Sentencia de Tutela nº 114/15 de Corte Constitucional, 26 de Marzo de 2015

1. Demanda de tutela[1].

   1.1. Elementos y pretensión.

   1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Mínimo vital y reparación integral.

   1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La negativa de la entidad accionada de otorgar la indemnización por vía administrativa a la familia de una víctima de (i) secuestro y desplazamiento forzado, (ii) homicidio y desplazamiento forzado.

   1.1.3. Pretensión. Ordenar a la entidad accionada que suministre la indemnización administrativa por ser víctimas de la violencia.

   1. Expediente T-4.590.528.

   1.2. Fundamentos de la pretensión de la acción de tutela interpuesta por la señora I.S. contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

   1.2.1. Afirma la accionante que el señor O.W.Z.B. fue víctima de secuestro en diciembre de 2000 por un periodo de 4 meses para trabajar forzosamente para las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en el Departamento del Bolívar[2]. El señor Z. logró escapar y se desplazó junto a su núcleo familiar compuesto por su compañera permanente[3], I.S., su hijo G.D.Z.[4] y su madre, al municipio de Capitanejo, Santander.

   1.2.2. Con fundamento en lo anterior, Acción Social reconoció la calidad de víctima del señor Z.B. mediante oficio del 28 de abril de 2010 y fue solicitada la reparación solidaria individual por vía administrativa[5]. Además fueron incluidos en el Registro Único de Víctimas.

   1.2.3. El 7 de enero de 2012 falleció[6] el señor O.W.Z., como consecuencia de un infarto.

   1.2.4. Afirma la accionante que desde el 2010 han elevado varios derechos de petición en los cuales solicitan el desembolso de la indemnización antes a Acción Social y ahora a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

   1.2.5. El 5 de septiembre de 2012, la UARIV informó a la señora S. que el Comité de Reparaciones Administrativas reconoció la calidad de víctima de la violación de derechos humanos al señor O.W.Z., sin embargo la indemnización administrativa se otorgaría cumpliendo con el principio de gradualidad previsto en el artículo 3º del Decreto 1290 de 2008 y una vez estén incluidos en el Registro Único de Víctimas[7].

   1.2.6. El 5 de diciembre de 2013, la UARIV informó que según el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, tienen derecho a la indemnización por vía administrativa las víctimas directas de delitos como el reclutamiento forzado, secuestro o desplazamiento que hayan sufrido lesiones que generen incapacidad permanente o temporal. O los familiares de quienes hayan sido desaparecidos forzosamente o asesinados[8].

   1.2.7. Sostiene la accionante que la UARIV vulnera sus derechos fundamentales al mínimo vital y derechos adquiridos como víctima del conflicto, por lo cual solicita que se ordene a la entidad a acceder al pago de la indemnización administrativo en calidad de compañera permanente del señor Z., pues no tiene recursos económicos para sufragar sus necesidades básicas.

2. Respuesta de la entidad accionada.

   2.1. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[9]. La jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó la desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida que la entidad encargada de cumplir con las obligaciones impuestas por el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 y quien adopta políticas para la atención y reparación a las víctimas de la violencia es la UARIV.

   2.2. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[10]. Extemporáneamente el representante legal de la entidad informó que la accionante se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas. Sostuvo que la indemnización por vía administrativa, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1448 de 2011 se materializa de forma gradual y progresiva, partiendo de un enfoque diferencial por lo cual es necesario establecer criterios de priorización.

   Manifestó que según el parágrafo 3º del artículo 3º de la Resolución 0223 de 2013, serán destinatarios de la indemnización por vía administrativa las personas víctimas de desplazamiento forzado que cumplan con las siguientes características (i) se encuentre en el marco de un proceso de retorno o reubicación, (ii) tenga garantizado su derecho a la subsistencia mínima y (iii) haya superado la situación de vulnerabilidad socioeconómica. Por lo tanto, para conocer la situación concreta de cada núcleo familiar desplazado en se crea un plan de atención, asistencia y reparación (PAARI), razón por la cual, la accionante debe acercarse a la entidad para construir una ruta de acción. Frente a la fecha de entrega exacta para la reparación, afirmó que es imposible informarlo por el principio de gradualidad, de enfoque diferencial e igualdad, por lo cual que después de crear un plan de atención y asistencia se podrá determinar la fecha exacta de la entrega y el monto al que tiene derecho.

   Por otro lado, frente a la indemnización solicitada por el secuestro del que fue víctima el cónyuge supérstite de la accionante, ésta no puede ser otorgada a la accionante porque no fue víctima directa del hecho victimizante, de acuerdo con el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011.

3. Fallos de tutela objeto de revisión.

   3.1. Primera instancia: Sentencia del Juzgado Promiscuo del Circuito de Málaga, del 1º de agosto de 2014[11].

   Negó el amparo de los derechos fundamentales, argumentó que no procedía la acción de tutela porque existen otras vías administrativas o judiciales para obtener la indemnización solicitada. Además no se cumplió con el requisito de inmediatez en la medida en que la accionante espero más de dos años para interponer la demanda de tutela, teniendo en cuenta que la última vez que elevó una petición a la entidad accionada fue en julio de 2012.

   3.2. Impugnación[12].

   La accionante impugnó la decisión reiterando que la acción de tutela está dirigida en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no por la vulneración del derecho de petición puesto que estos fueron respondidos oportunamente por la entidad accionada, sino por la vulneración del derecho adquirido a la reparación administrativa de su cónyuge supérstite por el delito de secuestro.

   Frente a la inmediatez señaló que según la sentencia C-543 de 1992, la acción de tutela puede ser interpuesta en cualquier tiempo, además sostiene que antes de acudir a la demanda de tutela agotó las instancias de reclamación ante la UARIV, quien sin embargo ha dilatado la entrega de la reparación por más de cuatro años. Recordó que la jurisprudencia constitucional ha establecido que la tutela puede ser un mecanismo transitorio cuando se está ante la configuración de un perjuicio irremediable, como en el que ella se encuentra, pues está en una situación de extrema pobreza después de la muerte de su compañero permanente.

   3.3. Segunda Instancia: Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, del 12 de septiembre de 2014[13].

   Confirmó el fallo de primera instancia. Consideró que tal como lo informó la entidad accionada en la respuesta a los derechos de petición, la reparación por vía administrativa está focalizada a las víctimas directas de delitos como el secuestro, desplazamiento, reclutamiento forzado, delitos de tortura, contra la libertad e integridad sexual y, a los familiares de víctimas de homicidios y desaparición forzada. Por lo cual determinó que se trata de un conflicto de carácter legal que debe ser solucionado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque la reparación que surgió en cabeza de su compañero permanente por el secuestro, no puede ser transmisible a la accionante en razón del fallecimiento de la víctima directa. Además argumentó que la accionante no demostró que se encuentra en un estado de extrema pobreza que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.

   2. Expediente T-4.591.590.

   1.2. Fundamentos de la pretensión de la acción de tutela presentada por la señora Blanca Umelia L. contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

   1.2.1. Afirma la señora B.U.L., de 58 años de edad[14], que en enero 3 de 1999 su hijo H.B.L. fue asesinado[15] por los actores del conflicto armado y en el año 2007 le mataron a su otro hijo, O.B.L.; por estos motivos se desplazó de Mercaderes a la ciudad de Cali[16].

   1.2.2. Sostiene que en razón del homicidio de su hijo H., solicitó en el 2008 a la UARIV la reparación administrativa y fue incluida en el Registro Único de Víctimas bajo el radicado 31265[17].

   1.2.3. El 28 de agosto de 2013 la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-, informó a la accionante que se le reconoció la calidad de víctima por el homicidio del señor H.B.L., razón por la cual la reparación se giró a su nombre el 14 de diciembre de 2009 en el Banco Agrario de Buenaventura[18]. Sin embargo, la accionante no fue notificada de dicha consignación, por lo cual no pudo acceder a ésta.

   1.2.4. Manifiesta que no tiene recursos económicos para sufragar una vida en condiciones de dignidad y la Unidad está imponiendo barreras administrativas para acceder a la indemnización a la que tiene derecho, pues ha pasado cinco años sin que se le haya reconocido la indemnización y después le informan que ésta fue reconocida y consignada en el año 2009, pero en un municipio en el cual ella no vive.

2. Respuesta de la entidad accionada.

   2.1. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[19]. El representante judicial solicitó negar el amparo de los derechos fundamentales invocados, pues la entidad no los ha vulnerado ni amenazado.

   De acuerdo con el Decreto 4800 de 2011, artículo 155, las solicitudes de indemnización por vía administrativa formuladas en virtud del Decreto 1290 de 2008 deben ser resueltas por el Comité de Reparaciones Administrativas para inscribir a las víctimas en el Registro Único, solicitudes que tendrán derecho al pago de la indemnización administrativa de forma preferente y prioritaria.

   Sostuvo que la señora B.U.L. está incluida en el Registro Único de Víctimas por el hecho victimizante del homicidio de su hijo. Informó que la entrega de la indemnización se hará conforme a los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal. Y mencionó que el caso de la accionante fue enviado “a la dependencia correspondiente a fin de que sea examinado en su integridad, para verificar si ha existido algún error en alguna etapa del proceso”, y se emitirá un concepto sobre la viabilidad de la entrega de la reparación administrativa.

3. Fallos de tutela objeto de revisión.

   3.1. Primera Instancia: Juzgado Segundo Penal para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Cali, del 13 de mayo de 2014[20].

   Negó el amparo de los derechos fundamentales invocados. Argumentó que del material probatorio obrante en el expediente no se puede constatar que la señora L. haya elevado una solicitud de reparación administrativa ante la entidad accionada, que permita analizar la posible vulneración del derecho de petición, ni de otro derecho fundamental.

   3.2. Impugnación[21].

   La accionante impugnó la decisión del a quo. Manifestó que su pretensión no consiste en la respuesta de fondo de la petición elevada ante la UARIV sino la entrega de una reparación administrativa a la cual tiene derecho por ser víctima del conflicto armado.

   3.3. Segunda Instancia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Quinta de Asuntos Penales para Adolescentes, del 25 de junio de 2014[22].

   Confirmó el fallo de primera instancia. Consideró que no hay vulneración del derecho de petición pues no obra prueba alguna de la solicitud elevada por la accionante ante la UARIV. Empero se pudo constatar que la accionante está incluida en el Registro Único de Víctimas y, según la contestación a la acción de tutela, la entidad accionada envió su asunto a la dependencia correspondiente para verificar el caso de la señora L. y así determinar la viabilidad de la entrega de la indemnización por vía administrativa. Concluyó que corresponde a la Unidad determinar si la accionante tiene derecho a la reparación que reclama y no el juez de tutela.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y las disposiciones del Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[23].

2. Procedencia de la demanda de tutela.

   2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. Se alega la vulneración a los derechos fundamentales al mínimo vital y a la reparación integral de las víctimas del conflicto (artículos 1 y 11 C.P., sentencia C-753 de 2013).

   2.2. Legitimación activa. El artículo 86 de la Carta Política consagra que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, podrá interponer acción de tutela en nombre propio, tal como lo hicieron en el caso concreto las accionantes, I.S. y B.L..

   2.3. Legitimación pasiva. El artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que vulneren o amenacen los derechos fundamentales.

   La Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas es una Unidad de Administrativa Especial, adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[24], con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, creada por medio de la Ley 1448 de 2011. En el artículo 166, consagra que es una autoridad administrativa que tiene por funciones coordinar “de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica las actuaciones de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas en lo que se refiere a la ejecución e implementación de la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas y asumirá las competencias de coordinación señaladas en las Leyes 387, 418 de 1997, 975 de 2005, 1190 de 2008, y en las demás normas que regulen la coordinación de políticas encaminadas a satisfacer los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas”[25]. Además, tiene la función de administrar los recursos y hacer la entrega efectiva de la indemnización por vía administrativa[26], lo cual reclaman las accionantes en la presente tutela, por lo tanto está legitimada por pasiva en el proceso de tutela (CP, art. 86º; D 2591/91, art. 1º).

   2.4. Inmediatez. Requisito creado por la jurisprudencia constitucional para asegurar la pertinencia de la interposición de la acción de tutela y determinar en el caso concreto la urgencia e inminencia del perjuicio causado como consecuencia de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales.

   En el primer caso, la señora I.S. ha solicitado por intermedio de varias peticiones, la indemnización administrativa, la última fue respondida por la UARIV el 5 de diciembre de 2013, siete meses antes de la interposición de la acción de tutela[27]. Por su parte, la señora Blanca Umelia L. presentó la demanda un año y cuatro meses después[28] de que la entidad accionada le informará que giro al Banco Agrario de Buenaventura la indemnización administrativa que reclamaba.

   Considera la Sala que en este caso concreto la acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez, en razón a que: (i) las accionantes han realizado conductas diligentes con el fin de satisfacer sus derecho a la reparación como víctimas de la violencia, ante lo cual se han encontrado con la desidia de la entidad accionada de informar, en el primer caso, que no tiene derecho y, en el segundo caso que en el año 2009 fue girada la plata correspondiente a la indemnización en un municipio en el cual no habita la accionante y por lo cual no pudo reclamarla, (ii) en los dos casos la entidad accionada aduce como excusa para no entregar la indemnización administrativa solicitada por la señora S. en el 2010, y por la señora L. en el 2008, el principio de gradualidad establecido en el artículo 8º del Decreto 4800 de 2011; (iii) la presunta vulneración al derecho a la reparación de dos víctimas del conflicto armado, ha sido vulnerado de manera continua en el tiempo y sin que hasta el momento haya cesado el perjuicio[29]. Por lo anterior, estima la Sala que se cumple con el requisito de inmediatez.

   2.5. S.. El carácter subsidiario de la acción de tutela, establecido en los artículos 86 de la Constitución Política y en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, consagran que la tutela procede cuando la persona afectada no tenga otro mecanismo judicial de defensa o, “salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”

   Tal como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación, por regla general no procede la acción de tutela cuando se trata de una satisfacer pretensiones de contenido patrimonial o económico. Empero, cuando se trata de víctimas del conflicto armando, la situación de vulnerabilidad extrema y de debilidad manifiesta, los vuelve merecedores de una protección constitucional reforzada, por lo cual la acción de tutela resulta ser el mecanismo judicial idóneo, efectivo y adecuado para estudiar la solicitud de amparo del derecho a la reparación integral y al mínimo vital, “pues los principios de inmediatez y subsidiariedad no les son oponibles con el mismo rigor que para el resto de la población”[30].

   En el caso concreto, se trata de dos mujeres víctimas del conflicto armado, desplazadas forzosamente y quienes han vivido los rigores de la guerra, al sufrir el secuestro de sus familiares o el homicidio de los mismos[31], por aquellos hechos se encuentran incluidas en el Registro Único de Víctimas y son beneficiarias de las medidas de reparación integral establecidas en el la Ley 1448 de 2011; quienes además llevan a la espera de aquella indemnización por más de 4 años. Así las cosas, encuentra la Sala que dadas las condiciones fácticas de los casos, la acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad al configurarse un perjuicio irremediable, pues el transcurso del tiempo empeora la inminencia, gravedad y actualidad del daño.

3. Problema Jurídico.

   Corresponde a la Sala determinar si ¿la UARIV vulnera los derechos a la reparación integral y mínimo vital de dos víctimas del conflicto armado al negar la indemnización por vía administrativa porque (i) no fue víctima directa del hecho victimizante de secuestro –en el caso de la señora I.S.-, (ii) aduciendo que la entrega de la reparación se realizará de conformidad con los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, por lo cual no se puede determinar con certeza el momento en el cual les reconocerán el derecho y deberá ser nuevamente analizado a pesar que desde el año 2007 está a la espera de la reparación –en el caso de la señor B.U.L.-?

4. Vulneración del derecho a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado.

   4.1. Esta Corporación ha consagrado que el Estado tiene la obligación constitucional de proteger los derechos de las víctimas, en ejercicio de principios del goce efectivo de los derechos (art. 2 CP), la dignidad humana (art. 1 C.P) y el acceso a la administración de justicia.

   4.2. En el ámbito internacional se ha creado un catálogo de derechos para las víctimas, como son el derecho a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición, que se “erigen como bienes cardinales de toda sociedad que se funde en un orden justo y de pacífica convivencia, entre los cuales median relaciones de conexidad e interdependencia, de manera tal que: No es posible lograr la justicia sin la verdad. No es posible llegar la reparación sin la justicia”[32]. El Estatuto de Roma[33], consagra en el artículo 75 el derecho a la reparación de las víctimas, el cual incluye “la restitución, indemnización y rehabilitación” que debe suministrarse a las víctimas o a sus familiares.

   4.3. Así las cosas, la Corte ha consagrado que el derecho a la reparación integral es un derecho fundamental de las víctimas del conflicto armado, porque: “1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse de un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que se traduce en pretensiones concretas de restitución, indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición”[34]. Por lo tanto, al ser un derecho fundamental que se ajusta a estándares internacionales sobre la materia y que hacen parte del bloque de constitucionalidad, por lo cual puede ser amparado por medio de la acción de tutela. Este derecho a su vez, implica la obligación del Estado de adoptar “todas las medidas necesarias tendientes a hacer desaparecer los efectos de las violaciones cometidas, y a devolver a la víctima al estado en que se encontraba antes de la violación”[35].

   4.3.1. Asimismo, ha establecido que el daño ocasionado por la violación de los derechos humanos de las víctimas, “genera a su favor el derecho fundamental a la reparación a través de la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición consagradas en el Derecho Internacional, que se desprenden de la condición de víctimas y que deben ser salvaguardados por el Estado independientemente de la identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena de los victimarios”[36]. Reparación que debe ser integral y comprender todos los daños y perjuicios sufridos por la víctima, tanto a nivel individual como colectivo. Por lo tanto, las medidas de reparación individual implican: (i) la reposición de la situación al estado anterior al daño, (ii) una indemnización económica, (iii) reparación moral, (iv) medidas de rehabilitación[37] y (v) garantías de no repetición. Por su parte, las medidas de reparación colectivas están dirigidas a la adopción de (i) medidas simbólicas de satisfacción colectiva, (ii) garantías de no repetición, y (iii) reconstrucción psicosocial de la población afectada.

   4.4. Desde la Ley 975 de 2005 se ha creado un marco legal para establecer los derechos y deberes del Estado con el fin de reincorporar a la vida civil a los miembros de grupos armados al margen de la ley e igualmente, garantizar los derechos de las víctimas del conflicto a la verdad, justicia y reparación. En el artículo 102 consagra el incidente de reparación integral para que en el curso del proceso penal cuando se determine la responsabilidad del acusado, y la víctima o el Ministerio Público lo soliciten, se precederá a reparar integralmente a la víctima, por los daños causados con ocasión a la conducta criminal.

   4.5. Por su parte, el Decreto 1290 de 2008 “por el cual se crea el Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la ley” dispuso que la otrora Agencia Presidencial para la Acción Social concediera medidas de reparación individual para las víctimas de derechos fundamentales como consecuencia de la conducta de los grupos armados (art. 1). Así, en virtud del principio de solidaridad, la reparación por vía administrativa es una reparación anticipada del Estado por hechos punibles realizados por grupos al margen de la ley, “sin perjuicio de la responsabilidad de los victimarios y de la responsabilidad subsidiaria o residual del Estado” (art. 2).

   4.5.1. Establece como medidas de reparación individual por vía administrativa (art. 3): (i) la indemnización solidaria, entendida como una suma de dinero determinada dependiendo de los derechos fundamentales vulnerados (art. 5); (ii) la restitución, es decir, acciones encaminadas a volver a la víctima al estado anterior al daño (art. 6); (iii) rehabilitación, esto es, asistencia para la recuperación de traumas físicos y psicológicos (art. 7); (iv) medidas de satisfacción públicas (art. 8) y, (v) garantías de no repetición (art. 9).

   4.6. Posteriormente, se promulgó la Ley 1448 de 2011, "por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones", cuyo objeto es establecer medidas de índole social, económica, judicial y administrativa para las víctimas del conflicto armado (art. 1), su propósito entonces es definir acciones concretas para garantizar los derechos a la verdad, justicia, reparación y no repetición.

   4.6.1. El artículo 3º dispone quiénes son víctimas, beneficiarios de las medidas adoptadas en la mencionada ley y en los decretos que la reglamentan. Así:

   “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente. De la misma forma, se consideran víctimas las personas que hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización. La condición de víctima se adquiere con independencia de que se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima”[38].

   4.6.2. Entre otras cosas, la mencionada ley establece herramientas para reivindicar la dignidad de las víctimas (art. 2), consagrando mecanismos o recursos tanto judiciales como administrativos para exigir la protección a sus derechos fundamentales. Dentro de los principios generales que permean las medidas adoptadas en la ley, está el principio de dignidad humana (art. 4), la buena fe (art. 5), igualdad (art. 6), debido proceso (art. 7), y el principio de progresividad, gradualidad[39] y sostenibilidad (art. 17, 18, 19). Igualmente consagra que la indemnización otorgada por vía administrativa será compensada con aquella recibida por vía judicial, prohibiéndose así la doble reparación por el mismo hecho victimizante (art. 20).

   4.7. En desarrollo de la Ley 1448 de 2011, se expidió el Decreto 4800 de 2011, que dispuso mecanismos para la implementación de medidas de asistencia, atención y reparación integral para las víctimas de las que trata el artículo 3º de la mencionada ley, con la finalidad de garantizar la materialización de sus derechos fundamentales.

   4.7.1. En el artículo 16, el Decreto define el Registro Único de Víctimas como una herramienta administrativa para verificar el procedimiento de reconocimiento, cuya operación, administración y funcionamiento está a cargo de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-. En el título II, capítulo II, explica el procedimiento de registro de víctimas, para el cual se requiere: (i) solicitud del registro ante el Ministerio Público (art. 27), (ii) que deberá presentarse dentro de un término de 4 años contados a partir de la promulgación de la Ley 1448 de 2011 o 2 desde la ocurrencia del hecho (art. 28), (iii) que debe contener como mínimo datos de identificación del solicitante, las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se dieron los hechos victimizantes, entre otros (art. 33).

   Posteriormente la UARIV realiza (iv) el proceso de valoración sobre el registro (arts. 35-38); (v) determina los estados en el Registro Único de Víctimas, como: (a) incluido; (b) no incluido; (c) en valoración; (c) excluido (art. 39). También se consagran (vi) las causales para denegar la inscripción en el registro (art. 40); (vii) el contenido del acto administrativo de inclusión en el registro (art. 41)[40]; (viii) el contenido del acto administrativo de no inclusión en el registro (art. 42). Así mismo, en el capítulo III del mismo título, se define el tema de la revocatoria de la inscripción en el RUV.

   4.7.2. El artículo 197 del Decreto 4800 de 2011 derogó el Decreto 1290 de 2008 y además, en el artículo 155 fijó el régimen de transición para solicitudes de indemnización por vía administrativa anteriores a la expedición del Decreto 4800. Es necesario precisar que la disposición menciona que las solicitudes de indemnización por vía administrativa, formuladas en vigencia del Decreto 1290 que no hayan sido resueltas por el Comité de Reparaciones Administrativas al momento de publicación del Decreto 4800, se tendrán como solicitudes de inscripción en el Registro Único, para lo cual deberá surtirse el procedimiento dispuesto en este último decreto para la inclusión de los solicitantes. Adicionalmente consagra que si los interesados están inscritos en el Registro Único de Población Desplazadas, se seguirán los lineamientos establecidos en el Decreto 4800 de 2011, para la entrega de la indemnización por vía administrativa.

   4.7.2.1. Sin embargo, el parágrafo 1° del artículo 155 señala que los peticionarios a los que se refiere este artículo, tendrán derecho al pago de la indemnización vía administrativa de forma preferente y prioritaria, mediante la distribución y en los montos consignados en el Decreto 1290 de 2008, siempre y cuando estén incluidos en el RUV o estén inscritos en el Registro Único de Población Desplazada.

   4.7.2.2. Frente a los montos establecidos en el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008, se consagra que la indemnización solidaria se concederá directamente a las víctimas o sus beneficiarios, de conformidad con los derechos fundamentales vulnerados, sumas que oscilan entre 40 y 27 salarios mínimos mensuales legales para el caso de homicidio, desaparición forzada y secuestro. Sobre la distribución de las sumas, el parágrafo 2° del mismo artículo, ordena que en caso de concurrir varias personas con derecho a la reparación, el monto de la indemnización solidaria se distribuirá con preferencia al cónyuge, compañera permanente e hijos, frente a los padres y hermanos de la víctima.[41]

   4.7.2.3. La sentencia SU-254 de 2013 declaró que las solicitudes de reparación administrativa y de reparación integral presentadas en virtud del Decreto 1290 de 2008 y cuyos solicitantes se encuentren en el Registro Único de Población Desplazada, el monto será aquel establecido en el artículo 5° del Decreto, es decir 27 salarios mínimos mensuales vigentes, cuando se trata de la vulneración a los derechos fundamentales con ocasión al desplazamiento forzado o 40 salarios mínimos en caso de secuestro, desaparición forzada u homicidio. Asimismo, señaló que existe una diferencia entre los conceptos de asistencia y atención social versus la reparación integral, los cuales no son acumulativos y, por tanto, el monto otorgado en la indemnización administrativa debe pagarse de forma adicional, sin descontar aquellas ayudas que se hayan suministrado, por ejemplo, con subsidios de vivienda o como ayuda humanitaria de emergencia.

   4.8. Por lo tanto, las personas que pretenden reclamar la reparación vía administrativa por ser víctima de la violencia en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, deberá solicitar la inscripción ante la UARIV en el RUV; pedir la indemnización administrativa a través de un formulario, aportando los datos de contacto y una cuenta bancaria (art. 151 D. 4800 de 2011). En ese orden, si hay lugar a ello, se entregará la indemnización administrativa en pagos parciales o un solo pago total atendiendo a criterios de vulnerabilidad y conforme a los principios de gradualidad y sostenibilidad[42].

   4.8.1. No obstante, las decisiones que tome la UARIV que otorguen indemnización por vía administrativa, podrán ser revocadas por el Comité Ejecutivo, previa solicitud sustentada del Ministro de Defensa Nacional, el Procurador General de la Nación o el Defensor del Pueblo (art. 152), en los casos en que se presente alguna de las siguientes causales: (i) la inscripción en el RUV fue obtenida por medios ilegales, incluso en los casos en que la ostente fácticamente la calidad de víctima; (ii) la inscripción fraudulenta de víctimas, en el caso previsto por el artículo 198 de la Ley 1448 de 2011[43]; (iii) fraude en el registro de víctimas, en el caso previsto por el artículo 199 de la Ley 1448 de 2011; y (iv) desconocimiento de los criterios objetivos previamente definidos para determinar el monto de la indemnización por vía administrativa. En estos eventos, si el pago de la indemnización administrativa ya se hubiera efectuado, la persona que lo recibió estará en la obligación de restituir el monto total de lo recibido a la UARIV, sin perjuicio del procedimiento consagrado para revocar actos administrativos de contenido particular, previa notificación a la persona obligada[44].

   4.9. Las medidas de reparación individual por vía administrativa referidas en el mencionado decreto, no exigen a la víctima que acuda previamente ante los jueces para reclamar los daños. Y tal como lo dispuso esta Corporación, los programas de asistencia y ayuda humanitaria no pueden confundirse ni compensarse con la reparación por los daños causados por la violación de los derechos fundamentales[45].

   4.10. En síntesis, la legislación nacional ha consagrado diversos cuerpos normativos que permiten a las víctimas directas del conflicto armado obtener la reparación integral o a sus familiares cercanos, entre aquellas medidas de reparación está la indemnización administrativa cuya oportunidad, solicitud, montos y distribución se encuentra delimitada en el Decreto 4800 de 2011.

   4.11. Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia T-458 de 2010 estudió el caso de varios familiares de una persona asesinada por las AUC, quienes habían solicitado a Acción Social la reparación administrativa, sin embargo, la entidad informó que había entregado la ayuda humanitaria a las víctimas, con lo cual satisfizo el derecho a la reparación integral. Los accionantes acudieron al juez constitucional solicitando la indemnización de perjuicios por el daño emergente y el lucro cesante causados como consecuencia de la violación de los derechos humanos por parte de los grupos armados, a la luz del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.

   4.11.1. En esta ocasión, la Corte decidió negar la indemnización en abstracto, sin embargo amparó el derecho a la reparación integral y ordenó a Acción Social que iniciará un estudio de la solicitud de la reparación administrativa. La Sala consideró que Acción Social erró al (i) equiparar la ayuda humanitaria y la reparación integral, no satisfizo la obligación de reparar por vía administrativa, (ii) condicionó la reparación a la existencia de un proceso judicial por el homicidio.

   4.12. En la sentencia T-908 de 2014, la Sala Segunda conoció el caso de una señora contra la Unidad de Atención y Reparación Integral a la Víctimas, porque negó la solicitud de reparación administrativa por el homicidio de su compañero permanente, pues ésta ya la había suministrado a los padres y hermanos de la víctima. La Sala decidió amparar los derechos fundamentales de petición y debido proceso administrativo, pues estimó que la respuesta suministrada por la UARIV no resolvió de forma clara, precisa y de fondo, la solicitud de reparación administrativa, esto, por cuanto omitió informar sobre la revocatoria de las medidas de reparación para quienes prueben la calidad de compañera permanente o hijos de la víctima, al tener mejor derecho sobre los afectados a quienes se les había entregado las medidas de reparación.

5.1. La señora I.S. interpuso acción de tutela contra la UARIV porque estima que la decisión de negarle la reparación administrativa por el secuestro de su compañero permanente vulnera sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la reparación integral. La negativa se fundamenta en que la entidad accionada manifiesta que solo tienen derecho a ésta las víctimas directas de violaciones a los derechos humanos.

5.1.1. Los jueces de instancia negaron el amparo de los derechos invocados por considerar que no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues se trata de un conflicto de carácter legal que debe ser solucionado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en la medida en que el derecho a la reparación integral estaba en cabeza de su compañero permanente, éste derecho no puede ser transmisible a la accionante como consecuencia de la muerte de la víctima directa. Concluyeron que la accionante no probó encontrarse en una situación de extrema pobreza, que configurará un perjuicio irremediable.

5.2. Por su parte, la señora Blanca Umelia L. presentó acción de tutela contra la UARIV porque estima que la omisión de reconocer y pagar la reparación vía administrativa por el homicidio de su hijo por más de seis años, vulnera sus derechos al mínimo vital y reparación integral.

5.2.1. Los jueces de instancia decidieron negar el amparo del derecho de petición, porque consideraron que no existía prueba de que la accionante hubiera solicitado formalmente ante la UARIV la reparación administrativa. Además estimaron que la Unidad debía analizar la viabilidad de entregar la indemnización, para lo cual ésta envió a la dependencia correspondiente su caso.

5.3. De acuerdo con los antecedentes y fundamentos expuestos anteriormente, la Sala debe determinar si la UARIV vulnera los derechos a la reparación integral y mínimo vital de dos víctimas del conflicto armado al negar la indemnización por vía administrativa porque (i) no fue víctima directa del hecho victimizante de secuestro –en el caso de la señora I.S.-, (ii) aduciendo que la entrega de la reparación se realizará de conformidad con los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, por lo cual no se puede determinar con certeza el momento en el cual les reconocerán el derecho y deberá ser nuevamente analizado a pesar que desde el año 2007 está a la espera de la reparación –en el caso de la señor B.U.L.-.

5.4. En los dos casos, se trata de solicitudes de indemnización administrativa en vigencia del Decreto 1290 de 2008, realizadas como consecuencia de violaciones a sus derechos fundamentales y en calidad de víctimas: (i) en el caso de la señora S., por el secuestro de su compañero permanente[46] en el año 2000 y el posterior desplazamiento forzado de su núcleo familiar; razón por lo cual fueron inscritos en el Registro Único de Víctimas. En el año 2010 solicitaron la indemnización administrativa[47], ante lo cual, la UARIV, después de la muerte del señor O.W.Z. en el 2012[48], ha negado a la accionante la reparación, porque afirma que en según el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, ésta solo se le reconoce a la víctima directa del hecho victimizante.

5.4.1. Por otro lado, (ii) la señora B.U.L. reclama la reparación por el homicidio de su hijo H.B. –en 1999-, fue incluida en el Registro Único de Víctimas y solicitó la indemnización desde el año 2008,[49] según oficio de la UARIV del año 2012[50], dicha entidad giró el monto de la indemnización a una entidad bancaria en el municipio de Buenaventura, pero ella no vive en dicho lugar y nunca lo reclamo. En sede de tutela, la entidad accionada informó que como la indemnización administrativa se suministra conforme a los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, el caso de la accionante fue enviado a la dependencia correspondiente para examinar en qué etapa se encuentra el proceso.

5.5. Tal como se mencionó en los fundamentos de la presente sentencia, el parágrafo 1º del artículo 155 del Decreto 4800 de 2011 establece un régimen de transición para la entrega de la indemnización solidaria que hubieran sido solicitadas en vigencia del Decreto 1290 de 2008[51], así, los solicitantes a los que se refiere este artículo tendrán derecho al pago de la indemnización vía administrativa de forma preferente y prioritaria, mediante la distribución y en los montos consignados en el Decreto 1290 de 2008, siempre y cuando estén incluidos en el RUV o estén inscritos en el Registro Único de Población Desplazada. Sin embargo, tal como lo estableció esta Corporación en la sentencia SU-254 de 2013, el monto de la indemnización será aquel establecido en el artículo 5° del Decreto, es decir 27 salarios mínimos mensuales vigentes cuando se trata de la vulneración a los derechos fundamentales con ocasión al desplazamiento forzado o 40 salarios mínimos en caso de secuestro, desaparición forzada u homicidio.

5.6. Ahora bien, la Sala considera la actuación de la UARIV de negar la indemnización por vía administrativa a la señora I.S., porque ella no ostenta la calidad de víctima a la luz del artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, vulnera sus derechos fundamentales a la reparación integral y al debido proceso administrativo.

5.6.1. El artículo 149 del Decreto 4800 de 2011 consagra los montos de la indemnización administrativa que deberá reconocer la UARIV, de acuerdo con los criterios de (a) la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, (b) el daño causado, así:

“1. Por homicidio, desaparición forzada y secuestro, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales. 2. Por lesiones que produzcan incapacidad permanente, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales. 3. Por lesiones que no causen incapacidad permanente, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. 4. Por tortura o tratos inhumanos y degradantes, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. 5. Por delitos contra la libertad e integridad sexual, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. 6. Por reclutamiento forzado de menores, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.7. Por desplazamiento forzado, hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales. Los montos de indemnización administrativa previstos en este artículo se reconocerán en salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento del pago.

Parágrafo 1°. Estos montos de indemnización podrán ser otorgados a todas las víctimas que tengan derecho a esta medida de reparación.

Parágrafo 2°. Por cada víctima se adelantará sólo un trámite de indemnización por vía administrativa al cual se acumularán todas las solicitudes presentadas respecto de la misma. Si respecto de una misma víctima concurre más de una violación de aquellas establecidas en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, tendrá derecho a que el monto de la indemnización administrativa se acumule hasta un monto de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales.

Parágrafo 3°. En caso que una persona pueda solicitar indemnización por varias víctimas, tendrá derecho a la indemnización administrativa por cada una de ellas. Parágrafo 4°. Si el hecho victimizante descrito en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo fue cometido debido a la condición etaria, de género o étnica de la víctima, el monto de la indemnización podrá ser hasta de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales, al igual que en los casos en que el hecho victimizante descrito en el numeral 5 del presente artículo fue cometido por la condición etaria o étnica de la víctima.

Parágrafo 5°. La indemnización de los niños, niñas y adolescentes víctimas en los términos del parágrafo del artículo 181 de la Ley 1448 de 2011, será reconocida hasta por el monto establecido en el numeral 5 del presente artículo.” (Subrayas fuera del texto).

5.6.2. El derecho a la indemnización le asiste a todas aquellas personas que“individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”[52]. Pero también establece que son víctimas, sin diferenciar si son directas o indirectas, “el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”[53].

5.6.3. Erra la UARIV en valerse de una disposición normativa que no tiene aplicabilidad y negar el suministro a la compañera permanente de una persona que fue secuestrada en el 2000 por las Autodefensas[54] y murió a la espera de la reparación integral; pues dicha norma solo menciona los montos que se asignaran a los beneficiarios de la indemnización administrativa.

Así, la Unidad no ha dado una respuesta de fondo a la solicitud de indemnización, que tenga validez constitucional y legal, pues la señora I.S. tiene derecho a la indemnización al haber sido compañera permanente de una persona secuestrada y, haber sido víctima del desplazamiento forzado. Con lo cual también ha truncado la posibilidad de acceder a la reparación administrativa al que tienen derecho las víctimas del conflicto armado y sus familiares, por el daño sufrido por la violación a sus derechos fundamentales, incluso desconociendo la garantía que tiene los afectados de conocer el estado de procesos administrativos que se estén adelantando, en los que estos tengan interés como parte[55].

5.6.4. Como consecuencia de lo anterior, la Sala revocará las sentencias proferidas por los jueces de instancia, amparará los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la reparación integral y ordenará a la UARIV que en lleve a cabo las gestiones necesarias para el reconocimiento de la reparación por vía administrativa de la señora I.S. por el secuestro de su compañero permanente y el desplazamiento forzado, debiendo observar los postulados establecidos en la presente providencia y la normatividad aplicable al caso concreto.

5.7. Asimismo, la Sala considera que la UARIV vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la reparación integral de la señora B.U.L., con la decisión de la entregar el monto correspondiente a la indemnización administrativa por el homicidio de su hijo en 1999, en una ciudad diferente a donde vive la accionante[56], con ello la entidad accionada impone barreras administrativas para acceder a la reparación, endilgándole a la accionante el deber de dirigirse a otro municipio a reclamar el monto de la indemnización administrativa y, negarse ahora, a suministrarla basados en el principio de gradualidad establecido en el Decreto 4800 de 2011. Comprende la Sala que si bien la UARIV sigue unos procedimientos para asignar el monto de la reparación a las víctimas del conflicto, esto no puede ser óbice para desconocer durante más de 5 años[57] el goce efectivo de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación, de una señora que ha sido desplazada por la violencia y ésta le ha arrebatado a sus hijos.

5.7.1. Por lo tanto, la Sala revocará las sentencias proferidas por los jueces de instancia, amparará los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la reparación integral y ordenará a la UARIV que en lleve a cabo las gestiones necesarias para el reconocimiento de la reparación por vía administrativa por la muerte del hijo de la señora B.U.L. y su desplazamiento forzado, debiendo observar los postulados establecidos en la presente providencia y la normatividad aplicable al caso.

1. Síntesis del caso. Las señoras I.S. y B.U.L. presentaron acción de tutela contra la UARIV, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la reparación integral aduciendo que la señora S. no es víctima directa del delito de secuestro y por lo tanto no es beneficiaria de la reparación administrativa y, en el caso de la señora L. porque la asignación del monto de la indemnización se haría conforme al principio de gradualidad establecido en la Ley 1448 de 2011.

La Sala considera que se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la reparación integral de las accionantes, en la medida en que la entidad accionada aplicó equivocada y restringidamente la normatividad sobre la definición de víctima de la violencia y ha impedido el goce efectivo del derecho a la reparación integral, que busca restablecer la dignidad de las víctimas.

La Corte amparará los derechos al debido proceso administrativo y a la reparación integral de las accionantes y ordenará a la UARIV que inicie las actuaciones correspondientes para determinar y asignar el monto de la indemnización administrativa por (i) el delito de secuestro y desplazamiento en el caso de la señora I.S., y (ii) homicidio y desplazamiento forzado en el caso de la señora B.U.L..

3. Razón de la decisión. Se vulnera el derecho a la reparación integral de las víctimas y al debido proceso administrativo cuando se interpreta equivocada y restringidamente la normatividad sobre la definición de víctima de la violencia y ha impedido el goce efectivo del derecho a la reparación integral, que busca restablecer la dignidad de las víctimas.

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,