

Por ende, para el universo de personas que se encuentran en igualdad de condiciones que el tutelante, - esto es, personas con enanismo que acceden a la Corte Constitucional solicitando información en las dependencias de atención al público-, los efectos de esta sentencia no cobijarán solamente al demandante, sino que también beneficiarán a quienes ostenten la misma condición de ciudadanos de talla baja, siguiendo las reglas de atención a las personas con discapacidad, y las directrices de seguridad y atención, previamente expuestas (…)”

Igualmente, en la sentencia T 843 de 2009, la Corte Constitucional reiteró que “(…) los efectos de la decisión del juez de tutela nunca son erga omnes; en todos los casos, aun en aquellos en que la decisión de tutela rebasa los efectos estrictamente inter partes del proceso, éste se traba entre una persona o personas que denuncian la vulneración de sus derechos fundamentales, y otra u otras a quien o a quienes se imputa dicha violación. Por ello el examen del juez de tutela no puede prescindir del estudio relativo sobre si la acción o la omisión de la persona o personas concretamente demandadas conduce a la violación de derechos fundamentales del o de los demandantes. Es decir, los efectos de la decisión primeramente se producen siempre entre las partes del proceso, sin perjuicio de que, en eventos especialísimos, como los que se acaban de comentar, puedan extenderse a terceras personas en virtud de las figuras de efectos “inter pares” o “inter comunes.

En otras palabras, hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración, tanto del derecho fundamental del tutelante, como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice, paradójicamente, en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran frente a la autoridad, en condiciones comunes a las del particular accionado (…)”. (subrayado fuera del texto)

En la Sentencia T-946 de 2011 la Corte Constitucional desarrollo un caso en el cual el amparo constitucional fue promovido por un número limitado de ocupantes de un predio. En esta ocasión, la Corte, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad de trato de quienes pese a encontrarse en las mismas condiciones fácticas de los accionantes no acudieron a este mecanismo de defensa, decidió tutelar los derechos fundamentales de “todas aquellas personas en situación de desplazamiento que se encuentran asentadas en el predio denominado La Sabana 1”, y procedió a dictar una serie de órdenes que cubrían tanto a aquellas que habían participado en la acción de tutela, como aquellas que no.

Al respecto, en el fallo, se afirmó lo siguiente:

“De otro lado, considera esta S. que no les asiste razón a los jueces de tutela al negar la extensión de los efectos de la sentencia a todas las personas desplazadas asentadas en el predio ocupado, protegiendo únicamente a aquellas que obraron como accionantes. Tal como ya se mencionó en el apartado 7º de esta sentencia, los fallos de tutela pueden tener efectos inter comunis cuando terceras personas se encuentren en condiciones objetivas similares a aquellas que acudieron al trámite de tutela en calidad de accionantes y se pretenda garantizar el goce efectivo de los derechos de toda la comunidad, como acontece en esta oportunidad. Por tal razón, resulta imperioso que la protección de los derechos fundamentales se extienda a todas las personas desplazadas asentadas en el predio La Sabana 1, sin que sea un obstáculo el hecho de que algunas de ellas no hayan acudido como accionantes en la presente acción de tutela”.

De igual forma en el mismo proveído se manifestó que “Con el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas a las que se les conculcan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de tutela y aquellas que a pesar de encontrarse en la misma situación no tienen la calidad de accionantes, es preciso que la decisión del juez de tutela sea uniforme y tenga los mismos efectos para unos y otros. Así entonces, para dictar fallos con efectos inter comunis deben observarse los siguientes requisitos: “(i) que la protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva”.

Análogamente, en la Sentencia SU-446 de 2011, la S. Plena de esta Corte debía establecer el alcance del registro de elegibles que profirió la Fiscalía General de la Nación para seis convocatorias, de tal forma que se pudiera dar respuesta a las pretensiones de los dos grupos de accionantes que fueron identificados según sus solicitudes a los diferentes jueces de tutela. En aquella oportunidad, reiteró que se debía cobijar no solo a quienes interpusieron las tutelas cuya decisión ahora se revoca, sino a todos aquellos que se encontraran en situaciones jurídicas similares a las que dieron origen al fallo, como una forma de proteger el derecho a la igualdad. En ese sentido, todas las personas nombradas en la Fiscalía General de la Nación con desconocimiento de la regla del concurso relativa al número de cargos a proveer, quedarán obligadas por esta decisión y no podrán alegar los derechos propios de la carrera de la Fiscalía. Reconociendo de esta forma efectos inter comunis a su sentencia.

Recientemente, esta Corte reiteró el criterio establecido en las sentencias anteriores, por ello en la Sentencia T- 239 de 2013 determinó extender los efectos de la sentencia a todas aquellas personas que aunque no habían interpuesto la acción de tutela objeto de revisión, eran afectados directos de la problemática analizada, así señaló que, “(…) dado que existe un gran número de personas que se encuentran asentadas en los predios ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta, que al igual que los accionantes se les vulnera su derecho a la vivienda digna, pero no interpusieron una acción de tutela, es preciso que en esta providencia se extiendan los efectos de la misma a todas las personas desplazadas que se encuentran asentadas en los citados predios. Los fallos de tutela pueden tener efectos inter comunis cuando terceras personas se encuentren en condiciones objetivas similares a aquellas que acudieron al trámite de tutela en calidad de accionantes y se pretenda garantizar el goce efectivo de los derechos de toda la comunidad, como acontece en esta oportunidad. Por tal razón, resulta imperioso que la protección de los derechos fundamentales se extienda a todas las personas desplazadas asentadas en los predios “El Espinal”, “El Paraíso Perdido” y “El Espinal 2”, ubicados en el barrio El Progreso, corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca del Municipio de Cúcuta, sin que sea un obstáculo el hecho de que no hayan acudido como accionantes en las presentes acciones de tutela (…)”.

Por último en la Sentencia SU- 254 de 2013 le concedió efectos inter comunis al caso analizado en que debía unificar los distintos criterios jurídicos que han dado lugar a la ejecución de distintas acciones judiciales, a partir de las cuales se han adjudicado diferentes consecuencias jurídicas a los mismos supuestos de hecho en materia de reparación integral e indemnización administrativa a víctimas del desplazamiento forzado. A este respecto, aclaró que los efectos inter communis que se otorgarían a esta sentencia, cobijaría a todas las solicitudes de indemnización administrativa realizadas por víctimas de desplazamiento forzado, en cuanto: (a) se hayan presentado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011 y en virtud del Decreto 1290 de 2008; (b) hayan sido negadas por la anterior Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, sin la observancia debida de la regulación vigente, del procedimiento para el reconocimiento y aplicación de la reparación individual por vía administrativa, señalados en el capítulo IV, artículo 20 y ss. del pluricitado decreto, y de los parámetros constitucionales para la interpretación del mismo; y (c) respecto de las cuales se hayan interpuesto acciones de tutela, por los mismos motivos que se alegaron en estas acciones constitucionales presentadas por los accionantes dentro de los presentes expedientes.

Consecuentemente manifestó: “(…) esta Corporación entiende que los casos análogos o similares a los que se deciden en esta oportunidad y cuyas acciones de tutela no prosperaron, a pesar de tratarse de víctimas de desplazamiento forzado que interpusieron en su momento solicitud de reparación integral e indemnización administrativa ante la entidad responsable, obteniendo respuesta negativa de la misma y que por tanto se vieron compelidos a interponer sin éxito acción tutelar, quedarán igualmente cobijados por los efectos inter comunis de esta sentencia, de manera que la ahora Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas deberá concederles el monto máximo del régimen de transición fijado mediante este fallo (…)”.

Concluyó aduciendo que “(…) de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, esta Corporación puede modular los efectos de sus sentencias en materia de tutela otorgando efectos “inter comunis” a las mismas, con el fin de optar por la alternativa que mejor proteja los derechos constitucionales y garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este sentido, esta S. ha establecido que los efectos inter comunis se adoptan con el fin de proteger los derechos de todos los miembros de un grupo, afectados por la misma situación de hecho o de derecho, en condiciones de igualdad (…)”.

Con base en lo anterior, esta Corte en Sentencias como la T-760 de 2008[29], SU-484 de 2008[30], SU-913 de 2009[31], T-946 de 2011[32], SU-446 de 2011[33], T-938 de 2011[34], entre otras, ha proferido fallos con efectos inter comunis, lo anterior con la finalidad de garantizar el derecho a la igualdad de esas personas a las que se les conculcan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de tutela y, aquellas que a pesar de encontrarse en la misma situación no presentaron la acción. Razón por la cual, se hace necesario que la decisión proferida por el juez de tutela sea uniforme y tenga los mismos efectos para unos y otros.

4.2.2.1. Por otro lado, en lo concerniente a los concursos abiertos de méritos, la Procuraduría en la solicitud de nulidad indica que el artículo 216 del Decreto 262 de 2000 dispone que la lista de elegibles que resulta de un concurso no se limita solo a los cargos ofertados en la misma, sino también a la posibilidad de suplir con dicha lista las vacancias definitivas que estén designadas en provisionalidad. Razón por la cual es importante precisar que a pesar del gran esfuerzo que la Procuraduría General de la Nación ha realizado para proveer los cargos de carrera y garantizar el mérito y la transparencia para la selección de los funcionarios de esta entidad pública, lo cual sin lugar a dudas demuestra la voluntad de este organismo de solucionar la situación de la carrera administrativa en dicha entidad, se evidencia que a través de estas convocatorias no se han incluido todos los cargos de carrera que en la actualidad se encuentran en provisionalidad, sino solamente algunos de ellos, situación que conllevó a que la S., en la sentencia aludida ordenara a dicha entidad, a iniciar los trámites para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad. Lo anterior, lo anterior, con el objeto de proveer dichos cargos tal y como lo exige nuestra Constitución Política y como en reiteradas ocasiones lo ha manifestado la jurisprudencia constitucional. Situación por la cual, el argumento esgrimido en la solicitud no debe prosperar, por cuanto lo pretendido por el actor tiene relación directa con el cumplimiento del fallo, pero no con su posible nulidad.

De otro lado, el argumento esbozado, sobre la posible lista de elegibles es incierto, toda vez que en este momento tal lista no existe, razón por la cual es fortuito que a través de la misma se puedan proveer todos los cargos de carrera. Situación futura que tiene que ver con la ejecución del fallo y que puede ser objeto de estudio en la audiencia de incidente de sostenibilidad fiscal.

4.2.3. La procedencia y el alcance de la acción de tutela como mecanismo transitorio- Supuesta vulneración al debido proceso por desconocimiento de los principios subsidiariedad y transitoriedad de la acción de tutela

Considera el peticionario que la S. al permitir, en la sentencia en cuestión, la procedencia de la misma en un caso en el que se solicitaba la motivación de un acto de retiro de servicio de un funcionario que ocupaba un cargo provisional en la Procuraduría General de la Nación, vulneró el debido proceso, en tanto que desconoció los criterios de subsidiariedad y transitoriedad de la acción de tutela.

En este acápite el solicitante reitera lo mencionado en el capítulo anterior, en lo concerniente a que la S. Séptima de Revisión, al convertir la acción de tutela en un mecanismo definitivo, en el cual se ordenó el reintegro del accionante, contrarió los pronunciamientos anteriores de la Corte y excedió las facultades de la S. de Revisión. Situación que fue desarrollada anteriormente y que reitera la facultad que tiene la Corte para ordenar fallos con efector inter comunis, cuando con estos se busque garantizar el derecho a la igualdad de aquellas personas que no aparecen como accionantes en la acción de tutela, pero que se encuentran en igualdad de condiciones.

No resulta fundada esta afirmación, pues como se señaló con anterioridad, esta Corporación en ocasiones anteriores ha proferido fallos que extienden sus efectos a personas que no interpusieron la referida acción y, así mismo se ha ordenado por medio de la acción de tutela el reintegro de funcionarios.

4.2.3.1. Por otro lado, es importante reiterar al peticionario, que el ingreso y la salida de los funcionarios nombrados en provisionalidad no puede analizarse de manera aislada, sino conjuntamente con las demás normas del Decreto 262 de 2000, en virtud de las cuales el nombramiento en provisionalidad se justifica en que un cargo de carrera no ha sido aún proveído por concurso y por ello está íntimamente ligado con la realización del mismo. Razón por la cual, siendo en este caso, el funcionario nombrado en virtud del artículo 188 del decreto 262 de 2000 en provisionalidad y no una categoría distinta de servidor público, su desvinculación depende de las reglas generales sobre provisionalidad reconocidas por la jurisprudencia de esta Corporación y señaladas en la sentencia SU 917 de 2010.

En efecto, para la desvinculación de un funcionario nombrado en provisionalidad en la Procuraduría General de la Nación no basta con el cumplimiento del plazo de seis (6) meses contemplado en el decreto 262 de 2000, sino también que no se haya seleccionado por concurso a un funcionario que lo reemplace, requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación, más aun si el nombramiento es prorrogado, como se observa en el caso del señor T.L., no una sino más de quince (15) veces de manera continua; salvo que la decisión de desvinculación se motive en una razón específica atinente al servicio que está prestando.

4.2.3.2. De lo esgrimido, se podría afirmar que el argumento expuesto por quien invoca la nulidad, tiene por objeto reabrir el debate procesal y por ello no puede invocarse como causal de nulidad de la sentencia.

En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha considerado la posibilidad de declarar la nulidad de los fallos proferidos por las salas de revisión, en ciertos eventos realmente excepcionales, en los cuales se constate una grave afectación al debido proceso bien sea de oficio[35] o a solicitud de la parte interesada.

De esta manera, la posibilidad de proponer un incidente de nulidad contra una sentencia proferida por la Corte Constitucional es excepcional, ya que no implica reconocer que existe "un recurso contra esta clase de providencias", ni mucho menos una nueva oportunidad para reabrir el debate o examinar controversias que ya han sido definidas[36], por lo cual, quien solicite la nulidad de un fallo de tutela proferido dentro de un trámite de revisión debe dar cumplimiento a una exigente carga argumentativa, de acuerdo con la cual deberá explicar de manera clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada:

"se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[37] (subrayado fuera de texto)”[38].

En consecuencia, la causal de nulidad invocada por el accionante no debe prosperar, por cuanto lo pretendido por el actor es reabrir el escenario para controvertir lo que ya fue debatido dentro del proceso.

Por tanto, la acción de nulidad no es un medio para decidir controversias que ya fueron definidas.

4.2.4. La procedencia de una indemnización con motivo de una acción de tutela

Afirma el peticionario que la S. Séptima excedió las potestades indemnizatorias contempladas en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, al ordenar la indemnización no solo del daño emergente sino también del lucro cesante, al dictaminar a favor del actor el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo no laborado. Además reconoció dicha indemnización sin perjuicio de que el tutelante contaba con otro medio de defensa judicial para hacer valer sus derechos.

Es importante en este punto aclarar al solicitante que el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo no laborado, es la formula que ha adoptado esta Corporación en todas sus decisiones cuando ordena el reintegro. Incluso en la SU-917 de 2010, sentencia hito en la que se estableció la obligación que tienen las entidades de motivar los actos de desvinculación de los funcionarios nombrados en provisionalidad, se precisó:

“La Corte declarará la nulidad de los actos de insubsistencia y, a título de restablecimiento del derecho, ordenará el reintegro a los cargos ocupados o a uno equivalente sin considerar que ha existido solución de continuidad, así como el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta cuando sean efectivamente reintegrados, lo que deberá hacerse con las actualizaciones pertinentes y en atención a lo previsto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Lo anterior no genera fuero de inamovilidad alguno, pues el retiro del servicio en todo caso podrá hacerse por las causales previstas en la Constitución y la Ley (por ejemplo ante la provisión del empleo mediante concurso de méritos), siempre con la motivación del acto de retiro en los términos señalados en la presente sentencia”.

Posteriormente, en la Sentencia C- 691 de 2011[39], la Corte estudió el caso de varios peticionarios que venían desempeñando, en provisionalidad, cargos de carrera en el SENA y en la Fiscalía General de la Nación. Todos ellos fueron desvinculados, de sus respectivas Entidades, mediante actos administrativos carentes de motivación. En dicha ocasión, la Corte reiteró la línea jurisprudencial acerca de la falta de motivación del acto administrativo de desvinculación de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera y el deber de motivación de los actos de retiro de servidores vinculados en provisionalidad en cargos de carrera. Con fundamento en estas consideraciones ordenó reintegrar a los accionantes al cargo que se encontraban desempeñando al momento del retiro sin considerar que ha existido solución de continuidad, así como el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta cuando fueran efectivamente reintegrados.

Siguiendo con la misma línea argumentativa, esta Corte en la Sentencia T- 656 de 2011[40], estudió el caso del señor F.N.Q., quien fue nombrado en provisionalidad en el cargo de Profesional Especializado de la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigaciones -CTI- de la Fiscalía General de la Nación. Posteriormente su nombramiento fue declarado insubsistente, sin que en dicho acto se expresara el fundamento de la decisión tomada. En aquella ocasión el actor interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra de la Resolución que declaró su insubsistencia, obteniendo una decisión favorable. Sin embargo, en sede de apelación el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, conoció el asunto y mediante Sentencia del 19 de agosto de 2010 revocó la decisión de primera instancia y negó sus pretensiones. Como consecuencia de lo anterior, el 15 de diciembre de 2010 interpuso acción de tutela, ya que consideró que dicho Tribunal incurrió en una causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, al desconocer el precedente constitucional.

En dicha oportunidad, esta Corporación señaló que el Tribunal accionado desconoció el uniforme y reiterado precedente jurisprudencial de tutela en materia de necesidad de motivación para la desvinculación de funcionarios nombrados provisionalmente en cargos de carrera. Razón por la cual, con base en los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional, ordenó reintegrara al accionante al cargo que desempeñaba al momento de su retiro y que se efectuara el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de su desvinculación hasta el momento de su efectivo reintegro.

En resumen, en estos casos la Corte Constitucional ha protegido los derechos fundamentales de los accionantes y ha reiterado la obligación que tiene el nominador de motivar los actos de retiro de aquellos funcionarios nombrados en calidad de provisionales en cargos de carrera, lo anterior, puesto que la falta de motivación de los actos de insubsistencia o retiro de empleados que ocupan cargos en provisionalidad involucra, por esa sola circunstancia, un vicio de nulidad, en la medida en que, además de la violación del derecho fundamental al debido proceso, desconoce otras normas de superior jerarquía como la cláusula de Estado de Derecho, el principio democrático y el principio de publicidad en el ejercicio de la función pública y el derecho a la tutela judicial efectiva.

Por otra parte, no es cierto que la S. de Revisión excedió las competencias otorgadas, al ordenar a la Procuraduría General de la Nación que,” en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación del fallo iniciara los trámites pertinentes para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad y frente a las cuales no se ha convocado concurso de méritos”, por cuanto lo que se realizó en la sentencia objeto de esta nulidad fue limitarse a reiterar lo ya ordenado por esta Corte en otras ocasiones, por ejemplo en la Sentencia SU 446 de 2011 se ordenó la realización de concursos de méritos para la provisión de cargos de carrera de entidades públicas como la Fiscalía General de la Nación.

Así mismo, recientemente en la Sentencia C-101 de 2013 se ordenó a la Procuraduría General de la Nación llamar a concurso para proveer los cargos de Procurador Judicial. En efecto, la providencia señaló:

Primero.- Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “Procurador Judicial” del numeral 2), del artículo 182, del Decreto Ley 262 de 2000, por la vulneración del artículo 280 de la Constitución Política.

Segundo.- ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación que en un término máximo de seis meses, contados a partir de la notificación de este fallo, convoque a un concurso público para la provisión en propiedad de los cargos de Procurador Judicial, que deberá culminar a más tardar en un año desde la notificación de esta sentencia.

Teniendo en cuenta lo descrito, se puede afirmar que la Sentencia T- 147 de 2013, se limitó a reiterar lo ya ordenado por esta Corporación en otras oportunidades, tomando como base decisiones de S. Plena y otras S.s de Revisión.

No obstante, es importante precisar que la Corte Constitucional en otras sentencias de S.s de Revisión, también ha dado órdenes generales, incluso referentes a la adopción de políticas públicas, tal y como se presentó en las sentencias T-025 de 2004 y T-760 de 2008. Al respecto en dichas oportunidades indicó:

En la sentencia T-025 de 2004 ordenó, entre otras:

“PRIMERO.- Declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado.

SEGUNDO.- Comunicar, por medio de la Secretaría General, dicho estado de cosas inconstitucional al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, para que dentro de la órbita de su competencia y en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales verificara la magnitud de esta discordancia y diseñara e implementara un plan de acción para superarla dando especial prioridad a la ayuda humanitaria. Otorgándole unos plazos específicos para ello.

TERCERO – Comunicar, por medio de la Secretaría General, el estado de cosas inconstitucional al Ministro del Interior y de la Justicia, para que promueva que los gobernadores y alcaldes a que se refiere el artículo 7º de la Ley 387 de 1997, adopten las decisiones necesarias para asegurar que exista coherencia entre las obligaciones, constitucional y legalmente definidas, de atención a la población desplazada a cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos que debe destinar para proteger efectivamente sus derechos constitucionales. En la adopción de tales decisiones ofrecerán oportunidades suficientes de participación efectiva a las organizaciones que representen los intereses de la población desplazada. Las decisiones adoptadas serán comunicadas al Consejo Nacional a más tardar el 31 de marzo de 2004.

CUARTO ‑ ORDENAR al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia que dentro de los 3 meses siguientes a la comunicación de la sentencia, adoptara un programa de acción, con un cronograma preciso, encaminado a corregir las falencias en la capacidad institucional, por lo menos, en lo que respecta a las que fueron expuestas en los informes aportados al presente proceso y resumidas en el apartado 6 y el Anexo 5 de esta sentencia.

QUINTO.- ORDENAR al Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, que en un plazo máximo de 6 meses, contados a partir de la comunicación de la presente sentencia, concluya las acciones encaminadas a que todos los desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus derechos a que se hizo referencia en el apartado 9 de esta sentencia.

SEXTO.- Comunicar, por Secretaría General, la presente sentencia al Ministro de Hacienda y Crédito Público, y al Director del Departamento Nacional de Planeación, para lo de su competencia.

Septimo. -Comunicar, por Secretaría General, la presente sentencia a la Ministra de Relaciones Exteriores, para lo de su competencia.

OCTAVO.- PREVENIR a todas las autoridades nacionales y territoriales responsables de la atención a la población desplazada en cada uno de sus componentes, que en lo sucesivo se abstengan de incorporar la interposición de la acción de tutela como requisito para acceder a cualquiera de los beneficios definidos en la ley. Tales servidores públicos deberán atender oportuna y eficazmente las peticiones, en los términos de la orden décima de esta sentencia.

NOVENO.- Comunicar la presente sentencia al Director de la Red de Solidaridad Social para lo de su competencia y ORDENARLE que instruya a las personas encargadas de atender a los desplazados, para que les informen de manera inmediata, clara y precisa la carta de derechos básicos de toda persona que ha sido víctima de desplazamiento forzado interno señalada en el apartado 10.1.4. de esta sentencia y establezca mecanismos para verificar que ello realmente suceda.

DÉCIMO.- En relación con las órdenes puntuales para el otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de vivienda y de restablecimiento socioeconómico, la Red de Solidaridad Social, el Inurbe o quien haga sus veces, FUDUIFI o quien haga sus veces, INCORA o quien haga sus veces, así como las entidades encargadas de estos programas a nivel departamental y municipal, deberán contestar de fondo, de manera clara y precisa las peticiones presentadas por los actores en el presente proceso, teniendo en cuenta los siguientes criterios:

1) incorporar la solicitud en la lista de desplazados peticionarios;

2) Informar al peticionario dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud;

3) Informar al peticionario dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda;

4) Si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá;

5) Si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para que lo reciba efectivamente.

6) En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados.

décimo primero – ORDENAR a la Red de Solidaridad, que a través de las distintas seccionales de las zonas donde se encuentran los actores, adelante la evaluación de la situación de los peticionarios en un plazo no mayor a 8 días, contados a partir de la notificación de la sentencia, para determinar si cumplen las condiciones objetivas del desplazamiento y, en caso afirmativo, darles acceso inmediato a las ayudas previstas…”

Siguiendo con el mismo lineamiento, en la Sentencia T-760 de 2008, dio entre otras, las siguientes órdenes:

“…Décimo sexto.– Ordenar al Ministerio de la Protección Social, a la Comisión de Regulación en Salud y al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, adoptar las medidas necesarias, de acuerdo con sus competencias, para superar las fallas de regulación en los planes de beneficios asegurando que sus contenidos (i) sean precisados de manera clara, (ii) sean actualizados integralmente, (iii) sean unificados para los regímenes contributivo y subsidiado y, (iv) sean oportuna y efectivamente suministrados por las Entidades Promotoras de Salud.

Esta regulación también deberá (i) incentivar que las EPS y las entidades territoriales garanticen a las personas el acceso a los servicios de salud a los cuales tienen derecho; y (ii) desincentivar la denegación de los servicios de salud por parte de las EPS y de las entidades territoriales.

Para dar cumplimiento a esta orden, se adoptarán por lo menos las medidas relacionadas en los numerales décimo séptimo a vigésimo tercero.

Décimo séptimo.- Ordenar a la Comisión Nacional de Regulación en Salud la actualización integral de los Planes Obligatorios de Salud (POS). Para el cumplimiento de esta orden la Comisión deberá garantizar la participación directa y efectiva de la comunidad médica y de los usuarios del sistema de salud, según lo indicado en el apartado (6.1.1.2.). En dicha revisión integral deberá: (i) definir con claridad cuáles son los servicios de salud que se encuentran incluidos dentro de los planes de beneficios, valorando los criterios de ley así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional; (ii) establecer cuáles son los servicios que están excluidos así como aquellos que no se encuentran comprendidos en los planes de beneficios pero que van a ser incluidos gradualmente, indicando cuáles son las metas para la ampliación y las fechas en las que serán cumplidas; (iii) decidir qué servicios pasan a ser suprimidos de los planes de beneficios, indicando las razones específicas por las cuales se toma dicha decisión, en aras de una mayor protección de los derechos, según las prioridades en materia de salud; y (iv) tener en cuenta, para las decisiones de incluir o excluir un servicio de salud, la sostenibilidad del sistema de salud así como la financiación del plan de beneficios por la UPC y las demás fuentes de financiación.

En la definición de los contenidos del POS deberá respetarse el principio de integralidad en función de los servicios de salud ordenados y de la atención requerida para las patologías aseguradas.

Los nuevos planes de beneficios de acuerdo a lo señalado antes deberán adoptarse antes de febrero uno (1) de 2009. Antes de esa fecha los planes serán remitidos a la Corte Constitucional y serán comunicados a todas las entidades Promotoras de Salud para que sea aplicado por todos los Comités Técnico Científicos de las EPS. Este plazo podrá ampliarse si la Comisión de Regulación en Salud, CRES, expone razones imperiosas que le impidan cumplir con esta fecha, la cual, en ningún caso podrá ser superior a agosto 1 de 2009.

En caso de que la Comisión de Regulación en Salud no se encuentre integrada el 1° de noviembre de 2008, el cumplimiento de esta orden corresponderá al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el cual deberá garantizar también la participación directa de la comunidad médica y de los usuarios.

Décimo octavo.- Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud la actualización de los Planes Obligatorios de Salud por lo menos una vez al año, con base en los criterios establecidos en la ley. La Comisión presentará un informe anual a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación indicando, para el respectivo período, (i) qué se incluyó, (ii) qué no se incluyó de lo solicitado por la comunidad médica y los usuarios, (iii) cuáles servicios fueron agregados o suprimidos de los planes de beneficios, indicando las razones específicas sobre cada servicio o enfermedad, y (iv) la justificación de la decisión en cada caso, con las razones médicas, de salud pública y de sostenibilidad financiera.

En caso de que la Comisión de Regulación en Salud no se encuentre integrada el 1° de noviembre de 2008, el cumplimiento de esta orden corresponderá al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Cuando sea creada la Comisión de Regulación ésta deberá asumir el cumplimiento de esta orden y deberá informar a la Corte Constitucional el mecanismo adoptado para la transición entre ambas entidades.

Décimo noveno.- Ordenar al Ministerio de la Protección Social que adopte medidas para garantizar que todas las Entidades Promotoras de Salud habilitadas en el país envíen a la Comisión de Regulación en Salud, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Defensoría del Pueblo, un informe trimestral en el que se indique: (i) los servicios médicos ordenados por el médico tratante a sus usuarios que sean negados por la Entidad Promotora de Salud y que no sean tramitados por el Comité Técnico Científico, (ii) los servicios médicos ordenados por el médico tratante a sus usuarios que sean negados por el Comité Técnico Científico de cada entidad; (iii) indicando en cada caso las razones de la negativa, y, en el primero, indicando además las razones por las cuáles no fue objeto de decisión por el Comité Técnico Científico.

El primer informe deberá ser enviado el 1 de febrero de 2009. Copia del mismo deberá ser remitida a la Corte Constitucional antes de la misma fecha.

Vigésimo.- Ordenar al Ministerio de la Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que adopten las medidas para identificar las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios que con mayor frecuencia se niegan a autorizar oportunamente servicios de salud incluidos en el POS o que se requieran con necesidad. Con este fin, el Ministerio y la Superintendencia deberán informar a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Corte Constitucional (i) cuáles son las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios que con mayor frecuencia incurren en prácticas violatorias del derecho a la salud de las personas; (ii) cuáles son las medidas concretas y específicas con relación a éstas entidades que se adoptaron en el pasado y las que se adelantan actualmente, en caso de haberlas adoptado; y (iii) cuáles son las medidas concretas y específicas que se han tomado para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, de las personas que se encuentran afiliadas a las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios identificadas.

El informe a cargo de la Superintendencia y el Ministerio deberá ser presentado antes de octubre 31 de 2008.

Vigésimo primero.- Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud unificar los planes de beneficios para los niños y las niñas del régimen contributivo y del subsidiado, medida que deberá adoptarse antes del 1 de octubre de 2009 y deberá tener en cuenta los ajustes necesarios a la UPC subsidiada de los niños y las niñas para garantizar la financiación de la ampliación en la cobertura. En caso de que para esa fecha no se hayan adoptado las medidas necesarias para la unificación del plan de beneficios de los niños y las niñas, se entenderá que el plan obligatorio de salud del régimen contributivo cubre a los niños y las niñas del régimen contributivo y del régimen subsidiado.

Un informe sobre el proceso de cumplimiento de esta orden deberá ser remitido a la Corte Constitucional antes del 15 de marzo de 2009 y comunicado al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a la Defensoría del Pueblo.

En caso de que la Comisión de Regulación en Salud no se encuentre integrada para el 1° de noviembre de 2008, el cumplimiento de esta orden corresponderá al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

Vigésimo segundo.- Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud que adopte un programa y un cronograma para la unificación gradual y sostenible de los planes de beneficios del régimen contributivo y del régimen subsidiado teniendo en cuenta: (i) las prioridades de la población según estudios epidemiológicos, (ii) la sostenibilidad financiera de la ampliación de la cobertura y su financiación por la UPC y las demás fuentes de financiación previstas por el sistema vigente.

El programa de unificación deberá adicionalmente (i) prever la definición de mecanismos para racionalizar el acceso a los servicios de salud por parte de los usuarios, asegurando que las necesidades y las prioridades en salud sean atendidas y sin que se impida el acceso a servicios de salud requeridos e, (ii) identificar los desestímulos para el pago de cotizaciones por parte de los usuarios y (iii) prever la adopción de las medidas necesarias para estimular que quienes tienen capacidad económica, efectivamente coticen, y que a quienes pasen del régimen subsidiado al régimen contributivo se les garantice que pueden regresar al subsidiado de manera ágil cuando su ingreso disminuya o su situación socioeconómica se deteriore.

La Comisión de Regulación en Salud deberá remitir a la Corte Constitucional, antes del 1 de febrero de 2009, el programa y el cronograma para la unificación de los planes de beneficios, el cual deberá incluir: (i) un programa; (ii) un cronograma; (iii) metas medibles; (iv) mecanismos para el seguimiento del avance y (v) la justificación de por qué se presentó una regresión o un estancamiento en la ampliación del alcance del derecho a la salud. Copia de dicho informe deberá ser presentada a la Defensoría del Pueblo en dicha fecha y, luego, deberá presentar informes de avance en el cumplimiento del programa y el cronograma cada semestre, a partir de la fecha indicada.

En la ejecución del programa y el cronograma para la unificación de los planes de beneficios, la Comisión ofrecerá oportunidades suficientes de participación directa y efectiva a las organizaciones que representen los intereses de los usuarios del sistema de salud y de la comunidad médica. En caso de que la Comisión de Regulación en Salud no se encuentre integrada para el 1 de noviembre de 2008, el cumplimiento de esta orden corresponderá al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

Vigésimo tercero.- Ordenar a la Comisión de Regulación en Salud que adopte las medidas necesarias para regular el trámite interno que debe adelantar el médico tratante para que la respectiva EPS autorice directamente tanto los servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud (contributivo o subsidiado), diferente a un medicamento, como los medicamentos para la atención de las actividades, procedimientos e intervenciones explícitamente excluidas del Plan Obligatorio de Salud, cuando estas sean ordenados por el médico tratante.

Hasta tanto éste trámite interno de las EPS no sea regulado de manera definitiva, se ordena al Ministerio de la Protección Social y a la Comisión de Regulación en Salud –y mientras este es creado al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud– que adopten las medidas necesarias para garantizar que se ordene a las entidades promotoras de salud, EPS, extender las reglas vigentes para someter a consideración del Comité Técnico Científico de la entidad la aprobación de un medicamento no incluido en el POS, a las solicitudes de aprobación de los servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud, distintos a medicamentos, tales como actividades, procedimientos e intervenciones explícitamente excluidas del Plan Obligatorio de Salud, cuando éstos sean ordenados por el médico tratante, teniendo en cuenta los parámetros fijados por la Corte Constitucional. Esta orden deberá ser cumplida dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente sentencia.

Cuando el Comité Técnico Científico niegue un servicio médico, de acuerdo con la competencia de que trata la presente orden, y posteriormente se obligue a su prestación mediante una acción de tutela, sólo procederá el reembolso de la mitad de los costos no cubiertos, de acuerdo con lo dicho en esta providencia.

El Ministerio de la Protección Social deberá presentar, antes de marzo 15 de 2009, un informe sobre el cumplimento de esta orden a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Defensoría del Pueblo, con copia a la Corte Constitucional.

Vigésimo cuarto.- Ordenar al Ministerio de la Protección Social y al administrador fiduciario del Fosyga que adopten medidas para garantizar que el procedimiento de recobro por parte de las Entidades Promotoras de Salud ante el Fosyga, así como ante las entidades territoriales respectivas, sea ágil y asegure el flujo oportuno y suficiente de recursos al sistema de salud para financiar los servicios de salud, tanto en el evento de que la solicitud se origine en una tutela como cuando se origine en una autorización del Comité Técnico Científico.

Para dar cumplimiento a esta orden, se adoptarán por lo menos las medidas contenidas en los numerales vigésimo quinto a vigésimo séptimo de esta parte resolutiva.

Vigésimo quinto.- Ordenar al administrador fiduciario del Fosyga que, a partir de la notificación de la presente sentencia, cuando se trate de servicios de salud cuya práctica se autorizó en cumplimiento de una acción de tutela: (i) la entidad promotora de salud podrá iniciar el proceso de recobro una vez la orden se encuentre en firme, bien sea porque la sentencia de instancia no fue impugnada, bien sea porque se trata de la sentencia de segunda instancia, sin que el procedimiento de autorización del servicio de salud o de recobro pueda ser obstaculizado con base en el pretexto del eventual proceso de revisión que se puede surtir ante la Corte Constitucional; (ii) no se podrá establecer como condición para reconocer el derecho al recobro de los costos que la entidad no estaba legal ni reglamentariamente obligada a asumir que en la parte resolutiva del fallo de tutela se autorice el recobro ante el Fosyga, o la correspondiente entidad territorial. Bastará con que en efecto se constate que la EPS no se encuentra legal ni reglamentariamente obligada a asumirlo de acuerdo con el ámbito del correspondiente plan de beneficios financiado por la UPC. Y (iii) en el reembolso se tendrá en cuenta la diferencia entre medicamentos de denominación genérica y medicamentos de denominación de marca, sin que pueda negarse el reembolso con base en la glosa ‘Principio activo en POS’ cuando el medicamento de marca sea formulado bajo las condiciones señaladas en el aparatado (6.2.1.) de esta providencia.

El Ministerio de Protección Social y el administrador fiduciario del Fosyga deberán presentar un informe sobre el cumplimiento de esta orden antes del 15 de noviembre de 2008 ante la Corte Constitucional.

Vigésimo sexto.- Ordenar al Ministerio de la Protección Social y al Administrador fiduciario del Fosyga que, si aún no lo han hecho, diseñen un plan de contingencia para (1) adelantar el trámite de las solicitudes de recobro que están atrasadas y (2) agilizar los pagos de las solicitudes de recobro en las que se verificó el cumplimiento de los requisitos de las resoluciones vigentes, pero que aún no han sido pagadas, de acuerdo con lo señalado en esta providencia. Este plan deberá contener al menos: (i) metas específicas para el cumplimiento de la presente orden, (ii) un cronograma para el cumplimiento de las metas y (iii) las acciones que se llevarán a cabo para el cumplimiento de las metas, especificando en cada caso el funcionario responsable de su cumplimiento.

El Plan deberá ser presentado, antes del 15 de noviembre de 2008 ante el Comité de Verificación creado por el Consejo de Estado y ante la Corte Constitucional y deberá ser ejecutado en su totalidad antes de marzo 15 de 2009. En caso de que en esta fecha (15 de marzo de 2009) no se haya efectuado el reembolso de al menos el 50% de las solicitudes de recobro que están atrasadas en el trámite a 31 de septiembre de 2008, independiente de las glosas que tengan, operará un mecanismo de compensación general para dicho 50%. El 50% restante deberá haber sido cancelado en su totalidad antes del primero (1°) de julio de 2009. En caso de que posteriormente se verifique que el Fosyga no estaba obligado a realizar determinados reembolsos, deberá adoptar las medidas para compensar esos recursos, con la correspondiente EPS.

El Ministerio de Protección Social y el administrador del Fosyga, presentarán un informe sobre la ejecución del Plan de Contingencia cada dos meses al Comité de Verificación.

Vigésimo séptimo.– Ordenar al Ministerio de Protección Social que tome las medidas necesarias para que el sistema de verificación, control y pago de las solicitudes de recobro funcione de manera eficiente, y que el Fosyga desembolse prontamente los dineros concernientes a las solicitudes de recobro. El Ministerio de Protección Social podrá definir el tipo de medidas necesarias.

El Ministerio de Protección Social también podrá rediseñar el sistema de recobro de la manera que considere más adecuada, teniendo en cuenta: (i) la garantía del flujo oportuno y efectivo de recursos para financiar los servicios de salud, (ii) la definición de un trámite ágil y claro para auditar las solicitudes de recobro sin que el tiempo que dure el auditaje obstaculice el flujo de los recursos (iii) la transparencia en la asignación de los recursos del Fosyga y (iv) la asignación de los recursos para la atención eficiente de las necesidades y prioridades de la salud.

El 1° de febrero de 2009, el Ministerio de Protección Social deberá remitir a la Corte Constitucional la regulación mediante la cual se adopte este nuevo sistema. El nuevo sistema deberá empezar a ser aplicado en el tercer trimestre del año 2009, en la fecha que indique el propio regulador.

Vigésimo octavo.- Ordenar al Ministerio de la Protección Social que, si aún no lo han hecho, adopte las medidas necesarias para asegurar que al momento de afiliarse a una EPS, contributiva o subsidiada, le entreguen a toda persona, en términos sencillos y accesibles, la siguiente información,

(i) Una carta con los derechos del paciente. Esta deberá contener, por lo menos, los derechos contemplados en la Declaración de Lisboa de la Asociación Médica Mundial (adoptada por la 34ª Asamblea en 1981)[41] y los contemplados en la parte motiva de esta providencia, en especial, en los capítulos 4 y 8. Esta Carta deberá estar acompañada de las indicaciones acerca de cuáles son las instituciones que prestan ayuda para exigir el cumplimiento de los derechos y cuáles los recursos mediante los cuales se puede solicitar y acceder a dicha ayuda.

(ii) Una carta de desempeño. Este documento deberá contener información básica acerca del desempeño y calidad de las diferentes EPS a las que se puede afiliar en el respectivo régimen, así como también acerca de las IPS que pertenecen a la red de cada EPS. El documento deberá contemplar la información necesaria para poder ejercer adecuadamente la libertad de escogencia.

El Ministerio de la Protección Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud deberán adoptar las medidas adecuadas y necesarias para proteger a las personas a las que se les irrespete el derecho que tienen a acceder a la información adecuada y suficiente, que les permita ejercer su libertad de elección de la entidad encargada de garantizarles el acceso a los servicios de salud. Estas medidas deberán ser adoptadas antes del primero (1°) de junio de 2009 y un informe de las mismas remitido a la Corte Constitucional.

Vigésimo noveno.- Ordenar al Ministerio de Protección Social que adopte las medidas necesarias para asegurar la cobertura universal sostenible del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en la fecha fijada por la Ley –antes de enero de 2010–. En caso de que alcanzar esta meta sea imposible, deberán ser explicadas las razones del incumplimiento y fijarse una nueva meta, debidamente justificada.

Trigésimo.- Ordenar al Ministerio de Protección Social que presente anualmente un informe a la S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, en el que mida el número de acciones de tutela que resuelven los problemas jurídicos mencionados en esta sentencia y, de no haber disminuido, explique las razones de ello. El primer informe deberá ser presentado antes del 1° de febrero de 2009.

Trigésimo primero.- Ordenar a la Secretaría General, efectuar las notificaciones de las órdenes contempladas en los numerales décimo sexto a trigésimo y comunicar esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, en especial, el apartado (6.1.3.).

Trigésimo segundo.-. Ordenar a la Secretaría General de esta Corporación remitir copia de la presente sentencia al Consejo Superior de la Judicatura para que la divulgue entre los jueces de la república.

Trigésimo tercero.- Ordenar a la Secretaría General, remitir copia de la presente sentencia al Ministerio de la Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Superintendencia Nacional de Salud, al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, a la Comisión de Regulación, al Procurador General de la Nación, al Defensor del Pueblo y a los Defensores de los usuarios de salud, una vez sean estos designados...”

En este orden de ideas, y con base en las consideraciones anteriormente expuestas, esta S. considera que la reclamación no cumple con la carga argumentativa necesaria para admitir la solicitud de nulidad de la Sentencia T-147 de 2013, proferida por la S. Séptima de Revisión.

De otro lado, no es acertado afirmar que en sede de revisión, las distintas S.s de la Corporación, deban circunscribirse a la resolución del caso en concreto. Por el contrario, ello desconocería la naturaleza misma de la función asignada por el constituyente al máximo órgano de la jurisdicción cuyo objetivo principal es la definición del alcance de los derechos fundamentales involucrados en el asunto y la unificación de la jurisprudencia. Es por esta razón que la Corporación puede tomar medidas que exceden el simple estudio del caso concreto, y que garantizan el goce efectivo de un derecho fundamental, incluso tal y como se explicó, las S.s de Revisión de la Corte Constitucional, han ordenado al Estado la adopción de políticas públicas, como lo hizo, entre otras, en las Sentencias T-025 de 2004[42] y T-760 de 2008[43], anteriormente expuestas.

Sobre el alcance de la función asignada a la Corporación, en sede de revisión de tutelas, se ha resaltado que ésta “tiene como fundamento principal más allá de la solución específica del caso, lograr la unificación sistemática de la jurisprudencia y de la interpretación normativa de los jueces y magistrados conforme a los principios y derechos consagrados en la Constitución[44]”[45].

Sobre el particular, en el Auto 220 de 2001[46] se dijo

“Debe recordarse que la revisión eventual por parte de esta Corte no configura una tercera instancia, pues no ha sido prevista por la Constitución para dar a las partes nueva posibilidad de atacar las determinaciones judiciales de primero y segundo grado. Su sentido y razón consisten en asegurar que, por parte del tribunal que tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, se unifiquen los criterios con base en los cuales ella se interpreta y aplica en materia de derechos, se elabore la doctrina constitucional y se tracen las pautas de la jurisprudencia, a propósito de casos paradigmáticos, sobre el alcance de los principios, postulados, preceptos y reglas de la Constitución, corrigiendo de paso, si hay lugar a ello, las desviaciones y errores provenientes de equivocadas interpretaciones y decisiones judiciales.

En la Sentencia C-590 de 2005[47] se reiteró

“Adicionalmente, el control eventual de las sentencias por parte de la Corte Constitucional, es el mecanismo encontrado por el constituyente para garantizar la unificación de la jurisprudencia. En estos términos, la necesidad de que exista un órgano único que tenga la función de unificar la jurisprudencia relativa al alcance de los derechos fundamentales, no es sino la aplicación al sistema mixto de control constitucional de las estrategias más ortodoxas de los sistemas jurídicos occidentales, tendientes a asegurar la unidad en la interpretación y aplicación del derecho y garantizar así el derecho de igualdad y el principio de seguridad jurídica.

En virtud de tal unificación, se pretende asegurar que la interpretación y aplicación del contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales por parte de todos los jueces de la República -con independencia de la causa que se encuentren juzgando- resulte coherente y ordenada. En este sentido, parece obvio que la función de unificación de la jurisprudencia materialmente constitucional esté adscrita a un sólo órgano judicial y que este sea quien tiene asignada la misión de servir como intérprete último de la Carta.

A este respecto no sobra recordar que en tanto las disposiciones constitucionales, y en particular las disposiciones iusfundamentales, suelen tener una estructura especial -en general la doctrina las ha denominado estructura o “textura” abierta- las mismas exigen para su interpretación además de los métodos tradicionales de interpretación del derecho, otros especiales y propios del derecho constitucional. En este sentido, es fundamental que exista un órgano último especializado en estas materias, que adicionalmente pueda ser objeto de permanente vigilancia y control, dado que tiene a su cargo la función de servir como intérprete supremo de la Constitución.

37. Por los argumentos expuestos parece, más que razonable, indispensable que la acción de tutela pueda interponerse contra sentencias judiciales de última instancia y que las tutelas contra sentencias puedan llegar a la Corte Constitucional para que sea esta Corporación, en su calidad de intérprete supremo de la Carta, quien defina finalmente el alcance de los derechos fundamentales en las distintas áreas del derecho legislado.

38. Se ha dicho también que la tutela contra sentencias vulnera los principios de seguridad jurídica y de autonomía funcional del juez.”

Finalmente, en el Auto 074 de 2008[48], la Corte reiteró que la función de la revisión constitucional va más allá de la solución de caso concreto. En efecto, señaló:

“(i) La revisión constitucional tiene como fundamento principal más allá de la solución específica del caso, lograr la unificación sistemática de la jurisprudencia y de la interpretación normativa de lo jueces y magistrados conforme a los principios y derechos consagrados en la Constitución[49]; (ii) De conformidad con los artículos 86 y 241, Núm. 9 de la C.P., la revisión que realiza la Corte es de carácter eventual y no constituye una tercera instancia que permita a las partes controvertir en una nueva sede todos sus argumentos o buscar una específica protección a sus requerimientos; y, (iii) La revisión se lleva a cabo de manera excepcional y en ejercicio de su potestad, la Corte puede delimitar los temas jurídicos sobre los cuales se va a pronunciar y eventualmente dejar de analizar asuntos planteados en la acción[50].”

Finalmente, en lo concerniente a lo señalado en el escrito de nulidad por la Procuraduría General de la Nación a esta S. de Revisión, en virtud del cual en la parte resolutiva de la sentencia en estudio no se revocaron las decisiones de los jueces de instancia y se procedió a DEJAR SIN EFECTO la Comunicación SG 0347 del 31 de enero de 2011 emitida por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual se informó al señor B.T.L. De C. que su provisionalidad no sería renovada, es preciso indicar que los jueces de instancia en sus fallos declararon la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que el actor contaba con otros medios de defensa para hacer valer sus derechos y lograr la nulidad del acto de terminación del nombramiento en provisionalidad y su posterior reintegro. Razonamiento que para la S. no era acorde a los criterios constitucionales, pues en reiteradas ocasiones, esta Corporación ha indicado que: “resulta desproporcionado exigir a una persona cuyo nombramiento en provisionalidad ha sido terminado sin motivación, acudir y agotar las acciones ordinarias, porque: (i) se conoce de antemano el sentido de la decisión, y (ii) el ciudadano, al desconocer las razones que motivaron la decisión no podrá controvertirlas, hecho que dificulta en grado sumo su derecho de defensa al desconocer los elementos de juicio necesarios y suficientes para solicitar la protección de sus derechos”[51], razón por la cual, la acción de tutela resulta ser el mecanismo más idóneo y eficaz para hacer valer los derechos fundamentales de esa persona que fue desvinculada del cargo que ejercía en provisionalidad sin motivación alguna.

Con base en lo establecido con anterioridad, para esta S. resulta inocua la aclaración solicitada, toda vez que en la parte considerativa del fallo se estudiaron los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela para el caso en cuestión, razón por la cual se encontraba implícita su procedencia, por lo que se infiere que las decisiones de los jueces de instancia perdieron sus efectos. Aunado a lo anterior, en la sentencia objeto de estudio se CONCEDIÓ el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia del señor B.T.L. De C., lo cual implica claramente que las decisiones de instancia fueron implícitamente revocadas por la Sentencia T – 147 de 2013.

Tomando como base lo expuesto en la parte considerativa de este auto, la S. considera que la reclamación no cumple con la carga argumentativa necesaria para admitir la solicitud de nulidad de la Sentencia T-147 de 2013, proferida por la S. Séptima de Revisión. Lo anterior, debido a que no se encontró probado que la S. de Revisión al ordenar el reintegro del señor B.L. de C., contradijera lo estipulado en el Decreto 2591 de 1991, pues en reiteradas ocasiones, esta Corporación ha ordenado por medio de acción de tutela el reintegro de un funcionario que estaba nombrado en calidad provisionalidad al cargo que desempeñaba en el momento de su desvinculación, siempre y cuando no se haya motivado el acto de retiro, tal y como ocurrió en esta ocasión.

Por otro lado, no es cierto que la S. de Revisión excedió las competencias otorgadas, al ordenar a la Procuraduría General de la Nación que,” en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación del fallo iniciara los trámites pertinentes para convocar el concurso o concursos públicos necesarios para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad y frente a las cuales no se ha convocado concurso de méritos”, por cuanto ésta se limitó a reiterar lo ya ordenado por la Sentencia C-101 del 2013. En dicha ocasión, esta Corte ordenó “a la Procuraduría General de la Nación que en un término máximo de seis meses, contados a partir de la notificación de este fallo, convoque a un concurso público para la provisión en propiedad de los cargos de Procurador Judicial, que deberá culminar a más tardar en un año desde la notificación de esta sentencia”.

Por último, se indicó que no es acertado afirmar que en sede de revisión, las distintas S.s de la Corporación, deban circunscribirse a la resolución del caso en concreto. Por el contrario, ello desconocería la naturaleza misma de la función asignada por el constituyente al máximo órgano de la jurisdicción cuyo objetivo principal es la definición del alcance de los derechos fundamentales involucrados en el asunto y la unificación de la jurisprudencia. Es por esta razón que la Corporación puede tomar medidas que exceden el simple estudio del caso concreto, y que garantizan el goce efectivo de un derecho fundamental, incluso tal y como se explicó, las S.s de Revisión de la Corte Constitucional, han ordenado al Estado la adopción de políticas públicas, como lo hizo, entre otras, en las Sentencias T-025 de 2004[52] y T-760 de 2008[53], anteriormente expuestas.

Sobre el alcance de la función asignada a la Corporación, en sede de revisión de tutelas, se ha resaltado que ésta “tiene como fundamento principal más allá de la solución específica del caso, lograr la unificación sistemática de la jurisprudencia y de la interpretación normativa de los jueces y magistrados conforme a los principios y derechos consagrados en la Constitución[54]”[55].

Con base en lo expuesto, se resolverá DENEGAR la solicitud de nulidad de la Sentencia T-147 de 2013 proferida por la S. Séptima de Revisión.

En mérito de la expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,