Sentencia de Tutela nº 492/14 de Corte Constitucional, 10 de Julio de 2014

1. La demanda de tutela.

   1.1. Elementos:

   1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Petición, igualdad, vida y vivienda en condiciones dignas.

   1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La decisión por parte del Banco Agrario de Colombia de solicitar una contrapartida económica dentro del proceso de solicitud de subsidio de vivienda en el marco de la modalidad de Convocatoria Pública de Bolsa Departamental.

   1.1.3. Pretensión. (i) Ordenar al Ministerio de Agricultura y Banco Agrario la exoneración de la contrapartida económica y (ii) garantizar a los accionantes y su familia un puesto dentro de las primeras 100 familias que se postularon al subsidio de vivienda dentro del resguardo.

   1.2. Fundamentos de la pretensión[1]:

   1.2.1. Los accionantes pertenecen al pueblo indígena Sukuani del Resguardo Domo Planas ubicado en jurisdicción del municipio de Puerto Gaitán en el Departamento del Meta. El resguardo se encuentra legalmente constituido y reconocido mediante la Resolución No. 003 de 1991 del Instituto Colombiano de Reforma Agraria.

   1.2.2. Alegan que el mencionado pueblo indígena ha sido víctima de diversos grupos violentos del país, lo cual ha generado la pérdida de territorio y especialmente, el cambio del estilo de vida tradicional de la comunidad de nómada o seminómada a tener que establecerse en asentamientos fijos o permanentes. Señalan que las actuales viviendas donde habitan “son ranchos muy precarios que no cumplen con los estándares mínimos para garantizar la necesidad básica a una vivienda digna”.

   1.2.3. Indican que el Resguardo Domo Planas ha logrado concretar como entidad oferente un proyecto de vivienda de interés social rural para las 100 familias más vulnerables de la comunidad con el fin de acceder a la convocatoria realizada por el Banco Agrario, la cual se cerró el pasado 15 de agosto de 2013. Señalan que han logrado recaudar el 2% requerido para la realización del diagnóstico y la formulación del proyecto. Sin embargo, no cuentan con la capacidad para completar la contrapartida económica exigida por el Banco Agrario equivalente a $325.700.000 millones de pesos, es decir, $3.257.000 por cada grupo familiar.

   1.2.4. Mediante derecho de petición radicado el 15 de agosto de 2013, el Gobernador del Resguardo Domo Planas, L.E.F., solicitó ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se implementara el enfoque diferencial étnico a favor de su comunidad. Requirió que se concediera el subsidio por el 100% del costo de las viviendas, sin requerir ningún tipo contraprestación, alegando la condición de debilidad manifiesta, marginación y vulnerabilidad.

   1.2.5. Dicha petición fue enviada por el Ministerio de Agricultura por competencia al Banco Agrario. El Banco contestó señalando que la solicitud de una contrapartida se encuentra establecida en la normatividad aplicable para la convocatoria de subsidios. Afirma que su actuación “no es más que el cumplimiento de un deber constitucional del Banco como entidad pública mediante el cual no solo cumple con la legalidad, sino que la estandarización de los procedimientos y requisitos que garantizan el debido proceso y por ende, la aplicación del principio de igualdad”[2].

2. Respuesta de los accionados.

   2.1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

   El Ministerio solicitó ser desvinculado del proceso toda vez que considera que si bien es la entidad estatal encargada del diseño e implementación de la política pública en materia de vivienda de interés social rural, le corresponde al Banco Agrario dentro de su autonomía y en estricto cumplimiento de las normas, determinar los mecanismos para el procesos de selección y aprobación de los beneficiarios de los subsidios.

   2.2. Banco Agrario.

   Señaló que la convocatoria en la cual participó el resguardo es un proceso en el que todos los participantes conocían las reglas con anticipación. Dicho proceso se rige por la regulación establecida en el Decreto 1160 de 2010 modificado por el Decreto 0900 de 2012, el Reglamento Operativo y la Guía para Evaluación y Presentación de Proyectos. La comunidad indígena accionante presentó el proyecto denominado “Asociación Penamata Kaitorrobiwi Resguardo Domo Planas” dentro del marco o bajo la modalidad de “Convocatoria con recursos de Bolsa Departamental” por lo que la financiación de dicho proyecto debe estar conforme con los requisitos específicos para dicho tipo de convocatoria. Por lo tanto, no puede el banco realizar excepciones a proyectos particulares en tanto se estaría vulnerando la igualdad de todos aquellos que se presentaron al mismo proceso.

   Adicionalmente, señala que si el Resguardo Indígena Domo-Planas pretendía que se tuviera en cuenta sus características especiales y de vulnerabilidad, la entidad bancaria cuenta con otras convocatorias del programa de vivienda de interés social rural. En primer lugar, relaciona la “Convocatoria de postulación permanente para población desplazada” en la cual “se consideran beneficiarios los hogares conformados por una o más personal que integren el mismo grupo familiar, que se encuentren inscritos en el Registro Único de Población Desplazada RUPD”[3]. Bajo esta modalidad, la financiación estatal para vivienda es del 100%. Así mismo, explicó los programas estratégicos de atención integral, los cuales se encuentran enfocados a la atención prioritaria de poblaciones vulnerables. “En esta modalidad los postulados por parte de la entidad promotora no requieren aporte de contrapartida (…)”[4].

   No resulta posible exonerar del pago al resguardo indígena toda vez además de constituir una obligación legal, éstos son recursos necesarios para la modalidad en la cual se presentó el proyecto. “Tampoco le asiste la razón al tutelante al considerar que no se tienen en cuenta condiciones especiales de la población vulnerables, puesto que existen otros programas especiales a los que el proyecto se puede postular teniendo en cuenta que se acogen a procedimientos y requisitos diferentes y que son financiados 100% por el subsidio de vivienda (…)”[5].

   Finalmente, señala que la competencia del Banco Agrario se circunscribe a la administración de recursos del subsidio de vivienda de interés social provenientes del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

   2.3. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

   El ministerio afirma que no existe legitimación en la causa pasiva toda vez que no tiene competencia alguna en relación con el otorgamiento, coordinación, asignación o rechazo de los subsidios de vivienda de interés social, ya que esta labor le corresponde al Fondo Nacional de Vivienda.

   2.4. Gobernador del Resguardo Domo-Planas – L.E.F..

   El gobernador del resguardo presentó escrito en el cual reafirma lo establecido por lo accionantes. Señaló que efectivamente el Banco Agrario se encuentra requiriendo una contrapartida equivalente al 20% del proyecto de vivienda, sin tener en cuenta su condición de vulnerabilidad. Afirma que las condiciones en las cuales habitan los miembros de la comunidad son muy precarias y no garantizan el desarrollo integral y digno ni la protección a la vida ni salud ya que padecen de varias enfermedades.

3. Decisiones judiciales objeto de revisión:

   3.1. Exp. T-4.256.444 - Sentencia de única instancia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, Sala de Decisión Penal, del 5 de noviembre de 2013.

   Negó el amparo solicitado. El Tribunal Superior señala que la vivienda digna es un derecho de carácter prestacional, lo cual implica que no les asiste a los ciudadanos un derecho para exigir de forma inmediata y directa su satisfacción. Sin embargo, advierte que dicho derecho resulta mayormente exigible cuando se trata de población en situación de desplazamiento. Afirma que en el caso particular, las personas del resguardo no son desplazados ya que no se encuentran inscritos en el RUV, por lo que no se encuentra ningún sustento para no exigir la contrapartida por parte del Banco Agrario.

   Afirma que le asiste la razón al banco al mencionar la imposibilidad de aplicar criterios diferenciales al proyecto del resguardo Dono-Planas, cuando éste se hizo parte de una convocatoria pública bajo la modalidad de bolsa departamental. No obstante lo anterior, el Tribunal requirió para que el Banco Agrario realice “las gestiones necesarias ante los entes territoriales con el fin de procurar la solución a la falta de recursos económicos para el aporte de contrapartida que afecta a las familiar aspirantes al proyecto de VISR del pueblo indígena SIKUANI”[6].

   3.2. Exp. T-4.216.377 - Sentencia de única instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección A –, del 28 de octubre de 2013.

   Declaró improcedente la acción constitucional. A juicio del Tribunal, lo que pretende el accionante es la inaplicación de los artículos 27 y 28 del Decreto 1160 de 2010, normatividad aplicada por el Banco Agrario en el caso particular, lo cual puede ser alegado ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante la acción pública de nulidad. Así mismo, tampoco encontró probado un eventual perjuicio irremediable que hiciera necesario la utilización de la acción de tutela.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[7].

2. Procedencia de la demanda de tutela.

   2.1. Alegación de un derecho fundamental. En el caso bajo estudio se analiza la posible vulneración a la vivienda digna, el mínimo vital y la protección a la población en especiales circunstancias de vulneración e indefensión.

   2.2. Legitimación por activa. Las acciones de tutela fueron presentadas por los ciudadanos E.A.P. y C.C.L.D., integrantes del Pueblo Indígena Sukuni del resguardo Domo Planas, comunidad indígena que se presentó a la convocatoria para los subsidios de vivienda del Banco Agrario. Así mismo, el señor L.E.F. se hizo parte del proceso constitucional en condición de Gobernador del mencionado resguardo.

   2.3. Legitimación por pasiva. La acción de tutela fue presentada contra el Ministerio de Agricultura y el Banco Agrario. Esta última, la entidad que adelanta el proceso de convocatoria para subsidios de vivienda.[8].

   2.4. I.. La comunidad indígena del resguardo Domo Planas a través de su gobernador, L.E.F., el 15 de agosto de 2013 presentó petición ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitando se les exonerara del pago de la contrapartida económica como requisito para adquirir el subsidio de vivienda por parte del Banco Agrario[9]. Dicha petición fue enviada por competencia al Banco el día 23 de agosto del mismo año, la cual posteriormente fue contestada. La acción de tutela fue presentada el 11 de octubre de 2013, con lo cual la Sala encuentra que se satisface el presente requisito.

   2.5. S.. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el requisito de subsidiariedad ha de ser analizado con menor rigor o flexibilizado cuando se trata de situaciones que involucran a sujetos de especial protección constitucional. En el caso particular, se evidencia que los accionantes hacen parte del pueblo indígena Sukuni del Resguardo Domo-Planas quienes se consideran afectados por la decisión del Banco Agrario. En tales situaciones la Corte ha señalado que “la tutela se erige como el mecanismo idóneo y eficaz para procurar la defensa de sus derechos fundamentales y para obtener una protección inmediata de los mismos”.

3. Problema jurídico constitucional.

   ¿Vulneró el Banco Agrario el derecho constitucional a la vivienda digna de los integrantes de la comunidad indígena del resguardo Domo-Planas al exigir una contrapartida económica como requisito para otorgar un subsidio de vivienda alegando que dentro de los términos y condiciones de la convocatoria pública se establecía la mencionada contraprestación, sin tener en cuenta la especial protección constitucional que recae sobre los pueblos indígenas por sus condiciones de especial vulnerabilidad e indefensión?

4. La vulneración al derecho constitucional de la vivienda digna de los pueblos indígenas por parte del Banco Agrario al requerir el pago de una contrapartida económica para el otorgamiento del subsidio de vivienda (Cargo).

   4.1. La población indígena como sujetos de especial protección constitucional.

   La jurisprudencia constitucional ha reconocido de manera reiterada y pacífica a la población indígena como sujetos de especial protección constitucional. Los postulados de la Carta Política que han dado fundamento o sustento a dicha protección -además de varios instrumentos internacionales- han sido el reconocimiento de Colombia como un Estado pluralista que protege la diversidad étnica y cultural y el derecho fundamental a la igualdad. Este último ha sido interpretado más allá que un trato igual a todos, sino como una prioritaria atención para aquellos grupos poblaciones que tradicionalmente han sido discriminados o se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad o indefensión.

   Los principios de pluralismo, diversidad étnica y cultural fueron reconocidos por parte del Constituyente de 1991 y se fundan como elementos determinantes del Estado colombiano. El artículo 7º de la Constitución señala que “el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”; en igual sentido se pronuncia el artículo 70 superior. Esta Corporación ha afirmado que los mencionados principios “permiten al individuo definir su identidad con base en sus diferencias específicas y en valores étnicos y culturales concretos, y no conforme a un concepto abstracto y general de ciudadanía, como el definido por los Estados liberales unitarios y monoculturales”[10]. Las normas constitucionales referenciadas no sólo implican el reconocimiento de la diversidad cultural, sino además, establecen un claro deber para el Estado colombiano de garantizarla y protegerla de manera efectiva, mediante la adopción de medidas afirmativas para que el mencionado derecho sea efectivamente gozado, en condiciones de una verdadera igualdad material[11].

   Las comunidades indígenas son sujetos de mayor relevancia para la diversidad étnica y cultural. Esta Corporación no sólo ha reconocido en los individuos el derecho fundamental a la identidad cultural, sino adicionalmente, también lo ha hecho con las propias comunidades como sujetos autónomos titulares de derechos fundamentales. Mediante la sentencia C-359 de 2013, la Sala Plena de esta Corporación, afirmó:

   “El reconocimiento del pluralismo en lo concerniente a los grupos étnicos y culturales involucra un deber de no discriminación por la pertenencia a dicha comunidad, así como un mandato de promoción de sus derechos al ser objeto de marginación a través de los tiempos. Atendiendo la situación de exclusión social que repercute negativamente en el acceso a oportunidades de orden económico, social y cultural, se impone una diferenciación positiva para suprimir las barreras que se opongan a la igualdad material y enfrentar las causas que la generan, sin eliminar los rasgos culturales típicos de una determinada comunidad”.

   Se evidencia que la jurisprudencia constitucional no ha sido ajena al contexto social histórico de los grupos indígenas en Colombia, los cuales han sufrido una constante discriminación y exclusión social. Así entonces, se ha reconocido que la población indígena hace parte de los grupos discriminados o marginados a favor de los cuales el Estado debe promover condiciones y adoptar medidas tendientes a la existencia de una igualdad real en los términos del artículo 13 constitucional. La Corte Constitucional ha establecido:

   “(…) los pueblos indígenas, al igual que las personas con identidad étnica indígena, son sujetos de protección constitucional reforzada, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, especialmente en sus incisos 2º y 3º, que ordenan a todas las autoridades prodigar un trato especial (favorable) a grupos y personas que se encuentran en condición de vulnerabilidad o en situación de debilidad manifiesta. La caracterización de los pueblos indígenas como sujetos de especial protección constitucional atiende a su situación de vulnerabilidad, originada en los siguientes aspectos históricos, sociales y jurídicos: la existencia de patrones históricos de discriminación aún no superados frente a los pueblos y las personas indígenas; la presencia de una cultura mayoritaria que amenaza con la desaparición de sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía y, en términos amplios, su modo de vida buena (lo que suele denominarse cosmovisión); y la especial afectación que el conflicto armado del país ha significado para las comunidades indígenas, principalmente por el interés de las partes en conflicto de apoderarse o utilizar estratégicamente sus territorios, situación que adquiere particular gravedad, en virtud de la reconocida relación entre territorio y cultura, propia de las comunidades aborígenes.

   Por su parte, el derecho internacional también cuenta con varias disposiciones normativas que exigen la garantía y protección de la diversidad cultural de los pueblos indígenas, así como la obligación por parte de los estados para generar políticas que promuevan la igualdad real de los miembros de estas comunidades. El más significativo de estos instrumentos es el Acuerdo 169 de la Organización Internacional del Trabajo “sobre pueblos indígenas y tribales”, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad. El artículo 2º establece el deber de los gobiernos de generar acciones que aseguren a los miembros de poblaciones indígenas “(i) gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; (ii) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; y (iii) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida”.

   De esta manera, se ha señalado que le corresponde al Estado colombiano adelantar políticas públicas y acciones afirmativas con enfoque diferencial, en el cual se reconozca la situación de la población indígena, para que estos -en el marco de igualdad real- puedan acceder a los programas estatales que les permitan mejorar su calidad de vida y bienestar general.

   4.2. Derecho constitucional a la vivienda digna. (Reiteración de jurisprudencia).

   El derecho constitucional a la vivienda digna ha sido varias veces desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación. En el ordenamiento constitucional este derecho se encuentra consagrado en el artículo 51 superior, el cual señala que “todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna” para lo cual el Estado deberá fijar las condiciones para la efectividad del mismo.

   En igual sentido se pronuncian varios instrumentos jurídicos internacionales de los cuales Colombia hace parte. En primer lugar, se encuentra el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) el cual señala, en el artículo 11, que toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuado, y a una mejora continua de las condiciones de existencia”. Adicionalmente, se encuentra la Declaración Universal de Derechos Humanos -artículo 25-, Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial -artículo 5º-, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer -artículo 14-, la Convención sobre los Derechos del Niño -artículo 27-, Convención sobre los Derechos del Niño -artículo 27-, entre otras.

   El derecho a la vivienda digna ha sido habitualmente catalogado dentro de los derechos económicos, sociales y culturales, los cuales tradicionalmente son caracterizados por su componente progresivo. La progresividad de los derechos, lejos de justificar la inacción del Estado, exige que exista una clara y concreta política pública con el fin de buscar su pronta y completa efectividad. El Estado tiene el deber de asegurar unos contenidos mínimos o esenciales. En adición, cualquier retroceso en la protección y garantía en alguno de los derechos sociales se presume inconstitucional, en tanto sólo será justificado si existe una imperiosa razón de naturaleza constitucional. Así mismo, la Corte Constitucional ha afirmado que la característica prestacional no es exclusiva de los derechos sociales, económicos y culturales, en tanto los que denominados derechos de primera generación, como por ejemplo la vida, la libertad, el libre desarrollo de la personalidad, etc., implican acciones por parte de las autoridades estatales.

   La jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho a la vivienda digna cuenta con una estructura compleja toda vez que presenta una faceta positiva y otra negativa. Dentro de esa misma estructura se ha señalado que deben cumplirse de manera inmediata varios elementos del derecho como la seguridad jurídica de la tenencia, “garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho –como mínimo, disponer un plan-; garantizar la participación de los involucrados en las decisiones; no discriminar injustificadamente; proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho y no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado”[12].

   Así mismo, la Corte Constitucional ha reconocido que las sietes condiciones o elementos que configuran el derecho a la vivienda digna son aquellos que fueron establecidos en la Observación General 4 del Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, siendo estos: (i) seguridad jurídica de la tenencia, (ii) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, (iii) gastos soportables, (iv) habitabilidad, (v) asequibilidad, (vi) lugar y (vii) adecuación cultural. El Comité explicó los mencionados componentes de la siguiente manera:

   (a) Seguridad jurídica en la tenencia: (…) Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.

   (b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia. (…)

   (c) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. (…)

   (d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. (…)

   (e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. (…)

   (f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. (…) De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.

   (g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos.

   La exigibilidad de la vivienda digna a través de la acción de tutela ha sido un asunto varias veces tratado por la jurisprudencia constitucional. Durante los primeros años, esta Corporación negó la procedencia de la tutela en tanto por su carácter asistencial se solicitaba la existencia de un desarrollo legal que permitiera su exigibilidad[13]. Posteriormente, se acudió a la teoría de la conexidad para aceptar que en los casos en los que se estuviera amenazando o vulnerando un derecho expresamente reconocido como fundamental se debía proteger el derecho a la vivienda digna. Se afirmaba entonces que “el derecho a disfrutar de una vivienda digna en abstracto no puede ser considerado como fundamental, pero por conexidad puede llegar a serlo, generándose como consecuencia su protección a través de la acción de tutela”[14].

   La línea jurisprudencial continúo su desarrollo en relación con la posibilidad de que el derecho a la vivienda digna adquiera carácter subjetivo toda vez que a través de la implementación normativa los ciudadanos pueden exigir la ejecución y consolidación de una realidad concreta a su favor. Mediante la sentencia T-530 de 2011, la Corte expresó:

   (...) la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en los casos en los cuales el contenido de estos derechos ha perdido la vaguedad e indeterminación que como obstáculo para su fundamentalidad se argüía en un principio, tales garantías deben ser consideradas fundamentales y en tal sentido, admiten la intervención del juez de amparo.

   Así, respecto de aquellas prestaciones que han sido reconocidas positivamente, por vía legal o reglamentaria, a favor de los individuos, de forma tal que pueden ser definidas como derechos subjetivos, es admitido el carácter iusfundamental de la vivienda digna. (...)"

   La anterior interpretación jurisprudencial, llevó a esta Corporación a señalar que el derecho a la vivienda digna podía ser protegido a través de la acción de tutela cuando se trate de: (i) hipótesis referidas a la faceta de abstención o derecho de defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación inicial en cuanto al contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna y (iii) eventos en los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en los que se encuentran los sujetos considerados de especial protección constitucional, a la luz de las normas superiores y de la jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que permitan poner a estas personas en condiciones de igualdad material haciendo efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de Derecho (artículo 1º superior)"[15].De esta forma, se llegó a la conclusión que la faceta negativa del derecho a la vivienda y los supuestos de la faceta positiva en los cuales se pretenda la efectividad de un derecho subjetivo adquieren el carácter de fundamental.

   Se evidencia como la jurisprudencia constitucional a través del tiempo se ha acercado hacía la fundamentalidad del derecho a la vivienda digna y por ende, su protección a través de la acción de tutela. Recientemente se ha aceptado el mencionado derecho como fundamental y autónomo. No obstante, se han impuesto limitantes a esta interpretación señalando que lo determinante es que el derecho se pueda traducir en una prerrogativa subjetiva y que esté dirigido a la realización de la dignidad humana. La Sala Plena de esta Corporación mediante la sentencia C-163 de 2013, expresamente señaló: “en la actualidad, esta Corte ha afirmado que el derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, y lo determinante es su traducción en un derecho subjetivo y su relación directa con la dignidad humana”[16].

   Por último, la Corte recientemente reiteró que se deben cumplir de manera inmediata, las siguiente obligaciones: "(i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho –como mínimo, disponer un plan-; (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado"[17].

   4.3. Derecho a la igualdad en las convocatorias públicas para subsidios de vivienda.

   La igualdad es una garantía constitucional que como se ha mencionado se encuentra consagrada en el artículo 13 de la Carta Política de 1991. La jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado dicho concepto estableciendo diferentes elementos para su verdadera y efectiva aplicación. Así se ha afirmado que la igualdad “cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental. Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad”[18].

   De esta manera, se ha reconocido que la igualdad como componente que prohíbe la discriminación y promueve la igualdad real implica: “(i) La protección que requieren los intereses de las personas que se hallan en situación de indefensión, y (ii) la implementación de los principios de igualdad ante la ley, es decir, que la autoridad encargada de poner en práctica la ley deberá aplicarla de la misma forma a todas las personas; igualdad de trato, que implica que el legislador debe brindar una protección igualitaria y en el evento en que se establezcan diferenciaciones éstas deben obedecer a propósitos razonables y constitucionales; y la prohibición constitucional de discriminación siempre que los criterios diferenciadores para brindar la protección sean el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión y opinión política o filosófica”[19].

   En el marco de la política estatal de vivienda esta debe estar encaminada a promover soluciones, en los términos que se mencionaron con anterioridad, prioritariamente a la población que se encuentre en los mayores niveles de debilidad, vulnerabilidad y marginalidad. Así entonces, esta jurisprudencia ha reconocido que en los casos de la población de especial protección constitucional, como por ejemplo las personas en situación de desplazamiento forzado[20], el Estado debe establecer políticas diferenciadas a su favor. Lo anterior en cumplimiento de la igualdad real cuyo mandato se encuentra establecido en los incisos 2 y 3 del artículo 13 constitucional los cuales señalan la mencionada obligación del Estado para promover y adoptar medidas a favor de los grupos marginados y la necesidad de proteger “especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”.

   Si bien debe existir un enfoque diferencial a favor de los grupos vulnerables, la protección de la igualdad dentro de la política de vivienda también incluye la obligación por parte de las autoridades gubernamentales para que una vez se establezcan las reglas, procedimientos y requisitos para acceder a cualquier beneficio público estos sean respetados y no modificados. Las reglas de la convocatoria pública para los subsidios de vivienda, al igual que ha sido reconocido para otras circunstancias como por ejemplo concursos públicos de méritos[21] o licitaciones para contratación, deben ser las normas que autovinculan y autocontrolan a la administración. Esta garantía se establece en protección de la igualdad y el debido proceso de los solicitantes quienes tienen el derecho para que les sean aplicadas las reglas previamente constituidas.

   Así entonces, una vez iniciado un proceso de convocatoria pública para el otorgamiento de diferentes soluciones de vivienda -entre los cuales se incluyen subsidios, créditos, entre otros- en protección al derecho fundamental a la igualdad y al debido proceso, las autoridades administrativas deben cumplir o aplicar las reglas señaladas. Sin embargo, se debe establecer una excepción en los casos en los que se compruebe que algún requisito o norma de la convocatoria resulta contraria a cualquier postulado constitucional o desconoce derechos fundamentales. Así mismo, es indispensable que las reglas de la convocatoria sean previamente establecidas, públicas, claras, específicas y suficientemente difundidas para que sean de conocimiento por parte de todos aquellos que quieran hacerse parte la misma.

   Por su parte, la Sala encuentra necesario hacer referencia a la asignación o alternación de turnos. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, sólo de manera excepcional es posible alterar turnos cuando “se ha comprobado que la persona se encuentra en situaciones de urgencia manifiesta, como el delicado estado de salud o condiciones extremas de vulnerabilidad”[22]. Las entidades administrativas deben incluir al momento de la apertura de la convocatoria dicha regla, esto evitará cualquier alteración posterior que eventualmente pueda vulnerar el derecho a la igualdad material de las otras personas beneficiadas por el subsidio. Así mismo, se crearían garantías para la protección de los derechos fundamentales y se cumpliría con la obligación del Estado de establecer una política encaminada a la protección prioritaria de los más vulnerables. Será, entonces, la autoridad competente la que establezca el orden de turnos tanto respetando el enfoque diferencial como el derecho a la igualdad de todos los participantes. Cuando las entidades públicas no tienen en cuenta las reglas jurisprudenciales sobre la materia y de dicha actuación se deriva la vulneración de un derecho fundamental como la salud o la vida de una persona en estado de extrema vulnerabilidad, resulta la acción de tutela el mecanismo procedente, aunque excepcional, para ordenar la alteración del sistema de turnos.

Corresponde a la Sala analizar si el Banco Agrario y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural vulneraron los derechos a la igualdad y vivienda digna de los accionantes quienes son miembros del pueblo indígena Sukuani del Resguardo Domo-Planas al solicitarles el pago de una contrapartida económica como requisito para acceder a un subsidio de vivienda. Dicha contrapartida corresponde al 20% del valor total del subsidio. El Resguardo Indígena Domo-Planas, en calidad de entidad oferente, formuló un proyecto de vivienda dentro de la convocatoria pública realizada por el Banco Agrario para subsidios de vivienda de interés social rural, la cual fue cerrada el 15 de agosto de 2013. A juicio de los accionantes la mencionada solicitud desconoce su calidad de sujetos de especial protección constitucional en tanto no se tiene en cuenta su situación de vulnerabilidad y la situación precaria en la cual se encuentra sus lugares actuales de vivienda.

Por su parte, el Banco Agrario señala que la comunidad indígena se presentó a la convocatoria de subsidios dentro de la modalidad de “Bolsa Departamental”, en la cual se estableció con claridad la necesidad de que la entidad oferente concurra a la financiación del proyecto con un aporte del 20% de valor total de la solución de vivienda, en tanto el Banco sólo se encuentra autorizado legalmente para subsidiar hasta un máximo del 80%. Alega que permitir el no pago de la contrapartida económica implicaría una vulneración del derecho a la igualdad de los demás solicitantes, en tanto esta es una regla previamente establecida y de público conocimiento. Así mismo, señala que el Banco Agrario no ha desconocido el enfoque diferencial a favor de la población más vulnerable toda vez que cuenta con otros programas de convocatoria y/o postulación permanente que se encuentran exclusivamente dirigidas a estos grupos en los cuales se subsidia hasta el 100%.

Para la Sala se encuentra probado, de acuerdo con la afirmación de ambas partes, que la comunidad indígena del resguardo Domo-Planas se presentó en calidad de entidad oferente para la convocatoria de subsidio de vivienda de interés social rural. De conformidad con el artículo 8º del Decreto 1160 de 2010, modificado por el Decreto 900 de 2012, son entidades oferentes aquellas “que organizan la demanda de hogares a la postulación del Subsidio de Vivienda Rural, formulan el proyecto de vivienda rural y lo presentan a la Entidad Otorgante. Podrán ser oferentes las entidades territoriales, los resguardos indígenas legalmente constituidos; Consejos Comunitarios de Comunidades Negras legalmente reconocidos; las entidades gremiales del sector agropecuario, las Organizaciones Populares de Vivienda, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y demás personas jurídicas que tengan dentro de su objeto social la promoción y desarrollo de vivienda de interés social (…)”.

Por su parte, en relación con el monto del subsidio, el citado Decreto 1160 de 2010, el cual establece la regulación pertinente sobre el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, señala: “la cuantía del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural al momento de su asignación, no podrá ser superior al ochenta por ciento (80%) del valor de la solución de vivienda, en cualquiera de las modalidades de que trata el presente decreto, salvo para los programas estratégicos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y los destinados a atender población en situación de desplazamiento, cuya cuantía podrá alcanzar hasta el 100% del costo de la vivienda”[23].

Así entonces, la restante financiación de conformidad con el artículo 28 del mismo Decreto será aportada por la entidad oferente en los siguientes términos: “El aporte de contrapartida de la Entidad Oferente será mínimo del veinte por ciento (20%) del valor total de la solución de vivienda. El dieciocho por ciento (18%) deberá estar representado en dinero, y el dos por ciento (2%) restante estará representado en especie con el diagnóstico, formulación y presentación del proyecto”.

Para el caso particular resulta indispensable señalar que de acuerdo con la regulación de los subsidios de vivienda de interés social rural, el pago o consignación de la contrapartida resulta ser un requisito previo y determinante para la eventual certificación de elegibilidad del proyecto. De conformidad con el procedimiento señalado, inclusive una vez realizada la consignación de la contrapartida no se “genera derecho alguno para la asignación del Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural”[24].

Lo anterior es esencial para la resolución del caso concreto, toda vez que a juicio de la Sala aún no se ha generado un derecho subjetivo en cabeza de los accionantes en tanto, la administración no ha proferido acto administrativo alguno en el que jurídicamente les adjudique el subsidio de vivienda. De acuerdo con el citado Decreto el subsidio sólo será asignado una vez se cumplan con los requisitos de la convocatoria, se dispongan de los recursos y exista un certificado de elegibilidad y puntaje. Para la consecución del mencionado certificado resulta necesario previamente haber consignado el 100% de la contrapartida[25], situación que como se evidencia en el caso particular no se ha cumplido. Inclusive de acuerdo con la normatividad, el certificado de elegibilidad si bien es un requisito necesario para la asignación no otorga per se derecho al subsidio.

No obstante la posibilidad de señalar la ausencia de un derecho subjetivo en cabeza de los accionantes, la Sala debe verificar si los requisitos que han sido exigidos se ajustan a los postulados que se mencionaron con anterioridad. En el caso que estos resultaren contrarios a la Constitución o vulneraron un derecho fundamental, no podría la Corte desconocer este hecho alegando la necesidad de subjetividad en la faceta positiva del derecho a la vivienda, toda vez que dicho elemento se volvería de imposible cumplimiento.

Como se ha mencionado, la discusión gira en torno a la obligación de cancelar la contrapartida para continuar en el proceso de asignación del subsidio. Se evidenció que dicho requisito se encuentra establecido en el Decreto 1160 de 2010, modificado por el Decreto 900 de 2012, y por lo tanto, ha sido una situación de público conocimiento por parte de todos aquellos que quieran ser beneficiarios del subsidio. En el caso particular, el mencionado conocimiento por parte de los accionantes se encuentra probado toda vez que afirman ya haber cancelado el 2% de la contrapartida requerida.

Además de la necesidad de que las reglas de la convocatoria sean previamente establecidas, públicas, claras y específicas, estás –como se señaló- constituyen una garantía de igualdad y de protección al debido proceso de todos los concursantes. A juicio de la Sala en el caso particular, las entidades accionadas no han vulnerado el derecho a la igualdad y/o el derecho a la vivienda digna de los accionantes ni han desconocido la obligación de un enfoque diferencial a favor de la población en situaciones de vulnerabilidad.

Es importante señalar que de conformidad con las normas que regulan este tipo de subsidio, éste se encuentra dirigido exclusivamente a “los hogares que se encuentren por debajo del puntaje SISBÉN que haya seleccionado el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para focalizar sus recursos de inversión; los hogares declarados por la autoridad competente en situación de vulnerabilidad y/o de afectación manifiesta o sobreviniente; los hogares de los resguardos indígenas legalmente constituidos; los hogares de las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras legalmente reconocidas por la autoridad competente, y la población que haga parte de programas estratégicos del orden sectorial”[26].

Así entonces, la Sala debe partir de la base de que todos los que se postulan a la convocatoria pública hacen parte de una población que se encuentra en situaciones de debilidad y vulnerabilidad. En igual sentido, la Corte no puede desconocer que de acuerdo con la normatividad jurídica el enfoque diferencial en el caso particular se encuentra -prima facie- garantizado toda vez que la convocatoria no sólo se encuentra dirigida a la población de mayores niveles de vulnerabilidad, sino adicionalmente, el puntaje para su clasificación reconoce y pondera a los postulantes pertenecientes a grupos étnicos, cabeza de familia, entre otros[27].

No existe evidencia suficiente que justifique o demuestre una situación de vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de la necesidad de cancelar la contrapartida por parte de los accionantes, sin que esta decisión no desconozca en grado alguno la igualdad de los demás postulantes. Así mismo, no se cuenta con elementos probatorios que den cuenta de situaciones como posibles enfermedades, riesgos en menores, entre otros.

A juicio de la Sala la exigencia de la contrapartida económica resulta ser una regla que debe ser cumplida no sólo por no resultar contraria a la Constitución o no desconocer un derecho fundamental, sino adicionalmente como un mecanismo de protección del derecho a la igualdad y al debido proceso de los demás concursantes.

No obstante lo anterior, la Corte ordenará al Banco Agrario y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que brinde acompañamiento y asesoría integral a los accionantes, así como al pueblo indígena Sukuani del Resguardo Domo Planas a través de su Gobernador, en relación con todos y cada uno de los programas de subsidio que se adelanten por dichas entidades. Las mencionadas autoridades deberán analizar la situación particular de la citada comunidad indígena y deberán señalar los procedimientos, reglas y requisitos para acceder a uno de los subsidios, bien sea por convocatoria pública o por postulación permanente, que mejor se ajuste a las circunstancias particulares de los accionantes entre los cuales se deberán incluir aquellos que otorgan un subsidio equivalente al 100%. Así mismo, dicha información deberá incluir la divulgación completa de diferentes programas de solución de vivienda que adelanten otras entidades del Estado, así como aquellos programas de crédito público que le permitan eventualmente cumplir con el requisito de la contrapartida económica.

1. Síntesis del caso.

   No se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad y vivienda digna de los accionantes pertenecientes al pueblo indígena S. del Resguardo Domo-Planas por parte del Banco Agrario al solicitar la cancelación de una contrapartida económica dentro del marco de una convocatoria pública para subsidio de vivienda rural de interés social. En primer lugar, dicho requisito fue plenamente divulgado y conocido por parte de los concursantes. Así mismo, no existe evidencia ni justificación jurídica suficiente que permita concluir la necesidad de la inaplicación de la norma debido a una supuesta contradicción con la Constitución o una vulneración de un derecho fundamental. Adicionalmente, se debe reconocer el derecho a la igualdad y al debido proceso de los demás postulantes -quienes de acuerdo con las normas sobre la materia también deben pertenecer a grupos poblacionales de extrema vulnerabilidad- para que las reglas del inicio sean las que vinculen y controlen el proceso. Finalmente, no existe la concreción de un derecho subjetivo a favor de los accionantes en la faceta positiva del derecho constitucional a la vivienda digna.

2. Razón de la decisión.

   Las reglas de una convocatoria pública dentro del marco de las políticas públicas de solución de vivienda deben ser respetadas y acatadas en igualdad de condiciones para todos los concursantes, en tanto no atenten los postulados constitucionales, no vulneren derecho fundamental alguno y se garantice el enfoque diferencial a favor de la población más vulnerable.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,