Sentencia de Constitucionalidad nº 371/14 de Corte Constitucional, 11 de Junio de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 523732602

Sentencia de Constitucionalidad nº 371/14 de Corte Constitucional, 11 de Junio de 2014

Ponente:Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
Fecha de Resolución:11 de Junio de 2014
Emisor:Corte Constitucional
RESUMEN

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de la ley 160 de 1994, por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el instituto colombiano de la reforma agraria y se dictan otras disposiciones. El demandante sostiene que los artículos acusados desconocen el convenio 169 de la oit – que hace parte del bloque de constitucionalidad -, ya que fueron adoptados sin previa consulta a los pueblos indígenas y tribales y tampoco ordenan la realización de las respectivas consultas para la creación de las zonas de reserva campesina, ni ofrecen protección a sus territorios ancestrales. La sala encontró que los artículos 79, 80, 81 y 84 acusados tienen el potencial de lesionar el derecho al territorio de los pueblos indígenas y tribales, pero que dadas las importantes finalidades que persiguen dichos preceptos y con el fin de realizar el principio de conservación del derecho, se hace necesario mantenerlos en el ordenamiento, pero haciéndolos compatibles con la constitución. Se declara la exequibilidad condicionada de los artículos 79, 80, 81 y 84 de la ley 160 de 1994, en el entendido que para la creación de una zona de reserva campesina debe examinarse si en el área en la que se pretende constituir, existen territorios de pueblos indígenas y tribales o presencia de dichas pueblos, caso en el cual deberá garantizarse el derecho a la consulta previa.

 
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CONTENIDO

Sentencia C-371/14

Referencia: expediente D-9799

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de la ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil catorce (2014).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados L.E.V.S. -quien la preside-, M.V.C.C., M.G.C., L.G.G.P., G.E.M.M., J.I.P.P., N.P.P., J.I.P.C. y A.R.R., en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:

El 27 de julio de 2013, el ciudadano E.Á.V., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de la ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.

Mediante auto del 1° de agosto de 2013, la demanda fue inadmitida por carecer de claridad, especificidad y suficiencia. De forma oportuna, el 8 de agosto de 2013, el actor corrigió su demanda y cumplió con los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. Por ello, mediante auto del 27 de agosto de 2013, la demanda fue admitida.

A continuación, para mejor proveer, se solicitaron varias pruebas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Incoder, a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y al Ministerio del Interior.

Una vez recaudadas las pruebas, por medio de auto del 27 de noviembre de 2013, se ordenó dar cumplimiento a los ordinales quinto, sexto, séptimo y octavo de la parte resolutiva del auto proferido el 27 de agosto de 2013. En consecuencia, se comunicó el inicio del proceso al Congreso de la República, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Minas y Energía, al Departamento Nacional de Planeación y al Incoder. Adicionalmente, se invitó a participar en el debate jurídico que la demanda suscita, a la Universidad del Rosario –Línea de Investigación en Derecho Ambiental de la facultad de Jurisprudencia, a la Universidad de los Andes –Programa de Justicia Global y Derechos Humanos-, a la Universidad Externado de Colombia, a la Universidad Javeriana, a la Universidad Nacional de Colombia, a la Universidad Sergio Arboleda, a la Universidad Pontificia Bolivariana sede Montería, a la Universidad del Sinú Seccional Montería, a la Universidad de Medellín, a la Universidad de Antioquia, a la Universidad del Norte, a la Universidad de Cartagena, a la Universidad Libre, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Organización Indígena de Colombia (ONIC), al Movimiento de autoridades Indígenas de Colombia (AICO), al Movimiento Nacional Cimarrón, al Proceso de Comunidades Negras de Colombia (PCN), a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos de Colombia (ANUC), a la Asociación de Organizaciones Campesinas y Populares de Colombia (El Común), al Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos (ILSA) y al Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP). Finalmente, se ordenó fijar en lista la demanda y correr traslado al Procurador para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corte procede a decidir la demanda de la referencia.

1.1. NORMAS DEMANDADAS

El texto de los preceptos acusado es el siguiente:

“LEY 160 DE 1994

(Agosto 3)

Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994

Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.

(…)

CAPÍTULO XIII.

COLONIZACIONES, ZONAS DE RESERVA CAMPESINA Y DESARROLLO EMPRESARIAL

“ARTÍCULO 79.Las actividades que desarrolle el INCORA en los procesos de colonización estarán sujetas a las políticas que sobre la materia formulen, conjuntamente, los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, y a las disposiciones relacionadas con los recursos naturales renovables y de medio ambiente, y tendrán, como propósitos fundamentales, la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras, fomentar la pequeña propiedad campesina y prevenir, con el apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la descomposición de la economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano empresario.

En los procesos de colonización que se adelantan, o deban desarrollarse en el futuro, en las Zonas de Colonización y en aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, se regulará, limitará y ordenará la ocupación, aprovechamiento y adjudicación de las tierras baldías de la Nación, así como los límites superficiarios de las que pertenezcan al dominio privado, según las políticas, objetivos y criterios orientadores de la presente Ley, con la finalidad de fomentar la pequeña propiedad campesina, evitar o corregir los fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad rústica y crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los colonos, a través de los mecanismos establecidos en el Capítulo II de esta Ley.

ARTÍCULO 80.Son Zonas de Reserva Campesina, las áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales. En los reglamentos respectivos se indicarán las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas Familiares, el número de éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos.

En las Zonas de Reserva Campesina la acción del Estado tendrá en cuenta, además de los anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción.

Para regular las áreas máximas de propiedad privada que podrán tenerse por cualquier persona natural o jurídica, o en común y proindiviso, en las Zonas de Reserva Campesina que se establezcan, el Instituto procederá a adquirir mediante el procedimiento señalado en el Capítulo VI de esta Ley o por expropiación, las superficies que excedan los límites permitidos.

ARTÍCULO 81.Salvo lo dispuesto en el artículo 83 de la presente Ley, las Zonas de Colonización y aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, son Zonas de Reserva Campesina.

ARTÍCULO 82.Previos los estudios correspondientes, el INCORA delimitará zonas de baldíos que no tendrán el carácter de Reserva Campesina sino de Desarrollo Empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad de las tierras baldías se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el Instituto, para permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente.

ARTÍCULO 83.Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los términos del inciso 2o. del artículo 157del Decreto Extraordinario 0624 de 1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones que al efecto determine la Junta Directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la presente Ley.

Tal adjudicación sólo será procedente cuando la explotación del baldío se haya llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el Instituto, mediante el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo.

Cuando la sociedad adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a la inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad, hasta por una extensión igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío conforme al precio que señale la Junta Directiva.

En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones durante la vigencia del contrato dará lugar a la declaratoria de caducidad y a la recuperación de los terrenos baldíos.

ARTÍCULO 84.En la formulación y ejecución de los planes de desarrollo de los procesos de colonización en las Zonas de Reserva Campesina, será obligatoria la participación de los Alcaldes de los municipios incorporados en los respectivos estudios, así como de las organizaciones representativas de los intereses de los colonos.

En todas las reglamentaciones que expida el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria relacionadas con los procesos de colonización, se incluirán las normas básicas que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales bajo el criterio de desarrollo sostenible, en la respectiva región, y se determinarán, de manera precisa, las áreas que por sus características especiales no pueden ser objeto de ocupación y explotación.”

1.2. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

El demandante sostiene que los artículos demandados desconocen el Convenio 169 de la OIT -que hace parte del bloque de constitucionalidad-, ya que fueron adoptados sin previa consulta a los pueblos indígenas y tribales, y tampoco ordenan la realización de las respectivas consultas para la creación de las zonas de reserva campesina, ni ofrecen protección a sus territorios ancestrales. Los argumentos en los que apoyan su solicitud son los siguientes:

1.2.1. Después de citar varios cuerpos normativos nacionales e internacionales dirigidos a la protección de los pueblos indígenas y tribales, y relatar cómo ha sido su lucha por el territorio, el demandante asegura, en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que es una obligación del Estado demarcar los territorios ancestrales de tales grupos étnicos antes de constituir reservas campesinas. Sostiene que la falta de demarcación, (i) impide y dificulta el acceso de los pueblos indígenas a su territorio, así como el uso y disfrute de los recursos naturales que se encuentran en ellos; (ii) los coloca en una situación de vulnerabilidad extrema que incide directamente sobre otros de sus derechos humanos, como el derecho a la alimentación, al agua y a la salud; (iii) atenta contra su supervivencia cultural y su integridad comunitaria; y (iv) agudiza el impacto de los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales en dichos territorios, así como los conflictos a causa de los proyectos extractivos.

Agrega que no existen mecanismos efectivos para lograr esa demarcación y que, además, sean diferentes a los de titulación de la propiedad agraria. En este sentido explica: que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha dicho que no es suficiente, para dar cumplimiento a los requisitos establecidos en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que haya normas jurídicas que reconozcan y protejan la propiedad indígena; es necesario que existan procedimientos específicos, claramente regulados y respetuosos de las prácticas consuetudinarias.

Finalmente, argumenta que la Corte Interamericana –caso S.- ha ordenado a los estados parte abstenerse de realizar, hasta tanto no se efectúe esa delimitación, demarcación y titulación, actos que puedan llevar a que agentes del propio Estado o terceros que actúen con su aquiescencia o tolerancia, afecten la existencia, valor, uso y goce de los bienes ubicados en las zonas geográficas donde los pueblos indígenas habitan y llevan a cabo sus prácticas tradicionales.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, concluye que no es legal que el Estado promueva la creación de zonas de reserva campesina sin que previamente se hayan delimitado los territorios ancestrales de los grupos étnicos. Aduce que esa falta de demarcación puede permitir que en una misma área coexistan dos modelos territoriales, en desmedro de la autonomía de los pueblos indígenas.

1.2.2. A continuación, indica que de conformidad con el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia constitucional, es obligatoria la consulta previa en el caso de proyectos mineros, de transporte, de infraestructura o de leyes que afecten los territorios indígenas.

En este caso –continúa- la consulta previa de los artículos censurados era necesaria, toda vez que pueden lesionar los derechos territoriales de los pueblos indígenas, como se explica en el primer apartado de la demanda.

Además, asegura que los preceptos también vulneran el derecho a la consulta previa, ya que no la prevén como requisito para la constitución de las zonas de reserva campesina, lo cual: (i) incita a la colonización de territorios ancestrales de los grupos étnicos –explica que gran parte de los territorios ancestrales étnicos se han perdido por procesos de colonización-, (ii) impide que los pueblos indígenas y tribales recuperen sus territorios, (iii) como consecuencia de los dos problemas anteriores, pone en riesgo la supervivencia de dichos pueblos, pues el territorio es conexo con su derecho a la vida, a la salud, a la autonomía alimentaria y a la cultura.

1.2.3. Reitera que la falta de delimitación de los territorios ancestrales y la omisión de las consultas previas están generando conflictos violentos por los territorios entre campesinos e indígenas. Recuerda que los modelos de desarrollo de los grupos étnicos en la mayoría de los casos son totalmente diferentes a los de los campesinos, lo que da lugar a graves controversias. Asegura que la existencia en un mismo territorio de dos modelos territoriales vulnerará además su derecho a la autonomía.

Por último, afirma que en el actual conflicto del Catatumbo, es peligroso que el Estado, debido a presiones de hecho, “(…) otorgue zonas de reserva campesina sin la debida consulta previa, pues se impondrían las acciones mediáticas sin pensar en los conflictos futuros y en resolver los conflictos por la vía del ordenamiento jurídico”. Por lo anterior, en su sentir, se requiere de manera urgente que la Corte Constitucional declare inexequibles los artículos demandados y que en caso de que se vaya a constituir una zona de reserva campesina en el Catatumbo, se lleva a cabo la respectiva consulta previa.

1.3. INTERVENCIONES

1.3.1. Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC)

Solicita que los preceptos acusados se declaren inexequibles, por las siguientes razones:

Para comenzar, sostiene que los pueblos indígenas de Colombia han venido siendo arrasados sistemáticamente de sus tierras ancestrales a través de varios procesos de colonización, lo que ha implicado para muchos de ellos la pérdida de su territorialidad y el menoscabo de sus culturas. Llama la atención sobre el hecho de que en la actualidad 71 pueblos indígenas se encuentran en riesgo de exterminio físico y cultural, es decir, cerca del 62% de la totalidad los pueblos que se encuentran en el país. Resalta que la Corte Constitucional, por medio de diversos autos, ha reconocido el peligro de exterminio en el que se encuentran 36 de esos pueblos por factores asociados a intereses económicos y del conflicto armado. Indica que la situación de los otros 35 pueblos es también sumamente difícil, lo que es agravado por su debilidad demográfica.

También relata que en la actualidad existen más de 800 solicitudes de constitución, saneamiento y ampliación de resguardos indígenas que aún no han sido resueltas por el Incoder, las cuales llevan en promedio 16 años de trámite. Manifiesta que otras comunidades hasta ahora van a iniciar estos trámites, especialmente aquellas que se caracterizan por ser nómadas. Describe varios conflictos territoriales que enfrentan los pueblos indígenas, como los relacionados con zonas de reserva forestal y baldíos que se yuxtaponen con territorios ancestrales. Con base en estas consideraciones, asegura que la propiedad comunal de posesión ancestral de los pueblos indígenas requiere ser caracterizada, para lo cual, por ejemplo, han sido creadas instancias como la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación de los Pueblos Indígenas (CNTI), las cuales infortunadamente no han sido exitosas.

Específicamente, en relación con la demanda, expresa que la constitución de zonas de reserva campesina representa una amenaza para la propiedad ancestral de los pueblos indígenas, pues en las zonas respecto de las cuales se reclama la creación de la figura, existen territorios tradicionalmente ocupados por ellos, e incluso títulos colectivos reconocidos. Aduce que incluso ya han empezado a suscitarse conflictos entre campesinos e indígenas por esta razón, como entre los campesinos del Catatumbo y el pueblo del resguardo M.B.. Por tanto, asevera que la constitución de reservas campesinas tiene el potencial de afectar el derecho al territorio de los pueblos indígenas, derecho que ha sido catalogado como de naturaleza fundamental.

Agrega que los artículos acusados también lesionan el derecho a la consulta previa, puesto que no la contemplan como requisito para la creación de las zonas de reserva campesina.

1.3.2. Federación Colombiana de Municipios

Solicita que se declaren exequibles los preceptos, con apoyo en los siguientes argumentos:

Afirma que el demandante parte de una premisa que no ha demostrado: que los bienes baldíos en alguna época estuvieron ocupados por los pueblos indígenas.

Agrega que es necesario distinguir los territorios ancestrales de los grupos étnicos de aquellos que, sin tener tal característica, quieren ser ocupados y aprovechados por esos grupos. Indica que en relación con los primeros, el demandante tiene razón en que debe efectuarse consulta previa, pero no ocurre lo mismo con los segundos, “pues si el territorio no ha sido en el pasado ocupado por los grupos étnicos, se hallan ellos en igualdad de condiciones que los colonos, se están comportando como colonos ellos mismos, luego mal pueden invocar su estatus protegido respecto de estos territorios”.

1.3.3. Incoder

Solicita un fallo inhibitorio o, en su defecto, que los artículos demandados se declaren exequibles, con fundamento en los siguientes motivos:

En primer lugar, afirma que existe ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que no concreta un cargo, pues no explica con suficiencia jurídica las razones de inconstitucionalidad, ni los mandatos constitucionales trasgredidos. Agrega que el actor se limita a afirmar simplemente que existe un trato discriminatorio y desproporcionado porque, en su sentir, se afectan los derechos ancestrales de los pueblos indígenas, sin advertir que el legislador puede establecer diferencias en los derechos o incluso fijar límites legales o enfoques diferenciales, regulaciones que no son discriminatorias. Sostiene que los alegatos de la demanda desconocen el fondo del asunto, así como que las categorizaciones en el ordenamiento rural no limitan el ejercicio de derechos.

En segundo lugar, defiende la constitucionalidad de los preceptos con apoyo en los argumentos que a continuación se resumen:

Aduce que no es cierto que las zonas de colonización, de reserva campesina y de desarrollo empresarial puedan crearse sin ningún tipo de restricción, puesto que la ley 160 de 1994, el decreto 1777 de 1996 y el acuerdo 024 de 1996 del Incora prevén estrictos requisitos para el efecto. Por ejemplo, la normativa referenciada prohíbe la conformación de zonas de reserva campesina y zonas de desarrollo empresarial en resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades afrocolombianas. Agrega que las figuras censuradas buscan la estabilización y dignificación de la vida de la población campesina, y representan herramientas de reforma agraria y desarrollo rural, de manera que están dirigidas a la realización del mandato del artículo 64 superior. También afirma que los requisitos previstos en la normativa vigente impiden la afectación de los derechos territoriales de los pueblos indígenas y evitan impactos negativos en los proyectos que dichos pueblos adelantan en sus territorios.

No obstante, precisa que el artículo 82 de la ley 160 sobre zonas de desarrollo empresarial aún no ha sido reglamentado, de modo que es posible que el reglamento que se expida “prevea la certificación por parte de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, que verifique o no la existencia de comunidades étnicas (…) a fin de establecer la procedencia de la consulta previa”.

Sostiene que las disposiciones bajo examen no vulneran el derecho a la consulta previa, ya que (i) la ley 160 fue expedida antes de la sentencia C-030 de 2008, momento que la Corte Constitucional, en la sentencia C-253 de 2013, fijó como aquel a partir del cual tal exigencia es predicable de las medidas legislativas; (ii) en el caso de las 6 zonas de reserva campesina que se han conformado hasta la fecha, no fue necesaria la consulta previa porque los territorios son habitados solamente por comunidades campesinas y no se presentó ninguna reclamación por parte de pueblos indígenas; (iii) en la actualidad y con base en el precedente constitucional, el Incoder viene solicitando a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior la expedición de certificaciones sobre presencia de grupos étnicos, antes de la conformación de zonas de reserva campesina, con miras a determinar si es requerido un proceso de consulta previa.

Aduce que no es cierto que las preceptos objeto de censura profundicen los conflictos derivados de la explotación de recursos naturales u otros problemas asociados con el territorio. En sentir del Incoder, los instrumentos previstos en esas disposiciones buscan precisamente ayudar a resolver disputas asociadas a la tierra, como el limitado acceso a ella, su concentración y acaparamiento, su fragmentación antieconómica, así como conflictos alrededor de su uso, entre otros. Además –continúa- las zonas de reserva campesina precisamente “son una oportunidad de atención y resolución de los conflictos desde la concurrencia y acción institucional concertada; por ejemplo, su procedimiento de constitución contempla el diseño participativo de un plan de desarrollo sostenible como instrumento en el que se plasman los acuerdos sociales construidos como producto del abordaje de los diversos conflictos identificados en el proceso”. En suma, sostiene que los artículos 79 a 82 de la ley 160 buscan ante todo un interés general y la participación de toda la comunidad en la toma de la decisión.

Para terminar, manifiesta que los preceptos demandados desarrollan el mandato constitucional de promoción del acceso progresivo de los campesinos a la tierra–artículo 64 de la Constitución-.

1.3.4. Ministerio de Agricultura

Solicita un fallo inhibitorio o, en su defecto, que los artículos demandados se declaren exequibles, por las siguientes razones:

Asegura que la demanda no satisface los requisitos de claridad, certeza y especificidad, toda vez que la narración que hace el demandante es confusa y no permite entender los motivos de inconstitucionalidad, específicamente respecto de los derechos de los pueblos indígenas. Además, en sentir del Ministerio, las disposiciones demandadas en ninguna parte se refieren a comunidades indígenas, de lo que deduce que los cargos carecen de certeza.

De otro lado, argumenta que de acuerdo con la sentencia C-253 de 2013, la consulta previa no es exigible a leyes que entraron en vigencia antes de la sentencia C-030 de 2008, como es el caso de la ley 160 de 1994.

Finalmente alega que los preceptos censurados no afectan directamente a los pueblos indígenas y tribales, toda vez que la ley 160 protege sus derechos, de manera que no debían ser materia de consulta previa.

1.3.5. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República

Manifiesta que, a la luz de la sentencia C-253 de 2013, la falta de consulta previa de la ley 160 no constituye un vicio de inconstitucionalidad, pues en el momento en que fue expedida tal requisito no era exigible al Legislador. Por ello solicita que los artículos acusados se declaren exequibles.

1.3.6. Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra

Defiende la constitucionalidad de los preceptos acusados, por las siguientes razones:

Afirma que los artículos acusados desarrollan el derecho a la igualdad de los campesinos, así como otros mandatos constitucionales tales como la realización de función social y ecológica de la propiedad, la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, el deber de promoción del acceso de los trabajadores rurales a la tierra, la protección de la producción de alimentos a través de la priorización de las actividades agrícolas, pesqueras, forestales, pecuarias y agroindustriales, la salvaguarda de la integridad y diversidad de los recursos naturales, entre otros. Precisa que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el campesinado hace parte de la riqueza y diversidad cultural de la Nación que debe ser protegida.

Cita la resolución de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas campesinas, la cual -asegura- sigue el mismo espíritu de la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas, y resalta el reconocimiento por ese documento de varios derechos de los campesinos, como los derechos a la tierra y al territorio, a las semillas, a la protección del conocimiento tradicional y sus prácticas agrícolas, a la información y a la tecnología agrícola, entre otros. Asevera que las disposiciones demandadas también desarrollan estos derechos y son acordes con el reconocimiento de los campesinos como actores con derechos humanos que defender.

Asegura que el cargo de omisión de consulta previa pretende crear un conflicto entre comunidades agrarias y pueblos indígenas. Agrega que no es cierto que se requiriera la consulta previa para la adopción de los artículos bajo examen, ya que no afectan directamente a los pueblos indígenas y tribales, pues las reservas campesinas son una figura del ordenamiento territorial, lo que no significa que no deba existir para su constitución un acuerdo entre la población campesina e indígena. Afirma al respecto:

“Y es que el campesinado organizado ha ido más allá en la práctica de lo que prescribe la ley, por ello hablamos de acuerdos para el ordenamiento del territorio entre el pueblo oprimido (comunidades agrarias), caso Catatumbo y Suroccidente, y no de consultas previas. Que a la postre y según la ley nacional que pretende hacer suponer el accionante, solo consulta, no reconoce el consentimiento ni mucho menos el culmen de la civilización que es el acuerdo”.

Alega que afirmar –como pretende el demandante- que la existencia en un mismo territorio de dos modelos de desarrollo afecta los derechos de los pueblos indígenas y que no es posible la creación de zonas de reserva campesina sin que previamente se haya delimitado su territorio, dejaría sin piso legal todo el modelo de ordenamiento territorial colombiano. Explica que normas como las leyes 388 de 1997 y 1454 de 2011 se expidieron sin que previamente hubiesen sido delimitados los territorios ancestrales de los grupos étnicos ni con consulta previa, pese a lo cual no se ha alegado que vulneren la autonomía indígena.

Señala que existen diferencias importantes que hacen que en este caso no sea aplicable la jurisprudencia sobre consulta previa. Por ejemplo, sostiene que la medida cuestionada no lesiona la cultura económica de las comunidades protegidas por el Convenio 169 de la OIT, pues no versa sobre una decisión de explotación de recursos naturales o desarrollo de infraestructura; en criterio de la Asociación, “(…) los artículos demandados corresponden al reconocimiento y protección de una práctica de economía campesina que por siglos ha sido parte del acontecer agrario en territorios que de la misma forma han sido espacios de convivencia”. Además, las zonas de reserva campesina, al igual que los resguardos y los territorios colectivos, se encuentran ubicadas en regiones que se han convertido en el último refugio de seres humanos que por décadas han sido despojados de sus derechos humanos, y que han luchado conjuntamente por la defensa del territorio.

Aduce que declarar inexequibles los artículos censurados provocaría la violación de los derechos humanos de los campesinos, específicamente su derecho a la igualdad, por ello solicita a la Corte llevar a cabo una interpretación pro hómine.

Finalmente, recuerda que según la sentencia C-253 de 2013, la omisión de consulta previa constituye un vicio de inconstitucionalidad solamente en el caso de leyes expedidas después de que se profirió la sentencia C-030 de 2008, hipótesis en la que no se halla la ley 160 de 1994.

1.3.7. Ministerio de Ambiente

Sostiene que los artículos demandados no lesionan la Constitución, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Indica que los preceptos censurados persiguen importantes finalidades como eliminar factores de desigualdad; promover el acceso progresivo de los campesinos a la tierra, así como la distribución de la riqueza con fundamento en el factor territorial; regular, limitar y ordenar la propiedad rural; abolir la concentración y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras y el fomento de la pequeña propiedad campesina; y, con el apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, evitar la descomposición de la economía campesina del colono buscando su transformación en mediano empresario. Señala que dichas disposiciones además complementan el corpus de derechos humanos, y desarrollan varios artículos de la Carta Política como el 2, 7, 13, 25, 16, 58, 60, 64. 65, 332 y 334.

De otro lado, alega que el actor omitió considerar que los artículos 85, 86 y 87 de la Ley 160 garantizan el respeto de los territorios de los pueblos indígenas, lo que hace que los artículos acusados, a partir de una interpretación sistemática, deban declararse ajustados a la Constitución.

Asegura que declarar inexequibles los artículos materia de censura daría lugar a un déficit de protección de la población campesina, situación incompatible con la cláusula de Estado Social de Derecho.

Por último, en sentir del Ministerio, los artículos demandados no debían someterse a consulta previa, toda vez que no afectan directa, particular y específicamente a las comunidades indígenas, ya que (i) contienen una regulación dirigida a todos los colombianos; (ii) su sujeto pasivo no son los pueblos indígenas; (iii) no introducen elementos que violenten la cosmovisión indígena; (iv) no utilizan como parámetro identificador de su objeto de regulación elemento alguno que defina social, política o culturalmente a alguna comunidad indígena; y (v) no afectan específicamente a los indígenas, “(…) pues tanto campesinos, como afrodescendientes, y población en general deberán respetar dentro del tráfico jurídico las disposiciones que garanticen la convivencia armónica y plural de todos los pueblos en el territorio Colombiano”.

1.3.8. Ministerio del Interior

Señala que la presente demanda adolece de elementos que permitan adelantar un juicio de constitucionalidad por parte de la Corporación porque (i) no establece claramente el concepto de violación, (ii) se fundamenta en una interpretación vaga y equivocada de los artículos acusados, y (iii) se basa en apreciaciones subjetivas, volitivas e intelectivas ajenas al objeto de la acción pública de inconstitucionalidad.

De otro lado, solicita que se declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas, ya que (a) la consulta previa no debe aplicarse en el presente caso, pues el conjunto normativo no se refiere a poblaciones o grupos que tengan un régimen exceptivo; y (b) las normas demandadas atienden al mandato de garantizar el acceso a la propiedad del trabajador campesino como actor social.

1.3.9. Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC)

Solicitan se declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas, bajo las siguientes consideraciones:

Explican que la ANZORC es un movimiento agrario que congrega a 53 procesos organizativos campesinos a nivel nacional y cuyo propósito esencial es lograr el cumplimiento de la ley 160 de 1994 en lo que respecta a las zonas de reserva campesina como figuras de ordenamiento territorial con objetivos específicos: contener la expansión de la frontera agrícola, corregir los fenómenos de inequitativa concentración o fragmentación económica de la propiedad, crear condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina, regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política, facilitar la ejecución integral de políticas de desarrollo rural, promover espacios de concertación, entre otros.

En relación con los cargos de la demanda, considera que deben ser rechazados por su carácter falaz, ya que no hacen sino demostrar la falta de conocimiento y comprensión del texto de la ley 160 de 1994 y sus normas reglamentarias, así como de las condiciones de vida en los territorios rurales y del deber del Estado de ordenar el territorio nacional a través de estrategias y herramientas de carácter técnico.

Así, frente al primer cargo que propone el accionante sobre la creación sin restricciones de zonas de reserva campesina, manifiesta que el artículo 3 del acuerdo 024 de 1996 proferido por el Incora establece concretas prohibiciones al establecimiento de reservas campesinas en áreas del Sistema Nacional de Parques Naturales, en resguardos de comunidades indígenas, en territorios colectivos de comunidades afrodescendientes, en zonas de reserva forestal y en zonas empresariales. Adicionalmente, sostiene que el acuerdo en mención establece una serie de requisitos y una ruta de procedimientos orientados a establecer la viabilidad y la constitución de las zonas de reserva campesina.

Respecto del cargo por desconocimiento de la consulta previa, alega que la Corte Constitucional sentó un claro precedente en la sentencia C-030 de 2008 (reiterado en la sentencia C-253 de 2013), según el cual la consulta previa para medidas legislativas sólo procede para aquellas promulgadas luego del año 2008, siempre y cuando afecten directa y específicamente a los grupos étnicos.

Finalmente, sobre la afirmación de que las normas acusadas profundizan y generan conflictos en los territorios indígenas, arguye que se articula con un repertorio de perjuicios y que es una tergiversación de las complejas realidades rurales, caracterizadas por una persistente conflictividad que debe ser atendida por el Estado. En este punto debe tenerse en cuenta –continúa- que las comunidades campesinas han sido víctimas de los fenómenos de violencia y marginalidad, al igual que las comunidades indígenas, y que el establecimiento de zonas de reserva campesina tiene el potencial de constituir un importante espacio de concertación y diálogo social que permita afrontar adecuadamente las dinámicas del conflicto y la marginalidad.

1.3.10. Ministerio de Minas

Solicita un fallo inhibitorio por las siguientes razones:

Indica que aun cuando fue subsanada, la demanda sigue adoleciendo de las falencias citadas en el auto inadmisorio. Luego de transcribir jurisprudencia de esta Corporación sobre los requisitos mínimos que debe cumplir la acción pública de inconstitucionalidad, arriba a la conclusión de que en la presente demanda no se materializan los mencionados presupuestos, y por el contrario, el accionante da un alcance equivocado a las normas que consideran violan la Constitución.

Asegura que no hay ningún cargo concreto sobre la forma cómo las normas acusadas son violatorias del Convenio 169 de la OIT, la ley 21 de 1991 y la Constitución Política, salvo la consideración personal del accionante sobre que dichos artículos han debido surtir el trámite de la consulta previa. Agrega que dicha interpretación es netamente subjetiva y no coincide con el espíritu de las disposiciones, en las que además se hace expresa referencia a tierras baldías y a un procedimiento previo a la constitución, el cual dado el caso, debe ser consultado, de conformidad con la jurisprudencia constitucional.

1.3.11. Ciudadana D.I.B.A.

Como integrante del equipo técnico de la Asociación Nacional de Reservas Campesinas, defiende la constitucionalidad de las normas acusadas bajo los siguientes argumentos:

La interviniente parte de definir el concepto de campesino, su aporte a la sociedad, su situación de vulnerabilidad y desprotección, la noción y antecedentes de las zonas de reserva campesina, para finalmente centrar su argumentación en los principios de igualdad, progresividad y pro hominem.

Así, dice que para efectos del análisis constitucional de la ley 160 de 1994, es necesario aludir al derecho a la igualdad, pues el campesinado, siendo un tipo de población en situación de vulnerabilidad y configurándose como minoría en este país al igual que otros grupos poblacionales, merece un tratamiento similar, tal y como lo tienen las comunidades indígenas y afrodescendientes. En ese orden de ideas, asevera que la efectividad de los derechos al territorio y, por ende, a la vida digna de los campesinos es tan importante como el de los pueblos indígenas y tribales. Indica que la figura de las zonas de reserva campesina es uno de los instrumentos jurídicos que salvaguardan los derechos de los campesinos ante un panorama de exclusión, y por tanto la declaración de inconstitucionalidad dejaría sin instrumentos a la población campesina para vivir dignamente en los territorios rurales.

Por su parte, sostiene que la declaración de inconstitucionalidad violaría el principio de progresividad porque dejaría sin piso las garantías para que campesinos y campesinas puedan efectivizar el derecho al territorio, la alimentación y demás derechos fundamentales establecidos en la Constitución de 1991.

Finalmente, en relación con el principio pro hominem, manifiesta la interviniente que éste debe ser una de las piedras angulares dentro del análisis de constitucionalidad de la norma acusada, ya que el accionante pone en tensión el derecho a la consulta previa con el derecho al territorio, la alimentación y otros que cobran vida con las zonas de reserva campesina. En ese sentido, la declaración de inconstitucionalidad sería una medida desproporcionada y regresiva que no generaría efectos positivos para la garantía de los derechos humanos.

1.3.12. Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez

Comienza por solicitar una providencia inhibitoria, toda vez que, en su criterio, el actor solamente expone argumentos subjetivos, abstractos e históricos, sin certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

A continuación, defiende la constitucionalidad de los artículos demandados, por las siguientes razones:

Manifiesta que el Legislador en las disposiciones acusadas sólo consagró de manera general la creación de las zonas de reserva campesina y de desarrollo empresarial, limitándose a enunciar las legítimas y constitucionales finalidades perseguidas: eliminar la concentración de la propiedad rural, el acaparamiento de tierras baldías y fomentar la pequeña propiedad rural. Dichos propósitos, señala, se adecuan a los postulados de un Estado Social de Derecho, en especial con los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, los cuales constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, sin que ello signifique una vulneración o desmedro directo y particular de las comunidades indígenas, o el desconocimiento del Convenio 169 de la OIT, la ley 21 de 1991 o la Constitución.

Agrega que en este caso no opera la obligatoriedad de la consulta previa en tanto el marco normativo demandado no afecta de manera directa y particular a las comunidades indígenas; aduce que el acceso progresivo a la tierra, la promoción del desarrollo sostenible y la búsqueda de formas dignas de supervivencia no es una medida que ponga en riesgo la integridad de los grupos étnicos. En su lugar, afirma, las zonas de reserva campesina legitiman la protección especial y constitucional del campo colombiano y, por tanto, la discriminación positiva de que gozan las comunidades étnicas no es razón para la exclusión de otros grupos históricamente marginados y en condiciones de vulnerabilidad.

1.3.13. Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep)

Defiende la constitucionalidad de las disposiciones objeto de censura por las razones que se exponen a continuación:

En primer lugar, afirma que suponer que la existencia de una norma que permita la constitución de zonas de reserva campesinas pone en riesgo la garantía de los derechos territoriales adquiridos y reconocidos a favor de los pueblos indígenas, resulta contradictorio con la interpretación sistemática de las normas jurídicas relevantes para la materia. Para ello se refiere al decreto 2164 de 1995, por medio del cual se resuelve el dilema de la representación legal de los pueblos indígenas que habitan territorios tradicionales y se señala que en las zonas de territorios tradicionales de los pueblos indígenas se debe priorizar la adjudicación a estos grupos y la constitución de resguardos para la protección de sus derechos territoriales. Alega que según estos preceptos, la constitución de las zonas de reserva campesina no puede hacerse en detrimento de los derechos territoriales de los pueblos indígenas, ya que los territorios que ellos ocupan solo podrán adjudicarse a ellos mismos.

Por otra parte, indica que el procedimiento para constituir una zona de reserva campesina no es solo una herramienta para la protección de los derechos territoriales de las comunidades de campesinos, sino que también puede comprenderse como una oportunidad para el reconocimiento de la existencia de pueblos indígenas que habitan territorios tradicionales, toda vez que implica un análisis detallado de las territorialidades presentes en el área en que se pretende implantar la figura.

Agrega que los procedimientos para la constitución de zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y tierras colectivas de las comunidades negras deben armonizarse dentro de un mismo escenario de protección constitucional, y las eventuales situaciones de vulneración de derechos territoriales no deben resolverse mediante la exclusión del ordenamiento constitucional de normas que reconocen derechos territoriales a otros grupos que gozan de especial protección constitucional, sino por medio de la implementación adecuada de procedimientos y garantías para el reconocimiento de derechos territoriales de todos los sujetos colectivos titulares de esas garantías. En este orden de ideas, explica que la declaración de inconstitucionalidad de las normas demandadas sería una medida desproporcionada, ya que causaría un daño a la protección de los derechos fundamentales de las comunidades campesinas, que quienes encuentran en la constitución de zonas de reserva campesina un procedimiento idóneo para la protección de su economía, cultura y formas de vida.

1.3.14. Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos (Ilsa)

Solicita que la Corporación se declare inhibida para estudiar la constitucionalidad de las disposiciones demandadas o, en subsidio, declare su constitucionalidad, con base en los siguientes argumentos:

Señala que existen aspectos que no fueron corregidos por el demandante y que pueden generar un fallo inhibitorio, como los siguientes: (i) los argumentos esbozados no se orientan a sustentar la inconstitucionalidad de la totalidad y de cada uno de los enunciados normativos demandados, pues el accionante dirige su demanda contra los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de la ley 160 de 1994, pero los argumentos expuestos solo se orientan a algunos de los apartados normativos, más concretamente a los artículos 79 (parcial) y 81 que regulan aspectos concernientes a las zonas de reserva campesina; (ii) tampoco se argumenta por qué los artículos 79 (parcial) y 80 contrarían el Convenio 169 de la OIT y la Constitución Política; (iii) en el caso de los artículos demandados se formulan argumentos indirectos, abstractos y globales que no se relacionan directamente con los apartados normativos cuya constitucionalidad se evalúa; y (iv) no hay elementos de ataque con relación a la supuesta vulneración del Convenio 169 de la OIT, presentándose ausencia de certeza de los cargos.

En segundo lugar, asevera que los argumentos expuestos no permiten identificar cómo los artículos 79 (parcial) y 81 de la ley 160 de 1994 violan el Convenio 169 de la OIT y el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas y tribales. En ese sentido, el demandante únicamente se refiere al párrafo segundo del artículo 79 de la ley 160 de 1994, lo que impide ver que el artículo demandado consagra lo que es la finalidad de las actuaciones adelantadas por el Incora en los procesos de colonización: la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural. Así mismo, resalta que el demandante no considera lo expuesto en el artículo 80 sobre las zonas de reservas campesinas y por qué no afectan los territorios de grupos étnicos, ya que su establecimiento obedece a características de orden agroecológico y socioeconómico. Adicionalmente, continúa, es imperativo remitirse al Capítulo XIV de la ley 160 de 1994, para evidenciar que lo que corresponde a tierras y territorios, y saneamiento de resguardos indígenas es desarrollado en un apartado distinto al analizado y regula aspectos previstos en el Convenio 169 de la OIT. Teniendo en cuenta estas disposiciones, sostiene, los artículos demandados no afectan a los pueblos indígenas y tribales, a las tierras, territorios y resguardos o consejos comunitarios y, por tanto, las afirmaciones del demandante sobre una promoción estatal para ocupar territorios indígenas y el despojo de tierras ancestrales son infundadas.

Señala que lo anterior lleva a concluir que en el caso bajo análisis no aplicaba la consulta previa frente a medidas de carácter legislativo, ya que el articulado del Capítulo XIII de la ley 160 de 1994 no presenta afectación a los pueblos indígenas y tribales en relación con el contenido material de la norma, por los sujetos en los que recae, ni por la materia que regula. En el mismo sentido, la iniciativa de conformación de una zona de reserva campesina no debe someterse a consulta previa, toda vez que la normativa que reglamenta la figura impide su constitución en territorios indígenas y tierras que deban ser tituladas colectivamente a comunidades negras.

1.3.15. Comisión Intereclesial de Justicia y Paz

Aboga por la constitucionalidad de las normas acusadas con base en las siguientes razones:

Sostiene que los argumentos del demandante son de conveniencia y parten de supuestos cuya constitucionalidad no es verificable de manera jurídica, como que la figura de las zonas de reserva campesina promueve e incentiva la colonización de tierras baldías en desmedro de posibles derechos que podrían tener las comunidades étnicas.

Así mismo, indica que el análisis del demandante ignora deliberadamente que los artículos demandados hacen parte de todo un cuerpo normativo, la ley 160 de 1994, que debe ser analizada sistemáticamente. De ese modo, -continúa- se evidenciaría que la ley 160 de 1994 antes que atentar contra los derechos territoriales de las comunidades étnicas, pretende, en la medida de sus posibilidades, ser garantista de sus derechos, los cuales busca armonizar con los derechos territoriales de las comunidades campesinas.

Finalmente, hace un amplio recuento normativo y jurisprudencial relacionado con la ley 160 de 1994 y los derechos territoriales de las comunidades étnicas y campesinas para concluir que la protección a los derechos territoriales de estas últimas comunidades no riñe con la protección de los territorios ancestrales de las primeras.

1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Solicita que se declare la inexequibilidad de las normas demandadas, difiriendo los efectos de dicha declaratoria en el tiempo, con base en las siguientes consideraciones:

Señala que de la simple lectura de las disposiciones demandadas se puede concluir que afectan, en forma directa y específica, a los pueblos indígenas y tribales en cuyos territorios se ha constituido o puedan llegar a crearse zonas de reserva campesina, zonas de desarrollo empresarial o zonas de colonización. Por tanto, asevera que el proyecto de ley debió ser sometido a consulta, para dar a esos pueblos la oportunidad de participar en el proceso de discusión.

Sostiene que a pesar de que la ley en comento dispone en el inciso noveno del artículo 69 que “[n]o podrán hacerse adjudicaciones de baldíos donde estén establecidas comunidades indígenas o que constituyan su hábitat, sino únicamente y con destino a la constitución de resguardos indígenas”, ello no es suficiente para obviar la obligación de consultar el proyecto de ley con dichos grupos. Por lo tanto, al no existir prueba alguna sobre la realización de dicho proceso, se deduce que se omitió, por lo que se impone concluir que los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 adolecen de un vicio insubsanable en su proceso de formación, por lo que deben ser excluidos de manera inmediata del ordenamiento jurídico.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la citada declaración de inexequibilidad dejaría un vacío total en relación con las zonas de reserva campesina, desarrollo empresarial y colonización, solicita a la Corte Constitucional diferir los efectos de la declaración por el tiempo que considere necesario para que el Legislador expida las disposiciones que corrijan la situación.

1.5. PRUEBAS RECAUDADAS

Por medio de auto del 27 de agosto de 2013, el Magistrado Sustanciador solicitó las siguientes pruebas:

“SEGUNDO.- OFICIAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Incoder, para que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se sirvan remitir a esta Corporación un informe en que se indique:

  1. Cuáles son las zonas de colonización, de reserva campesina y de desarrollo empresarial que existen en la actualidad, de conformidad con los preceptos demandados. Se solicita precisar en el informe la ubicación geográfica de esas zonas –preferiblemente por medio de un mapa- y las razones en las que se fundamentó su creación.

  2. En qué casos se han llevado a cabo procesos de consulta previa con pueblos indígenas y/o tribales para efectos de la constitución de las zonas referidas. Se solicita precisar respecto de los casos en los que no se han llevado a cabo consultas, las razones por las cuales no fueron realizadas.

  3. Cuáles son los requisitos para la constitución de cada tipo de zona y cuál es el proceso que debe surtirse para su creación. Se solicita precisar las normas reglamentarias de los artículos acusados, así como otro tipo de normativa administrativa relacionada con la materia.

    TERCERO.- OFICIAR a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se sirvan remitir a esta Corporación copia completa de los antecedentes legislativos de la ley 160 de 1994.

    CUARTO.- OFICIAR al Ministerio del Interior para que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se sirvan remitir a esta Corporación un informe en el que indique:

  4. Si se han llevado a cabo procesos de consulta previa para la constitución de zonas de colonización, de reserva campesina y de desarrollo empresarial, de conformidad con los preceptos demandados. En caso afirmativo, en qué casos y con qué resultados.

  5. Cuál es el mapa de ubicación de los pueblos indígenas y tribales del país. Se solicita diferenciar entre resguardos, propiedades colectivas y territorios ancestrales protegidos.”

    En cumplimiento de estas órdenes, se recaudó la siguiente información:

    1.5.1. Ministerio del Interior

    La entidad informa que según su Sistema de Información y Gestión para la Gobernabilidad Democrática –SIGOB-, así como los archivos de la Dirección de Consulta Previa, no existe información sobre procesos de consulta previa que se hayan adelantado para la constitución de zonas de colonización, reserva campesina o desarrollo empresarial.

    También indica que de conformidad con las bases de datos del Incoder la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y R., y la Dirección de Comunidades Negras, Afrocolombianas, R. y Palenqueras, existen 707 resguardos indígenas reconocidos y titulados –información a 2012-, 55 resguardos coloniales, 565 parcialidades indígenas reconocidas, 181 Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, 1.422 organizaciones de comunidades negras, un pueblo raizal -perteneciente al Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina- y 10 comunidades R..

    Señala que las resoluciones 000002 del 4 de enero de 1973 y 837 del 28 de agosto de 1995 reconocen como territorio ancestral protegido, el área de la Línea Negra de los cuatro pueblos indígenas de la Sierra Nevada.

    Finalmente, adjunta mapas que muestran la ubicación específica de las comunidades relacionadas.

    1.5.2. Ministerio de Ambiente

    Manifiesta que en la actualidad existen 6 zonas de reserva campesina, establecidas entre 1997 y 2002, ubicadas en las siguientes regiones: el Guaviare, C. –reserva Plato Balsillas ubicada en el municipio de San Vicente del Caguán-, Sur de Bolívar –municipios de Arenal y M.-, Cundinamarca –reserva C. en la provincia de Sumapaz-, P. –reserva Bajo Cuembí y C. en el municipio de Puerto Asís-, y Medio M. – reserva Valle del Río Cimitarra-.

    Indica que en la actualidad no se han creado zonas de desarrollo empresarial.

    Señala que normativa relacionada con la materia se halla en la ley 164 de 1994, el decreto 1777 de 1996 y el acuerdo 024 de 1996 emitido por la Junta Directiva del Incora.

    En relación con el parágrafo 2 del artículo 1 del decreto 1777 de 1996, explica que el artículo 210 del decreto-ley 28111 de 1974 dispone que cuando por razones de utilidad pública o de interés social sea necesario realizar dentro de las áreas de reserva forestal actividades económicas que impliquen remoción de bosques, cambios en el uso de los suelos, o cualquier actividad distinta al aprovechamiento racional de los bosques, se deberá realizar de manera previa la respectiva sustracción del área de reserva forestal. Precisa que según el artículo 5 de la ley 99 de 1993 y el numeral 14 del artículo 2 del decreto 3570 de 2011, el Ministerio de Ambiente es la autoridad competente para sustraer áreas de las reservas forestales nacionales, de modo que cuando se identifiquen áreas al interior de una reserva forestal nacional que se requiera sustraer con fines de adjudicación como tierras baldías, el Incoder debe presentar ante el Ministerio de Ambiente la respectiva solicitud de sustracción, para lo cual debe sujetarse a lo dispuesto en las resoluciones 293 de 1998 –sobre la elaboración del plan de manejo ambiental de la sustracción-, 629 de 2012 –sobre requisitos y procedimiento para la sustracción de áreas de reserva forestal de la ley 2 de 1959 para los programas de reforma agraria y desarrollo rural de los que trata la ley 160 de 1994 y medidas de restitución en el marco de la Ley de Víctimas-, y 168 de 2013 –sobre el procedimiento para la sustracción definitiva con miras a la adjudicación de terrenos baldíos a entidades territoriales para actividades de bajo impacto.

    1.5.3. Incoder

    Sobre las zonas de colonización, explica que surgieron con la ley 135 de 1961, la cual preveía la creación de reservas para el desarrollo de procesos de colonización especial. Indicó que bajo la vigencia de esa ley fueron destinadas a colonización especial varias áreas de la reserva forestal de la Amazonía. Precisó que la ley 160 de 1994 revivió la figura, pero aún no ha sido reglamentada y por ello no existen en la actualidad reservas de esta índole.

    A continuación relaciona las zonas de reserva campesina que han sido reconocidas mediante acto administrativo:

    DEPARTAMENTO ZONA GEOGRÁFICA RESOLUCION CONSTITUCIÒN Y FECHA EXTENSIÒN HECTAREAS POBLACIÒN
    CUNDINAMARCA MUNICIPIO DE CABRERA 046-Nov-07-2000 44.000 9300
    PUTUMAYO BAJO CUEMBÌ Y COMANDANTE-MUNICIPIO PUERTO ASÌS 069-Dic-18-2000 22.000 4700
    BOLIVAR MUNICIPIOS DE MORALES Y ARENAL 054- Junio-22-1999 29.110 3500
    GUAVIARE MUNICIPIOS DE SAN JOSE DEL GUAVIARE,EL RETORNO Y CALAMAR 0054-Dic-18-1997 463.600 14.054
    CAQUETA REGION CUENCA DEL RIO PATO Y VALLE DE BALSILLAS MUNICIPIO DE SAN VICENTE DEL CAGUAN 0055-Dic-18-1997 88.401 7.500
    ANTIOQUIA-BOLIVAR MUNICIPIOS DE YONDO Y REMEDIOS EN ANTIOQUIA; CANTAGALLO-SAN PABLO EN BOLIVAR 028-Dic-10-2002 184.000 35.810

    Explica que estas zonas fueron conformadas por el antiguo Incora, dando respuesta a solicitudes presentadas por organizaciones campesinas de cada una de las regiones, y con sujeción al decreto 1777 de 1996 y el acuerdo 024 de 1996 del Incora. Señala que esta normativa contempla la realización de estudios técnicos que sustenten la viabilidad social, política, productiva y ambiental de la delimitación y constitución de la respectiva zona, así como la previsión de un Plan de Desarrollo Sustentable de la zona, el cual debe ser diseñado en concertación con las autoridades locales y con concepto de las autoridades ambientales regionales.

    Afirma que de acuerdo con la ley 160 de 1994 y el decreto reglamentario de las zonas de reserva campesina, éstas constituyen una figura de ordenamiento social, ambiental y productivo encaminada a la solución de conflictos socio económicos y ambientales en áreas geográficas que por sus condiciones agroecológicas y socioeconómicas así lo requieren, así como a la protección y fortalecimiento de las economías campesinas.

    Sostiene que la figura de las reservas campesinas fue puesta a prueba en el marco del “Proyecto Piloto de Zonas de Reserva Campesina”, implementado bajo la dirección del Ministerio de Agricultura con la participación del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA-, y financiado por el Banco Mundial. Asegura que el informe final del proyecto da cuenta de los impactos positivos de la implementación de la figura y por ello recomienda el diseño de un Programa Nacional de Zonas de Reserva Campesina. Agrega que en la evaluación del proyecto que llevó a cabo la Universidad Javeriana, se demuestra la oportunidad y viabilidad de las referidas zonas para el desarrollo de alternativas de “consolidación y estabilización de las comunidades rurales, con base en la definición de los derechos de propiedad sobre los territorios, el desarrollo de actividades productivas sostenibles y el apoyo a procesos de autogestión”.

    A efectos de ilustrar las motivaciones que llevaron al reconocimiento de las zonas de reserva campesina que existen en la actualidad, la entidad aporta copia de las resoluciones de constitución.

    También aclara que el artículo 3 del acuerdo 024 de 1996 del Incora prohíbe la constitución de zonas de reserva campesina en aquellos territorios reconocidos como resguardos indígenas o territorios colectivos de comunidades afrodescendientes. Explica también que en las 6 zonas de reserva campesina que existen “(…) no ha sido pertinente la realización de procesos de consulta previa, dado que las poblaciones y comunidades de los territorios en los que se han constituido son campesinas. Es decir que no habitan en tales territorios poblaciones étnicas que ostenten del derecho a la consulta previa, ni se presentaron en el momento de constitución, ni hasta la fecha, reclamaciones de comunidades étnicas que vean impactados sus territorios o modos de vida por el reconocimiento de estas zonas o por las acciones propias de su implementación dentro del territorio delimitado ni en su área de influencia”.

    Manifiesta que de entre los procesos de delimitación de zonas de reserva campesina en curso, solamente se involucran directa o indirectamente comunidades étnicas en los casos de Montes de M. y Catatumbo. Al respecto explica:

    “En el primer caso, en la actualidad se encuentra en desarrollo el proceso orientado a garantizar el derecho a la consulta previa a comunidades indígenas y afrodescendientes, el cual viene siendo diseñado de forma concertada con las comunidades étnicas y campesinas, con el apoyo técnico de la Pontificia Universidad Javeriana en el marco del Convenio No. 00589 entre ésta y el Incoder, como parte del procedimiento de delimitación y constitución de dos zonas de reserva campesina que han sido propuestas por el gobierno nacional.

    En el caso del Catatumbo, el área delimitada proyectada para ser reconocida como zona de reserva campesina coincide en una parte con la Zona de Reserva Forestal de la Serranía de los Motilones, por lo que se viene adelantando el procedimiento de sustracción de la misma con destino eventual a zona de reserva campesina como alternativa de ordenamiento productivo, social y ambiental del área a sustraer. Sobre esta área el Ministerio del Interior certificó la necesidad de llevar a cabo la Consulta Previa, la cual se encuentra en proceso de preparación para su realización.

    En el área restante que corresponde al polígono comprendido por un sector del municipio de Tibú, no presenta conflicto con los resguardos del pueblo B. y otros, de acuerdo con lo señalado por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior en la certificación en la que indica que en el área proyectada no se registra presencia de comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras, indígenas ni rom (…).

    Sin embargo, vale la pena señalar que aun cuando no existe conflicto, a esta propuesta de delimitación de zona de reserva campesina, se ha llegado luego de un proceso de diálogos y concertación entre el pueblo B. y las comunidades campesinas, en el marco de las cuales se ha acordado excluir de tal delimitación, los territorios sobre los cuales el pueblo B. tiene aspiración de ampliación de sus resguardos, pero en los cuales existe una importante población campesina. A esta realidad, las comunidades campesina y B. han creado la Mesa Intercultural, espacio de concertación autónomo, en el cual se espera discutir y dar trámite a los conflictos territoriales-culturales, dando lugar a fórmulas de convivencia intercultural respetuosa de las respectivas identidades.”

    Para terminar su referencia a las zonas de reserva campesina, aduce que los requisitos para su creación están consignados en el decreto 1777 de 1996 y el acuerdo 024 de 1996 del Incora.

    Por último, en relación con las zonas de desarrollo empresarial, manifiesta que la reglamentación aún no ha sido expedida; sin embargo, aseguró que el Incoder ha venido desarrollando acciones tendientes a la definición de criterios y metodologías pertinentes para su constitución.

    Por ejemplo, relata que dentro del Plan de Acción del Incoder y como estrategia integrada en el proyecto de implementación del ordenamiento productivo, regularización y protección de las tierras a nivel nacional, se reconocen las zonas de desarrollo empresarial como una herramienta para impulsar el desarrollo regional de manera focalizada y articulada con otras propuestas dirigidas al mismo fin. Asevera que bajo esa premisa, celebró el convenio 637 de 2011 con la Corporación Misión Rural, cuyo objeto fue aunar los recursos y esfuerzos para generar estrategias, metodologías e instrumentos para la conformación y gestión de tales zonas. Las estrategias y lineamientos producto de ese convenio –continúa- dieron lugar a la creación del Observatorio Territorial del municipio de La Primavera en el departamento del Vichada, el cual formuló un modelo cooperativo como estrategia para la creación de una de esas zonas.

2. CONSIDERACIONES

2.1. COMPETENCIA

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de la referencia, pues las disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la República.

2.2. EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA

2.2.1. Varios intervinientes solicitan a la Corte emitir un fallo inhibitorio, puesto que consideran que la demanda no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. En su sentir, el actor no desarrolla razones de inconstitucionalidad, sino consideraciones de carácter subjetivo y personal que no tienen en cuenta que las normas acusadas en ningún momento se refieren a comunidades indígenas.

2.2.2. Lo primero que advierte la Sala es que los cargos de la demanda cuestionan únicamente la creación de zonas de reserva campesina, figura con la que no se relacionan directamente todos los artículos acusados. En efecto, si bien es cierto los preceptos censurados hacen parte del capítulo XIII de la ley 160 cuyo título es “COLONIZACIONES, ZONAS DE RESERVA CAMPESINA Y DESARROLLO EMPRESARIAL”, el artículo 82 alude específicamente a las zonas de desarrollo empresarial y el 83 a la posibilidad de adjudicación de baldíos ubicados en esas mismas zonas a ciertas personas jurídicas. Dado que los artículos 82 y 83 de la ley 160 se refieren a figuras diferentes a las zonas de reserva campesina, la Sala concluye que frente a ellos no existen cargos y por ello se abstendrá de pronunciarse sobre su constitucionalidad.

La Corporación entiende entonces que los cargos de la demanda se dirigen contra los artículos 79 –sobre criterios orientadores de los procesos de colonización, los cuales incluyen la creación de zonas de reserva campesina-, 80, 81 y 84 –sobre pautas para la definición de zonas de reserva campesina-.

2.2.3. En relación con los artículos 79, 80, 81 y 84, a juicio de la Sala, sí se formulan cargos claros, ciertos, específicos y suficientes. En efecto, el demandante identifica con claridad como preceptos constitucionales lesionados, los derechos al territorio y a la consulta previa de los pueblos indígenas y tribales; explica con mediana suficiencia las razones por las cuales considera que esos derechos son violados e incluso formula algunos ejemplos para respaldar sus afirmaciones; y sus cargos se construyen a partir de una interpretación prima facie razonable de los artículos demandados.

En vista de que la demanda es apta en relación con los artículos 79, 80, 81 y 84, pasa la Sala a identificar los problemas jurídicos que el presente debate suscita.

2.3. PROBLEMAS JURÍDICOS

2.3.1. El demandante sostiene que los artículos 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de la ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones” son contrarios al Convenio 169 de la OIT -que hace parte del bloque de constitucionalidad-, específicamente a los derechos al territorio y a la consulta previa de los pueblos indígenas y tribales, por los dos siguientes clases de argumentos:

En primer lugar, asegura que los artículos lesionan el derecho al territorio de los pueblos indígenas, ya que permiten la constitución de reservas campesinas sin que previamente se haya llevado a cabo una delimitación de los territorios de dichos pueblos.