Sentencia de Tutela nº 040/09 de Corte Constitucional, 29 de Enero de 2009

1. Expediente T-2050157

   1.1. Hechos

   La señora L.D.G.D., actuando en nombre propio y de su hija M.C.G.D. y su hijo J.J.B.G., ambos menores de edad, promovió acción de tutela contra la EPS SUSALUD

   Relató que desde hace doce (12) años viene cotizando como trabajadora independiente al Sistema General de Seguridad Social en Salud y nunca ha cotizado para el Sistema General de Pensiones, por cuanto carece de capacidad económica para hacerlo. Es madre cabeza de familia y sus beneficiarios en el sistema de salud son sus hijos menores de edad.

   Señaló que el 8 de julio de 2008 acudió como de costumbre a Bancolombia pero no le recibieron el pago por concepto de cotización a salud, siendo informada que debía también cotizar para pensiones ''exigencia que no es posible cumplir, pues a duras penas cotizo para salud, y muchas veces, en forma extemporánea, por la dificultad para conseguir los recursos para realizar los aportes''. Folio 1 del expediente.

   Informó que la EPS tutelada le expidió una autorización para que cancelara durante los meses de mayo y junio de 2008 sus aportes sólo en salud, a pesar de no estar afiliada en pensiones lo cual no acaeció en el mes de julio del mismo año, lo cual, a su juicio, vulnera sus derechos fundamentales y los de sus hijos a la vida, la salud y a la seguridad social, por cuanto no cuenta con los recursos económicos para efectuar los pagos que le son exigidos por concepto de cotización para el Sistema General de Pensiones.

   De esta manera, su reclamo de protección constitucional se dirigió a que se ordenara a la EPS accionada autorizarla para poder cancelar sus aportes al Sistema de Seguridad Social pero exclusivamente para salud y no para pensiones.

   1.2. Respuesta de SUSALUD EPS

   Por conducto de apoderado, la entidad accionada se opuso a la prosperidad del amparo constitucional, precisando que las Entidades Promotoras de Salud están obligadas a observar los mandatos de la Ley 100 de 1993, del Decreto 806 de 1998, de la Resolución 2948 de 2003, proferida por el Ministerio de Salud y el Acuerdo 228 de 2002, razón por la cual la exigencia de que la accionante cotice tanto a salud como a pensiones no es un capricho de la EPS sino una obligación legal que debe ser acatada.

   Señaló que tanto la tutelante como sus menores hijos cuentan en la actualidad con la atención en el servicio de salud, por lo cual solicita que se deniegue la protección deprecada.

   1.3. Decisión judicial objeto de revisión

   El Juzgado Sexto Civil Municipal de Medellín, mediante providencia del 21 de julio de 2008, denegó el amparo solicitado por considerar que no es la acción de tutela la vía para desconocer disposiciones de tipo legal como las consagradas en la Ley 100, demás decretos y resoluciones que se refieren a la obligatoriedad de los trabajadores independientes que tienen el deber legal de cotizar no solo a salud sino a pensiones.

   Para el a-quo si la accionante no cuenta con los recursos económicos para cotizar a pensiones puede acogerse a lo dispuesto por el Decreto 3085 de 2007 que permite a los trabajadores sin capacidad de pago realizar aportes únicamente a salud o logran su afiliación al SISBEN.

   De esta manera, concluyó que la EPS accionada no le ha vulnerado ningún derecho fundamental a la accionante puesto que de lo que se trata es de una ''discusión de tipo legal donde la actora considera que no está en capacidad de pagar los aportes para pensión, pero el despacho no puede entrar a determinar si la norma debe inaplicarse o no, si dicha base debe ser disminuida, o si la actora debe cotizar únicamente para salud, pues claramente se observa que se trata de pretensiones que no son susceptibles de amparar por vía de tutela.'' Folio 22 del expediente.

   El fallo no fue impugnado

2. Expediente T-2053802

   2.1. Hechos

   La señora M.S.P.D. actuando en nombre propio y en representación de su hijos menores de edad promovió acción de tutela contra el Ministerio de la Protección Social, la EPS SALUDCOOP y el Banco de Bogotá por considerar lesionados sus derechos fundamentales a la salud, la vida, la seguridad social y a la igualdad.

   Relató en el escrito de tutela que se encuentra afiliada como cotizante independiente a la EPS tutelada y que sus hijos y cónyuge son beneficiarios del servicio de salud. Señaló que trabaja por horas como docente y que sus ingresos mensuales ascienden a $400.000 suma no equivalente siquiera a un salario mínimo, no obstante realiza ingentes esfuerzos para realizar los aportes por concepto salud y así procurarle ese servicio a su grupo familiar.

   Informó que el 2 de julio de 2008, como era su costumbre acudió al Banco de Bogotá a efectuar dicho pago y le fue informado que a partir de esa fecha solo existían dos posibilidades para hacer la cotización: planilla electrónica o planilla asistida, mecanismos que, implican una serie de gastos que considera no está en capacidad económica de soportar.

   En efecto, afirmó que con esa nueva modalidad de pago se le obliga a acceder a la internet para llenar un formulario a fin de que se genere el código para efectuar el desembolso en el Banco, gestión que le cuesta $6.000 o gastar $2.900 por utilizar el servicio de planilla asistida.

   Adicionalmente, cuestionó que el cambio de la modalidad de pagos al Sistema Integral de Seguridad Social porque siempre había tenido la opción de cotizar sólo para salud y en la actualidad también debe sufragar el aporte para pensiones lo cual pone en riesgo la atención médica que requiere su familia debido a que no cuenta con los recursos económicos para cotizar para pensión.

   A juicio de la accionante, es inminente la suspensión de sus servicios de salud por cuanto ante la imposibilidad de cotizar para pensión se le impone una barrera para hacer el respectivo pago para salud y adicionalmente la ubica como morosa dentro del Sistema de Seguridad Social.

   Solicitó que los tutelados se abstengan de aplicar la regulación expedida en lo referente al pago de la cotización en salud a través de la planilla electrónica de liquidación de aportes como única modalidad para la cancelación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y en consecuencia, tanto la EPS como el Banco acepten su pago sin necesidad de cotizar a pensiones, conforme lo venía haciendo, de forma tal que le sea garantizado tanto a ella como a su familia su derecho a la salud.

   2.2. Respuesta del Banco de Bogotá

   A través de apoderado la entidad financiera tutelada se opuso a la prosperidad de la acción interpuesta. Precisó que actúa apenas como un intermediario financiero en tanto simple recaudador de los pagos, conforme a la regulación que para el efecto ha dictado tanto el legislador como el Gobierno Nacional.

   Dicha normativa impone la prohibición de recibir aportes al Sistema de Seguridad Social a través de cualquier medio diferente a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes salvo las excepciones establecidas, dentro de las cuales no encuadra el caso de la tutelante.

   En este sentido, el Banco viene en cumplimiento de su deber constitucional observando el ordenamiento jurídico lo cual no implica lesión alguna a los derechos fundamentales de la actora y de su familia, por cuanto, en esa entidad bancaria no debe realizar ninguna erogación por el servicio de recaudo.

   Finalmente, considera que la acción de tutela no puede prosperar en razón a que se quebranta el principio de subsidiariedad, puesto que la tutelante cuenta con la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar los actos administrativos que establecieron el pago integrado de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud.

   2.3. Respuesta de SaludCoop EPS

   A través de la Gerente Regional del Tolima la EPS informó que esa entidad en manera alguna ha conculcado los derechos de la accionante. Después de describir la forma cómo funciona la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, relató que la situación que motivó la interposición de la acción de tutela ha afectado a gran cantidad de usuarios no obstante esa EPS es ajena a dicha regulación que ha sido expedida por el Ministerio de la Protección Social.

   Advirtió que si bien en la actualidad los derechos fundamentales de la accionante no se están lesionando ello sí puede llegar a ocurrir si ésta no logra utilizar los medios electrónicos o la planilla asistida para realizar sus aportes de forma integrada por cuanto la mora en el pago de la cotización expone a la accionante a la suspensión y posterior desafiliación con la consecuente pérdida de antigüedad dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud.

   Concluye que estos traumatismos en el recaudo de los aportes no sólo perjudican el flujo de recursos que requiere el Sistema para su eficaz funcionamiento sino que son evitables si se permite a los usuarios realizar los pagos mediante los mecanismos tradicionales, decisión que no es competencia de esa entidad.

   2.4. Respuesta del Ministerio de la Protección Social

   A pesar de haber sido notificado de la iniciación de la acción de tutela la entidad gubernamental guardó silencio. Folios 23 y 42 del expediente.

   2.5. Decisión judicial objeto de revisión

   La S. Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué mediante fallo del 18 de julio de 2008 denegó la protección constitucional solicitada por considerarla improcedente en los términos del numeral 5 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que dispone que la acción de tutela no procederá cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.

   A juicio del Tribunal, lo que en últimas se pretende con el reclamo de protección constitucional es que se deje de aplicar los Decretos que regulan la forma de pago de manera electrónica y conjuntamente; y que se le permita a la accionante efectuar los aportes de manera independiente tanto para salud como para pensión y en planillas manuales como lo permitía uno de estos Decretos emitidos con anterioridad, todo lo cual debe plantearse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad.

   El fallo no fue impugnado.

3. Expediente T-2054919

   3.1. Hechos

   El señor A. interpuso acción de tutela contra COOMEVA EPS con el fin de que se le exonere del pago del aporte para pensión como requisito para recibir el correspondiente a salud.

   Relata que es trabajador independiente y sus ingresos no superan el salario mínimo y que en razón a que padece VIH no puede verse expuesto a que su servicio de salud sea negado por no hacer los aportes a la seguridad social, dado que los retrovirales prescritos son medicamentos de alto costo y su suministro no puede ser suspendido.

   De esta manera, considera que la aplicación de la planilla integrada de liquidación de aportes afecta su derecho a la salud.

   3.2. Respuesta de COOMEVA EPS

   La analista jurídica de la Regional Sur Occidente en representación de la EPS informó que efectivamente el accionante tiene su afiliación activa al Sistema de Seguridad Social Integral y cuenta con 430 semanas.

   Señaló que si bien los cotizantes independientes deben cancelar el pago de la Seguridad Social en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, tienen la posibilidad de cancelar por la opción de ''cotizante sin ingresos con pago por tercero'' de que trata la Resolución 2377 de 2008 dictada por el Ministerio de la Protección Social, alternativa conforme a la cual ''la persona que está cotizando no tiene ingresos y el pago de los aportes lo hace un tercero, diferente del cotizante. En este caso el aportante debe corresponder al tercero que realiza el pago y el cotizante puede cotizar solo a salud''

   De esta manera, como el accionante cuenta con una posibilidad para hacer sus pagos a la seguridad social sin cancelar lo correspondiente a la salud, la acción de tutela debe ser denegada.

   3.3. Decisión judicial objeto de revisión

   El Juzgado 22 Civil Municipal de Cali, mediante providencia del 31 de julio de 2008, denegó el amparo solicitado por considerar que la obligación de la cual pretende ser exonerado el actor es de origen legal y su cumplimiento a través de la Planilla Única de Liquidación de Aportes ha sido reglamentada mediante actos administrativos que no han sido declarados nulos ni suspendidos provisionalmente en sus efectos, razón por la cual no es al juez de tutela al que corresponde determinar su legalidad sino a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   Así, el actor está obligado a realizar los aportes por el medio dispuesto en el ordenamiento jurídico lo cual no implica lesión a su derecho fundamental a la salud que por demás viene recibiendo a satisfacción por parte de la E.P.S. tutelada.

   El fallo no fue impugnado.

4. Expediente T-2056509

   4.1. Hechos

   La señora A.C.C.R. formuló acción de tutela contra el Ministerio de la Protección Social, BANCAFE y Cafesalud EPS por considerar lesionados sus derechos a la salud, a la vida, a la seguridad social y a la igualdad.

   Relató que es cotizante independiente de la EPS Cafesalud y que tiene como beneficiarios a su compañero y a su hijo menor de edad. Señala que con gran esfuerzo obtiene como ingreso mensual una suma promedio equivalente a un salario mínimo.

   Informó que el 3 de julio de 2008, como de costumbre, acudió a BANCAFE a efectuar dicho pago siendo informada que a partir de esa fecha solo existían dos posibilidades para hacer la cotización: planilla electrónica o planilla asistida, mecanismos que, implican una serie de gastos que considera no está en capacidad económica de soportar.

   En efecto, señaló que con esa nueva modalidad de pago se le obliga a acceder a la internet para llenar un formulario a fin de se genere el código para efectuar la cancelación en el Banco, gestión que le cuesta $6.000 o gastar $2.900 por utilizar el servicio de planilla asistida.

   Adicionalmente, cuestionó el cambio de la modalidad de pagos al Sistema Integral de Seguridad Social porque siempre había tenido la opción de cotizar sólo para salud y en la actualidad también debe sufragar el aporte para pensiones lo cual pone en riesgo la atención médica que requiere su familia debido a que no cuenta con los recursos económicos para cotizar para pensión.

   A juicio de la accionante, es inminente la suspensión de sus servicios de salud por cuanto ante la imposibilidad de cotizar para pensión se le impone una barrera para hacer el respectivo pago para salud y adicionalmente la ubica como morosa dentro del Sistema de Seguridad Social.

   Por lo anterior, solicitó que los tutelados se abstengan de aplicar la regulación Decreto 1465 de 2005, 1931 de 2006, 1670 de 2007 y la Resolución 3975 de 2007 expedida por el Ministerio de la Protección Social. expedida en lo referente al pago de la cotización en salud a través de la planilla electrónica de liquidación de aportes como única modalidad para la cancelación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y en consecuencia, tanto la EPS como el Banco acepten su pago sin necesidad de cotizar a pensiones, conforme lo venía haciendo, de forma tal que le sea garantizado tanto a ella como a su familia su derecho a la salud.

   4.2. Respuesta de DAVIVIENDA S.A. - Red BANCAFE

   A través de apoderada la entidad financiera tutelada se opuso a la prosperidad de la acción interpuesta. Informó que de conformidad con el Decreto 1931 de 2006 se establecieron las fechas de obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes y se modificó parcialmente el Decreto 1465 de 2005, implementándose la forma como debe realizarse el pago de los aportes a la seguridad social.

   De esa manera, consideró que no era viable cuestionar la conducta de ese Banco que como recaudador de los aportes de la accionante debe someterse a la normatividad vigente y no es quien fija los lineamientos de cómo realizarse el pago de los aportes a la Seguridad Social. Agregó, que la función de la entidad financiera es de mera intermediación por lo cual no puede imputarse la vulneración de ninguno de los derechos fundamentales invocados por la tutelante.

   Finalmente, señaló que no es la acción de tutela la vía para cuestionar las normas que regulan el procedimiento de pago a la seguridad social ya que para ese fin existen otras acciones legales.

   4.3. Respuesta de Cafesalud EPS

   A través del Administrador de Agencia, la EPS informó que la accionante se encuentra en estado vigente para la prestación del servicio, por lo que se le presta toda la atención que cubre el Plan Obligatorio de Salud.

   Después de reseñar la normatividad que regula la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes Decretos 1465 de 2005, 2233 de 2005, 1931 de 2006 y 1670 de 2007. Resoluciones 1303 de 2007, 0634 de 2006, 1317 de 2006, 2145 de 2006, 736 de 2007, 1190 de 2007., advirtió que si bien en la actualidad los derechos fundamentales de la accionante no se están lesionando ello sí puede llegar a ocurrir si ésta no logra utilizar los medios electrónicos o la planilla asistida para realizar sus aportes de forma integrada por cuanto la mora en el pago de la cotización expone a la peticionaria a la suspensión y posterior desafiliación con la consecuente pérdida de antigüedad dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud.

   Concluye que estos traumatismos en el recaudo de los aportes no sólo perjudican el flujo de recursos que requiere el Sistema para su eficaz funcionamiento sino que son evitables si se permite a los usuarios realizar los pagos mediante los mecanismos tradicionales, decisión que no es competencia de esa entidad.

   4.4. Respuesta del Ministerio de la Protección Social

   A pesar de haber sido notificado de la iniciación de la acción de tutela la entidad gubernamental guardó silencio. Folios 23 y 42 del expediente.

   4.5. Decisión judicial objeto de revisión

   La S. Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué mediante fallo del 21 de julio de 2008 denegó el amparo solicitado por considerar que la acción de tutela no es el mecanismo para eludir el cumplimiento de un deber legal como es el de realizar los aportes a la seguridad social. Adicionalmente, señaló que si bien es cierto existen traumatismos en la recepción de los aportes, la Administración ha dictado diferentes normas para solucionar esas dificultades que en todo caso no prueban la amenaza o violación a ninguno de los derechos fundamentales invocados por la accionante.

   El fallo no fue impugnado.

Por auto del 26 de noviembre de 2008 esta S. consideró imperiosa la debida integración del contradictorio y teniendo en cuenta que el presente caso involucraba derechos de niños (Expediente T-2050157) y de un sujeto de especial protección por parte del Estado (Expediente T-2054919) en razón de la enfermedad que padece, decidió que la misma se efectuara en sede de revisión y no ante los juzgados de instancia.

En lo esencial, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo, después de invocar y transcribir en extenso diferentes disposiciones de tipo legal Ley 100 de 1993, artículo 157; Decreto 806 de 1998, artículo 26; Ley 797 de 2003, artículos 2º, 4º. y reglamentario informó que a causa de la implementación de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes - PILA- Decretos 1465 de 2005 y 1931 de 2006. entró a regir un nuevo, general y obligatorio mecanismo de pago que pretende otorgar a los aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral una vía ágil y oportuna para cancelar sus cotizaciones y al Ministerio de la Protección Social ''una herramienta de control más eficaz y eficiencia para evitar la evasión y elusión en el pago de los aportes obligatorios'' Folio 18 del cuaderno de la Corte.

Resaltó que la PILA no modificó las responsabilidades y obligaciones propias de los actores del Sistema Integral de Seguridad Social, ni la obligatoriedad de efectuar cotizaciones por todo concepto, sino que la medida se restringe de forma exclusiva a implementar un nuevo mecanismo de pago para realizar de forma unificada los referidos aportes.

Describió el funcionamiento de la PILA así:

''[L]os pagos asociados a la Planilla Integral de Liquidación de Aportes -PILA-, podrán realizarse a través de alguna de las siguientes modalidades:

1. Pago electrónico; y,

2. Pago Asistido

El pago electrónico es aquel en el cual el aportante ingresa directamente los conceptos detallados de pagos, mediante la digitación de la información en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes a la Seguridad Social o la captura de datos de un archivo generado por el aportante.

Por su parte, en el pago asistido mediante una llamada telefónica o acercándose a uno de los puntos autorizados para diligenciar la planilla suministra la información al operador quien generará para el aportarte un código o número de referencia que vincula el valor por pagar con la liquidación asistida. El aportante deberá utilizar dicho código o número de referencia para realizar el pago, ya sea mediante consignación bancaria, orden telefónica, tarjeta débito o crédito, cajero electrónico o datafono, entre otros.'' Folio 19 del cuaderno de la Corte.

Precisó que a través de la alternativa del pago asistido, cualquier trabajador independiente puede efectuar sus aportes sin que sea necesario contar con internet o con una cuenta bancaria, por lo que consideró que no existió un cambio abrupto en el sistema de autoliquidación de aportes. Además, conforme lo dispone la Resolución 3975 de 2007 los operadores de información no están autorizados para cobrar a los aportantes por el servicio de la PILA.

A juicio del Ministerio, para estar exento de efectuar los pagos por concepto de pensiones deben cumplirse los requisitos de que trata el artículo 61 de la Ley 100 de 1993 Establece este precepto ''ARTICULO 61. Personas excluidas del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Están excluidos del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad: a) Los pensionados por invalidez por el Instituto de Seguros Sociales o por cualquier fondo, caja o entidad del sector público; b) Las personas que al entrar en vigencia el sistema tuvieren cincuenta y cinco (55) años o más de edad, si son hombres, o cincuenta (50) años o más de edad, si son mujeres, salvo que decidan cotizar por lo menos 500 semanas en el nuevo régimen, caso en el cual será obligatorio para el empleador efectuar los aportes correspondientes.'' y el artículo 2 del Decreto 758 de 1990, lo cual no se cumple en el caso de los accionantes.

De esta manera, colige que los trabajadores independientes deben realizar, por disposición legal y no por disposiciones expedidas por el Ministerio, los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral sobre los ingresos efectivamente percibidos y de manera obligatoria, razón por la cual ninguna responsabilidad tiene esa entidad en la presunta violación de los derechos fundamentales invocados.

Agregó, que si los accionantes no cuentan con los recursos económicos para estar en el régimen contributivo y cancelar los aportes a pensión, pueden acceder al régimen subsidiado y de esa manera satisfacer su servicio de salud o utilizar la opción de pago por tercero reglamentada por el Ministerio mediante la Resolución 2377 de 2008. En este caso, un tercero (aportante) paga por una persona sin capacidad de pago o sin ingresos (cotizante) y que no se encuentra en los cupos familiares propios de la UPC adicional, conforme a lo cual ''lo único que debe hacer es señalar quien le colaborará para realizar el aporte'' Folio 25 del cuaderno de la Corte..

Informó que en todo caso, las Entidades Promotoras de Salud no están autorizadas para suspender el servicio de salud por retrasos en el pago de aportes a través de la PILA por cuanto lo que dispone el Decreto 1406 de 1999, artículo 57 es que la afiliación es suspendida después de un mes de no pago de la cotización y la desafiliación al Sistema solo opera transcurridos tres meses continuos de suspensión de la afiliación por el no pago de las cotizaciones en los términos del artículo 10 del Decreto 1703 de 2002. Así, al no haberse suspendido el servicio de salud de los accionantes no puede invocarse violación de los derechos fundamentales invocados, por lo que solicita exonerar de cualquier responsabilidad al Ministerio.

3. PROTECCION DEL DERECHO A LA INTIMIDAD DEL ACCIONANTE EN EL EXPEDIENTE T-2054919

En razón a la enfermedad que padece el tutelante en el Expediente T-2054919, la S. en cumplimiento de su deber de garantía de la efectividad de los derechos fundamentales y concretamente del derecho a la intimidad personal (art. 15 Superior), dispondrá que en la providencia que se divulgue, el nombre del accionante sea cambiado por el de A..

Así mismo, ordenará tanto a la Secretaría General de esta Corporación como al juez de instancia que adopten las medidas para que la identidad del tutelante sea mantenida en reserva.

Problemas jurídicos

Debe resolver la S. si en el caso concreto de los accionantes, todos los trabajadores independientes que devengan hasta un salario mínimo y que han venido cotizado exclusivamente a salud, realizando los pagos mediante el diligenciamiento manual de la planilla de autoliquidación de aportes, resultan vulnerados sus derechos fundamentales y los de sus beneficiarios a la seguridad social y a la salud por: i) imponérseles como requisito para la cancelación de los aportes en salud el desembolso por concepto de pensión y ii) que la liquidación se realice exclusivamente mediante la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA-.

En consideración a que varios de los jueces de tutela de instancia (Expedientes T-2050157, T-2053802 y T-2054919) sentenciaron que en esos casos las acciones de tutela eran improcedentes por cuanto lo que cuestionan los tutelantes son actos de carácter general, impersonal y abstracto, la S. determinará si asiste o no razón a esa posición como presupuesto para la solución del asunto de fondo.

1. Procedencia de la acción de tutela para amparar a las personas de amenazas y violaciones en sus derechos constitucionales fundamentales por los efectos de actos de carácter general, impersonal y abstracto

   De la lectura de varias de las solicitudes de tutela T-2053802 y T-2056509. se advierte que en ellas se plasmó por las tutelantes una sección denominada ''actos que violan los derechos'' manifestando que los decretos y resoluciones dictadas por el Ministerio de la Protección Social y que reglan la PILA vulneran sus derechos fundamentales.

   Estas expresiones permitirían colegir prima facie que se está frente a la causal de improcedencia de la acción de tutela contenida en el numeral 5 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 conforme a la cual esta garantía constitucional ''no procederá: 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.''

   Empero, el juez constitucional coherente con su función de último garante de los derechos fundamentales de las personas, dentro de ellos el de tutela judicial efectiva no puede realizar una lectura meramente mecánica y descontextualizada de la solicitud de amparo constitucional, puesto que ese tipo de prácticas irían en contra de los principios de prevalencia del derecho sustancial y de eficacia conforme a los cuales debe desarrollarse el trámite del reclamo de protección (art. 3 Decreto 2591/91).

   En los casos de las señoras M.S.P.D. (T-2053802) y A.C.C.R. (T-2056509) de la reseña fáctica y de lo pretendido con las acciones de tutela puede inferirse que sus reclamos no están orientados a cuestionar la legalidad de los actos administrativos dictados por el Ministerio de la Protección Social, sino los efectos que éstos tienen en sus casos particulares y, concretamente, en lo que concierne a la amenaza de su derecho a la salud.

   En la Sentencia T-1073 de 2007 M.P.R.E.G.. esta Corporación precisó que

   ''(...) la acción de tutela no procede para controvertir actos de carácter general, aun cuando su contenido pueda ser contrario a normas sobre derechos fundamentales, porque para ello se han previsto otras vías procesales. Pero cuando el contenido lesivo de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, se materializa en una situación concreta y afecta derechos fundamentales de una persona, la acción de tutela es, sin olvidar su carácter subsidiario, la vía adecuada para promover ante los jueces la defensa de esos derechos.

   Es claro, por otra parte que, de acuerdo con la Constitución, la acción de tutela procede frente a la vulneración o la amenaza de los derechos fundamentales. De ordinario, un acto de carácter general, impersonal y abstracto, no produce una lesión actual e inmediata de los derechos, la cual sólo se materializaría en el momento de su aplicación a los casos concretos. Sin embargo, de un acto de carácter general, sí puede derivarse, sin necesidad de un previo acto aplicativo, una amenaza cierta para los derechos fundamentales de determinadas personas, evento que abriría la vía de la acción de tutela.''

   De esta manera, conforme a esta regla jurisprudencial, la acción de tutela es procedente para prevenir que un acto general, impersonal y abstracto, cuyos efectos pueden amenazar o lesionar de forma cierta derechos fundamentales de una persona, sea aplicado al caso particular de que se trate, que es precisamente lo que pretenden la citadas accionantes que consideran que los efectos de los actos administrativos que reglan la PILA, en sus casos concretos, amenazan sus derechos fundamentales y los de sus beneficiaros a la salud puesto que sólo a través de ese medio es procedente realizar el pago para salud, mecanismo que implica cancelar el aporte a pensión de forma imperiosa.

   Soslayaron los jueces de tutela de instancia que en ese escenario la acción de tutela sí era procedente, por cuanto de lo contrario, cualquier autoridad competente podría expedir un acto general, impersonal y abstracto y blindar de esa manera su conducta frente a la amenaza o vulneración a un derecho fundamental de una de las personas a quien la aplicación de los efectos del acto en un caso concreto pudiera generar, restando cualquier efectividad a la protección rápida y efectiva que el Estado colombiano está obligado internacionalmente a prodigar a toda persona. Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 1.1. y 25.1.

   N. que el funcionario judicial de amparo no podrá decretar la nulidad o declarar la exequibilidad del acto general de que se trate pero sí está obligado a determinar si es procedente o no, dadas las circunstancias particulares de cada caso si corresponde hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad (art. 4 Superior) respecto del acto abstracto en cuestión, de forma tal que los efectos del mismo no tengan aplicación en el asunto concreto. Como bien lo tiene establecido esta Corporación ''... no se trata de anular, por la vía de la tutela, una norma de carácter general e impersonal, (...) sino de dejar sin efecto su aplicación, en un caso particular y concreto, cuando de ella se siga la violación de un derecho fundamental.'' Corte Constitucional. Sentencia T-384 de 1994 M.P.C.G.D..

   De esta manera, como no se está frente al supuesto de la regla legal de improcedencia citada, es imperioso estudiar de fondo los problemas jurídicos que plantea la reseña fáctica en cada uno de los expedientes acumulados.

2. Excepción al deber de cotizar tanto al Sistema General de Pensiones, en tratándose de trabajadores independientes que devenguen mensualmente hasta un salario mínimo. Hecho superado

   En los cuatro expedientes acumulados, los accionantes pretenden que el juez constitucional los exonere del pago de la cotización por concepto de pensión, dado que no cuentan con los recursos económicos suficientes para sufragar su valor, y que a causa del nuevo mecanismo de pago integrado de aportes es presupuesto para que puedan cancelar sus cotizaciones por concepto de salud y por contera acceder tanto sus beneficiarios como los tutelantes a los servicios asistenciales que puedan requerir.

   La Corte en pretéritas oportunidades ha abordado el mismo problema. En efecto, en la Sentencia T-1098 de 2007 M.P.M.G.C.. determinó que no se violaba el derecho a la salud ''de una persona afiliada a una EPS que está desempleada y tiene VIH-Sida, con la entrada en vigencia de una ley que lo obligaría a hacer aportes de manera simultánea a salud y a pensión.'' Esta conclusión se soportó en la existencia del Decreto 3085 de 2007 al amparo del cual los trabajadores independientes que devenguen hasta un salario mínimo, ''no podrán ser obligados a cotizar de manera simultánea a salud y a pensiones y podrán acudir a la EPS correspondiente para registrarse como personas sin capacidad de pago para aportar simultáneamente al régimen de salud y al de pensiones, y presentar ante la EPS su declaración anual de ingreso base de cotización.'' I..

   Por su parte, en la Sentencia T-1227 de 2008 M.P.M.G.C.. se precisó que el derecho a la salud sí es lesionado ''al negarse [la EPS] a recibirle a la madre de la menor el pago correspondiente a la seguridad social en salud, argumentando que en virtud de la entrada en vigencia de la ''planilla unificada'' la cotización a la seguridad social tiene que hacerse tanto en salud como en pensiones.'' En esta oportunidad consideró que la EPS había insistido en el deber de la accionante de cotizar simultáneamente al sistema de pensión y de salud, en virtud del Decreto 1670 de 2007, soslayando que el Decreto 3085 de 2007 le había otorgado a los trabajadores independientes que devengan un ingreso igual o menor al salario mínimo, la posibilidad de cotizar sólo al sistema de salud y que dicha posibilidad fue erigida a rango legal mediante la Ley 1250 de 2008.

   Así, durante el trámite de revisión de los expedientes de la referencia se expidió la Ley 1250 de 2008 Promulgada en el Diario Oficial Nº 47.186 de 27 de noviembre de 2008. que en su artículo 2º dispuso:

   ''ARTÍCULO 2º. Al artículo 19 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, adiciónese un parágrafo del siguiente tenor:

   ''Parágrafo. Las personas a las que se refiere el presente artículo, cuyos ingresos mensuales sean inferiores o iguales a un (1) salario mínimo legal mensual, que registren dicho ingreso conforme al procedimiento que para el efecto determine el Gobierno Nacional, no estarán obligadas a cotizar para el Sistema General de Pensiones durante los próximos 3 años a partir de la vigencia de la presente ley, no obstante de lo dispuesto en este parágrafo, quienes voluntariamente decidan cotizar al sistema general de pensiones podrán hacerlo''. (Resaltado fuera de texto)

   En este supuesto, la S. encuentra que se está frente a lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado hecho superado que se presenta cuando, ''por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que ''carece'' de objeto el pronunciamiento del juez.'' Corte Constitucional. Sentencia SU-540 de 2007 M.P.Á.T.G..

   En los expedientes acumulados T-2050157, T-2053802, T-2054919 y T-2056509, una de las finalidades de la acción de amparo era que los tutelantes pudieran cancelar los aportes a salud sin necesidad de hacer simultáneamente lo que corresponde al Sistema General de Pensiones y que tanto las Entidades Promotoras de Salud, las entidades bancarias y el propio Ministerio de la Protección Social insistían en que debían efectuarse en cumplimiento de lo dispuesto en el literal a) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 que establece que la afiliación es obligatoria para ''todos los trabajadores dependientes e independientes'', no estando ninguno de los accionantes en los supuestos de excepción a este deber contenidos en el artículo 2º del Decreto 758 de 1990 y en el artículo 61 de la Ley 100.

   Sin embargo, como se infiere de la disposición transcrita, el legislador ha establecido una nueva excepción para los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, es decir, como trabajadores independientes siempre y cuando cumplan los siguientes requisitos:

   1. Que sus ingresos mensuales sean inferiores o iguales a un (1) salario mínimo legal mensual.

   2. Que registren dicho ingreso conforme al procedimiento que para el efecto determine el Gobierno Nacional.

   Esta excepción es temporal en tanto su vigencia es de tres (3) años a partir de la citada ley y sin perjuicio de que incluso con ingresos hasta de un salario mínimo mensual algún afiliado independiente decida cotizar ''voluntariamente'' al Sistema General de Pensiones.

   De esta manera, ni las señoras L.D.G.D., M.S.P.D., A.C.C.R. ni el señor A. están obligados a realizar aportes pensionales como presupuesto para cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en la ley, por lo cual carecería de sentido que sobre este aspecto se profiriera una orden de protección constitucional en tanto que por mandato de la decisión legislativa el reclamo presentado por los accionantes ha quedado satisfecho.

3. Improcedencia, en los casos concretos, de la acción de tutela para inaplicar la normatividad en materia de Planilla Integrada de Liquidación de Aportes - PILA

   El modelo de Estado social de derecho acogido por el Constituyente colombiano en 1991 genera nuevos retos y obligaciones para las autoridades en tanto se invierte la idea de que las personas están al servicio del Estado para comprenderse que es éste el que está al servicio de aquéllas.

   No de otra forma podría ser el entendimiento de cláusulas constitucionales como el artículo 2 que establece como fines esenciales del Estado servir a la comunidad y garantizar la ''efectividad'' de los derechos, principios y deberes consagrados en la Constitución o el artículo 123 conforme al cual ''los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad'', esta transformación de la relación Estado-persona se orienta en últimas a garantizar la vigencia de un orden justo (Preámbulo) como presupuesto para garantizar la prosperidad general.

   De allí que, prima facie, cualquier decisión que adopten las autoridades para optimizar el cumplimiento de sus funciones no puede ni crear y trasladar cargas propias de la Administración a las personas residentes en Colombia, pues tal entendimiento quebrantaría los efectos del mandato constitucional del artículo 209 Superior conforme al cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en los principios de eficacia, economía y celeridad, así como los del artículo 2 que impone a las autoridades ''facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación''.

   En este sentido, resulta contrario al paradigma del Estado servidor que las personas se sientan no solo amenazadas sino lesionadas en sus derechos fundamentales por decisiones gubernamentales como el cambio del sistema de recaudo de los aportes a la seguridad social que se venía haciendo mediante el diligenciamiento manual de una planilla de autoliquidación de aportes para verse ahora obligadas a realizar dicha gestión vía electrónica ya directamente en la internet por el cotizante o través del mecanismo de la planilla asistida.

   Es un hecho notorio que la implementación de dicho sistema ha generado múltiples dificultades para las personas afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud como lo han reconocido las propias autoridades concernidas.

   En efecto en la Circular Externa Nº 046 de 30 de julio de 2007 se señaló:

   ''PARA: ADMINISTRADORAS DE LOS SUBSISTEMAS DEL SISTEMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

   DE: MINISTRO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

   Como es de su conocimiento, mediante el Decreto 1670 de 2007, el Gobierno Nacional definió las fechas máximas en las cuales la totalidad de las personas que deben realizar aportes al Sistema de la Protección Social, están obligadas a realizarlos a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.

   No obstante lo anterior, con ocasión del vencimiento del primer plazo previsto en la norma señalada para el pago de aportes a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes de pequeños aportantes y trabajadores independientes, este Ministerio ha observado que muchos de los destinatarios de la norma comentada, no lograron realizar el pago de manera integrada, dado que no se encontraban afiliados al Sistema General de Pensiones, los trabajadores independientes, o al Sistema General de Riesgos Profesionales y Cajas de Compensación, los pequeños aportantes.

   Así las cosas, visto que resulta imposible realizar la afiliación de todas estas personas dentro del mismo mes en el cual resulta necesario efectuar los pagos a todos los subsistemas y en consideración a que el no pago puede generar graves consecuencias para las personas, se hace necesario permitir a los pequeños aportantes y trabajadores independientes surtir el trámite de la afiliación previa al pago integrado.

   Con el propósito de evitar tales consecuencias, dada la imposibilidad ya reseñada, resulta indispensable que las redes de recaudo de todas las administradoras acepten la autoliquidación y pago en los formularios tradicionales, hasta tanto estas personas logren afiliarse a los subsistemas correspondientes, para lo cual se estima suficiente un plazo de dos (2) meses contados a partir de la fecha correspondiente, establecida en el citado Decreto 1670 de 2007.

   Dado lo anterior, les agradecemos informar a sus redes de recaudo, sobre la validez de estos pagos, hasta tanto concluya el término aquí previsto para esta afiliación.''

   Y en uno de los considerandos del citado Decreto 1670 de 2007 se afirmó: ''Que en virtud de la operación del esquema de autoliquidación y pago integrado, regulado entre otros, mediante los Decretos 1464 y 1465 de 2005 y 1931 de 2006, se ha observado una tendencia a la congestión, dado que los pagos se concentran en ciertas fechas determinadas en los canales de acceso al citado esquema;''

   Estas circunstancias motivaron incluso la intervención de la Procuraduría General de la Nación que generaron que el Ministerio de la Protección dictara la Resolución 3975 de 2007. De esta manera, los relatos contenidos en las acciones de tutela sobre las trabas que la implementación de la única vía para poder cancelar los aportes a salud ha generado en los accionantes se han de tener como probados.

   Empero, analizados los casos acumulados de las señoras M.S.P.D. y A.C.C.R. la S. no encuentra que dicho trámite configure una barrera insuperable para obtener los servicios de salud tanto de ellas como de sus beneficiarios mayores de edad, en tanto que dadas las particularidades de su situación, el mecanismo de la Planilla Asistida no resulta desproporcionado ni insuperable al punto que ponga en riesgo la integridad física, la vida digna o el servicio de salud de estas personas.

   Lo anterior, se suma a la circunstancia que está acreditado que en razón a la implementación del nuevo sistema de pagos se haya negado el servicio de salud o suspendido la atención de las trabajadoras o sus beneficiarios mayores de edad.

   Un caso diferente es el del señor A. que por ser portador del VIH-SIDA no sólo no puede afrontar una suspensión de los servicios de salud, entre otros el suministro de los retrovirales, sino que es sujeto de especial protección por parte del Estado. En esta misma condición se encuentran los beneficiarios menores de edad de las accionantes L.D.G.D., M.S.P.D. y A.C.C.R..

   En este escenario, resultaría irrazonable sacrificar el derecho fundamental a la salud de sujetos de especial protección para privilegiar la realización de un trámite de pago respecto del cual no se garantizó previamente en su implementación al principio de participación, sino que ha desbordado los límites de una función administrativa respetuosa de los principios de eficiencia y economía, lo cual se acredita con el sin número de Decretos y Resoluciones dictadas para ampliar los plazos para el inicio de la implementación del sistema o para hacer ''ajustes'' al mismo en detrimento de la tranquilidad y confianza que los residentes en Colombia deben tener en las decisiones de las autoridades.

   N., que en estos casos no se trata de la metodología para realizar el cobro cualquier servicio, sino de uno que implica el ejercicio de un derecho fundamental como es el de la salud, lo cual impone a las autoridades abstenerse de generar traumatismos para los afiliados y más como si se trata de personas, como el señor A., que padecen una enfermedad catastrófica.

   Así las cosas, ni quienes padecen de una patología de esta naturaleza ni cualquier otro enfermo debe ser sometido a trámites administrativos y mucho menos si en la implementación de los mismos se afrontan traumatismos y congestión, pues dada la condición de debilidad de la persona su conducta ha de estar orientada a lograr mitigar los efectos de la enfermedad o a curarse de la misma y no atender nuevas preocupaciones que han de corresponder a las autoridades como lo concerniente a la forma de recaudo de los dineros por la prestación del servicio de salud.

   En este sentido, resulta contrario al principio de garantía de la efectividad de los derechos fundamentales (art. 2 C.P.) que a una persona enferma, con una patología de gravedad como la que padece el citado accionante, se le someta a la realización de trámites adicionales como conectarse a la internet para diligenciar de forma electrónica una planilla o realizar una llamada a un call center para obtener el código de pago en el Banco, con los múltiples problemas que eventualmente podría afrontar como el no poder acceder a dichos sistemas electrónicos o no poder realizar el contacto telefónico, en razón a la congestión.

   Lo mismo se predica en el caso de las cotizantes en que existen beneficiarios menores de edad, respecto de los cuales no podría preferirse la realización de un trámite de pago por vía electrónica frente al acceso real al derecho a la salud.

   En estos eventos, la S. considera que cerrar las alternativas para realizar los pagos al Sistema General de Seguridad en Salud sólo a través de la vía electrónica puede amenazar el ejercicio efectivo del derecho a la salud de las personas que son titulares de especial protección por parte del Estado y por lo mismo, se impone prevenir, en los términos del inciso segundo del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, tanto al Ministerio de la Protección Social como a las Entidades Promotoras de Salud que establezcan mecanismos adicionales para que las personas que se encuentran en esa condición puedan efectuar sus cotizaciones mediante una vía alterna, en el evento que por cualquier motivo, debidamente probado, dichas personas aún teniendo el dinero, no hayan podido efectuar el pago electrónico.

   Corresponde, entonces a las autoridades brindar todas las posibilidades para que los sujetos de especial protección puedan efectuar el pago electrónico, realizando por ejemplo, capacitaciones sobre cómo diligenciar la planilla electrónica, colocando suficientes puntos de acceso gratuito de internet para esos fines según la cantidad de afiliados, remitiendo al domicilio registrado del afiliado el código de referencia para el pago en la entidad recaudadora o cualquier otro mecanismo eficaz para que la implementación del nuevo sistema no vaya en ningún caso a impedir que una persona que cuente con los recursos para efectuar su aporte para salud no pueda acceder a este servicio en razón a problemas de congestión o de fallas del sistema electrónico que imposibiliten realizar el pago.

   Así, en los expedientes acumulados en todos los cuales existen ya como cotizantes o como beneficiarios sujetos de especial protección, los accionantes habrán de privilegiar el pago de los aportes a la salud a través de la PILA siempre y cuando el Ministerio de la Protección Social y las EPS a las cuales se encuentren afilados brinden las facilidades para que ese pago se pueda realizar de forma sencilla y rápida, alternativas que esas entidades deberán acreditar ante los respectivos jueces de instancia.

   En caso contrario, los accionantes podrán realizar sus aportes directamente ante la EPS a la cual se encuentren afiliados a través del diligenciamiento manual de los formularios tradicionales o de cualquier otro que para el efecto suministre la entidad en aras de salvaguardar su derecho fundamental a la salud.

   La S. precisa que esta decisión no comporta una resolución para la generalidad de casos de los trabajadores independientes al Sistema General de Seguridad Social, en tanto que se restringe exclusivamente a los analizados en esta providencia. De manera que nada obsta para que en futuros asuntos objeto de análisis en sede de revisión, la Corte determine procedente inaplicar las reglas de la PILA, de concluirse que los efectos de esa normatividad lesionan derechos fundamentales de una persona sea este sujeto de especial protección o no.

   Por lo anterior, los fallos de instancia serán confirmados pero por las razones expuestas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,