Sentencia de Tutela nº 598/14 de Corte Constitucional, 22 de Agosto de 2014

1.1. Hechos

1.1.1. La accionante es desplazada por la violencia. En la actualidad se encuentra inscrita en el Registro Único de Víctimas (RUV), como parte del núcleo familiar en cabeza de la señora M.F.T..

1.1.2. La demandante sostiene que se presentó un fenómeno de separación de dicho núcleo familiar, en el entendido que ahora es madre cabeza de hogar, a cargo de dos hijos menores de edad. Por tal motivo, no ha vuelto a recibir las ayudas a que tiene derecho por su condición de desplazada.

1.1.3. Como consecuencia de lo anterior, en ejercicio del derecho de petición, el pasado 5 de diciembre de 2013 solicitó la separación del núcleo familiar. A pesar de ello, en respuesta fechada el 10 de febrero de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, le informó que su caso no se enmarcaba dentro de los parámetros descritos en el artículo 119 del Decreto 4800 de 2011, por lo que no estaba llamada a prosperar la división reclamada[1].

1.2. Solicitud de amparo constitucional

Con fundamento en lo anterior, la señora A.A.Á.T. instauró acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), con el propósito de obtener la protección de sus derechos de petición, mínimo vital y vida digna. Por lo anterior, solicita que se ordene a la citada entidad que caracterice a su grupo familiar y que proceda a separarla del núcleo en el que originalmente se encontraba, pues el sustento de su nueva familia depende del otorgamiento de la ayuda humanitaria a su nombre.

1.3. Contestación de la demanda

En respuesta radicada el 17 de febrero de 2014, el jefe de la oficina jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, indicó que no ha vulnerado derecho alguno a la señora A.A.Á., basado en los siguientes argumentos: en primer lugar, informó que la accionante se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas desde el 20 de junio de 2002, en un grupo familiar que actualmente está compuesto por 12 personas, en cabeza de su madre, M.F.T..

En segundo lugar, refirió que la conformación de las familias registradas como desplazadas está determinada por la información que de manera libre y voluntaria proporciona la persona declarante, quien a su vez es la responsable de recibir la ayuda humanitaria y distribuirla entre su grupo familiar.

En tercer lugar, indicó que no es viable legalmente hacer tantos registros como circunstancias se presenten al interior de las familias, por lo que no procede la división del grupo familiar por hechos posteriores e independientes al desplazamiento forzado. En seguida explicó que la tutela no es el mecanismo idóneo para resolver este tipo de controversias, puesto que existen trámites administrativos previstos para tal fin.

Por último, al referirse al caso en concreto, señaló que oportunamente se dio respuesta al derecho de petición interpuesto por la accionante, en donde se advirtió que no era viable acceder a su solicitud por las razones previamente expuestas. Pese a lo anterior y con el fin de proteger los derechos de las madres cabeza de familia, de los menores abandonados por su padre o madre jefe de hogar y de los nuevos hogares conformados por personas desplazadas con hijos, es posible solicitar la intervención de autoridades competentes en asuntos de familia como el ICBF, los juzgados de familia o las comisarías de familia para que determinen la conformación del nuevo grupo familiar, luego de lo cual emitirán un concepto que le sirve de soporte a la Unidad para estudiar la solicitud de división.

1.4. Pruebas aportadas al proceso

Como pruebas relevantes que constan en el expediente obran los siguientes documentos:

- Petición formulada ante la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas radicada el 5 de diciembre de 2013.

- Respuesta al derecho de petición de fecha 10 de febrero de 2014.

- Certificado de Registro expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que consta el nacimiento de una hija de la accionante el día el 19 de agosto de 2009. En el espacio referente a los datos del padre, no aparece ninguna información.

- Registro Civil en el que se constata el nacimiento de un hijo de la accionante el día 3 de septiembre de 2013. En el espacio referente a los datos del padre, no aparece ninguna información.

2.1. Primera instancia

En sentencia del 24 de febrero de 2014, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Mocoa negó la protección de los derechos fundamentales invocados, al considerar que no hay suficientes elementos probatorios que permitan deducir la conformación de un nuevo núcleo familiar, así como tampoco se acredita la intervención de una autoridad competente en asuntos de familia, con el propósito de caracterizar dicho núcleo y emitir un concepto sobre la materia.

2.2. Impugnación

En escrito del 5 de marzo de 2014, la accionante afirma que el juez de instancia realizó una interpretación restrictiva de la evolución jurisprudencial sobre los derechos de la población desplazada. En este orden de ideas, sostiene que se desconoció la ratio juris de varios fallos de tutela, en los que se ha insistido en que es posible la división del núcleo familiar, entre otras circunstancias, cuando se han constituido nuevas unidades, cuyo análisis, en cada caso concreto, le corresponde a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

2.3. Rechazo por extemporaneidad

En providencia del citado 5 de marzo de 2014, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Mocoa rechazó la impugnación interpuesta, al considerar que la misma fue presentada de forma extemporánea. Al respecto, señaló que: “(…) la señora A.A.T. impugn[ó] la acción de tutela mediante escrito presentado [en] este Despacho el día 5 de marzo de 2014, es decir, por fuera del término estipulado en el Decreto 2591 de 1991, toda vez que la notificación personal se realizó a la accionante el día 27 de febrero de 2014 y el término para interponer la impugnación finalizaba el 4 de marzo de 2014”.

3.1. Competencia

Esta Sala es competente para revisar la decisión proferida en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 15 de mayo de 2014 proferido por la Sala de Selección Número cinco.

3.2. Problema jurídico

A partir de las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y de la decisión adoptada en la respectiva instancia judicial, esta Corporación debe determinar, si se configura una violación de los derechos fundamentales de la señora A.A.Á.T., en su condición de víctima del desplazamiento forzado, como consecuencia de la decisión de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), de no permitir la separación del grupo familiar del cual hace parte, para –en su lugar– reconocer uno nuevo con sus dos hijos menores de edad.

Con el fin de resolver este problema jurídico, en primer lugar, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional en relación con la procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada (3.3); en segundo lugar, se pronunciará sobre el marco normativo referente a la separación o escisión del núcleo familiar inscrito en el Registro Único de Víctimas (3.4); y finalmente, se referirá al alcance del derecho fundamental al debido proceso administrativo (3.5). A partir de lo expuesto, se resolverá el caso concreto (3.6).

3.3. De la procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia

3.3.1. El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de amparo constitucional sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[2]. Esto significa que la acción de tutela tiene un carácter residual o subsidiario, por virtud del cual “procede de manera excepcional para el amparo de los derechos fundamentales vulnerados, por cuanto se parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen mecanismos judiciales ordinarios para asegurar su protección”[3]. El carácter residual obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias atribuido por la Constitución Política y la ley a las diferentes autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los principios constitucionales de independencia y autonomía de la actividad judicial.

No obstante, aun existiendo otros mecanismos de defensa judicial, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que la acción de tutela está llamada a prosperar, cuando se acredita que los mismos no son lo suficientemente idóneos para otorgar un amparo integral, o no son lo suficientemente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Así lo sostuvo la Corte, en la Sentencia SU-961 de 1999[4], al considerar que: “en cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria”. La segunda posibilidad es que las acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de forma idonea, circunstancia en la cual es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo de protección definitiva de los derechos fundamentales[5].

Respecto de este último punto, este Tribunal ha entendido que el mecanismo ordinario previsto por el ordenamiento jurídico para resolver un asunto no es idóneo, cuando, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución integral frente al derecho comprometido. En este sentido, esta Corporación ha dicho que: “el requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal[6]. La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado”[7].

3.3.2. Ahora bien, en consideración al particular estado de vulnerabilidad de la población desplazada, esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales[8], por una parte, porque a pesar de que existen otros medios de defensa judicial, los mismos carecen de la entidad suficiente para dar una respuesta oportuna, completa e integral frente a las víctimas del desplazamiento forzado, con ocasión de la situación de gravedad extrema y urgencia en la que se encuentran[9]; y por la otra, porque en virtud de los principios de inmediatez, eficacia y prevalencia del derecho sustancial que caracterizan al amparo constitucional, no es posible exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios, pues en tratándose de la población desplazada prevalece la necesidad de asegurar la realización efectiva de los derechos materiales que se encuentran comprometidos[10], como consecuencia de lo dispuesto en los principios rectores del desplazamiento interno[11], los cuales constituyen una valiosa herramienta para la interpreta-ción y definición de las normas jurídicas que se vinculan con las medidas de protección a favor de la población desplazada[12].

3.4. De la separación o escisión del núcleo familiar de los desplazados por la violencia

3.4.1. El Registro Único de Víctimas (RUV) se encuentra previsto en el artículo 154 de la Ley 1448 de 2011, como una herramienta administrativa que conserva la información sobre las víctimas del conflicto armado interno, en los términos previstos en el artículo 3º de la ley en cita[13].

Esta Corporación de forma reiterada ha advertido que la inscripción carece de efectos constitutivos, pues el registro cumple únicamente con la finalidad de servir de instrumento técnico para la identificación de la población afectada y como mecanismo útil de información para el diseño e implementación de políticas públicas que salvaguarden los derechos constitucionales de las víctimas[14].

De acuerdo con el artículo 17 del Decreto 4800 de 2011, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), es la entidad del Estado encargada de la administración, operación y funcionamiento del RUV. Para tal efecto, se dispone que quien se considere víctima se deberá presentar ante el Ministerio Público para solicitar su inscripción[15], en la oportunidad prevista en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011[16]. La solicitud de registro debe permitir su identificación, así como la obtención de información básica sobre los hechos ocurridos y la conformación del grupo familiar. Al respecto, el artículo 33 del Decreto 4800 de 2011, dispone que: “Para ser tramitada, la solicitud de registro deberá, como mínimo, contar con la siguiente información: (…) Los datos de identificación de cada una de las personas relacionadas [y] las circunstancias de modo, tiempo y lugar previas, durante y posteriores a la ocurrencia de los hechos, (…) teniendo en cuenta el tiempo en el que ocurrió la violación, y la situación de vulnerabilidad de la víctima”.

Las declaraciones deberán ser enviadas al siguiente día hábil a la UARIV[17], la cual tomará un término máximo de 60 días hábiles para otorgar o denegar el registro[18]. Las medidas de asistencia y atención se otorgarán conforme a la integración del núcleo familiar y su suministro se hará al jefe de hogar reportado.

3.4.2. En la Sentencia T-025 de 2004[19], esta Corporación recordó que es constitucionalmente viable la modificación del registro, en aquellos casos en que, por el paso del tiempo, se constituyen nuevos núcleos familiares entre las personas víctimas del desplazamiento forzado, en aras de obtener las ayudas que les permita existir independientemente como familias. Precisamente, uno de los principios relativos a la protección durante el desplazamiento, señala que todo ser humano tiene derecho a que se respete su vida familiar[20].

Así las cosas, si bien la composición del núcleo familiar puede variar por distintas circunstancias con el transcurrir del tiempo, ya sea aumentando o disminuyendo el número de sus miembros; ello no es óbice para admitir que, en desarrollo de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a constituir una familia (CP arts. 16 y 44), se puedan presentar fenómenos de división o escisión del grupo familiar. En este último caso, como lo ha señalado la Corte, es preciso determinar que dicha separación no corresponda a una estrategia indebida para aumentar la ayuda recibida.

En desarrollo de lo anterior, en la providencia en cita, en relación con la pretensión de corrección del núcleo familiar, se manifestó que es posible distinguir varias situaciones: “(i) la de quienes desean separarse del núcleo familiar con el fin de aumentar las posibilidades de ayuda; (ii) la de quienes por las condiciones mismas del desplazamiento interno son separados de su núcleo familiar, se reencuentran posteriormente con él y desean unirse para solicitar las ayudas previstas para la población desplazada; [y] (iii) la de quienes han formado un nuevo núcleo familiar al constituirse como pareja estable con hijos o como madre cabeza de familia, pero separada de su esposo o compañero permanente”.

Frente a cada uno de los anteriores escenarios, se han establecido distintas reglas dirigidas a determinar la procedencia o no de la modificación del registro, con el propósito de salvaguardar los recursos que permiten el desarrollo de las medidas de asistencia y atención que se otorgan a las víctimas. Así, en la citada Sentencia T-025 de 2004, se manifestó que:

“En el primer evento, dada la complejidad administrativa que implicaría permitir el cambio de inscripción por la mera voluntad del desplazado o el riesgo de que ello sea solicitado estratégicamente con el fin de aumentar la ayuda recibida, resulta razonable que no sea posible obtener un nuevo registro, máxime si se tiene en cuenta que en todo caso, las ayudas se canalizarán a través del núcleo familiar con el cual fueron registrados. En el segundo evento, especialmente cuando se trata de menores de edad y de ancianos que se reencuentran con su familia, las autoridades deben tomar medidas para garantizar que éstas personas puedan reunirse con sus allegados y, cuando sea necesario, modificar la información del registro para garantizar que estos núcleos familiares reciban la ayuda adecuada y proporcionalmente mayor que se le brinda a la población desplazada. La especial protección constitucional de los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, o de personas de la tercera edad, así como de la familia y su manifestación a través del derecho de la población desplazada a la reunificación familiar, de conformidad con el Principio Rector 16, justifican esta autorización especial. Estas mismas razones justifican que se permita, como lo prevé el tercer evento, la modificación del registro para que mujeres cabeza de familia o parejas nuevas con hijos puedan constituir núcleos familiares de desplazados con registro autónomo y diferente al originario, y de esta manera, obtener la ayuda que les permita existir independientemente como familias.”[21] (N. fuera del texto original)

Con fundamento en estas reglas, en la Sentencia T-721 de 2008[22], este Tribunal se pronunció sobre un caso de división del grupo familiar, en el que la ayuda humanitaria era otorgada a la esposa de un desplazado, quien, pese a sus precarias condiciones de salud, fue abandonado y dejado a cargo de dos hijos menores de edad. Para la Corte, las apremiantes complicaciones materiales y emocionales del accionante, aunadas a su condición de desplazado, exigían la verificación de su núcleo familiar por parte de la autoridad demandada[23], a efectos de determinar si procedía o no la inscripción autónoma en el registro.

3.4.3. Con la expedición del Decreto 4800 de 2011, “por el cual se reglamenta la Ley 1148 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, se establecieron un conjunto de reglas sobre la división del grupo familiar y la distribución de las ayudas alimentarias, en un contexto en donde se verifica una simple fragmentación del núcleo y en otros en los que se identifican condiciones particulares que exigen una especial protección constitucional. Textualmente, en el artículo 119, se consagra que:

“Artículo 119.- Ayuda humanitaria en caso de división del grupo familiar. Cuando se efectúe la división de grupos familiares inscritos en el Registro Único de Víctimas, se mantendrá el monto de la ayuda humanitaria que el grupo inicial venía recibiendo y seguirá siendo entregado al jefe de hogar que había sido reportado.

P..- En aquellos grupos familiares cuya división obedezca al abandono por parte del jefe del hogar y se requiere la protección de los niños, niñas y adolescentes o es producto de violencia intrafamiliar, dichos hogares recibirán de manera separada la ayuda humanitaria correspondiente, de manera proporcional según la conformación del grupo familiar.

Para tal efecto, la persona deberá acreditar de manera sumaria dicha situación. La Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas podrá solicitar al Defensor de Familia o al C. de Familia correspondiente, la información que le permita realizar la entrega separada de la citada ayuda humanitaria.”

Como se infiere de la norma transcrita, su lógica se inscribe en la fijación de un parámetro general, por virtud del cual se busca evitar que el monto de la ayuda humanitaria sea fragmentado sin justificación alguna, a partir de la simple división del núcleo familiar, ya sea motivado por la mera voluntad del desplazado o con el fin de aumentar la ayuda recibida. En este tipo de casos, se mantendrá el monto autorizado y seguirá siendo entregado al jefe del hogar que había sido reportado. Por el contrario, en aquellas circunstancias en las cuales se trate del abandono del grupo por parte de quien lo representa o de violencia intrafamiliar, se procederá a la división de la ayuda correspondiente, de manera proporcional a la nueva conformación de los núcleos familiares. En tales circunstancias, el interesado deberá acreditar de manera sumaria dicha situación, sin perjuicio de la carga que se impone a la UARIV, consistente en verificar la división alegada, para lo cual, en caso de estimarlo pertinente, podrá acudir a las autoridades estatales de familia, con el fin de poder entregar de forma separada la citada ayuda humanitaria.

La existencia del citado marco reglamentario no es óbice para entender que las otras hipótesis de escisión o separación del grupo familiar, conforme a lo previsto en la jurisprudencia constitucional, se mantienen vigentes y son susceptibles de amparo. Ello ocurre, entre otras, por las siguientes razones:

En primer lugar, porque uno de los principios rectores durante el desplazamiento, señala que todo ser humano tiene derecho a que se respete su vida familiar[24], lo que conduce en el caso de la población desplazada a adoptar (i) medidas de protección cuando se presenta el reencuentro de menores de edad y adultos mayores con sus familias, o a (ii) modificar y actualizar el registro para admitir a mujeres cabeza de familia o a parejas nuevas con hijos. Así, por ejemplo, el artículo 28 de la Ley 1448 de 2011 dispone que: “Las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley, tendrán entre otros los siguientes derechos (…): 7. Derecho a la reunificación familiar cuando por razón de su tipo de victimización se haya dividido el núcleo familiar”.

En segundo lugar, porque los derechos de las víctimas (como sujeto de especial protección) se someten al principio de progresividad, por lo que el Estado además de aumentar paulatinamente el goce efectivo sobre los mismos, debe abstenerse de adoptar medidas que impliquen un retroceso frente al nivel de protección otorgado[25]. Lo anterior implica que si bien el reglamento puede establecer reglas sobre la división del grupo familiar y la distribución de las ayudas humanitarias, no por ello puede entenderse que dicho régimen excluye los desarrollos jurisprudenciales vigentes sobre la materia, pues su exigibilidad –en términos de progresividad y de la cláusula de no regresividad– responde a la necesidad de amparar derechos fundamentales de la población desplazada, como ocurre con los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a constituir y preservar una familia (CP arts. 11, 12 y 42).[26].

Por último, como lo ha señalado reiteradamente la Corte[27], porque una de las reglas relativas a la inscripción de una persona desplazada en el registro, cuando exista división del núcleo familiar, consiste en verificar y caracterizar dicha división y comprobar el verdadero estado en el que se encuentran los miembros de un grupo familiar, para, si es del caso, modificar el existente o realizar la respectiva segmentación y otorgar un nuevo registro.

3.4.4. De acuerdo con lo expuesto, a partir de la jurisprudencia constitucional y de la normatividad vigente, es posible extraer cinco circunstancias que generan la división de un grupo familiar que fue desplazado por la violencia, de las cuales sólo una no amerita la división de la ayuda humanitaria y tres justifican la entrega de ayuda independiente a la del grupo original. Tales situaciones se pueden resumir de la siguiente manera:

(i) Cuando las personas deciden separarse de su núcleo familiar original sin justificación o para recibir mayor ayuda humanitaria (inciso 1º del artículo 119 del Decreto 4800 de 2011 y Sentencia T-025 de 2004). En este escenario no es posible incluir un nuevo registro y se mantendrá el monto de la ayuda inicialmente otorgada, la cual será entregada al jefe de hogar que consta en la correspondiente declaración.

(ii) Cuando se trata del abandono por parte del jefe de hogar y se requiere la protección de menores de edad (parágrafo del artículo 119 del Decreto 4800 de 2011 y Sentencia T-721 de 2008). En esta hipótesis se procederá a la creación de un nuevo registro y se dividirá proporcionalmente la ayuda según la conformación de cada grupo familiar.

(iii) Cuando el núcleo se separa por violencia intrafamiliar (parágrafo del artículo 119 del Decreto 4800 de 2011). En este escenario se siguen las mismas reglas previamente expuestas, esto es, se debe crear un nuevo registro y dividir proporcionalmente la ayuda.

(iv) Cuando se trata de menores de edad y de adultos mayores que se reencuentran con su familia (Sentencia T-025 de 2004). En esta circunstancia, siempre que sea necesario, se debe modificar la información del registro, para garantizar que el núcleo familiar reciba la ayuda adecuada y proporcional a su nueva realidad.

(v) Cuando se está en presencia de mujeres cabeza de familia o de parejas nuevas con hijos (Sentencias T-025 de 2004, T-783 de 2011 y T-462 de 2012). En esta hipótesis se deberá inscribir un nuevo registro “autónomo y diferente al originario”[28], con miras a proporcionar la ayuda necesaria “que les permita existir independientemente como familias”[29].

3.4.5. Las circunstancias expuestas evidencian que, en varias ocasiones, resulta necesaria la modificación del registro o la inscripción de uno nuevo, como herramienta idónea para proteger los derechos fundamentales de la población desplazada y salvaguardar la institución familiar, con miras a preservar el mínimo vital y la subsistencia de sus miembros, en especial de adultos mayores y menores de edad.

No obstante, como se infiere de lo expuesto en el Decreto 4800 de 2011, es preciso constatar la ocurrencia de cada una de las situaciones previamente descritas. De ahí que, por una parte, se demande de la persona interesada la acreditación sumaria de la hipótesis que alega; y por la otra, se asigne a la UARIV la obligación de identificar el entorno de la familia y caracterizar el estado en el que se encuentra. Para tal diligencia, la citada Unidad podrá solicitar el apoyo correspondiente de las autoridades competentes en asuntos de familia (el Defensor de Familia o el C. de Familia), para que, en virtud de su conocimiento especializado en dicha área, informen sobre las circunstancias que rodean a las personas que pretenden constituirse como un nuevo núcleo familiar y, por dicha vía, obtener un registro autónomo e independiente del originario.

3.5. Del derecho fundamental al debido proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia

La Constitución, en el artículo 29, consagra el derecho fundamental al debido proceso y establece que se aplicará a toda clase de actuaciones, ya sean ellas judiciales o administrativas. Como lo ha señalado esta Corporación, el debido proceso es un derecho de aplicación inmediata (CP art. 85), que en relación con el desarrollo de las actuaciones administrativas, pretende regular el ejercicio de las facultades de la Administración, cuando en virtud de su realización puedan llegar a comprometer los derechos de los administrados.

De esta manera, el debido proceso administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes de las autoridades públicas y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de sus actuaciones dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos previstos en la ley[30].

En este orden de ideas, por ejemplo, en la Sentencia C-980 de 2010[31], esta Corporación indicó que: “[en este] marco conceptual, la Corte se ha referido al debido proceso administrativo como ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal’[32]”.

Por esta razón, se ha considerado que se presenta una vulneración del citado derecho, cuando son desconocidas las disposiciones a las que ha de sujetarse el desenvolvimiento de una actuación administrativa. Precisamente, en la referida Sentencia C-980 de 2010, esta Corporación señaló que: “el debido proceso administrativo se entiende vulnerado, cuando las autoridades públicas no siguen los actos y procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos, y, por esa vía, desconocen las garantías reconocidas a los administrados[33]”.

3.6. Caso concreto

3.6.1. Antes de proceder al examen del asunto sub-judice, es preciso señalar que, como se expuso en el acápite 3.3 de esta providencia, esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de la población desplazada.

3.6.2. Ahora bien, según se expuso en el acápite de antecedentes, la señora A.A.Á.T. se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas desde el 20 de junio de 2002, como miembro del núcleo familiar encabezado por M.F.T. y conformado por once personas más. En la actualidad, afirma ser madre cabeza de familia con dos hijos de uno y cinco años de edad, constituyendo un nuevo grupo familiar.

Por esta razón, en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), dividir el núcleo familiar en el que se encuentra inscrita, para registrarla en uno nuevo compuesto por ella y sus dos hijos menores de edad, nacidos luego del desplazamiento del cual fue víctima. La citada entidad, en respuesta del 10 de febrero de 2014, le informó a la accionante que su caso no se encuadraba dentro de los parámetros descritos en el artículo 119 del Decreto 4800 de 2011, por lo que no podía proceder a efectuar la división solicitada.

Con fundamento en lo anterior, la señora Á.T. formuló la presente acción de tutela, en la que básicamente solicita el amparo de sus derechos fundamentales de petición, mínimo vital y vida digna. Por ello, pide que se ordene a la UARIV que caracterice a su grupo familiar y que proceda a separarla del núcleo en el que originalmente se encontraba, pues el sustento de su nueva familia depende del otorgamiento de la ayuda humanitaria a su nombre. Para la UARIV no se desconoció el derecho de petición, por cuanto se brindó una respuesta de fondo respecto de lo solicitado. No obstante, en el escrito de contestación a la acción de tutela, expresamente informó que:

“[C]on el fin de proteger los derechos de las madres cabeza de hogar, de los menores que son abandonados por el padre o madre que ostentaba la calidad de jefe de hogar y de los nuevos hogares conformados por desplazados con hijos, la [señora] A.Á. podrá solicitar la intervención de autoridades competentes en asuntos de familia, tales como el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR –ICBF–, Juzgados de Familia o Comisarías de Familia del Distrito, a fin de determinar la conformación actual del grupo familiar y quien de los miembros de éste, recibirá las ayudas estatales a que hubiere lugar. Estas entidades emitirán un concepto, el cual deberá ser allegado a la Subdirección de Atención a Población Desplazada – Equipo de Apoyo Jurídico, para poder estudiar la solicitud de división, separación o escisión del grupo familiar inicialmente inscrito en el Registro Único de Población Desplazada, RUPD (…)”[34].

3.6.3. A partir de lo anterior, en el presente caso, este Tribunal encuentra que la accionante invoca uno de los escenarios posibles, en los que la jurisprudencia constitucional ha considerado admisible la conformación de un nuevo núcleo familiar y la asignación de la ayuda humanitaria independiente, como lo es la constitución de un hogar integrado por una madre cabeza de familia con hijos menores de edad.

Cuando esta circunstancia ocurre, según se expuso en la parte motiva de esta providencia, la UARIV asume la obligación de tramitar la solicitud de división de grupo familiar, con la carga de identificar el entorno de la familia y caracterizar el estado en el que se encuentra. Para tal diligencia, la citada Unidad podrá solicitar el apoyo correspondiente de las autoridades competentes en asuntos de familia, para que, en virtud de su conocimiento especializado en dicha área, informen sobre las circunstancias que rodean a las personas que pretenden constituirse como un nuevo núcleo familiar y, por dicha vía, obtener un registro autónomo e independiente del originario.

Precisamente, en atención a la situación de gravedad extrema y urgencia en la que se encuentra la población desplazada, no es posible imponerle cargas adicionales, como sería forzarlos a acudir previamente a otras autoridades públicas, con el fin de obtener la satisfacción de sus derechos, como ocurre en este caso con el mínimo vital y la vida digna de los miembros de una nueva unidad familiar, del cual hacen parte dos niños de uno y cinco años de edad, los cuales dependen exclusivamente de la accionante[35]. En este sentido, al contrario de lo que afirma la UARIV, no es la persona desplazada la que tiene la carga de acudir a las autoridades de familia, pues el artículo 119 del Decreto 4800 de 2011 le otorga dicha posibilidad a la citada entidad, como consecuencia del deber de tramitar la solicitud de división del grupo familiar. Esta misma obligación ha sido admitida por la jurisprudencia constitucional, como expresión del principio de integralidad que rige la atención a las personas desplazadas por la violencia[36].

Por consiguiente, en el caso bajo examen, si bien la señora Á.T. recibió una respuesta a su petición de separación del grupo familiar, no cabe duda de que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas desconoció su derecho fundamental al debido proceso administrativo, pues incumplió el deber de comprobar y caracterizar la división del grupo inicial y verificar las condiciones del núcleo familiar de la actora, en cuya labor podía auxiliarse de las autoridades de familia. Lo anterior, como ya se dijo, en la medida en que se invocó una de las causales que habilitan la escisión o separación reclamada, referente a la constitución de un hogar integrado por una madre cabeza de familia con hijos menores de edad, tal y como se expuso en la Sentencia T-025 de 2004.

No sobra recordar que una vez se promueve una actuación administrativa, las entidades públicas se encuentran obligadas a adoptar las medidas que permitan prevenir situaciones de peligro o amenaza frente a los derechos fundamentales que puedan verse comprometidos, como ocurre en este caso con el mínimo vital y la vida digna, siendo su deber adelantar de manera pronta y eficaz los distintos actos y procedimientos previstos en la ley para conjugar dicha situación.

A pesar de que este derecho no fue expresamente invocado por la accionante, su protección es procedente por vía del presente amparo constitucional, en virtud de la atribución del juez de tutela de proferir fallos extra o ultra petita, siempre que de los hechos alegados y probados en el expediente, se infiera la violación de algún derecho ius fundamental[37].

3.6.4. Por lo tanto, en la medida en que no se le ha dado trámite a la solicitud de separación del grupo familiar, respecto de una hipótesis reconocida en la jurisprudencia constitucional y que la propia UARIV admite en su respuesta a la acción de tutela, esta Corporación considera que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo. Por ello, se ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la Reparación Integral a las Víctimas, por conducto de su representante legal o de quien haga sus veces, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, realice las verificaciones y caracterización de la división del núcleo familiar compuesto por la señora A.A.Á.T. y sus dos hijos menores de edad, para lo cual podrá solicitar a la Comisaría de Familia de Mocoa, en caso de estimarlo pertinente, que emita un concepto sobre su situación familiar.

En todo caso, la UARIV deberá tener en cuenta que prima la protección de los menores de edad y de los núcleos familiares constituidos, de tal manera que si el reconocimiento de un registro autónomo y diferente al originario, permite asegurar que la ayuda humanitaria favorezca la existencia de dicha unidad como una familia independiente, es procedente realizar la división o escisión solicitada, nombrando a la accionante como jefe de hogar de un nuevo registro, frente al cual se programaran la entrega de ayudas y beneficios de forma separada, en los términos previstos en la ley.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,