Auto nº 042/15 de Corte Constitucional, 13 de Febrero de 2015

R. de la acción de tutela respecto de la cual se solicita la intervención

La acción de tutela que fue objeto de revisión y sobre la cual se solicita la intervención de esta Corporación en la aclaración y cumplimiento, tuvo su origen en los siguientes hechos:

1. La señora M.S.R. interpuso acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones -C.-, por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad ante la ley, la seguridad social, el mínimo vital y la vida digna, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, bajo el argumento de no cumplir con los requisitos establecidos en la ley 860 de 2003[1].

2. La peticionaria padecía varias enfermedades degenerativas[2], por lo que fue calificada en el año 2012 con una pérdida de la capacidad laboral del 78.70%. Por intermedio de apoderado inició el trámite de su pensión ante C. y la solicitud le fue negada.

   Según la entidad accionada, la estructuración de la invalidez se había configurado el 9 de diciembre de 2009 y al contabilizar el tiempo cotizado, incumplía con la exigencia de las 50 semanas de cotización, anteriores a la fecha de estructuración. Requisito necesario para el reconocimiento de la prestación.

3. Ante la negativa de C., la peticionaria acudió mediante acción de amparo manifestando que aunque se le había dado una fecha de estructuración con la cual era improcedente su solicitud, dicha decisión no era razonable en atención a que estuvo cotizando con posterioridad a esa fecha “hasta cuando ya no pudo valerse por sí misma.”

4. Los jueces de primera y segunda instancia[3] negaron la solicitud de amparo argumentando que no se había incurrido en vulneración alguna durante el proceso de petición de la pensión por invalidez surtido ante C.. Según los jueces de instancias, la entidad accionada resolvió la solicitud con plena observancia de la normatividad.

5. La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en Sentencia T-485 de 2014, revocó el fallo de segunda instancia y en su lugar amparó los derechos fundamentales de la señora M.S.R., concediéndole el reconocimiento de la prestación solicitada.[4]

   La decisión se fundamentó en la regla jurisprudencial que indica que al momento de determinar si se concede o no la pensión por invalidez a una persona que padece de una enfermedad degenerativa, se debe tener en cuenta la fecha en que efectivamente dejó cotizar y no el momento en el que fue detectada la enfermedad.

   Esto en atención a que, por el carácter progresivo del padecimiento, existen situaciones en las que el paciente diagnosticado con una dolencia de este tipo, continúa trabajando y cotizando al sistema de seguridad social por años e incluso décadas, y solo se le imposibilita desempeñar sus labores cotidianas mucho tiempo después. En este caso, se tiene como fecha de estructuración el momento en que efectivamente dejó de trabajar y cotizar, y no el momento en que fue detectada la enfermedad.

   Solicitud elevada por la señora M.S.R.:

6. Mediante escrito radicado el 2 de febrero de 2015, la señora M.S.R. expresó:

   “Soy una persona de una gran situación de salud, tengo 18 enfermedades crónicas degenerativas incurables y de difícil manejo, tengo una neuropatía que me impide la función motor o psicomotriz. Hace un año y medio me caí por unas escaleras y se me partieron los 2 hombros o humeros en los huesos (sic), el derecho tiene un titaniu (sic) de 15 tornillos y el izquierdo según las juntas médicas o especialistas no se puede operar porque está totalmente dañado. El acromiun (sic) la clavícula, el bankar, el labrun y con mucho dolor cada día. Yo fui calificada con el 78.70% (sic) en Ibagué ISS o COLPENSIONES, si es una invalidez descomunal el motivo de esta carta para usted doctor es que en las 18 páginas de su sentencia no se incluyó el retroactivo porque he tenido que pedir limosnas a la comunidad y no debería estar en estas, además el sueldo que me van a dar es de $316.000 y no me alcanzaría para nada; el abogado que me hizo el proceso hasta el final hizo lo que pudo pero yo en vista de que él no escribió esta carta yo la hice debido a la gravedad de mi situación y de que para colmo me robaron el dinero del pago de la salud y un reembolso de la tutela de Saludcoop o viáticos, tengo 14 años con lupus, artritis, artrosis, osteoporosis, gonartrosis, radiculopatía vertebral, deformaciones en todas las articulaciones, son 17 enfermedades en total más de 8 que me cayeron después de un dengue. Tengo dañado el tracto digestivo alto y bajo, los ojos, la macula (sic) y los polos(sic), la retina, la córnea. Me es muy difícil comer, caminar más de 500 metros, bañarme vestirme y no tuve hijas, vivo con un hermano que me da la manutención, pero él tiene otras obligaciones y no es mucha la ayuda, somos personas de bajos recursos toda la familia. Yo era comerciante en el mercado público, conocí a un señor de Antioquia que me abandonó después de vivir nueve años con él, le crie una niña que tenía 3 años, 6 meses y hoy en día tiene 18 años, ella por mí no puede hacer nada, solo llamarme para saber cómo estoy, a ella la mamá se le murió de cáncer en la matriz. Yo soy soltera, nunca me case. Todo se lo cuento por lo más sagrado y no le miento para nada, tengo también varios síndromes, el sol no me puede dar mucho, además me van a liquidar con el salario del año 2014 que es muy bajito y debería ser con el del 2015.”.

7. Del escrito se extrae lo siguiente:

   (i) Que solicita la aclaración de la Sentencia T-485 de 2014 en el sentido de explicar lo pertinente a si le asiste o no el derecho al pago del retroactivo;

   (ii) Que requiere a esta Corporación para que efectúe la liquidación de la pensión, teniendo como base de la misma, un salario superior a $316.000, debido a que por su situación económica y a sus múltiples padecimientos de salud no le alcanza dicho presupuesto;

   (iii) Informa sobre posibles irregularidades en su tratamiento médico y los recobros realizados ante su EPS, en atención a que manifiesta que “le robaron” el dinero al cual tiene derecho por concepto de salud y unos reembolsos que debió hacer la EPS Saludcoop del valor de los viáticos;

   (iv) Por último, pide que le re liquiden su pensión de invalidez teniendo en cuenta el salario mínimo del 2015 y no el del 2014 “porque es muy bajito”.

   Teniendo en cuenta, que conforme a la solicitud allegada son varios los asuntos que debe definir la Sala, a continuación se realizará una breve exposición sobre la procedencia de las distintas clases de solicitudes, para luego determinar si en este caso la Corte Constitucional es la competente.

1. Los fallos de tutela. La solicitud de aclaración

   La Corte Constitucional ha reiterado que por regla general las sentencias proferidas en desarrollo de su función de revisión de los fallos de tutela no son susceptibles de aclaración en la medida que se excedería el ámbito de competencias asignadas a la Corporación por el artículo 241 Superior y se iría en contra de los principios de cosa juzgada constitucional y seguridad jurídica[5].

   La anterior posición fue sostenida por esta Corte, entre otras, en la Sentencia C-113 de 1993, en la cual declaró inexequible el inciso 4° del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, disposición que contemplaba la posibilidad de solicitar la aclaración de las sentencias de tutela emitidas por esta Corporación.

   No obstante, la misma Corte ha señalado que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil[6], excepcionalmente procede de oficio o a solicitud de parte la aclaración de una sentencia o auto por ella proferido, en los términos allí señalados[7]. La norma en cita dispone:

   “ARTÍCULO 309. ACLARACION. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Con todo, dentro del término de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán aclararse en auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella.

   La aclaración de auto procederá de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a petición de parte presentada dentro del mismo término.

   El auto que resuelva sobre la aclaración no tiene recursos.” (N. fuera de texto original).

   Con base en el artículo precitado, la jurisprudencia constitucional ha indicado que es admisible la aclaración de las sentencias de tutela proferidas por las Salas de Revisión, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

   “a) que sea presentada dentro del término de su ejecutoria, esto es, dentro de los tres días siguientes a su notificación y b) por una parte legitimada para tal fin, esto es, que haya sido parte en el proceso. Y debe ser aclarada cuando c) existen frases que objetivamente ofrezcan duda, al ser ambiguas o susceptibles de ocasionar perplejidad en su intelección, ya sea porque provienen de una redacción ininteligible o de la falta de claridad acerca del alcance de un concepto o frase; d) siempre que esté ubicada en la parte resolutiva o, en la motiva si influye en aquella.”[8]

   Bajo este contexto, se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección, pero únicamente en lo dispuesto en la parte resolutiva del fallo o en la parte motiva, cuando de manera directa esta última influya sobre aquella.

   Por lo tanto, si la falta de claridad no se halla establecida de modo pleno, “se mantiene incólume la prohibición a quien juzga, de pronunciarse nuevamente sobre la sentencia ya proferida, por cuanto, (…) ella es intangible para la autoridad judicial que la hubiere dictado, a quien le está vedado revocarla o reformarla so pretexto de aclararla. Se considera pues que una decisión encaminada exclusivamente a precisar el contenido de una decisión judicial es innecesaria, cuando esta es clara, al punto de correr el riesgo de modificar sus alcances, alterar su contenido, reducir su espectro de acción o modificar las condiciones en que se concedió el amparo de tutela, lo cual implica la producción de una nueva providencia judicial y la consecuente afectación de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica (A-194A de 2008)”[9].

2. Las solicitudes de cumplimiento de los fallos de tutela y el procedimiento para hacerlos efectivos[10].

   El artículo 86 superior establece que la acción de tutela tiene como propósito la protección inmediata de los derechos fundamentales que han sido vulnerados o amenazados a una persona; (ii) dicha protección debe consistir en una orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela actúe o se abstenga de hacerlo; (iii) el fallo de tutela es de inmediato cumplimiento, aunque sea impugnado[11].

   Bajo este contexto, el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la sentencia de tutela debe tener, entre otras cosas, la “orden y la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela”.

   Ahora bien, los artículos 27 y 52 del mismo decreto establecen que, ante el incumplimiento de una tutela, el beneficiario puede solicitar, de forma simultánea o sucesiva, su cumplimiento a través del denominado trámite de cumplimiento y/o sancionar a la persona que incumple la orden por medio del incidente de desacato.

   El trámite de cumplimiento se encuentra regulado en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991[12] y su fundamento constitucional radica en la obligación estatal de garantizar al sujeto afectado la satisfacción y el goce pleno de sus derechos, ya que, como lo ha reconocido esta Corporación, “la obligación principal del juez constitucional consiste en hacer cumplir la orden de tutela, pues hace parte de la garantía de amparo de los derechos fundamentales vulnerados y constituye el fin de la actividad estatal (artículo 2° C.P.)”[13].

   Por su parte, la facultad para instaurar un incidente de desacato se encuentra prevista en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991[14]. De acuerdo con lo sostenido por la jurisprudencia constitucional la figura del desacato es una medida de “carácter coercitivo y sancionatorio con que cuenta el juez de conocimiento de la tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, para sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectiva la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado el amparo”[15].

   Es necesario señalar que esta corporación ha aclarado que el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato, a pesar de tener un mismo origen (la orden judicial de tutela) y poderse tramitar de forma paralela, son diferentes. Al respecto, en Auto 045 de 2004, indicó:

   “3. En torno a estas dos actuaciones, en reciente decisión la Corte precisó que el cumplimiento del fallo y el desacato ‘son en realidad dos instrumentos jurídicos diferentes, que a pesar de tener el mismo origen -la orden judicial de tutela- y tramitarse en forma paralela, en últimas persiguen distintos objetivos: el primero, asegurar la vigencia de los derechos fundamentales afectados, y el segundo, la imposición de una sanción a la autoridad que ha incumplido el fallo’[16]. Bajo esa premisa, en la misma providencia se sostuvo que, ‘si bien en forma paralela al cumplimiento de la decisión cabe iniciar el trámite de desacato, este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección’[17]. Por ello, sin perjuicio de que se sancione o no al funcionario obligado a obedecer el fallo, el juez constitucional tiene el deber de asegurar su total cumplimiento si ello no ha ocurrido por vía del desacato, ya que en ciertos eventos la efectividad de los derechos conculcados se logra ‘a través de la adopción de medidas adicionales a la sanción por desacato, al ser este incidente insuficiente para hacer cumplir la orden proferida (…).” (N. fuera de texto).

   De acuerdo con esta interpretación constitucional, el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Claro que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero ello no implica que, ante el incumplimiento de una orden de tutela, el único camino sea el incidente de desacato.

   En consonancia con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado las diferencias existentes entre estos dos trámites en los siguientes términos:

   “ i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.

   ii ) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.

   iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.

   iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque

   v) puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.”[18]

   1.4. De igual manera, esta Corporación ha sostenido que, de conformidad con lo prescrito en los artículos 37 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la competencia para conocer del trámite de cumplimiento y del incidente de desacato, incluso tratándose de sentencias de segunda instancia o de aquellas proferidas en sede de revisión, está, en principio, en cabeza de los jueces de primera instancia, por cuanto:

   “a). En primer lugar, el artículo 27 señalado se encuentra ubicado dentro del conjunto de los artículos del Decreto 2591 de 1991 que regulan el trámite de la acción de tutela en la primera instancia (artículos 15 al 30).

   En este artículo fueron establecidos los llamados poderes disciplinarios del juez de tutela, en razón del deber constitucional que le asiste al funcionario de primera instancia de garantizar el cumplimiento de los fallos de tutela.

   (…)

   Igualmente en el artículo 27, se autoriza al juez para sancionar por desacato tanto al demandado declarado responsable que haya incumplido la orden de tutela, como a su superior. Este poder disciplinario se prolonga hasta que se efectúe el cumplimiento de la sentencia.

   De otra parte, el inciso cuarto del mismo artículo[19], dice: ‘En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.’

   b). En segundo lugar, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 ordena a la Corte Constitucional que, después de surtir el trámite de revisión, remita los expedientes y las sentencias proferidas a los jueces competentes de primera instancia, a fin de que estos realicen la notificación de la sentencia y la adopción de las medidas necesarias para adecuar el fallo a lo decidido por aquella.

   En este orden de ideas, según el artículo 36, será siempre el juez de tutela de primera instancia el encargado de adecuar el fallo de revisión proferido por la Corte Constitucional, aún cuando en la oportunidad de instancia aquel no haya concedido la tutela.

7. En Conclusión, la Sala encuentra que el juez de primera instancia (singular o plural), que haya conocido el trámite de tutela, es en todo caso el competente para conocer del trámite incidencial por desacato. Esta interpretación tiene fundamento en los siguientes aspectos: (i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.”[20]

   Sin embargo, excepcionalmente y como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, la Corte Constitucional conserva competencia para hacer cumplir directamente sus órdenes de tutela cuando estas no han sido acatadas. Así lo ha sostenido este tribunal, al señalar:

   “No obstante, en casos excepcionales esta Corporación, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tiene competencia para conocer del trámite de cumplimiento y del incidente de desacato cuando existe una justificación objetiva, razonable y suficiente, que se concreta por ejemplo ‘cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste, o cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, (…), cuando se presenta un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela sin que los jueces competentes hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces[21], o cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones…’ Auto 256-07.”[22] (Subrayas fuera de texto original).

   En consonancia con lo anterior, esta corporación ha establecido algunos requisitos que deben presentarse para que dicha excepción proceda, a saber:

   “(i) [que] se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado (…), (ii) [que] resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) [que] la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.”[23]

1. De acuerdo con las consideraciones referidas y los hechos expuestos en el escrito radicado el 2 de febrero de 2015 por la señora M.S.R., se procede a decidir sobre las solicitudes presentadas.

2. La Sala considera que en este caso se debe rechazar por extemporánea la petición de aclaración elevada por la señora M.S.R., en el sentido de explicar lo referente al pago del retroactivo.

   Lo anterior en atención a que dicha solicitud solo es procedente de oficio o a solicitud de parte, cuando es formulada dentro del término de ejecutoria, esto es, durante los tres días posteriores a su notificación.

3. En este caso, la Sentencia T-485 de 2014 fue notificada a la señora M.S.R. el día 16 de noviembre de 2014[24], y la actual petición fue radicada el pasado 2 de febrero del año en curso. Lo que significa que es extemporánea.

4. En cuanto a las solicitudes concernientes al cumplimiento de la sentencia con las que se reclama lo referente a la reliquidación de la pensión de invalidez, así como la advertencia sobre las posibles irregularidades durante ese proceso, se debe tener en cuenta que en este caso dicha tarea corresponde al juez de primera instancia, como lo ha precisado esta Corporación entre otras, en Sentencia T-744 de 2003 que indica que “[c]omo principio general, es el Juez de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad. Como corolario de incumplimiento puede surgir el incidente de desacato. Pero cumplimiento y desacato son dos instrumentos jurídicos diferentes (…) El juez analizará, en el caso concreto, si la orden de tutela se cumplió o no. // Si no se ha cumplido, no pierde la competencia hasta su cabal cumplimiento. // Si considera que la orden ya se cumplió, cesa en su competencia y por consiguiente también finaliza el incidente de desacato que estuviere en trámite. // Si el juez encargado de hacer cumplir la orden de tutela dice que ya se obedeció, pero esto no es cierto, incurre en una vía de hecho, siempre y cuando se den los requisitos para ello (…)”.

5. De manera que es el Juez Civil del Circuito de Lorica, como juez de primera instancia, el competente para hacer cumplir la Sentencia T-485 de 2014. Así mismo, es quien en este caso debe decidir sobre las diferentes inquietudes formuladas por la accionante.

6. H. pendientes las mencionadas decisiones del juez de primera instancia, esta Sala considera improcedente asumir la competencia de manera excepcional para hacer cumplir la Sentencia T-485 de 2014. Por tanto se procederá en primer lugar a rechazar por improcedente la solicitud de aclaración y así mismo, a abstenerse de decidir de fondo sobre las demás solicitudes. Por último, efectuará la correspondiente remisión del documento allegado a la Corte Constitucional para dale el trámite pertinente.

7. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que la presente decisión, no es óbice para que la señora M.S.R., si así lo considera, promueva acción de tutela contra las providencias que emita el juez de conocimiento dentro del incidente de desacato si se llega a esas instancias, en caso de configurarse una vía de hecho y de reunir los requisitos exigidos para tal efecto por la jurisprudencia constitucional.

   En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional