Auto nº 192/15 de Corte Constitucional, 20 de Mayo de 2015

1. Breve relato de los hechos

   La señora L.E.O.O., presentó acción de tutela contra la Fiscalía Tercera Seccional Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de San Pedro de los Milagros, Antioquia, con el objeto de que se protejan los derechos fundamentales de petición y al trabajo.

   Refiere que han transcurrido cuatro (4) meses desde que solicitó la expedición de una certificación en la que conste que en ese despacho se está adelantando una investigación penal por el homicidio culposo de Yor Fedis Cardona Arcila, “por el accidente ocurrido en San Pedro de los Milagros el día 05 de junio de 2014, el cual le produjo su deceso el día 08 de junio de 2014 en Medellín”[1]. Agrega que dicha petición la realizó acreditando la condición de apoderada de la compañera permanente y los hijos del occiso, con el fin de adelantar la reclamación administrativa ante la compañía que expidió el seguro obligatorio de accidentes de tránsito, “obligada al reconocimiento de la indemnización por muerte y gastos funerarios”[2].

   En definitiva, la actora pide al juez constitucional el amparo de los derechos fundamentales invocados y que se ordene a la autoridad accionada la expedición de la certificación solicitada con el objeto de adelantar los trámites de reclamación ante la respectiva compañía aseguradora.

2. Decisiones que suscitaron el supuesto conflicto de competencia

   Realizado el reparto administrativo, el asunto fue asignado al Tribunal Superior de Antioquia, Sala de Decisión Penal, quien en proveído del 18 de noviembre de 2014, declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencia ante la Corte Suprema de Justicia, en caso de que no sean acogidos los argumentos expuestos.

   Dicha determinación tuvo como sustento que el reproche constitucional se dirige contra una supuesta omisión administrativa de la autoridad demandada, en tanto no ha expedido la certificación solicitada, y no contra actuaciones relacionadas con su función judicial.

   Así las cosas, dispuso la remisión de las actuaciones a los Juzgados del Circuito de San Pedro de los Milagros de conformidad con lo previsto en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000, en tanto la autoridad demandada se debe asimilar a una de carácter administrativo del orden departamental.

   De esta manera, le correspondió al Juzgado Promiscuo del Circuito de San Pedro de los Milagros, que en auto del 27 del mismo mes y año, decidió asumir el conocimiento de la solicitud de amparo promovida y comunicar a la demandada para que ejerciera su derecho de defensa.

   Empero, en proveído del 2 de diciembre de 2014, la precitada agencia judicial decidió remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional a fin de que se dirima la supuesta falta de competencia alegada por la autoridad demandada, bajo la consideración que “el citado Tribunal está conociendo de otras acciones similares en su contra [se refiere a la Fiscalía Tercera Seccional Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de San Pedro de los Milagros] y la institución es del ente territorial nacional y no departamental”.

   En su sentir, carece de competencia para resolver la solicitud realizada y los despachos judiciales involucrados no tienen superior funcional común para dirimir la supuesta colisión, “quedando ella entonces en cabeza del Máximo Órgano de la Justicia Constitucional”.

1. Competencia

   1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común[3]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual[4].

   Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[5].

   1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[6].

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

   2.1. Esta Corporación en la sentencia SU-377 de 2014, precisó que el artículo 86 de la Carta Política al establecer que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar “ante los jueces” la protección de sus derechos fundamentales “en todo momento y lugar”, no dispone una regla de competencia territorial para que cualquier juez de la República sea siempre competente para conocer de todas las acciones de tutela con independencia del lugar en el que ocurrieron los hechos que la motivan o los efectos de las mismos. A juicio de este Tribunal, lo anotados apartes constitucionales no hacen otra cosa que señalar “que en ningún lugar del territorio donde haya jueces puede negársele a una persona su derecho a interponer acciones de tutela en defensa de sus derechos fundamentales sobre la base de que ese tipo de acciones sólo pueden intentarse en otro sitio de la geografía nacional”. En la misma decisión esta Corporación indicó que “[l]a competencia territorial en materia de tutela la define el legislador, y lo hizo mediante el Decreto 2591 de 1991”.

   Esta última disposición anotó la Corte, determina que corresponde conocer de la acción de tutela a los jueces o tribunales “con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”, aparte normativo que la jurisprudencia constitucional ha entendido con fundamento en el principio de interpretación pro homine, en el siguiente sentido: “Primero, la tutela puede ser conocida por el juez o tribunal del lugar donde se presenta la amenaza del derecho fundamental. Segundo, por el juez o tribunal del lugar en que se presenta efectivamente la violación del derecho. Tercero, por el juez o tribunal del lugar donde se producen los efectos de la amenaza o violación”.

   Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Precisamente ese fue el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia[7].

   En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”[8]

   Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009[9], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

   “(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

   (ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

   (iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

   Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

   (iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

   Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

   En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, aclaró que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

   También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”[10], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este Tribunal expresó:

   “Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

   De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

   La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

   (…)

   Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

   Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

   2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional, teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado Social de Derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos[11] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[12].

3.1. Como se indicó en los fundamentos jurídicos de esta decisión, en principio, la competencia para asumir el conocimiento de los conflictos de competencia que surjan en el trámite de las acciones de tutela recae en el superior funcional común de los respectivos despachos judiciales. Empero, dicho parámetro de residualidad puede excepcionarse en aquellos casos en los que se presente una tardanza injustificada que pueda comprometer la efectividad de los derechos fundamentales y, por supuesto, el carácter célere y expedito de este mecanismo constitucional.

En la presente oportunidad, el supuesto conflicto de competencia se ha trabado entre el Tribunal Superior de Antioquia, Sala de Decisión Penal y el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Pedro de los Milagros, quienes tienen como superior funcional común a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en los términos señalados en el artículo 18 de la Ley 270 de 1996[13].

Sin embargo, la circunstancia de que haya transcurrido un poco más de cinco (5) meses desde que la peticionaria presentó la solicitud de tutela[14], es un principio de razón suficiente para que esta Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional y garante de la protección de los derechos fundamentales, determine, sin más dilación, a cuál de las autoridades judiciales involucradas le corresponde adelantar el trámite que por expreso mandato constitucional, “[e]n ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución” (artículo 86 de la Carta Política).

Esta decisión encuentra respaldo, adicionalmente, en el deber de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia (art. 229 de la Constitución), así como en los principios de prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia tributarios de la acción de tutela (Decreto 2591 de 1991, art. 3°).

3.2. Ahora bien, en el asunto objeto de estudio la Corte Constitucional no advierte que se haya suscitado un conflicto negativo de competencia territorial, sino que la discusión ha gravitado sobre la aplicación e interpretación de las reglas administrativas del reparto consagradas en el Decreto 1382 de 2000.

En efecto, el Tribunal Superior de Antioquia, Sala de Decisión Penal, se abstuvo de asumir el conocimiento de la solicitud de tutela bajo el argumento que su objeto estaba encaminado a controvertir una decisión de naturaleza administrativa de la Fiscalía Tercera Seccional Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de San Pedro de los Milagros. Así las cosas, estimó que la autoridad accionada debía asimilarse a una del orden departamental, razón por la cual dispuso remitir el expediente a los Juzgados del Circuito de esa municipalidad.

El expediente fue reasignado al Juzgado Promiscuo del Circuito de San Pedro de los Milagros, quien en un primer momento, asumió el conocimiento de la acción y dispuso correr traslado a la accionada para que ejerciera su derecho de defensa. En el informe presentado por la demandada (Decreto 2591 de 1991, art. 19), solicitó a esa agencia judicial que declarara su incompetencia, petición que decidió remitir a la Corte Constitucional ante la supuesta ausencia de superior funcional común.

De conformidad con el reiterado, consolidado y consistente precedente judicial de la Corte Constitucional, relativo a la alcance del Decreto 1382 de 2000, lo que corresponde en esta oportunidad es remitir el expediente de tutela al Tribunal Superior de Antioquia, Sala de Decisión Penal, a fin de que avoque, sin más dilación, el conocimiento de la solicitud de tutela promovida por la señora L.E.O.O., en la medida en que el mencionado acto administrativo no puede ser un fundamento normativo para proponer conflictos de competencia o declarar la nulidad de lo actuado, en tanto contiene simples reglas de reparto, no de competencia.

Nuevamente este Tribunal insiste a los despachos judiciales del país que no es posible desprenderse del conocimiento de una acción de tutela, invocando el mencionado Decreto 1382 de 2000 para proponer supuestos conflictos negativos de competencia, pues ello conlleva el desconocimiento del artículo 86 de la Carta Política y desdibuja la naturaleza de este mecanismo constitucional estatuido para proteger de manera urgente las vulneraciones y/o amenazas de los derechos fundamentales.

Agréguese a lo anterior, que fue desafortunada la distinción realizada por el Tribunal Superior de Antioquia, Sala de Decisión Penal, entre funciones administrativas y jurisdiccionales de la autoridad accionada, pues en últimas se trata de un argumento que se apoya en la aplicación de las reglas administrativas del reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, que no habilita a ningún funcionario judicial, se reitera, para no asumir el conocimiento de un asunto que tiene por objeto la protección de los derechos fundamentales. Tampoco observa esta Corporación que se haya presentado una manipulación grosera o caprichosa de las reglas de reparto, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 1° (numeral 1°, inciso primero) del citado decreto, si la solicitud de amparo “se dirige contra la Fiscalía General de la Nación, se repartirá al superior funcional del juez al que esté adscrito el fiscal”, en este caso, el Tribunal Superior de Antioquia.

Así las cosas, la Corte acudirá a la regla prevista en el auto 124 de 2009 en virtud de la cual “en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo [aplicación del Decreto 1382 de 2000], el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar, con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto”[15].

Lo que se impone, entonces, es el envío del expediente ICC-2124 al Tribunal Superior de Antioquia, Sala de Decisión Penal, a fin de que avoque el conocimiento de la solicitud de tutela presentada por la señora L.E.O.O. contra la Fiscalía Tercera Seccional Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de San Pedro de los Milagros, y dicte la decisión a que haya lugar conforme a los hechos y al petitum.

Así las cosas, la Corte dejará sin efecto jurídico el auto del 18 de noviembre de 2014, emanado del Tribunal Superior de Antioquia, Sala de Decisión Penal, y el auto del 2 de diciembre de 2014 del Juzgado Promiscuo del Circuito del Circuito de San Pedro de los Milagros, dentro de la mencionada solicitud de amparo, en atención a que estas decisiones desconocen el precedente constitucional mencionado.

Por último, considera oportuno advertir a los mencionados despachos judiciales que, en adelante, deberán observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corte sobre los conflictos de competencia en materia de tutela, en especial las reglas reiteradas en las consideraciones del presente auto.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,