Sentencia de Tutela nº 675/14 de Corte Constitucional, 10 de Septiembre de 2014

El ciudadano J.E.C.R. interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana y al debido proceso, para lo cual narró los siguientes:

1. Hechos.

   1.1. Manifiesta que tiene 75 años de edad (nació en 1939), que es jefe de hogar y que fue desplazado por la violencia junto con su familia por hechos ocurridos en el departamento del Chocó, sin especificar en qué condiciones.

   1.2. Señala que el 13 de diciembre de 2013 le fue notificado que sería incluido en uno de los Proyectos de Generación de Ingresos (en adelante PGI) de la UARIV, consistente en la entrega de $4´500.000. Por esta razón, debía dirigirse a las oficinas de la entidad en el municipio de T. en Antioquia, donde se le informarían los pasos a seguir.

   1.3. Aduce que una vez allí la funcionaria que lo atendió le solicitó una serie de exámenes médicos, los cuales, al entregárselos, pusieron en evidencia su edad y que padece de problemas de presión arterial. Narra que en razón de ello le fue informado que no procedía la entrega del referido beneficio, toda vez que dentro del PGI debe realizar algunos trabajos, lo cual en su caso no sería posible por su avanzada edad y sus problemas de salud.

   1.4. R. que ante esa circunstancia le informó a la funcionaria que tenía hijos que podrían comprometerse a realizar las labores que fueran necesarias. No obstante, la entrega le fue negada.

   1.5. El 7 de marzo de 2014 interpuso acción de tutela con la pretensión de que se le ordene a la UARIV la entrega inmediata del dinero correspondiente al PGI del que afirma ser beneficiario, para así poder iniciar un proyecto que le permita su subsistencia y la de su familia. Allí señaló que se encuentra en estado de vulnerabilidad y que depende de la buena voluntad de algunos vecinos y de ayudas humanitarias que cada año y medio le otorga el Gobierno. Concluyó diciendo que a la fecha la entidad no ha dado respuesta formal y definitiva a su solicitud.

   1.6. Fueron aportados como prueba copias de la cédula de ciudadanía del accionante y de un “Acuerdo de Corresponsabilidad” suscrito por el actor y por el “Gestor Social” de T., en representación de la Red UNIDOS del Departamento para la Prosperidad Social. En el documento se lee:

   “Yo, J.E.C.R., identificado con cédula de ciudadanía No. 4.809.781, en representación de mi familia, acepto la invitación para integrarnos y practicar correspondientemente en la Red UNIDOS y me comprometo junto con mi familia a cumplir con las tareas que se definan durante el proceso de acompañamiento, trabajando conjuntamente para que las metas que nos propongamos se hagan realidad. Para ello, estamos dispuestos a suministrar información cierta y confiable, y cumplir con todos los requisitos que exijan las instituciones que interactúen con la Red UNIDOS al momento de acceder a los servicios suministrados por estas. Igualmente, manifiesto que ponemos a disposición la creatividad, voluntad, afecto, solidaridad y demás potencialidades que posee nuestra familia, para alcanzar las metas que nos propongamos.

   Yo, A.Q.M., Cogestor Social del municipio de T., departamento de Antioquia, en representación de la Red Unidos, me comprometo a cumplir los acuerdos que se concilien con la familia C.R. durante el proceso de acompañamiento. Para ello, orientaré a la familia para acceder a los programas sociales y beneficios suministrados por las instituciones que integran la Red UNIDOS, velaré por la honra, la dignidad y el derecho a la intimidad de la familia, garantizando la confidencialidad de la información que esta suministre durante el trabajo conjunto.”

   El documento aparece firmado por ambas partes el día 19 de diciembre de 2012.

2. Actuaciones en instancia de tutela.

   2.1. Mediante auto del 10 de marzo de 2014 el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de T. admitió la acción de tutela y corrió traslado a la UARIV para que contestara la solicitud de amparo. Vencido el término la entidad guardó silencio.

   2.2. Mediante sentencia del 10 de marzo de 2014, el juez de conocimiento decidió no tutelar los derechos invocados por el señor C.R.. Como sustento señaló que no “logró constatar algún documento que soportara las afirmaciones elevadas por el actor, y más aún, alguna prueba que [lo] llevara a determinar que efectivamente salió favorecido del Proyecto Productivo de Generación de Ingresos y que la entidad demandada le niega el referido componente económico, lo que configura la falta de la carga mínima de la prueba”. En tal sentido, concluyó que al no haber sido aportados los elementos de prueba necesarios, no es posible avizorar una afectación de los derechos fundamentales del accionante.

   2.3. El fallo no fue impugnado.

3. Actuaciones ante la Corte Constitucional en sede de revisión.

   Mediante auto del 14 de agosto de 2014 la Corte Constitucional le solicitó a las partes que suministraran o ampliaran la información correspondiente a: (i) las condiciones del desplazamiento forzado del actor y su familia; (ii) el estado actual de su inscripción en el Registro Único de Víctimas (en adelante RUV); y (iii) los planes o ayudas de las cuales el actor es beneficiario. Para ello se les pidió que allegaran cualquier documento que acreditara lo manifestado.

   Vencido el término probatorio ambas partes guardaron silencio.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

2. Planteamientos de la acción.

   2.1. En el presente asunto el accionante es una persona de 75 años que afirma ser desplazado por la violencia por hechos ocurridos en el departamento de Chocó. Señala que es beneficiario de una ayuda monetaria de $4’500.000 correspondiente a un PGI ofrecido por la UARIV, la cual no le fue entregada debido a que es un adulto mayor con problemas de salud. El actor aduce que le informó a la entidad que tiene hijos que podrían asumir un proyecto productivo, pero que aun así éste le fue negado. Por tales motivos, acude a la acción de tutela con la pretensión de que se le ordene a la UARIV el pago inmediato de la suma que afirma le fue concedida, aportando como única prueba un “Acuerdo de Corresponsabilidad” suscrito por un representante de la Red UNIDOS y él, en el cual no consta el derecho que reclama. La entidad accionada guardó silencio tanto en instancia de tutela como en sede de revisión.

   2.2. Teniendo en cuenta los anteriores hechos, le corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico:

   ¿Configura una violación o amenaza de los derechos fundamentales de un señor de 75 años que afirma que padece de presión arterial y que es desplazado por la violencia, el que la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas le niegue la entrega de un dinero del que asegura ser beneficiario, sin que haya sido aportada ninguna prueba de la existencia de la obligación y sin que la entidad se hubiera pronunciado en contrario?

   Para solucionar el anterior interrogante, debe la Corte explicar las pautas jurisprudenciales respecto de la procedencia de la acción de tutela para reclamar sumas de dinero, concretamente en el caso de beneficios otorgados a población desplazada por la violencia.

3. La viabilidad de la acción de tutela para reclamar beneficios económicos, concretamente los concedidos a la población desplazada por la violencia.

   3.1. El artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” En el mismo sentido, el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone:

   “Artículo 6. C. de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)”

   Atendiendo a lo anterior, la Corte ha explicado que la tutela contra actos de la administración “se caracteriza por ser subsidiaria y residual, lo cual implica que ella será procedente para la protección de derechos fundamentales siempre que (i) no exista un mecanismo de defensa judicial o que existiendo no resulte eficaz para su amparo; o (ii) que se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable”[1].

   3.2. Ahora bien, dado que la eficacia de los mecanismos existentes debe analizarse en concreto, la jurisprudencia ha identificado algunos casos en los cuales el grado de vulnerabilidad en el que se encuentran algunos sectores hace que sea irrazonable exigir el agotamiento de instancias previas antes de poder acudir a la solicitud de amparo. Tal es el caso de la población desplazada por la violencia. En estas situaciones se ha señalado que la violación sistemática de derechos fundamentales a la que se ven enfrentados quienes han debido abandonar su residencia de forma coaccionada, hace que la acción de tutela sea el mecanismo idóneo para garantizar sus derechos. Un ejemplo de ello se presentó con la Sentencia T-821 de 2007, en la cual esta Corporación se refirió a un caso en el que una madre cabeza de familia tuvo que desplazarse luego de que hombres armados se llevaran a su compañero permanente y asesinaran a su padre en su presencia. En esa oportunidad se dijo:

   “La acción de tutela procede como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de desplazamiento forzado. En efecto, las personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la Constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En consecuencia, la Corte ha encontrado que resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios como requisito para la procedencia de la acción.”

   En ese orden, en múltiples pronunciamientos la Corte ha reseñado que “resulta contrario a los postulados del Estado Social de Derecho exigir el agotamiento previo de acciones y recursos al interior de la jurisdicción ordinaria, como condición para hacer uso del mecanismo de tutela. Por lo tanto, en estos asuntos el ejercicio de la acción de tutela es legítimo y su procedencia, en principio, no está en discusión[2].”[3]

   3.3. Adicional a lo anterior, esta Corporación ha señalado que las reclamaciones de los particulares ante las autoridades públicas deben ceñirse a los postulados de la buena fe, contenido en el artículo 83 de la Carta, y a la presunción de veracidad del artículo 20 del Decreto Ley 2591 de 1991. En virtud del primero, cuando los ciudadanos acuden a los entes públicos para solicitar la protección de sus derechos, debe partirse del hecho de que sus alegaciones no tienen la intención de defraudar al sistema, aspecto que cobra aún más relevancia cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional como la población en situación de desplazamiento. Así, en sentencia T-724 de 2012, al resolver sobre la inclusión en el RUV de personas que alegaban haber tenido que abandonar su residencia por actos violentos, se indicó que “en materia probatoria, la Corte Constitucional ha establecido, con base al artículo 83 de la Constitución, que cuando se trate de solicitudes de población desplazada se debe presumir la buena fe en las actuaciones de estos sujetos tanto de parte de la Administración como del juez de tutela”[4].

   3.4. Por su parte, la presunción de veracidad del artículo 20 del Decreto Ley 2591 de 1991 hace alusión a los casos en los que en un proceso de tutela se le solicita a la parte accionada que se pronuncie sobre los hechos narrados por el actor y esta guarda silencio al respecto. Dice la norma:

   “Artículo 20. Presunción de Veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa.”

   A partir de esta disposición, al juez de tutela le corresponde, en principio, tener como ciertos los hechos declarados por el accionante, en aquellos casos en donde la parte demandada del proceso no realiza pronunciamiento alguno al respecto.

   3.5. No obstante lo anterior, esta Corporación también ha debido dejar claro que “la presunción de buena fe no implica que el juez decida aplicar sin ninguna otra consideración el principio de la carga de la prueba, ya que ello modificaría los parámetros que le indican que la sentencia debe estar sustentada en hechos verificados, para lo cual el ordenamiento jurídico le otorga las herramientas pertinentes en la materialización del fin de la justicia.”[5] Por esta razón, si bien la Constitución y la ley ordenan presumir la buena fe y la veracidad en las actuaciones de los particulares, especialmente de aquellos en situación de vulnerabilidad, ello no implica que las alegaciones no deban estar mínimamente sustentadas con elementos de prueba que acrediten el derecho que se pretende.

   Para el caso puntual de la entrega de prestaciones económicas, esta Corte ha reseñado que “la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones”[6]. En estos eventos es necesario entonces que se alleguen elementos que permitan tener alguna convicción de que la obligación que se reclama al menos existe. En un asunto en donde el accionante pretendía la entrega de una suma correspondiente a una prestación pensional, la Corte indicó que “se parte de la existencia cierta de un derecho fundamental, y no es viable la procedencia de tal mecanismo de protección excepcional cuando el derecho del cual se predica la existencia de una violación es incierto o no reconocido como tal.”[7] En esa oportunidad se pudo determinar que el actor no tenía derecho al dinero que solicitaba, incurriendo así en un fraude procesal.

   En similar sentido, en la sentencia T-999 de 2012 se resolvió un asunto donde el accionante afirmaba ser beneficiario de ayudas por su condición de desplazado, sin que fuera aportada ninguna prueba que así lo acreditara. En esa oportunidad la Corte resaltó la importancia de que existan medios de prueba suficientes para poder ordenar la entrega de sumas dinerarias y con ello evitar la posibilidad de defraudación. Sostuvo entonces:

   “En síntesis, si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para hacer valer los derechos fundamentales de la población desplazada, también ha hecho alusión a que el reconocimiento por este medio de prestaciones económicas como las ayudas humanitarias, exige acreditar, aunque sea sumariamente, los requisitos que configuran la acreencia. Dentro de estos aspectos mínimos que deben ser probados se encuentra precisamente el que el accionante tenga la condición de beneficiario. De la misma forma, en virtud del principio de reciprocidad (art. 95 Superior) los particulares tienen deberes que deben respetar en sus actuaciones ante las autoridades, especialmente cuando acuden a la acción de tutela. Dentro de estos se encuentran los de la buena fe y de colaboración con la administración de justicia (arts. 83 y 95 Superiores), lo cual implica un comportamiento leal y con probidad como parte de las condiciones mínimas para vivir en sociedad. Desde el punto de vista procesal, a los jueces les corresponde prevenir, remediar, sancionar y denunciar los hechos que resulten contrarios a estos postulados (arts. 37 del CPC y 42 CGP)”. (Negrilla fuera de texto)

   3.6. Se genera entonces una disyuntiva entre el mandato constitucional y legal de presumir la buena y fe y la veracidad de los hechos narrados, y la necesidad de acreditar que al menos se tiene derecho a la suma de dinero que se reclama. En relación con ello, en un caso en donde el actor reclamaba el pago de una suma que afirmaba le había sido reconocida, sin que la entidad accionada se hubiera pronunciado al respecto, la Corte indicó que en principio le corresponde al juez adoptar medidas para esclarecer los hechos que fundamentan la petición. De esta forma, luego de acudir a los medios que estén a su alcance, debe proceder a adoptar una decisión razonada en la que se garanticen en su mayor medida los derechos fundamentales del accionante. Al respecto señaló:

   “A la luz de los principios de celeridad, inmediatez y buena fe que rigen esta actuación judicial, ha de entenderse que si la entidad requerida por el juez en el acto de notificación de la acción, no hace uso de su derecho de defensa y no contesta la solicitud de pronunciarse sobre lo expuesto en la demanda, se somete a la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto referido. También, si el demandante presentó un documento como prueba, pero éste no es objetado o tachado de falso por la contraparte, se presume legítimo y veraz.

   Desarrollando la anterior idea, si el juez no tiene certeza de la validez de una prueba documental, la senda a seguir no es otra que efectuar la verificación correspondiente.[8]

   Así mismo, al juez constitucional no le es dable simplemente afirmar que las pruebas no se aportaron al proceso, o que las aportadas no son suficientes para sustentar su convencimiento, ya que si duda sobre las circunstancias planteadas, es su potestad y su deber mínimo solicitar información.

   En conclusión, es necesario preponderar la importancia que tiene para el trámite tutelar una apreciación conjunta, seria y concienzuda del material probatorio incorporado, no siendo jurídicamente aceptable que se presuma la mala fe, lo cual resultaría contrario a lo instituido en el artículo 83 de la Constitución Política, ni que se perpetúe la vulneración de derechos fundamentales.” (Negrilla fuera de texto)

   3.7. En conclusión, en virtud de los artículos 83 de la Constitución y 20 del Decreto Ley 2591 de 1991, en las actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas debe presumirse la buena fe y la veracidad de las narraciones, lo cual adopta una especial relevancia en los casos donde el solicitante es un sujeto de especial protección constitucional. Esta situación no implica que cuando se pretenda la reclamación de prestaciones económicas, como beneficios concedidos a la población en condición de desplazamiento, no deban aportarse pruebas que le permitan al juez tener alguna convicción de que al menos la obligación que se reclama existe. De igual forma, en los casos donde no obren pruebas en el expediente, le corresponde al juez adoptar las medidas que sean necesarias para obtener suficientes elementos para decidir, como por ejemplo la solicitud de informes. No obstante, si no fueron aportados dichos medios, ni tampoco se logró ningún pronunciamiento en contrario por parte de la entidad accionada, el juez tiene la obligación de ponderar los elementos de juicio que tiene a su alcance, en aras de adoptar una decisión que garantice de la mejor manera el orden constitucional.

4. Análisis del caso concreto.

   4.1. Como quedó expresado en el acápite de antecedentes, en el presente asunto el accionante es una persona de 75 años que afirma ser acreedor de $4’500.000 por ser beneficiario de un PGI de la UARIV, en su condición de desplazado por la violencia. No obstante, el único documento que allega con la acción de tutela es un “Acuerdo de Corresponsabilidad” suscrito entre un representante de la Red UNIDOS y él, en el cual no hay constancia del derecho que reclama. Por su parte, la entidad accionada no presentó informe de contestación dentro del proceso de tutela, ni tampoco respondió la orden de pruebas decretada por la Corte Constitucional mediante auto del 14 de agosto de 2014.

   4.2. En esta providencia se dejó claro que en virtud de los artículos 83 de la Constitución y 20 del Decreto Ley 2591 de 1991, la buena fe y la veracidad deben presumirse en las actuaciones ante las autoridades públicas, especialmente cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional. También se dijo que cuando se pretenda la reclamación de dinero, es necesario aportar algún documento que permita tener convicción de que el derecho que se reclama al menos existe. Pero, si dentro de un proceso no obra prueba del beneficio y la entidad accionada no controvirtió los reclamos, al juez le corresponde ponderar los elementos de juicio que están a su alcance y adoptar la decisión que razonadamente mejor garantice el orden constitucional.

   4.3. Así las cosas, dados los hechos y las consideraciones expuestas, la Sala encuentra que en el presente caso le corresponde llevar a cabo una ponderación entre las afirmaciones del accionante, los intereses que se encuentra en pugna y el silencio de la entidad accionada, de tal forma que se llegue a una decisión que garantice en la mayor medida los derechos fundamentales del actor.

   Con respecto a ello, debe tenerse en cuenta que: (i) el accionante se limita a afirmar que es acreedor de una suma por parte de la UARIV dada su condición de desplazado, pero sin aportar ningún elemento de prueba que acredite la prestación que reclama; y (ii) en el trámite de instancia en tutela y de revisión ante la Corte Constitucional, le fue solicitado a la UARIV que rindiera informe acerca de los hechos narrados por el señor C.R., sin que hubiera hecho pronunciamiento alguno al respecto.

   A partir de lo anterior, considera la Corte que en aplicación del principio de buena fe y de la presunción de veracidad, deben tenerse como ciertos los hechos narrados por el actor, en el sentido de que es desplazado por la violencia y que es beneficiario de algún tipo de ayuda que no le ha sido entregada. Esto, debido a que si bien no existe ninguna acreditación de la obligación que solicita, la UARIV nunca negó que la situación del accionante fuera distinta a la narrada por él. De esta forma, atendiendo a que el señor C.R. es un sujeto de especial protección constitucional por ser víctima del flagelo del desplazamiento forzado y a que las ayudas otorgadas por el Estado en estos casos están destinadas a mitigar la extrema vulnerabilidad en la que se encuentra ese sector poblacional, la Sala concluye que la negativa de la entrega constituye una amenaza a los derechos fundamentales del actor. Por este motivo, procederá a amparar sus derechos fundamentales a la dignidad humana y el debido proceso administrativo, solicitados con la acción de tutela.

   No obstante, también se encuentra que no existen elementos suficientes para ordenar de forma directa la entrega inmediata de las sumas que el actor reclama como seleccionado dentro de un PGI. Esto se deriva de que la única prueba que obra en el expediente es un “Acuerdo de Corresponsabilidad” en el cual no existe constancia de la obligación y mucho menos de sus características. De esta forma, decretar el pago del dinero podría desatender los procedimientos técnicos que tiene la entidad para distribuir los recursos de gasto social, toda vez que existe incertidumbre acerca de las condiciones concretas de las ayudas de las que es merecedor el señor C.R..

   Así, luego de analizada la situación en su conjunto, encuentra la Sala que la medida que mejor satisface la amenaza existente es ordenar a la UARIV que en un tiempo prudente revise la situación concreta del señor C.R. para que, de ser el caso, le haga entrega sin dilaciones del dinero al que tiene derecho, en las condiciones establecidas en el programa de atención del que fuera beneficiario. Finalmente, atendiendo al grado de vulnerabilidad del actor, se le enviará copia de la presente providencia a la Personería Municipal de T., Antioquia, para que asista y acompañe al señor C.R. durante el trámite que deba surtirse en cumplimiento de esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,