Sentencia de Tutela nº 476/08 de Corte Constitucional, 15 de Mayo de 2008

A través de demanda verbal, presentada el 14 de agosto de 2007 ante el Juzgado Tercero Penal Municipal, la ciudadana Y.Y.A. interpone acción de tutela de sus derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, protección de la población vulnerable, derechos de los niños y la vivienda digna. Como sustento de su solicitud, relaciona los siguientes

1. Hechos:

   Señala que la entidad encargada de prestarle ayuda a los desplazados le ha apoyado muy poco pues, agrega, ha solicitado auxilio económico relacionado con ''vivienda, alimentos, protección, trabajo, vestuario'' y sin embargo, sin tener en cuenta que es madre cabeza de familia con tres hijos, Acción Social le ha negado los beneficios y la prórroga de los mismos.

   Precisa que se ha presentado ante la oficina de Acción Social y le han negado el apoyo pues quien encabeza el registro de desplazamiento es su esposo y es él quien necesariamente tiene que suscribir los requerimientos. No obstante, aclara, hace cuatro años presentó una carta ante dicha entidad en la que informó que su cónyuge la abandonó, se fue para otro país y en la actualidad desconoce su paradero.

2. Respuesta de la autoridad demandada.

   Mediante Auto del diecisiete (17) de agosto de dos mil siete (2007) se admitió la solicitud de protección y se vinculó a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Como consecuencia de ello en el expediente de la referencia se encuentra la respuesta de dicha entidad en los siguientes términos:

   Aclaró que frente a la atención de las necesidades de los ciudadanos víctimas del desplazamiento forzado, cumple dos funciones: conforme a la primera, es coordinadora del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada -SNAIPD- y sirve como mediadora ante otras entidades, públicas y privadas, que en diferentes especialidades se encargan de atender las necesidades generadas por el desplazamiento, para lo cual cada interesado debe adelantar las gestiones correspondientes ante cada una de ellas. Por su parte, de acuerdo a la segunda, es ejecutora de la entrega de la atención humanitaria de emergencia, ''consistente en tres (3) meses de asistencia alimentaria, tres (3) meses de apoyo de alojamiento temporal y suministro de kits (cocina, hábitat y aseo), y la Prórroga de la Ayuda Humanitaria''.

   Más adelante especificó cuáles son los términos normativos para acceder a la ''atención humanitaria de emergencia'' y de allí resaltó que se trata de un apoyo ''temporal e inmediato'', cuya prórroga sólo puede concederse de manera excepcional.

   Frente al caso de la señora Y.A. advirtió que ella se encuentra incluida en el registro único de población desplazada desde el 19 de diciembre de 2002. Enseguida relacionó los miembros del núcleo familiar desplazado por la violencia y allí enunció que aparece como declarante el señor J.A.B.D., cónyuge de la actora. Además informó que dicho grupo familiar recibió ayuda humanitaria consistente en tres meses de alojamiento, cinco meses de alimentación y kits, el 14 de diciembre de

   2003, y más adelante observó: ''Cabe anotar que las ayudas son tramitadas a nombre de la persona que aparece como jefe del núcleo familiar situación que ha sido informada, y en este caso es el señor J.A.B.D. esposo de la accionante. Así las cosas, en el evento que el señor B. no pueda tramitar las ayudas y para que sea viable entregarlas a nombre de la señora Y.Y.A., se encuentra establecido un trámite de cambio de jefe de núcleo familiar para lo cual la persona interesada debe allegar un poder de la persona que aparece como jefe de familia y en caso de que esto no sea posible, una certificación de un juzgado de familia, comisaría de familia o Instituto Colombiano de Bienestar Familiar sobre la nueva conformación y responsable del mismo, y de esta manera ACCIÓN SOCIAL procede a hacer el cambio. Sin embargo la accionante no ha adelantado este procedimiento e interpone acción de tutela asegurando que se le han violado sus derechos''.

   Conforme a lo anterior, concluyó que la entidad no ha incumplido con las funciones asignadas y que, por el contrario, el hogar de la actora ha sido protegido de manera integral, por lo que ante la interposición del amparo se configura un ''hecho superado''. Finalmente solicitó que se declarara la improcedencia del amparo y, por tanto, se denegaran las peticiones presentadas por la señora Y.A..

Mediante providencia del treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007) el Juez de única instancia, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cúcuta, denegó la protección de los derechos fundamentales. Consideró que la acción había sido presentada para conseguir la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia que otorga la demandada. Frente a esta situación consideró que no existía prueba que sustentara la violación de los derechos fundamentales pues no cumple con alguna de las condiciones previstas en el decreto 2569 de 2000, para conseguir la aprobación de la prórroga. Aclaró que ella debe efectuar el trámite correspondiente para conseguir el cambio de la cabeza de hogar inscrito en el registro único de desplazamiento y que, de esa manera, lograría que se acreditara su condición de madre cabeza de familia. Agregó que la acción no cumple con el requisito de inmediatez pues la última de las ayudas recibidas data del año 2003 y sólo tres años y medio después se reclama el reconocimiento de la prórroga. Finalmente, reconoció que ante la existencia de varios menores de edad, era necesario conminar a acción social para que le facilitara la colaboración necesaria a la actora para conseguir su inscripción como jefe de hogar en el registro único de población desplazada.

En el trámite de la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas:

- Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora Y.A. y de las tarjetas de identidad o registro de nacimiento de sus hijos (folios 1 a 7).

- Fotocopia de la remisión a la IPS adscrita a FISALUD, expedida por la Red de Solidaridad Social a favor del núcleo familiar encabezado por J.A.B.D., el 20 de diciembre de 2002 (folio 8).

- Fotocopia de la respuesta efectuada al derecho de petición presentado por la señora Y., el 28 de junio de 2006 por parte de Acción Social (folios 9 a 15).

- Fotocopia del derecho de petición presentado por la señora Y. ante la oficina de Acción Social en Cúcuta, el 07 de marzo de 2007 (folio 16).

- Fotocopia de las respuestas a los derechos de petición presentados por la señora Y., efectuada por Acción Social, el 13 de marzo de 2007 y el 30 de julio de 2007 (folio 17).

- Fotocopia del derecho de petición presentado por la señora Y. ante Acción Social el 27 de junio de 2007 (folio 18).

- Fotocopia de la declaración extraprocesal rendida por la señora Y. ante el notario séptimo del Círculo de Cúcuta (folio 20).

1. Competencia

   Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar el fallo mencionado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico.

   La actora fue víctima de desplazamiento forzado junto a su esposo e hijos y, como tal, actualmente se encuentra inscrita en el Registro Único de Población Desplazada. No obstante lo anterior y de haber recibido hace más de tres años ayuda alimentaria y de alojamiento, ahora informa que su cónyuge la abandonó y quedó a cargo exclusivo del hogar, por lo que requiere que se reconozca su condición actual de madre cabeza de familia y se entregue más ayuda humanitaria a su favor.

   En respuesta, la coordinadora del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada informó que la prórroga de la ayuda humanitaria sólo se concede bajo parámetros excepcionales. Advirtió que quien declaró la situación de desplazamiento y en cabeza de quien se encuentra la potestad actual de reclamar la ayuda es el esposo de la actora. Asimismo aclaró que para cambiar a quien aparece como jefe del núcleo familiar se deben cumplir con varios requisitos que en este caso la actora no ha satisfecho. Concluyó que como ya entregó la ayuda humanitaria de emergencia en el presente caso se presenta un hecho superado que hace improcedente la procedencia del amparo de los derechos fundamentales.

   Por su parte, el juez que en única instancia estudió el amparo constitucional denegó la protección de los derechos fundamentales invocados. Comprobó que hace tiempo a la actora se le entregó ayuda humanitaria y que sólo tres años después presentó una nueva reclamación, por lo que -concluyó- la acción no cumple con el requisito de inmediatez. Verificó que la prórroga de la ayuda sólo se puede conceder con el cumplimiento de varios requisitos y que, en atención a que la actora no los ha cumplido, no es posible conceder el amparo. No obstante, reconoció que la existencia de varios menores de edad obligaba a conminar a la entidad demandada para que colabore con la actora en orden a conseguir el cambio de jefe de hogar.

   Así pues, en orden a resolver el presente asunto, la Sala debe esclarecer cuáles son las pautas de protección constitucional adscritas a la población desplazada, específicamente en relación con la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y la prórroga de la misma, sobre todo cuando se tiene la condición de madre cabeza de familia. Para este efecto, es decir, para dar respuesta a esta cuestión reiterará los argumentos jurídico-constitucionales que responden a la difícil situación de las familias desplazadas por la violencia.

3. La protección constitucional de la población desplazada. Naturaleza del Registro Único de Población Desplazada y de la Ayuda Humanitaria de Emergencia. Prórroga de la atención humanitaria de Emergencia. Reiteración de Jurisprudencia.

   3.1. Esta Corporación ha afirmado insistentemente que el desplazamiento forzado es, sin duda alguna, una tragedia humanitaria de grandísimas proporciones que implica la vulneración múltiple, masiva y continua de los derechos fundamentales. En atención a tan sombrío escenario, la jurisprudencia ha llamado la atención en que la sociedad y el Estado deben corresponder a la gravedad de la situación. Al respecto, el pleno de esta Corporación, en la sentencia SU-1150 de 2000, explicó lo siguiente:

   ''11. Desde la década de los ochenta, Colombia afronta un verdadero estado de emergencia social, que se manifiesta en el desplazamiento forzado de cientos de miles de colombianos, la mayoría de los cuales son menores de edad y mujeres. No es ésta la primera vez que esto ocurre en el país. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, la consagración constitucional del Estado colombiano como un Estado social de derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con el fin de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia política y social.

   (...)

   ''17. En su libro sobre las crisis humanitarias que genera a nivel internacional el fenómeno del desplazamiento interno por causa de la violencia, C. y D. expresan acerca de la extrema condición de debilidad de los desplazados internos: ''De los grupos poblacionales del mundo en situación de riesgo, las personas desplazadas internamente tienden a estar entre los más desesperados. Ellos pueden ser reubicados por medios violentos, con base en razones políticas o étnicas, o encontrarse atrapados en medio de conflictos, de ataques armados y violencia física. Huyendo y sin documentos, ellos son blanco fácil de detenciones arbitrarias, reclutamientos forzados y asaltos sexuales. Desarraigados de sus lugares de origen y privados de sus recursos básicos, muchos de ellos sufren profundos traumas físicos y psíquicos. Ellos se encuentran privados de vivienda, comida y servicios de salud más frecuentemente que el resto de la población (...).

   ''El caso colombiano confirma en buena medida lo expresado por C. y D.. Los connacionales obligados a abandonar sus hogares por medio de la violencia son en su mayor parte campesinos pobres, con un bajo nivel de instrucción escolar. Además, la mayoría de las personas desplazadas son menores de edad y mujeres. Ellos se trasladan principalmente a las ciudades, en las cuales tienen pocas posibilidades de acceder a una vivienda digna y a un trabajo estable. Frecuentemente, el resultado de la migración forzosa a la que se ven sometidos es el agravamiento de las ya de por sí precarias condiciones de vida que tenían en el campo.

   (...)

   ''31. No existe discusión acerca de que el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia.

   ''El desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación.

   ''De igual manera, en razón de las precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse, se presenta un atropello de los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, de los discapacitados y de las personas de la tercera edad. Además, todas las personas forzadas a abandonar sus lugares de origen sufren un detrimento en sus ya de por sí muy afectados derechos económicos, sociales y culturales, y frecuentemente son sometidos a la dispersión de sus familias M.P.: E.C.M.. ''.

   La misma sentencia abordó la evolución legal e institucional que sobre tal cuestión se ha adoptado en Colombia. Anotó que hasta hace pocos años la atención al desplazado era prácticamente inexistente y que las políticas públicas estaban regidas por la coyuntura, la deficiencia y la dispersión Sentencia bajo cita, argumento jurídico 26. . Frente a ello se creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia definido en el documento CONPES 2924 de 1997 a partir del cual, a su vez, se promulgó la Ley 387 de 1997 en la cual se hace un esfuerzo por organizar un patrón coherente e integral de atención a las personas afectadas por el desplazamiento. Posteriormente -indica la providencia- se llevó a cabo la evaluación de esta política gubernamental en el documento CONPES 3057 de 1999 el cual admite la dispersión de las competencias, la ausencia de mecanismos de seguimiento y el divorcio entre las diferentes estrategias planteadas en la ley y la defensa de los derechos fundamentales de la población desplazada.

   Pues bien, ante el panorama denunciado, es decir, las anomalías detectadas en la aplicación de la Ley 387, y para mejorar la atención, se dispuso en el Decreto 489 de 1999 que la Red de Solidaridad Social sería la única entidad coordinadora del Sistema y que, como consecuencia, pasaría a ordenar el Fondo Nacional de Atención a la Población Desplazada y el Registro Nacional de Atención a la Población Desplazada, marco éste que serviría para, entre otros, ''Prestar atención humanitaria a las personas desplazadas, bajo estándares mínimos de calidad, y mejorar la provisión de estos servicios a través de la conformación de alianzas entre el Estado, las ONG y las agencias internacionales especializadas''; ''Simplificar y reorganizar el marco institucional del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada'' y ''Fortalecer la Red Nacional de Información sobre el Desplazamiento, con base en un sistema de estimación global, un mejor sistema de registro con mayor cobertura y con mecanismos de seguimiento y evaluación''.

   Sin embargo, pese a los ajustes mencionados, el Sistema no ha logrado atender en debida forma las necesidades de la población desplazada en el país. Así se ha admitido en diferentes pronunciamientos de esta Corporación, de los cuales vale la pena resaltar la sentencia T-025 de 2004 en la cual, sobre esta problemática, declaró el estado de cosas inconstitucional e indicó, entre otras cosas, lo siguiente:

   ''La anterior descripción de los derechos vulnerados y de la respuesta del juez de tutela en casos que comprenden varios núcleos familiares, que se han repetido a veces hasta en nueve ocasiones y que por su extrema gravedad ameritaron la intervención de esta Corte, muestra que el patrón de violación de los derechos de la población desplazada ha persistido en el tiempo, sin que las autoridades competentes hayan adoptado los correctivos suficientes para superar esas violaciones, y sin que las soluciones puntuales ordenadas por la Corte frente a las violaciones detectadas en las sentencias dictadas hasta el momento, hayan contribuido a impedir la reincidencia de las autoridades demandadas en tutela. Inclusive, se ha llegado a agravar la situación de afectación de los derechos de la población desplazada ante la exigencia impuesta por algunos funcionarios de la interposición de acciones de tutela como requisito previo para que las autoridades encargadas de su atención cumplan con sus deberes de protección'' Sala Tercera de Revisión, M.P.: M.J.C.E...

   Específicamente, en la misma providencia, a cerca de los defectos, anomalías y absurdos que tiene la administración del Sistema de Información de la Población Desplazada y, en estricto, el Sistema Único de Registro dijo:

   ''No obstante, los sistemas de manejo de información son objeto de los siguientes reparos: De una parte, el Sistema Único de Registro no incluye la totalidad de la población desplazada.(...) Primero, prescinde de las personas desplazadas que toman la decisión voluntaria de no acceder a la ayuda, o de no estar incluidas en la base de datos. De esta manera, si bien el registro es útil para el control y la evaluación de las personas desplazadas a las cuales se presta la atención, no es una fuente de información adecuada para analizar el fenómeno del desplazamiento forzado en su conjunto. Segundo, el Sistema Único de Registro excluye a las personas que desean ser incluidas en la base de datos, pero que no fueron inscritas por los funcionarios de la Red de Solidaridad Social dadas las condiciones impuestas por la normatividad vigente. En estos casos, dado que una de los requisitos para acceder a la ayuda prestada a la población desplazada es estar inscrito en el registro único, se presentan situaciones en las que personas desplazadas, al no estar registradas, no reciben auxilio alguno. Varios de estos casos ya han sido tratados por la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional, que, como se observó anteriormente en esta sentencia, ha decidido que la condición de desplazado(a) es independiente de la inclusión del particular en el registro único.

   ''De otra parte, el SUR no registra ayudas que no son entregadas por la Red de Solidaridad Social, tales como la educación, salud proyectos productivos, capacitación laboral y vivienda, lo cual impide llevar a cabo un seguimiento completo e integral de la ayuda prestada.(...) Adicionalmente, dicha carencia permite una eventual duplicación de esfuerzos, pues diferentes entidades u organizaciones pueden acabar prestando una ayuda específica a una persona que ya la ha recibido en el pasado. Por último, que el sistema no incluya la integralidad de la atención recibida por el beneficiario, impide focalizar la atención para que ésta esté dirigida a los grupos de mayor vulnerabilidad.

   ''El sistema SUR tampoco incluye información acerca de las tierras o bienes inmuebles que las personas desplazadas han abandonado. Esto es esencial para que puedan implementarse las políticas concernientes a la protección de la propiedad o de la posesión de dichos predios, o que permitan la adjudicación de tierras en el caso de la reubicación de las familias desplazadas.

   ''Por último, en concordancia con lo anterior, como se observó en el acápite de reparos generales contra la respuesta institucional, los sistemas de registro no desagregan a la población inscrita de acuerdo al sexo o la inclusión de la persona en grupos étnicos vulnerables, no distinguen a las mujeres cabeza de familia, y no permiten la inscripción de la persona independientemente de su grupo familiar'' Sentencia bajo cita, anexo número 5, argumento jurídico 2.1. (Subrayado fuera de texto original).

   En el mismo sentido, vale la pena tener en cuenta que dentro del balance que sobre este asunto efectuó para Colombia (2002 a 2004) el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) se indicó lo siguiente: ''Lamentablemente, el desplazamiento forzado no suscita aún una atención y una respuesta conmensurada con el sufrimiento y la violación de derechos que éste produce''. (...) En Colombia, el desplazamiento forzado es la manifestación más crítica de los efectos del conflicto armado sobre la población civil. Ésta es una de las más graves situaciones en materia de desplazamiento interno en el mundo... La ley 387 de 1997 ha sido y seguirá siendo fuente de inspiración del deber ciudadano y estatal de dar respuesta efectiva y definitiva al problema del desplazamiento interno forzado en Colombia'' UNHCR, ACNUR, J.R.M., Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002-agosto de 2004, B.D.C...

   3.2. Bajo tales condiciones, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de explicar con insistencia cuál es el papel que juega el Estado ante las necesidades de los desplazados y, de manera específica, cuál es la naturaleza y la finalidad del Registro Único de Población Desplazada. En este sentido, en primer lugar, se han precisado los alcances constitucionalmente admisibles del artículo 2° del decreto 2569 de 2000 En este artículo se establece la noción de desplazado y se indica cuáles son los requisitos para efectuar el registro. La norma en cuestión dice: "Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertades personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias que emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.

   El Gobierno Nacional a través de la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o la entidad que esta delegue, declarará que se encuentra en condición de desplazamiento aquella persona desplazada que solicite tal reconocimiento mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la ley 387 de 1997, a saber:

   Declarar esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías municipales o distritales o cualquier despacho judicial, y

2. Solicitar que se remita para su inscripción a la Dirección General para los Derechos humanos del Ministerio del Interior o a la oficina que este designe a nivel departamental distrital o municipal copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior."; al respecto vale la pena citar lo siguiente:

   ''Con un interpretación gramatical, se tiene que el inciso 1° habla de abandono de la localidad o actividades económicas habituales, planteamiento que deja sin piso la posición de la Red de Solidaridad que exige para catalogar a una persona como desplazado interno que se traslade de municipio. Pero, lo que se desea resaltar es que cualquier norma sobre desplazamiento interno se debe interpretar a la luz de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.

   ''Por eso, la Corte ha dicho que para realizar una interpretación razonable del inciso 2° del artículo del decreto 2569 de 2000, antes transcrito, se debe tener claro que el decreto que contiene el artículo en estudio es desarrollo reglamentario de una ley que reconoce el desplazamiento forzado como situación de hecho; a su vez, esta ley es desarrollo de un sistema constitucional al cual están incorporados los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la ONU, que buscan proteger a los desplazados. (...).

   ''Además de la aplicación de los Principios Rectores, del principio de favorabilidad y de una correcta interpretación de las normas nacionales sobre desplazamiento interno, es necesario decir que cualquier duda que surgiere sobre la inclusión del desplazamiento entre la misma ciudad dentro del desplazamiento interno, también se resuelve teniendo en cuenta que en el Estado Social de Derecho prevalece el derecho material sobre el derecho formal.

   Sólo una interpretación pro homine de las condiciones legales de protección de las víctimas del desplazamiento forzado es compatible con los principios y valores consignados en la Constitución Política y los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno. De este presupuesto parten las diferentes competencias que tienen los servidores públicos en orden a enfrentar el problema del desplazamiento forzado. Como se advirtió, los esfuerzos estatales frente a la crisis humanitaria deben corresponder a la gravedad de la situación para lo cual deben adoptar todos los esfuerzos y las medidas necesarias para conjurar el sufrimiento y los perjuicios derivados de abandonar el domicilio, el trabajo, el hogar, los amigos y la familia. En este escenario es imperativo aceptar que deben existir unas herramientas eficientes y eficaces, proporcionales a los daños pasados, presentes y futuros que soportan las familias obligadas a abandonar su terruño, pero que, de manera alguna, esas herramientas pueden desconocer o agravar tal contexto, ya de hecho tan delicado y perjudicial. Por ejemplo, exigir un conjunto determinado de pruebas o formalidades, condicionar la protección o el registro al trámite de las acciones judiciales que se presenten contra los actos administrativos, o supeditarlo a la interposición indeterminada de acciones de tutela, conlleva el desconocimiento flagrante de los principios y de varios de los derechos fundamentales de nuestra Carta Política.

   3.3. De hecho, tales pautas deben aplicarse en cualquiera de los escenarios que comprenden la estrategia de protección institucional de la población desplazada. En estricto, esta Corporación los ha aplicado a la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada y también en las diferentes solicitudes que son elevadas para acceder a cualquiera de las formas de ayuda humanitaria de emergencia. De este último vale la pena tener en cuenta la sentencia T-136 de 2007 M.P.: J.C.T.. en la que se estudió la protección de derechos invocada por una mujer que había perdido a su esposo y a quien se le exigía la presentación de la solicitud dentro de un término inexorable, sin tener en cuenta las condiciones de su desplazamiento. En esta providencia la Corte estudió la naturaleza jurídica del desplazamiento forzado y llamó la atención, en aplicación del principio de buena fe, que para acceder a cualquiera de los escenarios de auxilio se debía evitar exigir una carga probatoria desproporcionada. En esa oportunidad la Corte explicó lo siguiente: ''Obligar a una persona desplazada a cumplir con requerimientos especiales que desconozcan la situación en la cual ésta se encuentra, resulta a todas luces desproporcionado, pues como lo indican los argumentos expuestos en los fundamentos anteriores, el desplazado no conoce plenamente sus derechos ni el sistema institucional diseñado para protegerlos y este hecho en lugar de volverse en su contra debe servir para que el Estado actúe con mayor atención y diligencia''.

   Un razonamiento similar fue aplicado por la Corte en la sentencia T-417 de 2006 en la que una ciudadana solicitaba el auxilio económico para las víctimas de la violencia. Este beneficio fue negado por Acción Social debido a que la solicitante no había allegado un certificado original en que se definieran las condiciones bajo las que había acaecido la muerte de su hijo. En esta oportunidad este Tribunal concluyó que la exigencia de tales formalidades vulneraba el derecho de petición de la actora, para lo cual relacionó los siguientes argumentos:

   ''De este modo se tiene que la exigencia de una certificación en los términos planteados por la Red de Solidaridad Social, no solamente no corresponde a los requisitos formales establecidos en la ley para acceder a la ayuda humanitaria de emergencia, sino que impone una condición imposible de cumplir para sus destinatarios, en la medida en que, particularmente tratándose de homicidios selectivos, las autoridades competentes de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 418 de 1997 para elaborar un censo de damnificados y expedir una certificación individual a los beneficiarios de las personas fallecidas, no están, sin que se haya agotado el correspondiente proceso penal, en capacidad de hacer una declaración de certeza en torno a los autores del hecho, los móviles de la conducta y su conexidad con el conflicto armado interno.

   ''De esta manera, los beneficiarios de una persona que haya fallecido como resultado de un homicidio en el marco del conflicto armado interno, enfrentan una situación contradictoria, puesto que, de acuerdo con la ley, tienen derecho a la ayuda humanitaria de emergencia a la que hace referencia el artículo 49 de la Ley 418 de 1997, pero por virtud de la certificación exigida por la Red de Solidaridad Social, estarían imposibilitados de acceder a esa ayuda, porque ninguna autoridad está en capacidad de certificar, antes de que concluya el respectivo proceso penal, que un determinado homicidio se produjo por actores armados al margen de la ley, en el marco del conflicto armado interno y por motivos ideológicos o políticos.

   3.4. Pues bien, al tiempo que la Corte Constitucional ha reiterado las condiciones mínimas de protección de las víctimas del desplazamiento también ha declarado inexequibles aquellas normas que consagran obligaciones en cabeza de las víctimas de este fenómeno cuando, entre otras, comprueba que son desproporcionadas. Por ejemplo, en lo que se refiere al lapso temporal que cobija la ayuda humanitaria de emergencia, la Sala Plena estimó que éste debía atender las condiciones reales de la población desplazada y, por tanto, no reducirse a un término inexorable o fijo sino, al contrario, extenderse dentro de parámetros flexibles, compatibles con la estabilización socio-económica y que permitan garantizar el autosostenimiento de cada individuo. Así quedó consignado en la sentencia C-278 de 2007 M.P.: N.P.P., bajo las siguientes consideraciones:

   ''(...) la Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social.

   ''Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997''.

   Adicionalmente, estos fundamentos han sido aplicados en varios casos en los que se ha exigido la protección de los derechos fundamentales a través de la acción de tutela. Por ejemplo, en la sentencia T-496 de 2007 M.P.: J.C.T.. se estudió, entre otros, el reclamo proveniente de una madre cabeza de familia que reclamaba la entrega de ayuda humanitaria, pese a haber recibido un par de beneficios por unos meses. Bajo este marco, la Corte reiteró los fundamentos constitucionales que subyacen la entrega de la ayuda humanitaria y la prórroga de la misma, y más adelante concluyó lo siguiente: ''De lo expuesto la Sala extracta las siguientes conclusiones: i) a pesar de las restricciones presupuestales y los recursos escasos, la ayuda humanitaria de emergencia, como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, debe ser garantizada por el Estado para que la población desplazada logre mitigar su apremiante situación; ii) la entrega de esta asistencia debe respetar de forma estricta el orden cronológico definido por Acción Social y sólo podrá hacerse entrega de forma prioritaria ante situaciones de urgencia manifiesta; iii) la prórroga de la ayuda humanitaria debe ser evaluada en cada caso concreto, en especial cuando se trata de adultos mayores o madres cabeza de familia que no cuentan con los recursos económicos para su sostenimiento; y, iv) la entrega de la prórroga de la asistencia humanitaria debe realizarse según lo dispuesto en la sentencia C-278/07, es decir, hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su propio sostenimiento.'' (negrilla fuera de texto original).

   Bajo tales previsiones en dicho caso la Corte concedió la protección de los derechos fundamentales invocados y ordenó la realización de una evaluación de las condiciones reales de la accionante, con el fin de determinar si en el caso se verificaban las condiciones necesarias para otorgar la prórroga de la ayuda humanitaria. Es decir, la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia quedó supeditada a la comprobación de las condiciones para que la actora garantizara su propio autosostenimiento.

   Conforme a lo expuesto, teniendo en cuenta especialmente la naturaleza de la entrega y prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, la Sala procederá a estudiar el amparo presentado por la ciudadana Y.A..

4.1. La señora Y.A. fue inscrita en el Registro Único de Población Desplazada al lado de su familia en noviembre de 2002. Como consecuencia, recibió tres meses de alojamiento en diciembre de 2003 y ayuda alimentaria en febrero del mismo año Folio 37, respuesta del coordinador de desplazados a la tutela interpuesta por la señora Y.A... Más tarde, en 2005, su esposo la abandonó y la dejó a cargo de cuatro menores de edad Folio 16, petición elevada por la actora ante Acción Social el 07 de marzo de 2007.. Posteriormente, cuando en varias oportunidades pidió la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, sus peticiones fueron negadas básicamente a partir de dos argumentos: (i) que las ayudas solamente se tramitan a nombre del jefe de núcleo familiar, condición que se encuentra en cabeza de su esposo, y (ii) que no reunía los requisitos previstos en la ley para acceder a la prórroga de la ayuda humanitaria. A partir de tales negativas, la actora presenta acción de tutela de sus derechos a la vida digna, al trabajo, a la protección de la población vulnerable, a los derechos de los niños y la vivienda digna.

La entidad demandada se opuso a las pretensiones del amparo. En primer lugar aclaró cuál es su naturaleza jurídica frente al problema del desplazamiento interno y luego advirtió que, por definición, el auxilio humanitario de emergencia es temporal y que su prórroga obedece a causas excepcionales. En seguida explicó que en el Registro Único de Población Desplazada aparece como declarante y jefe de hogar el cónyuge de la actora y es a él a quien corresponde el trámite o el requerimiento de la ayuda humanitaria. Precisó que existe un procedimiento específico a partir del cual se puede gestionar el cambio de jefe de hogar y especificó que hasta el momento la actora no ha cumplido con el mismo. Infirió que debido a que a la familia se le han entregado varias ayudas se consolida un ''hecho superado'' que hace improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados.

Por su parte, el juez que en única instancia atendió el amparo de los derechos fundamentales denegó su protección pues encontró que no existe prueba sobre cualquier vulneración que haya sido perpetrada por la entidad demandada. En primer lugar, destacó que la solicitud de prórroga de la ayuda humanitaria no reúne los requisitos establecidos en el Decreto Reglamentario 2569 de 2000 y -agregó- sobre este aspecto la acción incumple el requisito de inmediatez pues pasaron más de tres años desde el momento en que la actora recibió la última de las ayudas humanitarias de emergencia. Concluyó que la actora debe adelantar los trámites tendientes a que sea reconocida como madre cabeza de familia y jefa de hogar, para poder acceder a los diferentes programas establecidos en beneficio de la población desplazada por la violencia.

4.2. Pues bien, la Sala advierte, a partir de las pruebas allegadas al expediente, que existen dos problemas jurídicos principales que debe entrar a resolver. El primero, relativo a las condiciones o requisitos impuestos por Acción Social para acceder a la atención humanitaria de emergencia por parte de una persona que ya se encuentra inscrita en el RUPD y el segundo, sobre las restricciones establecidas en la actualidad para acceder a la prórroga de dicha ayuda.

4.2.1. Frente al primero de los problemas se debe advertir que la Corte Constitucional ha definido en numerosas oportunidades cuál es la naturaleza del desplazamiento forzado, cuáles son los alcances del Registro Único y qué principios rigen el acceso a la atención humanitaria de emergencia. Sobre este asunto vale la pena destacar que la Corte ha insistido, entre muchos otros, en que el reconocimiento o la calificación jurídica del desplazamiento no se genera a partir del cumplimiento de un conjunto de requisitos formales sino que se evidencia a partir de situaciones materiales o de hecho. Agregado a lo anterior, este Tribunal ha aclarado en múltiples providencias que sólo existe una única interpretación aceptable de las normas relativas al desplazamiento forzado, esta es, aquella derivada de la buena fe, del principio de favorabilidad y del principio pro homine, así como de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno. De hecho, bajo tales postulados que, se repite, hacen parte de reiterada jurisprudencia constitucional, ha rechazado con vehemencia la imposición de formalidades desproporcionadas e innecesarias sobre la inscripción de las víctimas del desplazamiento, así como su acceso a la ayuda humanitaria de emergencia y su estabilización socio-económica.

Precisamente, vale la pena señalar, en este caso la actora censura uno de los requisitos impuestos por Acción Social para acceder a la ayuda humanitaria de emergencia. En la base de su solicitud de protección de los derechos fundamentales se queja del abandono del que fue víctima de parte de su cónyuge y agrega que ello le ha generado la imposibilidad material de acceder a las diferentes estrategias de protección de la población desplazada, pues el requerimiento de cualquier beneficio debe estar suscrito por quien aparece como jefe de hogar. La entidad demandada confirmó esta afirmación y agregó que existe un procedimiento especial, que debe ser cumplido por la actora, mediante el cual se consigue cambiar la jefatura de cada hogar desplazado por la violencia. Una fórmula consiste en allegar un poder y la otra, prevista para aquellos eventos en los cuales no se pueda conseguir dicho documento, radica en conseguir una certificación de un juzgado, una comisaría de familia o del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar sobre la nueva conformación de la familia y el responsable de la misma.

El juez de instancia avaló dicha exigencia. De hecho, consideró que la formalidad debía ser cumplida por la actora como requisito esencial y previo para evaluar cualquiera de sus solicitudes. Como tal, consideró que la funcionalidad del amparo constitucional era alcanzada con el exhorto elevado ante la entidad demandada para que le colaborara a la actora en procura de obtener el reconocimiento como jefa de hogar.

En contraste con lo anterior, la Sala rechaza con fortaleza la exigencia de dicha práctica como requisito para acceder a la ayuda humanitaria ya que la misma es contraria a múltiples valores consignados en la Constitución Política, así como a los principios rectores del desplazamiento forzado Por ejemplo, de los pautas consignadas en la Ley 387 de 1997, es necesario tener en cuenta las siguientes: ''Artículo 2º. De los principios. La interpretación y aplicación de la presente ley se orienta por los siguientes principios:

''1º. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria.

2. El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos internacionalmente.

3. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública, lugar de origen o incapacidad física.

4. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental de reunificación familiar.''. En efecto, consta en el expediente que la actora fue inscrita en el Registro Único de Población Desplazada, junto con su esposo e hijos. La jefatura de hogar quedó a cargo de su esposo debido a una situación eminentemente accidental pues en ninguna de las intervenciones o en los instrumentos probatorios allegados al amparo, se evoca o tan siquiera se murmura la incapacidad de la actora. Tampoco existe norma legal en la que se establezca que el único que puede tramitar la ayuda es el denominado jefe de hogar, en perjuicio de los reclamos que puedan efectuar otros miembros del grupo familiar desplazado por la violencia.

Por el contrario, la Sala destaca que a pesar de las dificultades propias del desplazamiento y de haber sido abandonada por el cónyuge, la actora se las ha arreglado para subsistir al lado de los menores, ante lo cual, no obstante, ha elevado múltiples solicitudes para conseguir apoyo complementario.

Sin embargo, no obstante tales evidencias, Acción Social se ha negado a reconocer la capacidad jurídica que tiene esta ciudadana y, en su lugar, ha impuesto un nuevo requisito, esto es, una formalidad adicional al hecho comprobado de ser ciudadano en ejercicio y de encontrarse efectivamente inscrito en el RUPD, para que las personas afectadas por el desplazamiento accedan al socorro estatal. Ahora, además de las anteriores calidades, se impone la obligatoriedad de gestionar un poder o un certificado para que otras autoridades acrediten quién es el ''responsable de una familia''.

N. además que para registrar esta novedad dentro del registro no es suficiente con la afirmación de la ciudadana, ni siquiera cuando se consigna a través de una declaración extra proceso rendida ante notario Folio 20, declaración extra-procesal rendida por Y.Y.A. ante el notario séptimo del círculo de Cúcuta, el 17 de noviembre de 2005., sino que se exige a la afectada que se remita a otras autoridades para que ellas verifiquen la ''nueva conformación'' de la familia. Es decir, sumada a la difícil situación del desplazamiento y el abandono del cónyuge, a esta ciudadana se le han impuesto nuevas cargas y se le ha sometido a la intervención y reconocimiento de otras autoridades, para acceder a una protección estatal que le beneficiaría a ella misma y a sus propios hijos.

Adicionalmente la Sala no pasa por alto que la actitud desplegada por la entidad demandada no ha sido coherente. En efecto, ante un derecho de petición presentado por la señora Y. el 23 de junio de 2006, sin la concurrencia de su esposo, ella requirió apoyo para la entrega de vestuario y Acción Social le respondió que en orden a atender su exigencia efectuaría una entrevista el viernes 11 de agosto de ese mismo año Folios 9 a 15, respuesta de Acción Social al derecho de petición presentado por la señora Y.Y., suscrito por el Coordinador de la Unidad Territorial de Norte de Santander, el 28 de julio de 2006.. Así pues, respecto de esta solicitud no se impuso el mentado cambio de jefe de hogar sino que, por el contrario y sin ambages, se reconoció la capacidad jurídica de la actora para reclamar las asistencias derivadas de la ayuda humanitaria de emergencia para ella y los menores a su cargo En una de las afirmaciones finales de este escrito se lee lo siguiente: ''Frente a su caso puntual, debemos resaltar que el hogar por usted declarado se encuentra inscrito en nuestros Registros desde el pasado 22/11/2002''..

La Corte no menosprecia las clasificaciones o agrupaciones efectuadas por la demandada dentro del RUPD. Por el contrario, comprueba que hace parte de sus principales funciones como coordinadora del Sistema Nacional de Información y Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia Artículo 1º, literal ''a)'' del Decreto 2569 de 2000.. De hecho, para otros casos en donde, por ejemplo, se efectúan inscripciones masivas que sobrepasan el núcleo familiar, puede llegar a ser útil establecer un jefe de la agrupación que se encargue de representarlos a todos. Sin embargo, en ningún caso dicha representación puede mermar la capacidad de cada uno de los hombres y mujeres que han decidido conformar un hogar y que se enfrentan a las limitaciones propias del desplazamiento forzado a causa de la violencia (Constitución Política, art. 42). Menos aún, la inscripción en el RUPD puede llegar a desconocer que dentro del desarrollo de las relaciones de pareja, tanto la mujer como el hombre ''tienen iguales derechos y oportunidades'' (Constitución Política, art. 43) y que, por tanto, los dos tienen la posibilidad real de exigir y tramitar los diferentes beneficios adscritos a la ayuda humanitaria de emergencia.

Ahora bien, si de lo que se trata es de mantener actualizado el Registro para determinar con un grado aceptable de certeza cuál es la conformación del hogar, Acción Social podía y puede recurrir a instrumentos como la realización de una entrevista o la ejecución de una visita a la residencia de la actora, entre otros. En suma, para lograr tal objetivo cualquier estrategia puede ser viable, siempre que respete las garantías de estos sujetos de especial protección constitucional y evite hacer más gravosa su situación.

Así pues, a diferencia de la providencia que se revisa, la Sala concluye que la exigencia impuesta por la demandada, en la que obliga a las familias desplazadas por la violencia a recurrir a otras autoridades o formalidades para probar la jefatura del hogar y así poder reclamar la asistencia correspondiente, constituye un trato contrario a la Carta Política por lo que, por supuesto, deberá declarar la vulneración de los derechos fundamentales invocados, sobre todo en lo relativo a la personalidad jurídica (art. 14), a la protección de la familia (art. 42) y la prohibición de discriminación contra la mujer (art. 43). Conforme a esto se ordenará a Acción Social que en lo sucesivo se abstenga de imponer formalidades desproporcionadas o innecesarias para actualizar los datos consignados en el Registro Único de Población Desplazada o solicitar los beneficios propios de la ayuda humanitaria de emergencia y así también que, de manera inmediata, elabore una estrategia institucional para evitar que en cualquiera de sus oficinas en el país se exija a las madres o a los padres de un núcleo familiar desplazado acudir a otras autoridades u otras formalidades, para reclamar los beneficios de la ayuda humanitaria de emergencia.

Particularmente, en lo relativo a la actora, teniendo en cuenta que se comprobó su inscripción en el RUPD, la Sala hará un llamado para que la demandada se abstenga de imponerle más procedimientos o requisitos para reclamar los beneficios propios de la ayuda humanitaria y para que sea reconocida su capacidad para exigir el socorro estatal. Para actualizar el registro y así comprobar la condición de madre cabeza de familia, Acción Social procederá a efectuar -si no lo hubiere hecho- una visita sobre el hogar o podrá realizar una entrevista a la señora Y..

4.2.2. Además, agregado a lo anterior, es necesario establecer cuáles son las condiciones actuales para acceder a la prórroga de la ayuda humanitaria, teniendo en cuenta las pautas definidas en la sentencia C-278 de 2007.

Acción Social insiste en señalar que la prórroga de cualquiera de los beneficios adscritos a ella es excepcional y solamente es posible -para lo cual transcribe un aparte de la sentencia T-025 de 2004- cuando se reúnen los requisitos establecidos en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000. Este razonamiento -adicionalmente- fue aceptado y reiterado por el juez de instancia, quien se limitó a indicar que esta solicitud no cumple con el requisito de inmediatez y a exhortar a la demandada para que le preste colaboración a la actora.

Así pues, en orden a establecer cuáles son las condiciones vigentes para acceder a la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, se hace necesario recordar cuál fue el contexto y cuáles fueron los razonamientos que sobre este aspecto analizó la sentencia de constitucionalidad citada. En primer lugar, obsérvese que una de las normas analizadas por la Corte fue la disposición en la que se consigna la temporalidad de la ayuda y su prórroga excepcional. En efecto, hasta ese entonces el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 decretaba textualmente lo siguiente:

''ARTICULO 15. DE LA ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA. Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.

''En todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario.

''Mientras persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes patrimoniales.

''El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento.

''PARAGRAFO. A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más''.

La demanda que estudió la Corte, censuraba el parágrafo de este artículo pues consideraba que teniendo en cuenta las condiciones especiales de las diferentes familias que son desplazadas por la violencia, era desproporcionado limitar la ayuda humanitaria de tres meses prorrogables por otros tres. La demanda consideró que, en su lugar, era necesario entender que el auxilio debería extenderse ''hasta que las entidades responsables de su atención les faciliten los mecanismos que les permitan su autonomía definitiva''. En respuesta, la Corte reiteró el conjunto de presupuestos supremos que rigen la atención y el auxilio de las familias desplazadas por la violencia, relacionó los diferentes derechos fundamentales que se vulneran como consecuencia de esta situación y entrelazó el contenido y la importancia de los principios rectores de los desplazamientos internos, formulados en 1998 por el representante del S. General de las Naciones Unidas sobre el desplazamiento interno, a solicitud de la Asamblea General de las Naciones Unidas y su Comisión de Derechos Humanos. Enseguida recordó cuáles fueron los parámetros bajo los cuales se decretó el estado de cosas inconstitucional y, frente a la temporalidad de la ayuda humanitaria prevista en la norma, consideró lo siguiente:

''En el asunto bajo la actual revisión, no se cuestiona la ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad, pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres más, previsto en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las autoridades atender debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud, aseo y vivienda de la población desarraigada, lo cual en opinión de los accionantes conculca los preceptos superiores citados en el escrito de demanda, que consagran derechos fundamentales y establecen la obligación del Estado de hacerlos efectivos.

(...)

''Con el fin de analizar la validez constitucional de la disposición en comento, la Corte partirá de la premisa sentada en acápite anterior, referente a que las medidas que adopte el legislador para atender el desplazamiento forzado guarden correspondencia con la grave situación de vulnerabilidad de los afectados, esto es, que no sólo sean necesarias sino también eficientes, eficaces y proporcionales a los daños pasados, presentes y futuros que padecen esas personas, entre otras razones, a causa de que el Estado no ha cumplido con sus fines esenciales de servicio, promoción, garantía, facilitación, protección y seguridad a la comunidad Artículo 2° de la Constitución Política. .''

En seguida, se reiteraron algunos conceptos establecidos en la sentencia T-025 de 2004 y particularmente se hizo énfasis en los defectos que presenta la entrega de la ayuda humanitaria frente al drama que deben soportar los desplazados por la violencia. Sobre este aspecto la Sala destacó lo siguiente:

''c) La ayuda humanitaria hace énfasis en el factor temporal, de manera que la duración de dicha prestación no depende de las condiciones objetivas de la necesidad de la población, sino del simple paso del tiempo

d) El término de tres meses de la ayuda humanitaria resulta demasiado rígido para atender de manera efectiva a la población desplazada y no responde a la realidad de la permanente vulneración de sus derechos''.

Conforme a estas evidencias, la Corte infirió la inconstitucionalidad de una parte importante del parágrafo, para lo cual expuso los argumentos que siguen:

''Lo expuesto en esa providencia es suficiente para predicar la inconstitucionalidad del término de los tres meses y su exigua prórroga por otro tanto, que prevé la norma bajo examen, pues como lo afirma el R. en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, si la ayuda humanitaria de emergencia no se presta o se presta tardíamente, la situación de la población desplazada tiende a agravarse con el paso de los meses, por lo cual no es razonable hacer depender del factor temporal el alivio a las necesidades de los afectados y, menos aún, para liberar de responsabilidad a las autoridades comprometidas en la atención del fenómeno.

(...)

''Para la Corte, el establecimiento de un término para la prestación de la ayuda humanitaria de emergencia no se opone por sí mismo a la Constitución, pues como manifiesta el representante de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública frente al Desplazamiento en su escrito de intervención, es indispensable que la ley determine un plazo para desarrollar acciones de asistencia, socorro y protección una vez se produzca el desplazamiento pues, al fin y al cabo, se trata de hacer efectiva una responsabilidad que ante todo le compete al Estado, a la luz de la Constitución y de uno de los Principios Rectores citados anteriormente, que proclama ''La obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a los desplazados internos corresponde a las autoridades nacionales''.

(...)

''Como bien anotan la Comisión Colombiana de Juristas y la Procuraduría General de la Nación, la norma atacada, tal como está concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados, como debe ser, pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya contra también repercutirá el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad de solucionar la situación de esas personas y, por tanto, debe llevar a cabo acciones oportunas, efectivas y suficientes en tal sentido, observando, al efecto, los principios rectores de humanidad, imparcialidad y no discriminación.

''No se trata de lo que pueda aparentarse como nominal solución, en un utópico término, sino de la verdadera superación de gravísimas penurias, afrontadas como resultado del vil desarraigo.

''En esa sentencia T-025 de 2004 la Corte reconoció la necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria más allá de esos tres meses y hasta el momento en el cual se supere la situación de emergencia, en casos de ''urgencia extraordinaria'' o cuando los afectados ''no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica'' como sucede, por ejemplo, con los niños que no tienen acudientes, las personas de la tercera edad y las mujeres cabeza de familia.

''Con el mismo fundamento, ya bajo la actual perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social.

''Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.

(...)

''Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones ''máximo'' y ''excepcionalmente por otros tres (3) más'', del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad.

''El segmento restante del citado parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.''

Obsérvese entonces que la Corte declaró contraria a la Carta Política la determinación de cualquier límite temporal para conseguir la ayuda humanitaria, siempre que, en cualquier caso, el desplazado mantenga la vulnerabilidad, la necesidad propia del desplazamiento o, en otras palabras, hasta que no se haya alcanzado una reparación real o su estabilización socio-económica. Bajo esta perspectiva -destaca esta Sala de Revisión- es imperativo concluir que en la actualidad el alcance de la ayuda humanitaria no se restringe al cumplimiento de un término temporal, pues el previsto en la ley (tres meses) es meramente indicativo, sino que ahora obedece a las condiciones objetivas marcadas por la necesidad de la población desplazada.

En efecto, tales premisas germinan del contenido vigente del parágrafo en cuestión, el cual, una vez suprimidas las expresiones declaradas inexequibles y sumada la condición impuesta al mismo En el numeral primero de la parte resolutiva, de la sentencia C-278 de 2007, se determinó lo siguiente: ''Declarar INEXEQUIBLES las expresiones ''máximo'' y ''excepcionalmente por otros tres (3) más'', contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y EXEQUIBLE el resto del parágrafo, en el entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento'', dispone lo siguiente: ''A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio de tres (3) meses, prorrogables'' - ''hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento''.

Ahora bien, frente a la solicitud de la actora sobre la prórroga de la ayuda humanitaria para ella y los menores a su cargo, el juez de instancia antepone el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000. Es decir, de acuerdo a este razonamiento, la prórroga sólo estaría adscrita a los siguientes eventos:

1. Hogares en los que uno cualquiera de sus miembros reportados en la declaración presenten discapacidad física y/o mental, parcial o total, médicamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia y que haya sido reportada en la declaración de los hechos del desplazamiento.

2. Hogares con jefatura femenina o masculina mayor de 65 años, y que dicha situación haya sido reportada en la declaración.

3. Hogares en los que cualquiera de sus miembros debidamente reportados y registrados, presenten enfermedad terminal, médicamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia.

4. Cuando a juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional se presente una situación cuya gravedad sea de naturaleza similar a las enunciadas en los numerales 1, 2 y 3 del presente artículo.

La Sala considera que tal listado no es necesariamente incompatible con las declaraciones consignadas en la sentencia C-278 de 2007 pues -se debe entender- el Decreto tan solo relaciona de manera ilustrativa algunos eventos de especial protección, en los que se puede engendrar una situación de altísima vulnerabilidad que -por tanto- debe ser atendida con énfasis e intensidad por parte de la sociedad y el Estado. Otra interpretación, a partir de la cual se infiriera que sólo pueden tener acceso a la prórroga las personas que se encuentren de manera estricta en cualquiera de esas situaciones, no solo sería contraria a la sentencia C-278 sino también a la Constitución Política. De hecho, las diferentes Salas de Revisión de la Corte Constitucional han agrupado las diferentes situaciones, adicionales a las previstas en el artículo 21 del Decreto 2569, a las que pueden verse sometidos los desplazados y de ellas ha comprendido la existencia de diversos escenarios delicados que suponen un vínculo más estrecho con la necesidad de acceder y prorrogar la ayuda humanitaria Algunos de esos casos fueron relacionados en la sentencia T-688 de 2007, M.P.: N.P.P...

Dentro de esos entornos de especial protección la jurisprudencia ha ubicado -valga decirlo- a las madres cabeza de familia V.. sentencias T-669 de 2003, T-268 de 2003 y T-025 de 2004., es decir, a aquellas mujeres que de manera solitaria se hacen responsables del hogar. En efecto, respecto de ellas la jurisprudencia ha detectado una condición que justifica mayor énfasis y atención, lo que autoriza una atención prioritaria de parte del Estado que, entre otras, sustenta la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia Sobre el particular en la sentencia T-025 de 2004 se afirmó: ''Ahora bien, dado que el plazo señalado en la ley obedece principalmente a las dos razones indicadas, debe la Corte precisar que existen dos tipos de personas desplazadas que, por sus condiciones particulares, son titulares de un derecho mínimo a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la ley: se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad. En estos dos tipos de situación, se justifica que el Estado continúe proveyendo la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los afectados, hasta el momento en el cual la circunstancia en cuestión se haya superado -es decir, hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos que no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento adquieran las condiciones para ello -. Ello deberá evaluarse, necesariamente, en cada caso individual. Advierte la Corte que así como el Estado no puede suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente de dicha ayuda''. y explica que se puedan ubicar en un lugar preponderante dentro del listado de acceso a esa ayuda.

Así pues, bajo los parámetros establecidos en la sentencia C-278 de 2007 es imperativo entender que en cualquiera de las situaciones relacionadas en el artículo 21 del Decreto 2569, entre muchas otras, se puede hacer más difícil la estabilización socio-económica del desplazado. Por tanto, en esos escenarios es posible que la entrega de la ayuda humanitaria durante sólo tres meses se haga insuficiente, haciéndose imperativo el reconocimiento de la prórroga. En todo caso, sólo con el análisis de los elementos adscritos a cada caso en particular, puede evidenciarse si el afectado o los afectados han logrado alcanzar las ''condiciones de asumir su autosostenimiento''.

En conclusión, como se advirtió, los requisitos para derivar la exigencia de prorrogar la ayuda humanitaria no dependerán de un lapso temporal o unos eventos que sirvan de prototipo, sino de la evaluación que se efectúe sobre cada evento teniendo en cuenta las diferentes necesidades y las condiciones personales de los afectados.

En este caso pese a que la señora Y. ha requerido la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia en varias oportunidades, Acción Social se la ha negado, sin que para ello haya verificado en alguna oportunidad si el hogar logró su estabilización socio-económica. Este panorama es agravado -sin duda- por la condición personal de la actora, quien dice haber informado a la demandada desde hace cuatro años aproximadamente, que ha venido soportando solitariamente las riendas del hogar y las necesidades de cuatro menores. Así pues, conforme a estas circunstancias la Sala ordenará, adicional a lo indicado, que en el desarrollo de la visita o la entrevista que realice Acción Social sobre el hogar de la señora Y. se establezca si éste ha logrado su estabilización socio-económica o, en otros términos, si está en condiciones de asumir su autosostenimiento, en los términos del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 y de la sentencia C-278 de 2007. En caso negativo, es decir, si se concluyere que el hogar de la actora no se ha estabilizado, éste se deberá incluir dentro del listado de acceso a la prórroga de la ayuda humanitaria, teniendo en cuenta, sobre todo, el momento en que por primera vez la actora había elevado tal requerimiento.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

De conformidad con lo anteriormente expuesto, mi posición jurídica respecto de los fallos de esta Corte en materia de desplazamiento, es que éstas decisiones adolecen de la característica más esencial de las normas jurídicas, esto es, el constituir obligaciones jurídicas, susceptibles de ser exigidas mediante la coacción, por cuanto han quedado sujetas a la voluntad del obligado, en este caso el Estado y Gobierno colombiano; que son órdenes abstractas y generales que no concretan la protección efectiva de los derechos de los desplazados; que son decisiones que no se han cumplido ni hecho cumplir hasta el momento; que el Gobierno no ha destinado los recursos necesarios para la completa, efectiva e inmediata protección de las víctimas del desplazamiento forzado en el país; y que en materia de adjudicación de tierras se han dado órdenes sin la determinación de las circunstancias de modo, lugar y tiempo en que se debe concretar la protección de los derechos de los desplazados a su reubicación y estabilización socio-económica, lo cual ha facilitado la burla de sus derechos por parte del Gobierno.

En forma contraria a lo anterior, sostengo que el Estado y el Gobierno colombiano son responsables de la atención integral a la población desplazada, y ello tanto por acción como por omisión, pues deben apropiar el presupuesto necesario y suficiente para la atención integral, adecuada y oportuna de dicha población y de no hacerlo, se debe iniciar en contra de las entidades responsables un incidente de desacato. Por consiguiente, en mi concepto debe esta Corte expresar claramente que el principio rector es que el Estado tiene la obligación de garantizarle a los desplazados el goce efectivo de todos sus derechos.

Esto es aún más grave en cuanto el fenómeno del desplazamiento forzado crece en una progresión geométrica. Así el Consejo Noruego de Refugiados clasifica a nuestro país como el segundo con más número de desplazados después de Sudán, número que en vez de haber disminuido va en aumento. Así mismo, es claro que el Estado no está cumpliendo con su obligación jurídica de atención integral a TODOS los desplazados, lo cual no se soluciona simplemente enviando a los desplazados a unas filas de atención por tunos de inscripción y aprobación, lo cual no hace sino distraer el problema esencial que es el cumplimiento efectivo de la obligación jurídica del Estado de atender de forma integral a esta población y protegerle en forma efectiva sus derechos.

Ahora bien, en criterio del suscrito magistrado lo que debería haber hecho esta Corte o aquello que debe hacer, es lo siguiente:

(i) Las decisiones de esta Corte en materia de desplazamiento tienen que ser verdaderas normas jurídicas particulares, esto es, obligaciones jurídicas susceptibles de coacción, las cuales no pueden quedar a la voluntad del Estado ni del Gobierno.

En este sentido, las órdenes de esta Corte tienen que ser además claras, concretas y específicas respecto de las condiciones de tiempo, modo, lugar y agente responsable de la protección de los derechos de la población desplazada, esto es con determinación de plazos, entidades y funcionarios responsables, y la manera o mecanismo concreto de proteger los derechos vulnerados.

(ii) Respecto del cumplimiento de las órdenes impartidas por esta Corte en materia de desplazamiento, debe ser claro para esta Corporación que estas órdenes tienen que cumplirlas TODAS las entidades y TODOS los funcionarios públicos responsables de atender el fenómeno del desplazamiento forzado por la violencia en Colombia, sin excepción alguna.

(iii) En cuanto al mecanismo idóneo para hacer efectiva la protección de los derechos de los desplazados, esta Corte no puede seguir mandando a turnos y colas de espera a los desplazados, lo cual hace nugatorios sus derechos, sino que tiene que asegurar la protección efectiva e IMMEDIATA de los derechos fundamentales y constitucionales de esta población en especiales condiciones de vulnerabilidad y debilidad.

(iv) En relación al presupuesto y recursos económicos para atender de manera integral el desplazamiento forzado, el gobierno nacional tiene la obligación jurídica de destinar los recursos necesarios para ello, sin de un lado, justificar su incumplimiento a esta obligación con el argumento de escasez o falta de recursos; de otro lado, sin quitarle o desviar recursos de la inversión social de obligatorio cumplimiento para los desplazados pero desatendiendo rubros de destinación obligatoria; y quitándole recursos más bien a la guerra.

(v) Los fallos de esta Corte en materia de adjudicación de tierras para los desplazados tienen que ser claras, concretas y específicas en cuanto a las condiciones de modo, tiempo, lugar y entidad responsable de hacerlo efectivo, para evitar las dilaciones, burlas y engaños a los desplazados, como lo demuestra las recientes actuaciones del Gobierno en materia de adjudicación de tierras que son de público conocimiento.

Finalmente, a juicio del suscrito magistrado, en el tratamiento dado por esta Corte al tema del desplazamiento forzado se aplica en todo su rigor la tesis del P.J.A.G.A., según la cual, existe una ''jurisprudencia simbólica'' cuando una corte se muestra rupturista y revolucionaria en asuntos de poca monta o que afectan a muy poca gente, mientras que en los casos en que se tocan directamente los intereses de los Estados, de los gobiernos o de grupos dominantes, le dan la razón a los poderosos en detrimento de los derechos de los más débiles, que en este caso es la población desplazada por la violencia, y todo ello a cambio de intereses personales y de poder. En este sentido considero que esta Corte continúa siendo grande en lo pequeño y pequeña en lo grande.

Por las razones expuestas, reitero mi discrepancia frente a los fallos de esta Corte y el tratamiento dado por esta Corporación al tema de la protección efectiva de los derechos fundamentales de la población desplazada por la violencia, y aclaro con ello mi voto a la presente sentencia.

Fecha ut supra,

J.A.R.

Magistrado