Auto nº 182/09 de Corte Constitucional, 18 de Mayo de 2009

1. Hechos.

   1.1. La actora manifiesta, a través de apoderado, que

   convivió durante 23 años con el señor P.A.G., unión de la cual nacieron dos hijos.

   1.2. La Caja de Sueldos de la Policía Nacional le reconoció al señor P.A.G. asignación de retiro en el grado de Sargento Vice primero. mediante Resoluciones Nos 1601 y 6333 del 7 de julio y 21 de agosto de 1975, respectivamente.

   1.3. El señor G. falleció el 27 de enero de 1988.

   1.4. La actora, en calidad de compañera permanente, solicitó a la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, el reconocimiento de la sustitución de asignación mensual de retiro que devengaba el extinto Sargento Vice primero, P.A.G..

   1.5. El Director General de la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, mediante Resolución Nº 5798, del 24 de agosto de 1998, negó el reconocimiento de la sustitución de asignación mensual de retiro a la accionante bajo el argumento de que el Decreto 2062 de 1984 “POR EL CUAL SE REORGANIZA LA CARRERA DE OFICIALES Y SUBOFICIALES DE LA POLICÍA NACIONAL”, norma vigente a la fecha de fallecimiento del titular, no contempla a la compañera permanente como beneficiaria de dicha prestación social.

   1.6. Una vez agotada la vía gubernativa, la accionante, mediante apoderado judicial, y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de la Resolución Nº 5798, del 24 de agosto de 1998, expedida por el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

   1.7. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 7 de diciembre de 2004, declaró la nulidad parcial de la Resolución Nº 5798, del 24 de agosto de 1998, en lo que respecta a la negativa de reconocimiento de la sustitución pensional de la señora V.E.R. pero no ordenó restablecimiento del derecho, por cuanto la actora no acreditó en el proceso la calidad de compañera permanente[1].

   En la parte considerativa de la mencionada providencia, el Tribunal Administrativo del Quindío señaló:

   “Así las cosas, la señora E.R. debe acreditar ante la Caja de Sueldos de Retiro la calidad de compañera permanente, para efectos del reconocimiento de sustitución pensional.”.

   1.8. La accionante, el 10 de noviembre de 2006, mediante derecho de petición, solicitó a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la sustitución pensional. Para ello, allegó cinco declaraciones extra juicio que acreditan la calidad de compañera permanente del señor P.A.G., tal y como lo ordenara el Tribunal Administrativo del Quindío.

   1.9. El Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, mediante memorial del 15 de diciembre de 2006, le informó a la accionante que, para efectos de dar trámite a la prestación, es indispensable que “allegue la sentencia mediante la cual declaren (SIC) la unión marital de hecho entre ella y el causante”.

   1.10. La demandante, el 22 de enero de 2007, en escrito dirigido al Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, manifestó que las cinco declaraciones extra juicio aportadas, constituyen los medios probatorios que acreditan su condición de compañera permanente del señor P.A.G..

   1.11. Mediante oficio Nº 013967, de fecha 27 de enero de 2007, el Tribunal Administrativo del Quindío remitió a la entidad accionada la sentencia del 7 de diciembre de 2004, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de la Resolución Nº 05798, del 24 de agosto de 1998, en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 6062 de 1984 que fuera invocado como fundamento para negarle a la señora E.R. la sustitución pensional.

   1.12. El Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, señala que mediante Resolución Nº 01350, del 17 de abril de 2007, dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío dejando sin efecto el fundamento jurídico adoptado para negar la sustitución de la asignación mensual de retiro a la señora V.E.R..

   Para la entidad demandada la señora E.R. no pudo acreditar la convivencia real y efectiva con el fallecido durante sus últimos años de vida, requisito que es indispensable para sustituir al causante.

   En criterio de la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, la señora E. debió demostrar la calidad de compañera permanente en el momento oportuno, es decir, en la vía gubernativa o en el proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa.

   Con fundamento en lo anterior, para la entidad accionada, la señora V.E.R. no puede acceder a la sustitución de asignación mensual de retiro del señor P.A.G..

   1.13. La actora interpuso el 2 de mayo de 2007 recurso de reposición contra la Resolución anteriormente mencionada, bajo el argumento de que sí acreditó la la calidad de compañera permanente a través de las cinco declaraciones extra juicio que presentó ante la entidad accionada, cumpliendo así con lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Quindío.

   1.14. El Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, mediante Resolución Nº 02694 del 6 de julio de 2007, confirmó la decisión recurrida al considerar que la nulidad parcial de la Resolución Nº 5798 del 24 de agosto de 1998, no genera automáticamente derechos de sustitución a favor de la recurrente.

   La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, desde el mes de diciembre de 2006, requirió a la señora V.E.R. para que allegara la sentencia mediante la cual se declara la unión marital de hecho entre ella y el causante, sin que a la fecha la haya aportado. A juicio de la entidad demandada, los testimonios en este caso, no constituyen plena prueba, razón por la cual se debe negar el derecho a la sustitución pensional.

2. Fundamentos de la acción y pretensiones.

   Considera la accionante que la negativa de la entidad accionada a reconocerle la sustitución pensional, vulnera sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y debido proceso, entre otros.

   Consecuentemente, le pide al juez de tutela conceder el amparo definitivo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, solicita se ordene a la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, reconocerle la sustitución pensional reclamada.

3. Trámite procesal y oposición a la demanda de tutela.

   El Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, mediante proveído del 4 de septiembre de 2008, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

   Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, contestó la demanda, aduciendo lo siguiente:

   -La accionante no pudo demostrar la calidad de compañera permanente ni en la vía gubernativa ni en el proceso contencioso administrativo.

   -El Tribunal Administrativo del Quindío, negó la nulidad parcial de la Resolución Nº 5798, del 24 de agosto de 1998, en lo que respecta a la negativa de reconocimiento de sustitución pensional de la señora E.R., pero no ordenó el restablecimiento de ningún derecho, por cuanto la accionante no acreditó la calidad de compañera permanente en dicho proceso.

   -La decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío constituye cosa juzgada. Por ello, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no puede entrar a debatir sobre un asunto que la demandante no logró acreditar dentro del proceso adelantado ante el mencionado tribunal.

   Para la entidad, no es posible volver dilucidar el tema de la convivencia y de la calidad de la compañera permanente de la señora E.R. porque “entraría a usurpar funciones judiciales de las cuales carece, al igual que, violaría los efectos de la cosa juzgada, que ostentan las sentencias debidamente ejecutoriadas”.

   -Se debe vincular al trámite de la acción de tutela a la señora A.C.P. de G. a quien la resolución declarada parcialmente nula por el Tribunal Administrativo del Quindío le negó, en calidad de cónyuge, la sustitución de asignación mensual de retiro del señor P.A.G..

   -La tutela no es la vía judicial idónea para proteger los derechos invocados porque la accionante cuenta con otro mecanismo de defensa, como es el proceso ejecutivo.

1. Sentencia de primera instancia.

   El Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, mediante providencia del 16 de septiembre de 2008, negó el amparo solicitado por considerar que en el presente caso la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa como es la jurisdicción contenciosa.

2. Impugnación.

   La actora, a través de apoderado, impugnó el fallo proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá por las siguientes razones:

   -El a quo, no tuvo en cuenta que la accionante mediante apoderado judicial, ya acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa y promovió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución por medio de la cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le negó el derecho a la sustitución de asignación mensual de retiro en calidad de compañera permanente y lo que se pretende, por vía de tutela, es precisamente obtener el cumplimiento del fallo que se profirió en dicho proceso judicial.

   -Lo anterior, por cuanto el Tribunal Administrativo del Quindío en la parte considerativa de la sentencia, señaló:

   “Así las cosas, la señora E.R. debe acreditar ante la Caja de Sueldos de Retiro la Calidad de compañera permanente, para efectos del reconocimiento de la sustitución pensional”.

   -Precisamente para acceder al reconocimiento de dicha prestación social, la señora E.R. presentó ante la entidad, cinco declaraciones extra juicio por medio de las cuales acredita la calidad de compañera permanente.

   -La acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo y no el proceso ejecutivo por cuanto en este caso se pretente el cumplimiento de una obligación de hacer.

3. Sentencia de segunda instancia.

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, mediante sentencia del 29 de agosto de 2008, confirmó la decisión impugnada al considerar que en este caso no se cumple con el requisito de la inmediatez, toda vez que la accionante promovió el amparo constitucional doce meses después de proferida la resolución que confirmó la decisión de negar el reconocimiento de la sustitución de asignación mensual de retiro.

1. Competencia.

   A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículo 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Falta de integración del litis consorcio necesario.

   La acción de tutela pretende que la Caja de Sueldos de la Policía Nacional reconozca y pague a la señora V.E.R., en calidad de compañera permanente, la sustitución de asignación mensual de retiro que devengaba el señor P.A.G., por cuanto la Resolución Nº 5798, del 24 de agosto de 1998, que le negó dicha prestación social fue declarada parcialmente nula por parte del Tribunal Administrativo del Quindío.

   A juicio de la accionante la entidad accionada debe reconocer y pagar la sustitución de asignación mensual de retiro solicitada en vista de que, por medio de cinco declaraciones extra juicio, acreditó la calidad de compañera permanente del señor P.A.G., tal y como lo ordenara el Tribunal Administrativo del Quindío[2].

   Ante la situación descrita, estima la Sala que la decisión correspondiente dentro del proceso que dio origen a la acción de tutela debía adoptarse previa citación a éste de la señora A.C.P. de G. quien en calidad de cónyuge acudió también ante la Caja de Sueldos de la Policía Nacional para reclamar la sustitución de asignación mensual de retiro del señor P.A.G., la cual le fue negada al igual que a la accionante, mediante Resolución Nº 5798, del 24 de agosto de 1998.

   Para la Corte, tanto la compañera permanente como la cónyuge del señor P.A.G., tienen la condición de litisconsortes necesarios. Por lo tanto, ésta última ha debido ser vinculada a la respectiva actuación con el fin de garantizar el debido proceso.

   En relación a la figura del litis consorcio necesario el Código de Procedimiento Civil señala:

   "Artículo 51.- Litisconsortes necesarios. Cuando la cuestión litigiosa haya de resolverse de manera uniforme para todos los litisconsortes, los recursos y en general las actuaciones de cada cual favorecerá a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio sólo tendrán eficacia si emanan de todos"

   Artículo 83.-Modificado. D.E: 2289/89, art. 1º, Num. 35. L. necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez en el auto que admite ordenará dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia disponible para el demandado”.

   De conformidad con estas normas del Código de Procedimiento Civil, aplicable al trámite de tutela, el litis consorcio necesario se manifiesta cuando la relación de derecho sustancial sobre la cual ha de pronunciarse el juez está integrada por una pluralidad de sujetos, bien sean activos o pasivos, en forma tal que no es susceptible de escindirse en tantas relaciones aisladas como sujetos activos o pasivos individualmente considerados existan, sino que se presenta como una sola, única e indivisible, respecto al conjunto de tales sujetos. En consecuencia, un pronunciamiento del juez con alcance sobre la totalidad de la relación no puede producirse con la intervención única de alguno o algunos de los unidos por aquella, sino, necesariamente, con la de todos y, sólo así, queda correcta e íntegramente constituida, desde el punto de vista subjetivo, la relación jurídico procesal, pudiendo el juez, en tal momento, hacer el pronunciamiento de fondo solicitado[3].

   Así mismo, la jurisprudencia de esta Corte sobre el asunto ha indicado:

   “Habrá casos en que el pronunciamiento judicial al cual tiende el ejercicio de la correspondiente pretensión procesal, por su naturaleza o por disposición legal, no puede adoptarse sin que concurran al proceso todas las personas que son titulares de las relaciones jurídicas o han intervenido en los actos sobre los cuales versa la controversia. La necesidad de un pronunciamiento uniforme y con efectos concretos sobre la totalidad de dichos sujetos impone su concurrencia al respectivo proceso. En estos eventos el juez no puede proveer sobre la demanda y decidir sobre la pretensión sin que todos los sujetos activos y pasivos de la relación procesal hayan sido citados e intervengan en el proceso. La necesidad de la participación de dichos sujetos se torna en algo que es consustancial con el principio de la integración del contradictorio. La omisión de la integración del litisconsorcio, conllevó una flagrante violación del derecho al debido proceso. La falta de integración de litisconsorcio también significó un desconocimiento de principios esenciales del ordenamiento constitucional, como son: la justicia, la vigencia de un orden justo, y la eficiencia y la eficacia de las decisiones judiciales…[4]

   “…se está ante un litisconsorcio necesario, que debe integrarse: a) al momento de formular la demanda, dirigiéndola contra todos los litisconsortes; b) si así no se hiciere, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el contradictorio; c) en caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de los litisconsortes, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia”[5].

   En el presente caso, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá no citó al proceso de tutela a la señora A.C.P. de G., quien acudió ante la entidad accionada a reclamar en calidad de cónyuge la sustitución de asignación mensual de retiro del señor P.A.G. y cuya participación es imperiosa para tramitar válidamente el juicio.

   Por lo anterior, en el caso bajo estudio, se presentó una anomalía procesal que se consolidó por la falta de vinculación al proceso de tutela de la señora A.C.P. de G., configurándose una de las causales de nulidad contempladas en el numeral 9° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, puesto que era indispensable integrar el litis consorcio necesario.

   Habida consideración de que se trata de una nulidad saneable y que el procedimiento de tutela es preferente y sumario, la Sala Cuarta de Revisión se abstendrá de efectuar la revisión de fondo de los fallos dictados y, dispondrá poner en conocimiento de la señora A.C.P. de G., la nulidad advertida para que pueda intervenir en el proceso, advirtiéndole que si dentro de los tres días siguientes a la notificación de la presente providencia guarda silencio, ésta se entenderá saneada y el proceso continuará su curso. En el evento de que la alegue, la nulidad deberá ser declarada. Mientras se cumple dicho trámite, el término para fallar el presente proceso quedará suspendido.

En mérito de lo expuesto la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,