Auto nº 071/14 de Corte Constitucional, 26 de Marzo de 2014

1. El Procurador Once Judicial II Ambiental y A. delH., actuando en representación de 25 familias desplazadas por la violencia, interpone acción de tutela contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural – INCODER – y el Departamento para la Prosperidad Social, en la que solicita la protección especial de los derechos fundamentales a la dignidad humana, familia, vivienda, reubicación y protección especial a menores de edad, adultos mayores, discapacitados, madres cabeza de hogar, alimentación, mínimo vital, estabilidad socioeconómica, igualdad, integridad física, psicológica y moral, unidad familiar y salud.

2. Afirma que el INCODER como resultado de la convocatoria pública efectuada mediante resolución N° 0004 de enero 2 de 2009, adjudica el subsidio integral de tierras a 25 familias impactadas por el desplazamiento forzado por el conflicto armado interno, monto que ascendió a ochocientos cuarenta y nueve millones quinientos noventa mil pesos m/cte ( $849.590.000), y que permite la compra del predio denominado “Santa Rosa” en el municipio de Paicol (H.).

3. Refiere que en dicho predio la pretensión era desarrollar un proyecto productivo autosostenible (explotación de ganadería doble propósito y cacao intercalado), el cual no fue viable debido a la insuficiencia hídrica, lo que motivó la solicitud de reubicación ante el INCODER, que no fue acogida favorablemente; agrega que dicha entidad en el proceso de adquisición del predio concluye que si disponía de fuentes de agua.

4. En virtud de lo anterior, solicita el restablecimiento de los derechos fundamentales de 25 familias desplazadas por la violencia, en tanto fueron beneficiadas de manera antitécnica por el INCODER del subsidio integral de tierras, por lo que deben ser reubicadas en un predio que cumpla con las condiciones requeridas para la ejecución del proyecto productivo. Así mismo, pide al juez de tutela que las entidades gubernamentales encargadas de velar por el cumplimiento de los derechos humanos, lideren una “comisión de acompañamiento” que propenda por el bienestar de la población afectada.

5. Efectuado el reparto, la solicitud de tutela es asignada al Tribunal Superior de Neiva, S.C.-Familia-Laboral, que en auto de enero 23 de 2014 declara su incompetencia y la remite a la oficina judicial para que se reparta entre los jueces de circuito. Dicha determinación tiene por fundamento el Decreto 1382 de 2000 (artículo 1°) y la naturaleza del INCODER como establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera precisada en el Decreto 3759 de 2009. Sostiene que aun cuando el escrito está dirigido contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en realidad la supuesta vulneración o amenaza recae en los trámites y actuaciones adelantados por el INCODER.

6. El asunto es repartido al Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Neiva, que en auto de enero 28 de 2014 se abstiene de asumir el conocimiento de la acción y propone conflicto de competencia ante la Corte Constitucional. Afirma que el Tribunal Superior de Neiva, S. Civil-Familia- Laboral, pasó por alto las reglas que determinan la competencia en materia de tutela y el reiterado precedente constitucional que ha fijado el alcance del Decreto 1382 de 2000. Asevera que “la acción de tutela puede interponerse ante cualquier juez y a quien corresponda por reparto en primera medida es el único competente para tramitar la misma”, por lo que dispone el envío del expediente a la primera agencia judicial, para que asuma el conocimiento y trámite de la misma.

7. A su turno, el Tribunal Superior de Neiva, S. Civil-Familia-Laboral, mediante auto de febrero 4 de 2014, reitera los argumentos de su primera providencia y hace hincapié en que la solicitud de tutela se dirige contra la acción del INCODER. En tal virtud, se trata de un organismo que hace parte del sector descentralizado por servicios, correspondiendo por reparto la solicitud a los Juzgados del Circuito, precisando que se ha configurado una evidente y protuberante contravención de las órdenes impartidas por su superior jerárquico.

8. Para concluir, el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Neiva, nuevamente se abstiene de asumir el conocimiento de la acción de tutela y dispone la remisión urgente del expediente a la Corte Constitucional para que dirima el supuesto conflicto de competencia, en tanto a su juicio, se trata de una mala interpretación de las reglas del reparto.

1. Competencia

   1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta Corporación, la S. Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común[1]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual[2].

   Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, S. Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[3].

   1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[4].

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

   2.1. Este Tribunal en diferentes oportunidades ha precisado que los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, son las disposiciones que expresamente aluden a los factores que precisan la competencia en materia de tutela[5].

   Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia[6].

   En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”[7]

   Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009[8], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

   “(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

   (ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

   (iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

   Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

   (iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

   Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

   En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

   También, esta Corte ha precisado el significado del término “a prevención”[9], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este tribunal expresó:

   “Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

   De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

   La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

   (…)

   Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

   Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

   2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 Const., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° Const.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos[10] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[11].

1. Como quedó indicado en precedencia, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de conflictos de competencia o de atribución, está supeditada en principio, a la inexistencia de superior jerárquico común.

   Sin embargo, tal como lo ha considerado en repetidas ocasiones la jurisprudencia[12], dicho parámetro procesal no debe ser entendido de manera absoluta, toda vez que en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 29), o que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte es una discusión que envuelve cuestiones relativas a la interpretación de las reglas administrativas del reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior, en tanto lo que se impone es garantizar la tutela judicial efectiva y oportuna.

   En el asunto que ocupa la atención de este tribunal, se tiene que el supuesto conflicto de competencia está trabado entre el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Neiva y el Tribunal Superior de Neiva, S. Civil-Familia-Laboral, por lo que le correspondería dirimirlo a la S. Plena de la Corte Suprema de Justicia de conformidad con lo establecido en el inciso 1° del artículo 18 de la Ley 270 de 1996[13].

   No obstante, la circunstancia de que no se trate siquiera de un conflicto aparente de competencia y que ya ha transcurrido más de un (1) mes desde que se presentó la solicitud de tutela sin que el peticionario haya obtenido decisión de fondo (enero 22 de 2014), es razón suficiente para que la Corte Constitucional como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional adopte la decisión que corresponda. Ello redunda en la garantía de los principios de economía, celeridad, eficacia y prevalencia del derecho sustancial que orientan el ejercicio de la acción de tutela (Decreto 2591, art. 3°).

2. El Procurador Once Judicial II Ambiental y A. delH., actuando en representación de 25 familias desplazadas por la violencia, interpone acción de tutela contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural – INCODER – y el Departamento para la Prosperidad Social, en la que solicita la protección especial de los derechos fundamentales a la dignidad humana, familia, vivienda, reubicación y protección especial a menores de edad, adultos mayores, discapacitados, madres cabeza de hogar, alimentación, mínimo vital, estabilidad socioeconómica, igualdad, integridad física, psicológica y moral, unidad familiar y salud. En su sentir, la presunta afectación iusfundamental se ocasionó por el otorgamiento de un subsidio integral de tierras, por parte del INCODER.

   El Tribunal Superior de Neiva, S. Civil-Familia-Laboral, en auto de enero 23 de 2014 se declaró sin competencia, con fundamento en el Decreto 1382 de 2000 (artículo 1°) y la naturaleza jurídica del INCODER, con la acotación de que el amparo constitucional solicitado se dirige específicamente contra esa y no contra las demás autoridades acusadas.

   A su turno, el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Neiva, en providencia de enero 28 de 2014, se abstiene de dar trámite y propone conflicto de competencia ante la Corte Constitucional. Afirma que el Tribunal Superior de Neiva, S. Civil-Familia-Laboral, pasó por alto las reglas que determinan la competencia en materia de tutela y el reiterado precedente constitucional que ha fijado el alcance del Decreto 1382 de 2000, despacho judicial último que en proveído de febrero 4 de 2014, reitera la argumentación expuesta en su primera decisión.

   Para concluir, el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Neiva, nuevamente se abstiene de asumir el conocimiento de la acción de tutela y dispone la remisión del expediente a la Corte Constitucional.

3. Esta Corte debe reiterar que el Decreto 1382 de 2000 no establece reglas de competencia sino de reparto, razón por la cual ninguna autoridad judicial puede abstenerse de asumir el conocimiento de acciones de tutela, declarar la nulidad de lo actuado o proponer conflictos de competencia en razón de su desconocimiento.

   La única posibilidad de proponer conflictos de competencia tiene lugar cuando se pone en entredicho el factor territorial, lo cual no ocurre en esta oportunidad, en tanto la controversia discurre alrededor de la interpretación de las reglas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, razón por la que ha sido desafortunado el intrincado trámite que ha debido surtir la acción de tutela formulada por el Procurador Once Judicial II Ambiental y Agrario del H. en representación de 25 familias desplazadas por la violencia, quienes son sujetos de especial protección constitucional que exigen una respuesta inmediata por parte de las diferentes autoridades del Estado, con el fin de que la tardanza no repercuta negativamente en el goce efectivo de su derechos fundamentales.

   De la misma manera, valga anotar que no fue acertado el escrutinio realizado por el Tribunal Superior de Neiva, S. Civil-Familia-Laboral, respecto de la autoridad contra la que se dirige el reclamo constitucional, por cuanto se trata de un asunto que debe determinar el juez que avoque el conocimiento al momento de adoptar la decisión de mérito, luego de que se haya arrimado al expediente más elementos de juicio. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “sólo después de avocado el conocimiento de la acción de tutela o incluso con posterioridad a la práctica de pruebas, cuando ello es necesario, es que el funcionario judicial puede identificar con certeza, en cada caso, las autoridades públicas o los particulares que violaron o amenazaron o no el derecho fundamental objeto de protección constitucional”[14].

   Por último, sea del caso precisar que al ser promovida la acción de amparo constitucional contra diferentes autoridades del orden nacional y territorial, el Tribunal Superior de Neiva, S. Civil-Familia-Laboral, está legitimado para resolver de fondo las pretensiones formuladas por el accionante. Ello en razón a que como lo establece el último inciso del numeral 1° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 “cuando la acción de tutela se promueva contra más de una autoridad y éstas sean de diferente nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía, de conformidad con las reglas establecidas en el presente numeral”.

   Con base en lo expuesto, la Corte aplicará la regla prevista en el auto 124 de 2009 en virtud de la cual “en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo [aplicación del Decreto 1382 de 2000], el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar, con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto”[15].

4. En consecuencia, esta corporación con fundamento en la naturaleza constitucional de la acción de tutela (art. 86), como procedimiento preferente y sumario, tendiente a procurar la protección inmediata de derechos fundamentales, cuyo desarrollo está sometido, consecuencialmente, a los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad y eficacia (Decreto 2591 de 1991, art. 3°), estima que en el asunto objeto de estudio le corresponde asumir el conocimiento al Tribunal Superior de Neiva, S.C.-Familia-Laboral, para que sin ninguna dilación profiera decisión de fondo.

   De este modo, lo que se impone es el envío del expediente que contiene la acción de tutela interpuesta por el Procurador Once Judicial II Ambiental y A. delH., quien actúa en representación de 25 familias desplazadas por la violencia, contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural – INCODER – y el Departamento para la Prosperidad Social, al Tribunal Superior de Neiva, S. Civil-Familia-Laboral, con el objeto de que adopte la respectiva decisión de primera instancia como ha debido hacerlo desde el primer momento.

   Por tanto, se dejará sin efecto el auto de enero 23 de 2014 emanado de esa corporación judicial dentro de la acción de tutela contenida en el expediente ICC-1972 y, en consecuencia, se ordenará su remisión a la mencionada S..

   Del mismo modo, será necesario advertir que a la acción de tutela debe dársele siempre el trámite preferente, acorde con su finalidad protectora de derechos fundamentales.

Con base en las anteriores consideraciones, la S. Plena de la Corte Constitucional,