Auto nº 051/15 de Corte Constitucional, 24 de Febrero de 2015

1. Hechos

   1.1. Refiere el accionante que le fue reconocida una asignación mensual de retiro por parte del Ministerio de Defensa Nacional, por intermedio de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, la cual le permite cubrir sus gastos personales y los de su familia.

   1.2. Sin embargo, advierte, que el 25 de noviembre de 2013, el Ministerio de Defensa Nacional, a través de la S. General de Jurisdicción Coactiva de la Policía Nacional, le libró un mandamiento de pago sobre su mesada pensional como consecuencia de un proceso interno que le adelantaron con la intención de recuperar el dinero que el Estado había cancelado por disposición judicial dentro de un proceso de reparación directa, en el que fue condenado, como quiera que le endilgaron parte de la responsabilidad sobre los asuntos que fueron objeto de reproche por el operador judicial.

   1.3. Inconforme con lo anterior, acude a la acción de tutela en contra del Ministerio de Defensa Nacional y la S. General de Jurisdicción Coactiva de la Policía Nacional, pues se encuentra inconforme con el porcentaje que le fue embargado de su asignación mensual de retiro, habida cuenta que considera que con el monto restante no le es posible suplir todas sus necesidades y las de su familia y, en consecuencia, solicita la suspensión de la aludida medida y el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana.

2. Decisiones que suscitaron el supuesto conflicto de competencia

   2.1. Efectuado el reparto administrativo el asunto le correspondió al Tribunal Superior de Buga, Sala de Decisión Constitucional, que por medio de auto del 9 de junio de 2014 decidió admitir la solicitud de amparo constitucional y, luego de estudiarla, declaró su improcedencia como quiera que el actor cuenta con otros mecanismos judiciales ordinarios de defensa para controvertir lo que se alega en la tutela y no los agotó de manera previa y, además, por cuanto no se denota la existencia de un perjuicio irremediable que justifique el desplazamiento de la competencia del juez común.

   2.2. Providencia que fue impugnada por el demandante y le correspondió a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que mediante proveído del 29 de julio de 2014, afirmó que si bien son competentes para estudiar el tema expuesto, lo cierto es que dentro del procedimiento adelantado, en primera instancia, no se efectuó la vinculación de unos terceros que pueden tener un interés directo en las resultas del proceso como quiera que, a su juicio, debió notificarse del contenido de la demanda al Juzgado Cuarto Administrativo de P., que condenó al Estado en proceso de reparación directa, a la víctima y a un subintendente de la Policía Nacional, habida cuenta que, de prosperar la tutela, podrían verse afectados por la determinación adoptada. En consecuencia, decretó la nulidad de todo lo actuado desde la admisión de la tutela y remitió el expediente al tribunal de origen para que saneara la inconsistencia advertida y se pronunciara nuevamente sobre los hechos contentivos en la demanda.

   2.3. Remitido el caso al Tribunal Superior de Buga, Sala de Decisión Constitucional, este profirió un auto el 23 de septiembre de 2014, en el que expuso carecer de competencia para seguir adelante con el trámite de amparo propuesto, en tanto no le era posible cumplir la orden de vincular al Juzgado Cuarto Administrativo de P., toda vez que dicho despacho judicial no pertenece al distrito judicial que encabeza ese Tribunal y, en consecuencia, cualquier decisión que pudiera emitirse estaría viciada de nulidad. Lo anterior, de conformidad con el Decreto 1382 de 2000, artículo 1º, numeral 2º, por lo que remitió el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, advirtiendo, que de no aceptarse su postura, propone el conflicto de competencia.

   2.4. Finalmente, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda en providencia del 2 de octubre de 2014, manifestó carecer de competencia para asumir conocimiento del asunto por factor territorial, puesto que la presunta vulneración sucedió en el municipio de Roldanillo, Valle del Cauca, pues en dicha municipalidad reside el demandante y se materializa la determinación de la entidad demandada que, al parecer del actor, transgrede sus derechos fundamentales.

   Del mismo modo, advirtió el cuerpo colegiado que no puede obviar la aplicación del Decreto 1382 de 2000 en materia de reparto pues, en las ocasiones que lo ha realizado, advirtiendo que se trata de reglas de reparto y no de competencia, en aras de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y de conformidad con el Auto 124 de 2009, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, le han decretado la nulidad de lo actuado.

   Finalmente, advierte su discrepancia respecto de la postura alegada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en el caso de la referencia, en cuanto ordenó vincular a sujetos procesales que, bajo su consideración, en nada se verían afectados con la decisión que se dicte, pues lo que se debate es el porcentaje que se le descuenta al actor como consecuencia del cobro coactivo adelantado por la Policía Nacional y no la sentencia proferida por el juez contencioso ni la suma de dinero que el Estado ya le pagó a la víctima. En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia.

1. Competencia

   1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común[1]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual[2].

   Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[3].

   1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[4].

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

   2.1. Este Tribunal en diferentes oportunidades ha precisado que los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, son las disposiciones que expresamente aluden a los factores que precisan la competencia en materia de tutela[5].

   Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia[6].

   En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”[7]

   Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009[8], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

   “(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

   (ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

   (iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

   Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

   (iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

   Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

   En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

   También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”[9], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este Tribunal expresó:

   “Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

   De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

   La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

   (…)

   Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

   Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

   2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos[10] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[11].

1. Como quedó anotado en las consideraciones de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de conflictos de competencia o de atribución, está supeditada, en principio, a la inexistencia de superior funcional común.

   Sin embargo, tal como lo ha considerado en repetidas ocasiones la jurisprudencia[12], dicho parámetro procesal no debe ser entendido en términos absolutos, toda vez que en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte es una discusión que apenas envuelve cuestiones de interpretación en la aplicación de las reglas administrativas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior, en tanto lo que se impone es privilegiar la tutela judicial efectiva (art. 229 de la C.P.).

   Ahora, el asunto que ocupa la atención de esta Corporación, guarda relación con la controversia respecto de la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del trámite constitucional promovido por el señor C.F.R.R. contra el Ministerio de Defensa Nacional, S. General de Jurisdicción Coactiva de la Policía Nacional. La disputa competencial está trabada entre el Tribunal Superior de Buga, Sala de Decisión Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, autoridad que, de conformidad con la estructura orgánica de la Rama Judicial no cuentan con superior funcional común. De allí, que sea este Tribunal Constitucional, como órgano de cierre de la jurisdicción, el encargado de definir a cuál de ellas debe remitirse, para que se resuelva la solicitud de amparo promovida o, en su defecto, se dicte la decisión de segunda instancia a que haya lugar, supuestos que son los que plantean las providencias objeto de estudio.

   Es así como se vislumbra, con meridiana claridad, que razón tiene el Tribunal Administrativo de Risaralda al indicar que la decisión que se tome dentro del trámite de impugnación de la solicitud de amparo, en nada tendría por qué afectar a las partes que pretende vincular la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, por cuanto la cuestión litigiosa alegada por el demandante se contrae, única y exclusivamente, a la inconformidad respecto del porcentaje que se le deduce de su pensión como consecuencia de una acción coactiva que busca recuperar los dineros públicos pagados por el Estado en cumplimiento de una sentencia que lo declaró responsable, en parte, por el actuar desplegado por éste, quien alega que con dicho discurrir se transgrede su mínimo vital.

   En ese sentido, la determinación adoptada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, no es la acertada, en tanto que efectuó la declaratoria de nulidad de todo lo actuado apoyada en la necesidad de vincular a unas personas a las que no les asiste ningún interés en las resultas del proceso, como quiera que, de la lectura simple de la demanda, se reitera, lo que se denota es una inconformidad del actor respecto del valor deducible de su mesada pensional por lo que ninguna medida de subsanación mediante la vinculación de terceros va a afectarlos habida cuenta que ya se dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de P. y se canceló la indemnización a la víctima, desdibujándose con dicho actuar, el carácter sumario y célere de este mecanismo constitucional.

3. Por lo anteriormente anotado, la Sala Plena de la Corte Constitucional dejará sin efecto el auto dictado el 29 de julio de 2014 por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. En su lugar, le remitirá el expediente que contiene la acción de tutela impetrada por C.F.R.R., para que, sin más retardo, dispense el trámite constitucional que corresponda a la impugnación formulada y adopte la decisión de segunda instancia a que haya lugar.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,