Auto nº 156/15 de Corte Constitucional, 22 de Abril de 2015

1. La solicitud

   En el año 2009, el señor J.A.R.Q., B. General (R) de la Policía Nacional, impetró acción de tutela contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la igualdad, al trabajo, a la especial protección que el Estado debe brindar a las personas de la tercera edad, a la seguridad social y a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional, los cuales considera vulnerados por dicha entidad al negarle el reajuste de su asignación de retiro bajo los lineamientos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993.

2. R. fáctica

   La acción de tutela se fundamentó en los siguientes hechos:

   J.A.R.Q. prestó sus servicios a la Policía Nacional durante 40 años, 2 meses y 9 días, alcanzando el grado de B. General. El 24 de enero de 1995 fue desvinculado del servicio y, como consecuencia, le fue reconocida, mediante la Resolución No. 6084 de 1995, una asignación de retiro, a cargo de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional –CASUR.

   En el mes de abril de 2003 presentó una petición ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, en la cual solicitó que se le reconociera el reajuste de su asignación de retiro “para los años 1997 a 2003 (y hasta su reconocimiento definitivo), en la proporción correspondiente a la diferencia entre los valores pagados por la entidad, en desarrollo del principio de oscilación consagrado en el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 y la variación porcentual del índice de precios al consumidor (IPC), certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, conforme lo ordena el artículo 14 de la Ley 100 de 1993”. Dicha solicitud fue negada por la entidad accionada, mediante oficio del 13 de mayo de 2003.

   Como consecuencia de dicha negativa, interpuso ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, autoridad judicial que, mediante fallo proferido el 25 de noviembre de 2005, negó las súplicas de la demanda, dándole la razón a la demandada. Dentro del término legalmente estipulado, interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión.

   El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que el recurso interpuesto no era procedente toda vez que teniendo en cuenta la cuantía, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, era de única instancia. Contra dicha decisión interpuso recurso de queja ante el Consejo de Estado, siendo igualmente negado, al estimar que la decisión tomada por el Tribunal era acertada.

   Manifestó el accionante que en el año 2007, el Consejo de Estado introdujo un cambio en relación con la aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 frente al reajuste de las asignaciones de retiro de los policías y militares que gozan de esta prestación. Dicha variación consistió en reconocer el reajuste conforme lo establece el mencionado precepto, es decir, de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, por ser más favorable que el sistema establecido en el Decreto 1212 de 1990. Por tal razón, elevó varias solicitudes ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, con el propósito de que le fuera reconocido el reajuste de conformidad con la nueva posición de este Alto Tribunal, peticiones que han sido resueltas de manera negativa.

   El 14 de octubre de 2008, interpuso una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado por considerar que las providencias proferidas por estos, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido contra la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, vulneraban sus derechos fundamentales al negarle el reajuste de la asignación de retiro y el acceso a la segunda instancia.[1]

   El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia del 12 de noviembre de 2008, negó el amparo solicitado por considerar que la tutela no era procedente para impugnar decisiones judiciales.

   El señor J.A.R.Q. manifestó dentro de la acción de tutela, que el Consejo de Estado en diversos fallos ordenó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, el reconocimiento y pago de la diferencia que resulta luego de aplicar el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, según el cual el incremento de las pensiones, se hará tomando como base el aumento del IPC.

   Siguiendo esa línea jurisprudencial, el actor interpuso varias peticiones solicitando a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, el reajuste de su asignación de retiro, de acuerdo con la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo, ya que su situación es similar a la de otros oficiales a los que se les ha reconocido el derecho al reajuste de acuerdo con el IPC y no bajo los lineamientos del artículo 151 del Decreto 1212 de 1990.

   Manifestó que su avanzada edad y su estado de salud no le permiten esperar el resultado de otro proceso ordinario, por lo que decidió acudir al mecanismo de tutela para evitar que sus derechos sigan siendo vulnerados por la entidad demandada.

   El actor en el escrito de tutela enuncia varios casos en los que el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca han ordenado el reajuste de la asignación de retiro de los oficiales de la Policía Nacional de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Por ello, advierte, que existe un claro panorama de desigualdad en tanto que dicha circunstancia ha permitido que se generen dos categorías de pensionados en la Policía Nacional, los oficiales que acceden a la actualización de su asignación con sujeción al índice de precios al consumidor (IPC) y los que no.

   Señala que la asignación de retiro es una prestación periódica, por lo que la vulneración de los derechos fundamentales que se pueda presentar con ocasión de esta, sigue siendo actual y, por tanto, el requisito de procedibilidad de la acción de tutela referente a la inmediatez no es exigible.

   En tratándose del requisito de subsidiariedad, el actor señala que ya ha agotado todas las vías ordinarias para hacer valer sus pretensiones, razón por la cual el recurso de amparo se erige como el medio eficaz de defensa de sus derechos fundamentales.

   Con fundamento en lo anterior, el demandante solicitó que se ordenara a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, el reajuste de la asignación de retiro otorgada en la proporción correspondiente a la diferencia entre los valores pagados por esta “en desarrollo del principio de oscilación consagrado en el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 y la variación porcentual del índice de precios al consumidor (IPC), certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, como lo establece el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, desde el año 1997 y hasta la fecha efectiva del respectivo pago, debidamente indexada”.

   La acción de tutela fue conocida por el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el cual decidió declarar improcedente el mecanismo de amparo. El ente judicial consideró que el actor no allegó ninguna prueba que permitiese inferir una seria afectación a su mínimo vital. Por el contrario, y según lo manifestado por la entidad accionada en el escrito de contestación de la demanda, el señor R.Q., cuenta con una asignación de retiro de ocho millones de pesos, lo que le permite llevar una vida en condiciones dignas.

   Adicionalmente, el Juzgado estimó que en el presente caso se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada, por cuanto existe identidad de objeto, causa y partes con la tutela interpuesta por el accionante el 14 de octubre de 2008 contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado.

   Durante el término otorgado para el efecto, el señor J.A.R.Q. impugnó el fallo del a quo al considerar que el Juez Administrativo omitió realizar un cuidadoso análisis sobre su estado de salud, lo cual hace necesaria la intervención del juez de tutela para que ordene el reajuste de su asignación de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, y así, evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

   Así mismo, estimó que en el presente caso no se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que no es posible predicar la identidad de objeto, causa y partes. Lo anterior, por cuanto en la acción de tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, están involucrados derechos constitucionales fundamentales sustancialmente distintos a los que le reclama a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-[2]. Del mismo modo, las pretensiones no son las mismas, pues en la primera, se solicitó que se diera trámite al recurso de apelación interpuesto contra el fallo que resolvió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que lo que se busca con esta solicitud de amparo es el reajuste de la asignación de retiro conforme al IPC. Tampoco existe identidad de partes, pues una tutela se dirigió contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, mientras que la otra se instauró contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional –CASUR.

   Mediante sentencia del 14 de septiembre de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, ordenó modificar el fallo impugnado el cual había declarado improcedente la acción de tutela para, en su lugar, rechazar la demanda.

   En cuanto a la supuesta vulneración del derecho de petición por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, al no dar respuesta a la solicitud presentada por el actor el 15 de abril de 2009, el ad quem decidió adicionar la sentencia de primera instancia en el sentido de negar el amparo solicitado, porque en el expediente no se encontró la constancia de radicación del escrito.

   El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró, en relación con la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, que no es posible hacer ningún pronunciamiento al respecto, pues no obra en el expediente la decisión judicial proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 12 de noviembre de 2008.

   Para el Tribunal, no se configura un perjuicio irremediable, pues la asignación de retiro que el actor recibe mensualmente y que, asciende a $8’800.000, le permite vivir dignamente.

   Por Auto de 22 de octubre de 2009, la S. de Selección de Tutelas número Diez de la Corte Constitucional seleccionó para su revisión el fallo dictado dentro del expediente T-2.430.023. De igual forma, en el mismo auto, la S. designó a la S. Cuarta de Revisión para su estudio.

   El 16 de diciembre de 2011, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, mediante sentencia T-964 de 2011 resolvió:

   “PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos en este proceso, ordenada en el Auto de fecha dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010).

   SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el día 14 de septiembre de 2009, por las consideraciones expuestas en esta providencia.

   TERCERO: Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.”

   Lo anterior, con base en los siguientes argumentos:

   “1. El señor J.A.R.Q., diligenció varios escritos a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, en los cuales solicitó el reajuste de su asignación de retiro conforme lo establece el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, esto es, de acuerdo con el IPC; peticiones que fueron negadas por la aludida entidad.

2. Debido a dicha negativa, decidió instaurar acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiro de la Policía Nacional, con el objetivo de que se le reconociera el reajuste de su asignación de acuerdo con el IPC, por ser más favorable que el sistema establecido en el Decreto 1212 de 1990.

   Dicho proceso fue conocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, mediante fallo del 25 de noviembre de 2005, negó las pretensiones de la demanda.

   Posterior a ello, el Consejo de Estado, en providencia de 2007, cambió la posición frente al reajuste de la asignación de retiro al considerar que la aplicación del IPC le era más favorable a los beneficiarios de esta prestación.

3. En razón al cambio jurisprudencial sobre la materia, el 18 de octubre de 2008 el señor J.A.R., impetró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, Sección Cuarta, la cual tuvo como pretensiones: (i) dar trámite al recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 25 de noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el actor contra el oficio No. 334 de 2003, que negó el reajuste de la asignación de retiro conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y, (ii) como pretensión subsidiaria solicitó que se ordenara a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, que le reajustara su asignación de retiro conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, como se ha hecho con varios oficiales en su misma situación.

   En aquella oportunidad los hechos que fundamentaron la tutela están basados en la calidad de oficial retirado del actor y que, por tanto, le es procedente el reajuste que solicita bajo el entendido de que éste ha sido reconocido, a los oficiales que se encuentran en su misma situación, por sentencia judicial.

   En razón de lo expuesto, esta S. observa que, esta primera acción fue interpuesta contra el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y fue conocida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el cual consideró que era necesario vincular al proceso a la Caja de Sueldos de la Policía Nacional -CASUR-, por ser posible afectada con la decisión. Dicho ente judicial, mediante fallo proferido el 12 de noviembre de 2008, negó las pretensiones del mecanismo de amparo, al considerar que la tutela no tiene cabida para debatir decisiones judiciales que han sido tomadas en el transcurso de un proceso que transcurrió con el lleno de las formalidades y que no desconoció el derecho al debido proceso del actor.

   En efecto, la citada acción de tutela fue remitida a esta Corporación por el juez de conocimiento. El expediente fue radicado, en este Tribunal, bajo el número T-2.149.452, proceso que mediante Auto del 29 de enero de 2009 no fue seleccionado para revisión por la S. número Uno (1) de 2009 y no fue insistido con posterioridad, por lo cual las decisiones que en él se tomaron hicieron tránsito a cosa juzgada.

   Como consecuencia del anterior pronunciamiento, el actor decidió impetrar, nuevamente, una acción de tutela, esta vez contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, para que le fuera reconocido el reajuste de la asignación de retiro conforme lo establece el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, esto es, de acuerdo con el IPC.

   De las circunstancias fácticas descritas, esta S. observa que el asunto del reajuste de la asignación de retiro, del señor R.Q., conforme al IPC, ya fue debatido en sede de control concreto de constitucionalidad.

   La S. arriba a la anterior conclusión, al observar que la primera acción de tutela, en la cual, no obstante, los demandados eran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, y la pretensión principal era la de anular las decisiones proferidas por estos, de manera subsidiaria, el actor, solicitó el reconocimiento del reajuste de su asignación de retiro conforme al IPC. Razón por la cual el Consejo de Estado, decidió vincular a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, por verse inmersa en el problema planteado. En aquella oportunidad, la tutela fue estudiada bajo la nueva posición del Consejo de Estado respecto del reajuste de las asignaciones de retiro, pues esta fue impetrada el 14 de octubre de 2008, y el cambio jurisprudencial introducido por el Consejo de Estado, data del 17 de mayo de 2007.

   Fuerza es concluir que, en el caso sub examine, el texto de la demanda no agrega nada nuevo y que la controversia gira en torno al reajuste de la asignación de retiro conforme lo ha establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual dispone aplicar el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, esto es, el IPC a dichas prestaciones, por ser más favorable, lo cual revive un debate ya resuelto en acciones anteriores y, por tanto, lo que se propone es una tutela contra tutela, que conforme a la jurisprudencia constitucional sobre la materia, resulta del todo improcedente.”

El señor J.A.R.Q. presentó, el 21 de marzo de 2013, ante esta Corporación, incidente de nulidad contra la sentencia T-964 de 2011, en el que informó, en primer lugar, que nunca fue notificado del fallo proferido por esta entidad, pese a que lo había dispuesto la Corte en la parte resolutiva de la sentencia cuestionada. No obstante, los operadores jurídicos omitieron dicho deber, transgrediendo sus derechos. Manifiesta que se enteró de la providencia por conducta concluyente cuando se acercó a la secretaría de la Corte Constitucional y fue informado de la misma, por lo que, de manera inmediata, al ver el resultado, allegó el escrito de nulidad.

Señaló, que al no haberse notificado la sentencia T-964 de 2011 por parte de la Corte Constitucional, ni del juzgado de primera instancia, no cabe duda de la oportunidad procesal para interponer el incidente contra dicha providencia, con el cual pretende que se declare la nulidad de la mencionada decisión y, en su lugar, se revoquen las sentencias del 16 de julio y 14 de septiembre de 2009 dictadas por el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, que, a su vez, declararon la improcedencia y el rechazo de la acción de tutela promovida por el accionante contra CASUR y, en consecuencia, como medida de restablecimiento de sus derechos fundamentales, se ordene a la entidad demandada el reconocimiento y pago del monto por concepto de nivelación de la asignación de retiro conforme lo establece la Ley 100 de 1993 y la Ley 238 de 1995, es decir, aplicando el IPC, o que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, dicte una nueva sentencia de tutela que acoja la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia.

Con el fin de sustentar la nulidad, el accionante manifestó que el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de la S. Plena de la Sección Segunda, de fecha 17 de mayo de 2007, aclaró el tema del reajuste de las asignaciones de retiro al sostener que:

· “Que si bien el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 preceptúa que cualquier régimen salarial o prestacional que se establezca, contraviniendo las disposiciones establecidas en la Ley 4 de 1992 o los decretos expedidos en desarrollo de la mismas carecerán de todo efecto, tal previsión no hacía alusión a la expedición de una ley posterior (Ley 238 de 1995), pues la sanción prevista en la citada ley es la de nulidad, la cual está reservada para otro tipo de actos jurídicos, distintos a la ley.

· Bajo este supuesto, consideró la S. de Sección en la citada providencia que la Ley 238 de 1995 debía ser aplicada, toda vez que ella se traducía en un reajuste más favorable para las asignaciones de retiro del personal de la Fuerza Pública en retiro que el previsto anualmente por el Presidente de la República en desarrollo de la Ley 4 de 1992 y los Decretos 1211 y 1212 de 1990, en cuanto resultaban ser cuantitativamente superiores.

· Lo anterior, afirmó el referido pronunciamiento, encontraba sustento adicional en el hecho de que la Corte Constitucional en sentencia C-432 de 2004 rectificó su criterio en relación con las asignaciones de retiro, al reconocer que éstas se asimilaban a las pensiones de vejez o de jubilación, según fuera el caso.

· También precisó el fallo de unificación en relación con el ‘límite del derecho’ que el reajuste reconocido ‘debía liquidarse hasta el reajuste dispuesto por el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004, debido a que esta norma volvió a establecer el mismo sistema que existió bajo la vigencia del Decreto 1212 de 1990, es decir teniendo en cuenta la oscilación de las asignaciones del personal en actividad’.

· Con tal fundamentación, la S. Plena de la Sección Segunda accedió a las súplicas de la demanda, ordenando el reajuste de la asignación de retiro con fundamento en la variación porcentual del índice de precios al consumidor, IPC”

Afirmó que dicha decisión ha sido reiterada en múltiples ocasiones por el Consejo de Estado de manera consistente y uniforme, por lo que citó, a modo de ejemplo, varios pronunciamientos que así lo demuestran.

En ese orden de ideas, es claro, afirma, que el problema jurídico que motivó la acción de tutela, se encuentra resuelto por el Consejo de Estado bajo una línea jurisprudencial clara de la cual se puede concluir:

“1. Que los Ex Oficiales de la Policía Nacional tienen derecho al reajuste de su asignación de retiro para los años 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 con base en el índice de precios al consumidor, IPC, en virtud de lo dispuesto por la Ley 238 de 2005 y los artículos 14 y 279 de la Ley 100 de 1993, en tanto este régimen resulta más favorable que el establecido en aplicación del principio de oscilación;

2. Que el IPC incide previamente en la base de la referida prestación, incrementándola.

3. Que a partir de la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 el reajuste ya no se haría más de conformidad con el IPC, sino con aplicación del principio de oscilación, previsto en el artículo 42 del mismo decreto, pero que, en todo caso, la base de la asignación de retiro a 31 de diciembre de 2004 debe contemplar el reajuste ordenado con fundamento en la variación porcentual del IPC respecto de los años 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004.

4. Que los incrementos que se efectúen sobre la asignación de retiro del personal destinatario de la Ley 238 de 2005, a partir de la entrada en vigencia el Decreto 4433 de 2004, esto es 31 de diciembre de 2004, no pueden desconocer que dicha asignación de retiro, en su base, experimentó un incremento en virtud del reajuste reconocido en la sentencia de unificación, con fundamento en la variación porcentual del índice de precios al consumidor, IPC, sobre el cual, en todo caso, deberá incrementarse a futuro, en virtud del principio de oscilación.”

En consecuencia, teniendo en cuenta la mencionada postura, señaló que, en su caso particular, negar el derecho al reajuste, como lo hace la sentencia T-964 de 2011, existiendo un claro fundamento para su reconocimiento, desconoce el principio de legalidad, los precedentes horizontales y verticales sobre la materia, y vulnera su derecho al debido proceso, comprometiendo, a su vez, su dignidad humana y su capacidad de subsistencia.

Respecto al punto de la existencia del derecho pensional reclamado, adujo que, atendiendo a la jurisprudencia mencionada, le asiste el derecho al reconocimiento de la nivelación de la asignación de retiro de conformidad con el artículo 1º de la Ley 238 de 1995, que adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, esto es, con base en el índice de precios al consumidor, IPC, certificado por el DANE para el periodo de 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 y, además, a que se le reconozca y pague, desde la fecha en que se hizo exigible el derecho, debidamente indexadas, las mesadas causadas y no pagadas por CASUR teniendo en cuenta el incremento que experimentó la base pensional para cada una de tales vigencias, sin que haya lugar a la declaratoria de prescripción, toda vez que la negativa al reconocimiento de su derecho no es predicable ni imputable a él, por el contrario, ha intentado por todos los medios administrativos y judiciales tal reconocimiento.

Como segundo argumento señaló que “la sentencia C-483 de fecha 15 de mayo de 2008, dictada por la S. Plena de la Corte Constitucional, expresa con toda claridad que la decisión de rechazo de una tutela, como la dictada el 12 de noviembre de 2008, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela contra las secciones Segundas del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado (….) no hace tránsito a cosa juzgada:

‘(….) la decisión de rechazo de la acción de tutela no hace tránsito a cosa juzgada y, por tanto, el accionante está legitimado para presentar la solicitud de protección constitucional nuevamente, con el cumplimiento de los requisitos mínimos para su admisión, sin que ello pueda entenderse como el ejercicio de una actuación temeraria. De esta forma se garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia y se descarta cualquier posibilidad de que el accionante se encuentre ante una situación de denegación de justicia.’

Por tal razón, no resultaba dable para la S. Cuarta de Revisión ignorar en la fundamentación de la Sentencia T-964 de 2011 dicho precedente (Sentencia C-483/08), para tener por establecido, sin estarlo, el fenómeno de la cosa juzgada y, a partir de dicho desconocimiento, que constituye una vía de hecho, dar aplicación a la sentencia SU-1219 de 2001 que consagra la improcedencia de tutela sobre tutela, sin estar configurada dicha hipótesis, incurriendo nuevamente en otra violación al debido proceso.”

Recordó que la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 12 de noviembre de 2008, que resolvió la acción de tutela por él interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, rechazó la tutela por improcedente al considerar que el mecanismo de amparo no procede contra providencias judiciales, por lo que, afirma, esta no podía tenerse en cuenta como precedente judicial válido por la S. Cuarta de Revisión de la Corte para que con base en ella se haya declarado probada la existencia del fenómeno de cosa juzgada en la providencia cuya nulidad se solicita.

Al respecto, manifestó que “resultan claros e indiscutibles los defectos en que incurre la sentencia T-964 de 2011, no solo por desconocer el precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia C-483 de 2008, que le era vinculante y obligatorio, sino también por dar cabida a una línea jurisprudencial que no resulta aplicable a la tutela de la referencia (Sentencia SU-1219 de 2001), que prevé la improcedencia de tutela contra tutela, lo cual implica una vía de hecho que debe dar lugar a la nulidad de la sentencia T-964 de 2011 y, de contera, al restablecimiento integral de mis derechos fundamentales”.

En ese sentido, señaló que el fallo acusado incurre en los defectos (i) fáctico, (ii) error inducido (iii) y desconocimiento del precedente.

Frente al primero de ellos, afirmó, que la sentencia proferida por la S. Cuarta de Revisión de esta Corporación, da por probada la existencia del fenómeno de cosa juzgada sin estarlo, pues la providencia de fecha 12 de noviembre de 2008, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el mecanismo de amparo, no tiene la connotación de precedente. Así mismo, señaló que la decisión cuestionada se fundamentó en la sentencia SU-1219 de 2001, sin que la acción estudiada fuera contra una tutela, desconociendo, a su vez, lo dicho en el fallo C-483 de 2008.

En cuanto al error inducido, adujo que este se presenta en los casos en que el juez o tribunal es víctima de un engaño por parte de un tercero. En el caso en cuestión, el apoderado de CASUR propuso en la contestación de la demanda de tutela la excepción de cosa juzgada, cuando en realidad, ni la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 25 de noviembre de 2005, ni la proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 12 de noviembre de 2008, tenían tal connotación, argumento que indujo al Tribunal Constitucional a la decisión tomada.

Así mismo, afirmó que la sentencia T-964 de 2011 desconoció el precedente establecido por la Corte Constitucional, pues la S. Cuarta de Revisión “debiendo ignorar el fallo denegatorio y de rechazo, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 12 de noviembre de 2008, conforme con lo ordenado en la sentencia C-483 de 2008, lo aplica para dar cabida a la sentencia SU-1219 de 2001 que prevé la improcedencia de tutela contra tutela, sin que existiera un precedente válido que así lo viabilizara.

Lo anterior resulta inadmisible si se observa que el fallo de 12 de noviembre de 2008, proferido por la Sección Cuarta del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, entraña claros vicios de inconstitucionalidad en su fundamentación y, además, descontextualiza y desconoce la obligatoriedad de la sentencia C-590 de 2005, que prevé la procedencia de la tutela contra tutela de presentarse una vía de hecho”.

En conclusión, señala que resulta clara e incontrovertible la violación al debido proceso en la sustentación de la sentencia T-964 de 2011, por lo que solicita corregir esta situación irregular y disponer, en su reemplazo, lo que en derecho corresponde en respaldo de sus derechos fundamentales.

Mediante oficio No. A-302/2013, la Secretaría General de la Corte Constitucional solicitó al Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Bogotá certificar la fecha en que fue notificada la sentencia T-964 de 2011 la cual fue comunicada a ese despacho el dieciocho (18) de mayo de 2012.

En respuesta de lo anterior, el 9 de abril de 2013, el Secretario del Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Bogotá, remitió a esta Corporación comunicación en la que informó que la sentencia proferida dentro del proceso No. 2009-0155 fue notificada a las partes mediante telegramas Nos. M.N. 039 y M.N. 0240 el día 17 de julio de 2009. Con dicho oficio anexó copia de dichas comunicaciones.

Una vez analizados los telegramas adjuntados por el despacho judicial, se advirtió que estos no correspondían a la notificación de la sentencia de tutela T-964 de 2011, proferida por la S. Cuarta de Revisión de esta Corporación, por lo que, mediante Auto del 29 de agosto de 2013, se ofició al Juzgado 24 Administrativo con el fin de que certificara la fecha en que le fue notificada la sentencia T-964 de 2011 al señor J.A.R.Q., comunicada a ese despacho mediante Oficio No. STA-506 del 18 de mayo de 2012.

Mediante escrito allegado a esta Corporación el 18 de septiembre de 2013, el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Bogotá dio respuesta a la anterior solicitud, en la que informó que “dentro del expediente 2009-0155 no obra notificación de la sentencia T-964 de 2011 al señor J.A.R.Q.; sin embargo, una vez devuelto el expediente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, este despacho profirió auto con fecha ocho (8) de junio de dos mil doce (2012), a través del cual obedeció y cumplió lo dispuesto por la Corte Constitucional y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, providencia notificada por estado a las partes el día 12 de junio de 2012”. Con dicho oficio adjuntó la providencia mencionada, mediante la cual se archivó el asunto, luego de dejar las constancias pertinentes.

1. La competencia

   De conformidad con lo preceptuado en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la S. Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir el incidente de nulidad propuesto.

2. La nulidad de las sentencias proferidas en sede de revisión

   El Decreto 2067 de 1991, en su artículo 49, establece que contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional “no procede recurso alguno” y que las nulidades de los procesos solo podrán alegarse antes de proferido el fallo. No obstante, en reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha aceptado que después de emitida una providencia se proceda a tramitar su nulidad, en cuyo caso la irregularidad que le sirva de sustento debe tener causa directa en la sentencia misma[3].

   Esta Corte ha manifestado que para que la plenaria de la S. decrete la nulidad de una sentencia de constitucionalidad o de tutela, debe tratarse de una situación excepcional y evidentemente violatoria del debido proceso, de tal trascendencia, que afecte sustancialmente la decisión adoptada,[4] de manera que dicha posibilidad no puede concebirse como un nuevo recurso en contra de las providencias proferidas por las S.s de Revisión, ni como ocasión propicia para reabrir el debate o volver a analizar las controversias que hayan quedado definidas al dictar la sentencia[5].

   De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el incidente de nulidad puede promoverse, en primer lugar, (i) respecto de los presuntos defectos en que haya podido incurrir la Corte antes de proferir la decisión de fondo (Decreto 2067 de 1991. Art. 49) y, en segundo término, (ii) frente a aquellas fallas que le son imputables directamente al texto o contenido de la decisión.

   En ese sentido, la Corte ha fijado los requisitos formales que determinan la procedencia de este tipo de incidentes, los cuales deben ser acreditados de manera concurrente, con el fin de que se pueda realizar su estudio de fondo bajo las causales que la jurisprudencia ha establecido y que dan lugar a la declaratoria de nulidad, estos son:

   “

   1. Quien acuda en incidente de nulidad, debe contar con legitimación por activa para ello. Es decir, debe presentarse por quien haya sido parte en el trámite de la acción de tutela o en su caso, por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en el fallo de revisión.

   2. El incidente de nulidad debe presentarse dentro de los tres (3) días siguientes, contados a partir de la notificación del fallo de tutela.

   3. Quien alegue la existencia de una nulidad debe cumplir con una exigente carga argumentativa, que se acredita no sólo con la indicación clara, precisa y expresa de la causal de nulidad invocada, sino con la explicación de las razones por las cuales se quebrantan preceptos constitucionales y su incidencia en la decisión adoptada. Para que se cumpla con este requisito, no es suficiente expresar razones o interpretaciones distintas a las de la S., originadas en el disgusto o inconformidad del incidentante[6]”[7].

   Además de los anteriores requisitos, para que proceda el incidente de nulidad también deben presentarse cualquiera de las siguientes situaciones o presupuestos materiales:

   “(i) Cuando una S. de Revisión modifica o cambia el criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijado por la S. Plena frente a una misma situación jurídica. En la medida en que el art. 34 del Decreto 2591 de 1991 dispone que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la S. Plena de la corporación, el cambio de jurisprudencia por parte de una S. de Revisión desconoce el principio del juez natural y vulnera el derecho a la igualdad.

   (ii) Cuando las decisiones no sean tomadas por las mayorías legalmente establecidas. Esto ocurre, en los casos en que se dicta sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996.

   (iii) Cuando se presenta una incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, generando incertidumbre con respecto a la decisión tomada. Esto ocurre, en los casos en que la decisión es anfibológica o inteligible, cuando se contradice abiertamente o cuando carece totalmente de fundamentación en la parte motiva. Cabe precisar que los criterios utilizados para la adecuación de la sentencia, tanto de redacción como de argumentación, no configuran violación al debido proceso. Al respecto, señaló la Corte que: ‘[E]l estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad. Además, en la tutela, la confrontación es entre hechos y la viabilidad de la prosperidad de la acción y nunca respecto al formalismo de la solicitud como si se tratara de una demanda de carácter civil’.

   (iv) Cuando en la parte resolutiva se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa.

   (v) Cuando la S. de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de cierto asunto, caso en el cual lo que se presente de parte de ésta una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas por la Constitución y la ley (...)”[8].

   En consecuencia, la solicitud de nulidad de una sentencia proferida por esta Corporación solo está llamada a prosperar, cuando quien la propone puede acreditar el cumplimiento tanto de los requisitos formales como materiales de procedencia previamente expuestos. El simple desacuerdo con lo decidido, el mantenimiento de una posición contraria a la que sirve de sustento al fallo o la inconformidad generada por la decisión adversa a lo esperado del proceso de tutela y de la revisión cumplida por la Corte[9], no son causales de nulidad de una sentencia.

3. Análisis de la solicitud de nulidad

   3.1. Análisis de los requisitos de forma

   En primer lugar entra la S. a estudiar si la solicitud de nulidad presentada por J.A.R.Q., contra la sentencia T-964 de 2011 proferida por la S. Cuarta de Revisión, cumple con los requisitos formales dispuestos por esta Corporación para que proceda su estudio de fondo.

   En cuanto a la legitimación por activa, esta S. la encuentra cumplida toda vez que quien presenta el incidente de nulidad es el señor J.A.R.Q., actor de la tutela que dio lugar a la sentencia T-964 de 2011.

   En relación con la oportunidad para interponer el incidente de nulidad, el cual debe ser presentado dentro de los tres (3) días siguientes, contados a partir de la notificación del fallo de tutela, esta S. observa que mediante escrito allegado a esta Corporación el 18 de septiembre de 2013, por el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Bogotá, informó que “dentro del expediente 2009-0155 no obra notificación de la sentencia T-964 de 2011 al señor J.A.R.Q., sin embargo, una vez devuelto el expediente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, este despacho profirió auto con fecha ocho (8) de junio de dos mil doce (2012), a través del cual obedeció y cumplió lo dispuesto por la Corte Constitucional y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, providencia notificada por estado a las partes el día 12 de junio de 2012”, mediante el cual se archivó el asunto en cuestión.

   Respecto del acto de notificación esta Corte ha señalado que es aquel mediante el cual se pone en conocimiento a las partes y a los terceros interesados las decisiones que han sido proferidas por las autoridades competentes, con el objetivo de que estas, al conocerlas, puedan ejercer su derecho de defensa.[10]

   En consecuencia, ha sostenido que la notificación es “de los actos procesales más importantes, pues en él, se concretan los derechos fundamentales de defensa, contradicción y debido proceso de que trata el artículo 29 superior.”[11]

   Ahora bien, a propósito de la acción de tutela, se tiene que esta fue concebida como un mecanismo de protección informal, luego, el trámite de notificación de las actuaciones surtidas en virtud de esta es de la misma manera un acto informal. Es decir, que “el juez no está sujeto a fórmulas sacramentales ni a acudir a una cierta forma de notificación para hacer conocer sus decisiones.”[12]

   No obstante lo anterior, dicha informalidad “no puede ser entendida como una serie de actuaciones desprovistas de publicidad, o de garantías procesales, de forma que limiten o desconozcan el derecho al debido proceso. La garantía de este derecho fundamental debe ser aún más estricta dentro de las actuaciones que se adelanten con motivo de la interposición de una acción de tutela, toda vez que ese es el escenario propio de protección de derechos fundamentales.”[13]

   El Decreto 2591 de 1991 y Decreto el 306 de 1992 determinan el procedimiento de notificación de la acción de tutela. Al respecto los artículos 16[14], 30[15] y 36[16] del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 5[17] del Decreto 306 de 1992 señalan lo pertinente sobre el tema y disponen, al igual que la jurisprudencia de esta Corporación, que las sentencias de revisión proferidas por las S.s de Revisión serán las únicas actuaciones judiciales que se notificarán personalmente a través del a quo, a quien le corresponde llevarla a cabo.[18]

   En el presente caso, la sentencia T-964 de 2011 no fue notificada al señor J.A.R.Q., pues así lo afirma el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Bogotá mediante oficio allegado a esta Corporación el 18 de septiembre de 2013, vulnerando de esta manera su derecho al debido proceso, pues tal como se dijo precedentemente, las sentencias proferidas en sede de revisión deben ser notificadas por el a quo de manera personal.

   Manifiesta el incidentante que se enteró del fallo por conducta concluyente, por lo que una vez conocido el resultado del mismo, interpuso el presente incidente al considerar que el fallo adolecía de errores que conllevaban su nulidad.

   De acuerdo con lo expuesto, esta S. considera que al no existir notificación personal, o mediante telegrama de la sentencia T-964 de 2011, no es posible contabilizar el término de 3 días, establecido por esta Corporación como requisito formal para el estudio de fondo de la nulidad propuesta, por lo que, con el fin de salvaguardar el debido proceso del actor, este requisito se estimará satisfecho.

   En cuanto al deber de argumentación, el señor J.A.R., señaló con claridad la causal de nulidad así como las razones por las cuales, en su sentir, se quebrantaron preceptos constitucionales que tuvieron incidencia directa en la decisión tomada.

   3.2. Análisis de los presupuestos materiales invocados por el actor

   El actor enmarcó los vicios de la sentencia T-964 de 2011 en el desconocimiento del precedente establecido por esta Corporación en la sentencia C-483 de 2008, y en consecuencia, el fallo cuestionado no podía haber estado sustentado en la SU-1219 de 2001.

   Al respecto, señaló que “la sentencia proferida por la S. Cuarta de Revisión de esta Corporación, da por probada la existencia del fenómeno de cosa juzgada sin estarlo, pues la providencia de fecha 12 de noviembre de 2008, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el mecanismo de amparo, no tiene la connotación de precedente. Así mismo, señaló que la decisión cuestionada se fundamentó en la sentencia SU-1219 de 2001, sin que la acción estudiada fuera contra una tutela, desconociendo, a su vez, lo dicho en el fallo C-483 de 2008.