Sentencia de Tutela nº 526/16 de Corte Constitucional, 27 de Septiembre de 2016

Las señoras C.S.P., en nombre propio y en representación de J.A.P. Sepúlveda (T-5641369), y N. delS.A.P. (T-5641386) promovieron acciones de tutela contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante Ministerio de Vivienda), el Fondo Nacional de Vivienda (en adelante Fonvivienda), al considerar que con sus actuaciones vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad y a una vivienda digna[1], debido proceso[2] y desconocieron el principio de confianza legítima[3]. Las solicitudes se encuentran circunscritas en los siguientes:

1. Hechos comunes a los expedientes acumulados[4]

   1.1. La gobernación de C. conformó con la Corporación Concretar la Unión Temporal V.M. el 29 de mayo de 2009, con el fin de presentar el proyecto “Urbanización V.M.” (Montería), que brindaría 2045 soluciones de vivienda de interés social urbana[5].

   1.2. Cumplido el requisito de elegibilidad determinado por Findeter mediante certificado ETN-2009-0001 de fecha 10 de noviembre de 2009, el Ministerio de Vivienda efectuó la asignación de 1869 subsidios familiares de vivienda (SFV) para la adquisición de casa nueva a la población postulada y asignada al proyecto en cuestión, por valor de $11.783.200 a cada uno, seleccionando para tal efecto los que estaban inscritos en el S. en distintos estados a través del Concurso Esfuerzo Territorial Nacional.

   1.3. Estos beneficios económicos fueron asignados al proyecto de la siguiente manera: 211 mediante la Resolución 1438 del 2010, 458 a través de la Resolución 1439 de 2010 y 1200 en la Resolución 0950 de 2011[6].

   1.4. Las demandantes fueron beneficiadas mediante la Resolución núm. 950 del 22 de noviembre de 2011.

   1.5. Para el proceso de ejecución del proyecto, la Gobernación adquirió dos pólizas de cumplimiento con la Aseguradora Cóndor S.A., que cubrían 110% de la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento: la primera amparó 180 subvenciones de los años 2005-2010 de población desplazada y la segunda cobijó un cupo de 647 ayudas provistas por las Resoluciones 1438 y 1439 de 2010. No obstante, la aseguradora entró en liquidación[7] y luego fue imposible la continuidad del proyecto, por cuanto ninguna entidad quería amparar dichos recursos. Prueba de ello, es que se declaró desierta la licitación mediante la resolución 592 de 2014 de la Secretaría de Gestión Administrativa.

   1.6. Habiendo ejecutado 914 soluciones de vivienda (44.7%), 826 por cobro anticipado y 88 bajo la modalidad de contraescritura[8], la Corporación Concretar solicitó la liquidación de la Unión Temporal por la imposibilidad de terminar el proyecto, teniendo en cuenta que no se logró adquirir una póliza.

   1.7. Debido a esta dificultad, la Gobernación realizó un proceso de selección para sustituir a la Corporación Concretar. En razón de ello, a través de documento modificatorio núm. 07 del 4 de noviembre de 2014, esta última sustituyó su participación, derechos y obligaciones como miembro de la Unión Temporal V.M. alI.G.A.R.M., quien presentó una programación de 15 meses para la construcción de 1125 viviendas.

   1.8. En consecuencia, la Gobernación de C. informó que los subsidios adjudicados serían recaudados en la modalidad de cobro contra escritura -que no requería constituir una póliza para la movilización de los subsidios -, en lugar de cobro anticipado[9]. Es decir, que una vez las viviendas les fueran entregadas por el constructor, el Ministerio haría el desembolso total del dinero.

   1.9. En el mes de octubre de 2015 la Gobernación informó a los accionantes que de acuerdo con la consulta realizada en la página del Ministerio, sus subsidios habían vencido o expirado, lo que impedía que se les pudiera hacer entrega de una vivienda en el proyecto, ya que no existían los recursos de financiación para su construcción.

   1.10. A través de la Resolución 521 de 2015, de los 1200 subsidios adjudicados en la Resolución núm. 950 del 22 de noviembre de 2011, el Ministerio dejó vigentes 413[10] y sin vigencia 778.

   1.11. Manifiestan los accionantes que en su calidad de beneficiarios no tienen por qué asumir los problemas administrativos y el trámite que implica la movilización de los subsidios de vivienda del proyecto “Urbanización V.M.”, como quiera que ello está perjudicando a sus núcleos familiares.

   1.12. Por lo expuesto, solicitan que se les restituyan los subsidios familiares otorgados para el proyecto V.M. y así poder acceder a sus viviendas.

   1.13. Actualmente hay más de 150 viviendas en construcción en el predio adquirido por el departamento y, de acuerdo con lo informado por la Gobernación, estas serán entregadas a los usuarios que tengan vigentes los subsidios otorgados en la Resolución 950 de 2011. La administración departamental también indicó que a medida que se fueran entregando las viviendas, se iniciarían nuevas etapas de construcción hasta culminar el proyecto en su totalidad.

2. Expediente T-5641369. C.S.P., en nombre propio y en representación de J.A.P.S..

   2.1. Hechos.

   La señora S.P. sostiene que habitaba en una zona de alto riesgo, en un cambuche donde asesinaron a su compañero permanente (2009)[11]. Desde entonces, reside con su hijo (menor de edad) en la casa de un familiar.

   Informó que en el año 2011, le otorgaron un subsidio familiar de vivienda urbana, para aplicar al proyecto V.M.[12], motivo por el cual suscribió un contrato con la Unión Temporal, quien se comprometió a entregar la casa 10 meses después de que la fiduciaria entregara el monto del subsidio.

   Indicó que el 1º de octubre de 2015 le comunicaron telefónicamente que su subsidio se encontraba vencido. Sin embargo, notó que otras personas con las que inició dicho proceso sí recibieron las casas del proyecto, entre ellas la señora Yennis de la Ossa.

   Por lo anterior, aseguró que sus derechos fundamentales a la igualdad y a la vivienda digna fueron vulnerados.

   El 25 de Noviembre de 2015 interpuso la acción de tutela, en la que solicitó se declare la vulneración del derecho a la igualdad, el debido proceso y la vivienda digna. En consecuencia, se ordene la entrega de la casa que le fue adjudicada en la Urbanización V.M. en la ciudad de Montería.

   2.2. Trámite procesal del caso.

   Mediante auto del 27 de noviembre de 2015, la S. Civil-Familia –Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería admitió la acción de tutela y corrió traslado al Ministerio de Vivienda, a Fonvivienda, a la Gobernación de C., a la Unión Temporal V.M. y a C.S.A.V. al trámite a la Caja de compensación Familiar de C. “Comfacor”.[13]

   2.3. Contestación de las entidades accionadas

   2.3.1. Gobernación de C.[14].

   Afirmó que es incompetente para dar cumplimiento a lo solicitado por la demandante (prórroga del subsidio), por cuanto le corresponde al Ministerio de Vivienda que concedió la ayuda de vivienda. Reseñó que el subsidio en cuestión está vencido desde el 30 de junio de 2015, debido a que la Resolución núm. 521 de 2015 amplió la vigencia de algunos subsidios de vivienda de interés social para áreas urbanas y excluyó aquellos otorgados por la Resolución núm. 950 de 2011, sin reparar en los esfuerzos desplegados por la gobernación para el desarrollo del proyecto V.M..

   Respecto de la vulneración de los derechos fundamentales, señaló que de los 1200 auxilios asignados, vencieron 778, quedando vigentes 413 y 9 con otro estado, por lo que se quebrantó el derecho a la igualdad de las demandantes.

   Por otra parte, explicó que la Corporación Concretar como miembro constructor, realizó el trámite de desembolso de los Subsidios de Vivienda Familiar – en adelante SVF- de acuerdo a lo establecido por el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, que impone la obligación de constituir una póliza de cumplimiento. En un primer término, el Departamento tramitó dos pólizas con la Aseguradora Cóndor, lo que permitió la construcción de 826 viviendas. Luego, esta entidad fue liquidada y posteriormente no fue posible la continuidad del proyecto por cuanto ninguna aseguradora quería cubrir el riesgo de subsidios de este tipo de proyectos.

   De igual modo, ejecutó hasta el mes de junio de 2014, 914 viviendas, así: (i) 826 auxilios tramitados en la modalidad de cobro anticipado de acuerdo al Decreto mencionado y la Resolución 019 de 2011 expedidas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esto es, 40% de anticipo para dar inicio a la construcción, 40% por avance de obra y 20% final previa autorización del Ministerio una vez entregada y escriturada la vivienda y; (ii) 88 viviendas bajo la modalidad contraescritura, es decir, el desembolso se realiza una vez entregada y debidamente registrada la transferencia de dominio del inmueble a partir de la expedición de una resolución de adjudicación por el departamento de C.[15].

   Insistió que ha hecho grandes esfuerzos económicos y administrativos para la ejecución del proyecto de la Urbanización V.M., como quiera que: (i) adquirió el lote para la obra; (ii) completó cada subsidio con $2.490.373, para cubrir el incremento del costo causado por el cambio de constructor[16] ; y, (iii) realizó aportes para obras de rellenos para los predios de las viviendas por los desniveles presentados en el terreno y la problemática de las escorrentías de aguas lluvias en la ciudad por el valor de $1.616.301.908,00.

   Finalmente, reconoció que el proyecto ha tenido demoras en su ejecución, pero resalta que “ello no es achacable en ninguna medida a la Gobernación de C. sino al trámite administrativo y a las exigencias legales que hace el Ministerio para la ejecución de estos proyectos, como se vio anteriormente. Carga que en ninguna medida pueden soportar los beneficiarios de estos subsidios”.

   2.3.2. Concretar S.A[17].

   Solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela porque la demandante controvierte el acto administrativo que no prorrogó el subsidio sin haber acudido a la vía ordinaria previamente. De igual modo, sostiene que no hay legitimación por pasiva, ya que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es la entidad a quien corresponde definir la prórroga de los subsidios a los que hace referencia la demandante.

   Adicionalmente, expuso que fue integrante de la Unión Temporal V.M. pero que no funge como su representante legal. Así mismo, que no tiene intereses en el proyecto de vivienda de referencia, por cuanto cedió los derechos adquiridos en el contrato de unión temporal V.M. a la firma de ingenieros G.R.M.. Por tanto, afirmó que cesaron todas sus responsabilidades civiles, contractuales o extracontractuales, administrativa y penal que surja de la ejecución del proyecto V.M..

   2.3.3. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[18].

   La cartera de Vivienda adujo que no es el ente encargado de coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, por ser ésta una función en cabeza del Fonvivienda. Tampoco a quien corresponde la inspección vigilancia y control sobre la materia. Por tal razón, consideró que se configura la excepción de falta en legitimación en la causa y, consecuentemente, solicitó la desvinculación del trámite judicial.

   Así las cosas, exigió vincular a Fonvivienda por ser la entidad que articula y otorga los subsidios de vivienda de interés social urbanos[19], a través de cajas de compensación (Unión temporal CAVIS U.T, Findeter y Fonade). De cualquier manera, estima que Fonvivienda no ha vulnerado derecho fundamental alguno y que, por el contrario, dentro del ámbito de sus competencias ha venido realizando todas las actuaciones necesarias para garantizar el beneficio habitacional a los hogares en situación de desplazamiento que han cumplido con todos los requisitos previos establecidos para obtener tal beneficio.

   2.3.4. El Fondo Nacional de Vivienda.

   No dio respuesta.

   2.4. Pruebas.

   Entre las pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela, la S. destaca las siguientes:

   - Comunicación dirigida al accionante y su grupo familiar en noviembre de 2011, de parte del Viceministro de Vivienda y el Director Ejecutivo de Fonvivienda, en la que se les comunica la asignación del subsidio de vivienda familiar a su favor, por un valor de $11’783.200 “para aplicar en el proyecto de urbanización V.M. en la modalidad de adquisición de vivienda nueva” (Cuaderno principal, folio 4).

   - Instrucciones para hacer efectivo el desembolso del subsidio familiar de vivienda de interés social urbana (Cuaderno principal, folio 4).

   - Contrato de promesa de compraventa suscrito por la unión temporal V.M. y C.S.P., en el cual se prometió entregar una casa 10 meses después de que la fiducia entregara los dineros asignados como subsidio de vivienda de interés social prioritario para el proyecto (Cuaderno principal, folio 5-6).

   - Copia de la “Consulta Estado Subsidio por Cédula”, realizada el 23 de noviembre de 2011 en la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, cuyo estado reporta fecha de vencimiento “30/JUN/2015”. (Cuaderno principal, folio 7).

   - Respuesta a la solicitud de corrección de la carta de asignación del subsidio familiar de vivienda en relación al nombre de la demandante y de su número de identificación (Cuaderno principal, folio 9 y 11).

   - Calificación S. de C.S.P. y J.P. Sepúlveda (Cuaderno principal, folio 10).

   - Cédula de ciudadanía de la demandante (Cuaderno principal, folio 19).

   - Acta de reunión de la Gobernación de C. y beneficiarios de la urbanización V.M. de Montería, llevada a cabo el 20 de octubre de 2015 (Cuaderno principal, folio 21).

   - Copia del oficio Núm. 00447 de la Gobernación de C., dirigido al Viceministro de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia, en la que solicita reconsiderar la decisión adoptada mediante la Resolución 521 del 30 de junio de 0215, en la que no se prorrogó la Resolución 950 de 2011 (Cuaderno principal, folio 23-26).

   - Resolución Núm. 950 de 2011 “Por la cual se asignan 1985 Subsidios Familiares de Vivienda Urbana correspondientes al Concurso de Esfuerzo Territorial Nacional”, de los cuales 1200 fueron para el Departamento de C. y uno de ellos para el accionante. (Cuaderno principal, folio 43 CD).

   - Resolución núm. 521 de 2015 “Por la cual se amplía la vigencia de unos Subsidios Familiares de Vivienda de Interés Social para áreas urbanas”, entre las que no se encuentra la Resolución 950 de 2011. (Cuaderno principal, folio 43 CD).

   - Certificado de elegibilidad núm. ETN-2009-0001, de la Urbanización V.M. otorgado por Findeter (Cuaderno principal, folio 43 CD).

   - Resolución núm. 692 de 2014 que declaró desierta la licitación pública SG-LP-009-2014, cuyo objeto era adquirir una póliza que ampare los subsidios de vivienda que se encuentren sin garantía correspondientes al proyecto de Vivienda de Interés social prioritario de V.M. (Cuaderno principal, folio 43, CD).

   - Misivas de distintas aseguradoras en las que manifiestan que no aseguran subsidios de vivienda de interés social prioritario para el desarrollo del proyecto V.M.: Previsora de Seguros -1 de agosto de 2013, Sura -11 de Septiembre de 2013, Liberty Seguros -17 de septiembre de 2013 (Cuaderno principal, folio 43, CD).

   - Solicitud de ampliación de la vigencia de los subsidios de vivienda otorgados mediante las Resoluciones 1438 y 1429 de 2010 y 950 de 2011 para el Proyecto V.M., formulada por el Departamento Administrativo de C. a Fonvivienda, del 30 de abril de 2014 (Cuaderno principal, folio 43, CD).

   - Solicitud de prórroga de la vigencia de los subsidios de vivienda, para quienes hubieran sido beneficiados para ser parte del proyecto V.M. por las Resoluciones 1438 y 1429 de 2010 y 950 de 2011 y hubieran diligenciado la documentación para el cobro, emitida por la Gobernación de C. al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el 10 de septiembre de 2014 (Cuaderno principal, folio 43, CD).

   - Solicitud de la Gobernación de C. al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, del 20 de enero de 2015, para la ampliación de la vigencia de los subsidios de vivienda, otorgados para el proyecto V.M. (Cuaderno principal, folio 43, CD).

3. Expediente T-5641386. Caso: N. delS.A.P. (T-5641386)

   3.1. Hechos.

   La señora N. delS.A.P. relata que es una persona de escasos recursos, madre soltera y cabeza de hogar, que tiene a cargo dos hijos, con los que vive en una zona de alto riesgo[20].

   El 22 de noviembre de 2011 le informaron sobre la asignación de un subsidio de vivienda familiar para el proyecto Urbanización V.M., con una vigencia de 6 meses, del Ministerio de Vivienda.

   Aduce que este último ha extendido de “forma constante y consiente prórrogas por términos de 3 meses al subsidio de vivienda familiar, lo que demuestra la expectativa cierta que teníamos mi familia y yo de obtener una vivienda”.

   Durante 4 años ha consultado en la Gobernación de C. sobre el subsidio, allí le han informado que una vez el constructor entregara la vivienda, el Ministerio de Vivienda desembolsaría el total del subsidio.

   El 4 de noviembre de 2014 interpuso la acción de tutela contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda, por considerar que se quebrantó el principio de confianza legítima debido a que, de manera súbita, se le retiró la prerrogativa para acceder al proyecto de vivienda, pese a que durante 4 años la Oficina de Vivienda de la Gobernación nunca advirtió inconvenientes.

   También argumentó que se había vulnerado el derecho a la igualdad, toda vez que 413 subsidios que fueron asignados simultáneamente al suyo, a través de la Resolución Núm. 950 de 2011, continúan vigentes. Indica que no “no existe razón fáctica ni jurídica que permitan concluir que (está) en una condición distinta o diferente a aquellos a los que no se les ha declarado vencido o expirado el subsidio de vivienda”.

   De igual modo, refirió que su derecho a la vivienda digna fue transgredido por el retiro del subsidio, ya que se le están restringiendo las posibilidades de brindar a sus hijos un hogar, un ambiente sano y familiar, teniendo en consideración que no dispone de recursos para acceder a una vivienda por su cuenta.

   Con base en lo expuesto, solicitó ordenar a las entidades demandadas que le restituyan el subsidio con el fin de acceder a una vivienda.

   3.2. Trámite procesal[21].

   Mediante auto del 9 de noviembre de 2015, el Juez Primero de Familia del Circuito en Oralidad de Montería admitió la acción de tutela y corrió traslado únicamente a Fonvivienda y a la Gobernación de C., a quien dispuso vincular.

   3.3. Contestación de la entidad accionada y vinculada.

   3.3.1. Gobernación de C.

   El 3 de diciembre de 2015, la representante legal de la Cartera de Vivienda contestó reiterando los argumentos esbozados en el expediente T-5641369 y allegando las mismas pruebas[22].

   3.3.2. Fonvivienda[23].

   La entidad solicitó negar las pretensiones de la señora A.P. porque no es posible predicar una posible amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad y vivienda digna.

   De cualquier modo, reconoció que la demandante era beneficiaria del subsidio de vivienda del Ministerio para la adquisición de residencia nueva en el proyecto de Urbanización V.M.. No obstante, se encuentra vencido desde el 30 de junio de 2015.

   Certificó que el 25 de noviembre de 2011 desembolsó el monto reconocido, pero que en la actualidad el dinero fue restituido al tesoro nacional, debido a que el auxilio económico fue renovado varias veces sin que dentro del término de vigencia la demandante tramitara el cobro y la movilización de este, tal como lo indicaba la carta de instrucciones. Enfatizó que “a la fecha, no existe ninguna posibilidad ni administrativa ni presupuestal, para que la parte accionante tenga acceso al subsidio familiar de vivienda del cual fue beneficiaria por cuanto los recursos ya no se encuentran a disposición de la entidad”[24].

   También se refirió a los inconvenientes y retrasos que han impedido la construcción y legalización de subsidios (contra escritura) atribuibles a la Gobernación de C. y a la constructora del proyecto de vivienda en cuestión, por lo que solicitó que se les vinculara al trámite de tutela.

   3.4. Pruebas

   Entre las pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la S. destaca las siguientes:

   - Copia de la “Consulta Estado Subsidio por Cédula”, realizada el 23 de Noviembre de 2015 en la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, cuyo estado reporta “Apto con subsidio vencido”, con fecha de vencimiento “30/JUN/2015” (folio 9, cuaderno principal).

1. Expediente T-5641369 - C.S.P., en nombre propio y en representación de J.A.P.S..

   Mediante providencia del 9 de diciembre de 2015, la S. Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de Distrito de Montería negó por improcedente el amparo solicitado. El despacho sostuvo que la acción de tutela “no es procedente para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que la accionante cuenta con el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho, con la posibilidad de pedir las medidas cautelares conducentes”[25]. Ésta decisión no fue impugnada.

2. Expediente T-5641386. N. delS.A.P..

   2.1. Primera instancia.

   El Juzgado Primero de Familia del Circuito de Montería, en fallo del 23 de noviembre de 2015, advirtió que el Ministerio, a través de Fonvivienda, y la Gobernación de C. quebrantaron el derecho a la vivienda digna, a la igualdad y al debido proceso de la demandante. Ello en razón de que las entidades demandadas no justificaron el trámite administrativo interno que conllevó al vencimiento del SFV, y “no puede echarle culpas administrativas a la accionante, quien nunca se enteró del trámite interno del ente accionado que pudiera dar lugar al vencimiento declarado de su subsidio de vivienda familiar”[26].

   En consecuencia, ordenó a las entidades demandadas que realizaran todas las gestiones administrativas, presupuestales y financieras requeridas para que prorrogaran el correspondiente subsidio de vivienda de interés social, concedido a la peticionaria a través de la Resolución Núm. 950 de 2011, y se le incluyera en el proyecto de vivienda para el que fue asignado o uno similar ejecutado en la misma ciudad.

   2.2. Impugnación.

   Esta decisión fue impugnada por la Gobernación de C., quien manifestó que la entidad competente para ordenar el reintegro del subsidio es el Ministerio de Vivienda “pues este fue quien lo otorgó actuando en nombre del presidente de la República en el marco de la política integral de vivienda y quien decide unilateralmente no prorrogarlo [27]”.

   2.3. Segunda instancia.

   En sentencia del 26 de enero de 2016, la S. Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito de Montería revocó el fallo y, en su lugar, negó el amparo de los derechos invocados. Esta decisión sustentó que la acción de tutela impetrada “no es procedente para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que la accionante cuenta con el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho, con la posibilidad de pedir las medidas cautelares conducentes”[28].

1. Competencia.

   Esta S. es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.

2. Planteamiento del problema jurídico.

   Con base en los hechos descritos, corresponde a esta S. de Revisión dar solución al siguiente problema jurídico:

   ¿Se vulneran los derechos fundamentales a la vivienda digna y a la igualdad, así como el principio constitucional de confianza legítima, por parte de una autoridad del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda, al no prorrogar los subsidios familiares de vivienda de algunos de los beneficiarios de la resolución cuya vigencia fue extendida en reiteradas ocasiones, atendiendo a las demoras en la ejecución del proyecto por parte del oferente del proyecto para el cual fueron otorgados los subsidios?

   De manera preliminar, la S. advierte que en sentencia T-311 de 2016 se resolvieron tres casos de identidad fáctica con los asuntos bajo estudio. Por lo tanto, para resolver el problema jurídico planteado se retomará el análisis efectuado en ese entonces sobre los siguientes tópicos: (i) la acción de tutela como mecanismo para acceder al subsidio de vivienda; (ii) el derecho fundamental a la vivienda digna; (iii) los subsidios de vivienda familiar en la doctrina constitucional, como mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con una vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia; (iv) el derecho fundamental a la igualdad y (v) el principio de confianza legítima. Adicionalmente, (vi) explicará la figura de los efectos inter comunis de algunas decisiones proferidas por la Corte Constitucional, previo a (vii) resolver los casos en concreto.

3. Procedencia de la acción de tutela[29]

   De conformidad con el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política, una de las características procesales de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales es su carácter residual y subsidiario. Esto implica que en principio procede únicamente de manera supletiva, es decir cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

   Dicha naturaleza obedece concretamente a la necesidad de preservar las competencias atribuidas por la ley a las diferentes autoridades judiciales mediante una gama variada de procedimientos ordinarios o especiales. Es decir, por vía administrativa o jurisdiccional dentro de los límites temporales que el mismo ordenamiento jurídico impone, siendo únicamente viable la habilitación de la acción de tutela cuando dichos medios, a pesar de haber sido agotados, no brindaron la protección iusfundamental o cuando a pesar de que existan, los mismos no resulten idóneos.

   Lo anterior, tiene apoyo en los principios constitucionales de independencia y autonomía de la actividad judicial, escenario en el que tiene cabida igualmente la protección de derechos de naturaleza fundamental.

   Sin embargo, la subsidiariedad deja de ser requisito sine qua non de la procedencia de la acción de tutela cuando el juez constitucional encuentra que se configura un perjuicio irremediable que exige la adopción de medidas inmediatas para el restablecimiento de los derechos involucrados. Esto, cuando evidencia que pese a la existencia de otra vía de defensa judicial, no pueden lograrse prontamente, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad competente decide de fondo la acción correspondiente.

   Así, para determinar la procedencia de la acción de tutela, deberá verificarse si los accionantes cuentan con otro mecanismo judicial para procurar la protección de sus derechos y, de ser así, si dichos medios resultan idóneos para garantizar el goce de aquellos.

4. El derecho fundamental a la vivienda digna[30].

   4.1. El artículo 51 de la Constitución Política dispone que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado debe fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo, así como promover planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda[31].

   4.2. La jurisprudencia ha definido este derecho constitucional, de manera general, como aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con las condiciones suficientes para que quienes habiten en ella puedan realizar de manera digna su proyecto de vida[32].

   Respecto al derecho a la vivienda digna, en sus inicios la Corte consideró que este no era un derecho fundamental susceptible de ser amparado a través de la acción de tutela, atendiendo a su indeterminación, como quiera que para su efectivo cumplimiento se requeriría de un desarrollo legal y la implementación de ciertas políticas, lo que hacía de él un derecho de contenido asistencial.

   Sin embargo, tal postura fue mitigada en aras de salvaguardar garantías constitucionales que podrían terminar afectadas como resultado del desconocimiento de este derecho, por lo que se adoptó la tesis de la conexidad[33],http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/t-175-13.htm - _ftn20 en virtud de la cual un derecho, como el de la vivienda digna, por más que tuviera un carácter prestacional, era exigible a través de la acción de tutela cuando su desconocimiento comprometiera derechos consagrados en la Carta como fundamentales, tales como el derecho a la vida, a la dignidad humana, a la integridad personal y al mínimo vital, por mencionar algunos[34].

   Posteriormente, esta Corporación ha sostenido en reiteradas ocasiones la exigencia de conexidad con derechos fundamentales de connotación prestacional como presupuesto para amparar por vía de tutela[35]. Ello, en razón a que los derechos fundamentales cuya protección puede solicitarse y concederse por vía de tutela no son únicamente los contenidos en el Capítulo I del Título II de la Constitución, sino también aquellos inherentes a la persona humana, aunque no se encuentren expresamente catalogados allí.

   De igual modo, ha explicado que restarle el carácter de fundamental a los derechos no armoniza con los pactos internacionales suscritos por Colombia sobre la materia que hacen parte del bloque de constitucionalidad, mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación[36].

   En este sentido por ejemplo, en la Sentencia T-585 de 2008[37], la Corte indicó que la vivienda digna debe considerarse como un derecho fundamental debido a su estrecha y evidente relación con la dignidad humana, por lo que “no es necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para concluir que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida, se encuentra aquella relacionada con proveerle -por medios que no necesariamente implican la inversión pública- un lugar de habitación adecuado”.

   Recientemente, en la sentencia T-223 de 2015[38], la Corte recordó que la protección del derecho fundamental a la vivienda digna a través de la tutela, está condicionada a la posibilidad de que este se traduzca en un derecho subjetivo. Reseñó, al respecto, lo siguiente:

   “En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el amparo de esta garantía es procedente en tres hipótesis, a saber: primero, cuando se pretende hacer efectiva la faceta de abstención de la vivienda digna; segundo, siempre que se presenten pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios; y tercero, en eventos en los que, por una circunstancia de debilidad manifiesta, el accionante merece una especial protección constitucional, circunstancia que torna imperiosa la intervención del juez de tutela, con el fin de adoptar medidas encaminadas a lograr la igualdad efectiva.[39]

   En síntesis, la Corte reconoce que la vivienda digna constituye un derecho fundamental autónomo y que la tutela es procedente para obtener su protección, siempre que sea posible traducirlo en un derecho subjetivo.”

   Partiendo de estas apreciaciones, la Corte ha considerado que “el juez de tutela no puede argumentar la ausencia del carácter fundamental del derecho a la vivienda digna o acudir a la teoría de la conexidad para evaluar la procedibilidad del amparo, menos aun cuando la persona que lo solicita reviste la condición de sujeto de especial protección, supuesto frente al cual la consideración sobre la fundamentalidad de derecho se acrecienta. Por el contrario, debe analizar en el caso concreto si lo que se busca defender es el derecho subjetivo en cabeza del accionante como consecuencia de un determinado plan de adquisición de vivienda propia, pues, de ser así, la protección se torna procedente”[40].

   4.3. La Corte ha desarrollado el alcance y contenido del derecho a la vivienda digna con fundamento en distintos instrumentos internacionales; puntualmente, en la definición consagrada en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[41] y en la Observación General núm. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.

   El primer instrumento consagra, en su artículo 11, que los Estados Partes “reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia [y] tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. Con sustento en esa disposición el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fijó algunos parámetros en virtud de los cuales puede considerarse que una vivienda cuenta con las condiciones adecuadas en los términos del Pacto[42]:

   (i) Seguridad jurídica de la tenencia: todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.

   (ii) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición.

   (iii) Gastos soportables: los Estados Partes deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso, creando subsidios de vivienda, así como formas y niveles de financiación que se adecuen a las necesidades de vivienda.

   (iv) Habitabilidad: una vivienda adecuada debe garantizar a sus ocupantes un espacio adecuado que ofrezca seguridad física, protección del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.

   (v) Asequibilidad: el acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda debe concederse a los grupos en situación de desventaja, en cierto grado de consideración prioritaria y teniendo en cuenta sus necesidades especiales.

   (vi) Localización: la vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, a los servicios de atención de salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. De igual forma, no debe construirse en lugares contaminados o próximos a fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.

   (vii) Adecuación cultural: la manera como se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda.

   En desarrollo de lo anterior, esta Corporación ha sostenido que, como valor constitucional, la dignidad humana en materia de vivienda supone “proveer espacios mínimos, calidad de la construcción, acceso a servicios públicos, áreas para recreación, vías de acceso y, en general, ambientes adecuados para la convivencia de las personas”[43]. Al mismo tiempo crea para la administración el “deber de generar sistemas económicos que permitan la adquisición de vivienda con énfasis en los grupos de mayor vulnerabilidad”[44]. Sobre el particular ha sostenido:

   “La asequibilidad consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda, así como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia de la vivienda. Tal acceso ha de tener en consideración especial a los grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial protección obligatoria para las personas desplazadas y víctimas de fenómenos naturales. (…) Lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la vivienda les impide el acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos implicara la negación de otros bienes necesarios para una vida digna. En este orden de ideas, se demanda de parte de los Estados políticas que aseguren sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto para financiar su adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas”[45].

   En definitiva, el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda supone la exigencia para el Estado de adoptar las medidas tendientes a asegurar que los grupos más vulnerables de la sociedad puedan acceder a un lugar de residencia adecuado que garantice unas condiciones mínimas de habitabilidad, asequibilidad y disponibilidad de servicios, de manera que permita desarrollar de manera digna el proyecto de vida a quienes habiten en ella[46].

   4.4. En conclusión, teniendo en cuenta el carácter de fundamental del derecho a la vivienda digna, procede la solicitud de amparo por vía de la acción de tutela.

5. Los subsidios de vivienda familiar en la doctrina constitucional, como mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con una vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia[47]

   “Los subsidios de vivienda familiar son un mecanismo estatal válido para desarrollar progresivamente el derecho a la vivienda digna consagrado en la Constitución, especialmente cuando se trata de personas de bajos recursos. En lo que corresponde a la doctrina constitucional referida a los fines de los subsidios familiares, estima la S. que por ser pedagógico e ilustrativo en lo que corresponde a los asuntos acumulados, se reiterará lo precisado por esta Corporación en la sentencia C-057 de 2010, en la que la Corte sostuvo:

   “En cuanto a su efectividad, el derecho a la vivienda digna no se realiza solamente en la adquisición del dominio sobre el inmueble, sino, también, en la tenencia de un bien que posibilite su goce efectivo, esto es, que permita el acceso real y estable a un lugar adecuado en donde una persona y su familia puedan desarrollarse en condiciones de dignidad…

   Para desarrollar la política social de vivienda de las clases menos favorecidas, el Estado creó el sistema de vivienda de interés social, y diseñó el subsidio familiar como uno de los mecanismos idóneos para su realización efectiva. El régimen normativo del subsidio establece requisitos y condiciones especiales dirigidas a posibilitar la adquisición de una vivienda digna por personas de escasos recursos económicos, de modo que mediante actos positivos se pueda concretar el derecho constitucional del [artículo] (sic) 51 de la CP y la garantía de acceso de las personas postulantes en condiciones de igualdad.

   De conformidad con lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 91 de la Ley 388 de 1997, los recursos que destine el Gobierno Nacional para la asignación de los subsidios de vivienda de interés social que se canalizan por conducto del Fondo Nacional de Vivienda se dirigirán prioritariamente a atender las postulaciones de la población más pobre, dentro de la cual se encuentran las personas no vinculadas al sistema formal de trabajo. De igual manera las personas afiliadas al sistema formal de trabajo deberán ser atendidas en forma prioritaria por las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con lo establecido en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 y los artículos 63 y 67 de la Ley 633 de 2000 y Ley 789 de 2002.”

   Al ocuparse del régimen general de los subsidios de vivienda, la Corte ha reiterado en varias ocasiones que se trata de una herramienta “con que cuenta el Estado, para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos, puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51”, y que “es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar representado en especie o en dinero, y está dirigido a que personas con escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya tiene”[48].”[49]

   Resulta oportuno recordar que esta Corte ha indicado que “El subsidio familiar de vivienda (SFV) pretende que los colombianos más necesitados puedan adquirir una solución de vivienda, por lo cual se han creado los mecanismos administrativos necesarios para que las personas que lo soliciten, en condiciones estrictas de igualdad, tengan las mismas oportunidades para recibirlo”[50].

   De lo expuesto, para la Corte el subsidio de vivienda se encamina a apoyar a personas de “escasos recursos económicos”, a los “hogares de bajos recursos” y, en general, a la “población [económicamente] más pobre[51]”.

6. El derecho a la igualdad.

   La igualdad es una garantía constitucional que se encuentra consagrada en el artículo 13 de la Carta Política de 1991. La jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado dicho concepto estableciendo diferentes elementos para su verdadera y efectiva aplicación. Se ha afirmado que la igualdad “cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental. Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad”[52].

   De esta manera, se ha reconocido que la igualdad como componente que prohíbe la discriminación y promueve la igualdad real implica: “(i) La protección que requieren los intereses de las personas que se hallan en situación de indefensión, y (ii) la implementación de los principios de igualdad ante la ley, es decir, que la autoridad encargada de poner en práctica la ley deberá aplicarla de la misma forma a todas las personas; igualdad de trato, que implica que el legislador debe brindar una protección igualitaria y en el evento en que se establezcan diferenciaciones éstas deben obedecer a propósitos razonables y constitucionales; y la prohibición constitucional de discriminación siempre que los criterios diferenciadores para brindar la protección sean el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión y opinión política o filosófica”[53].

   Esta Corporación ha sostenido que el derecho a la igualdad se erige como uno de los pilares fundamentales de la estructura del Estado Social de Derecho. Así, se ha buscado extender este precepto hasta lograr la superación plena de la igualdad meramente formal. En la sentencia T- 861 de 1999, por ejemplo, se dijo al respecto lo siguiente:

   “Como acertadamente lo sostuvo el ad quem en su decisión, invocando la jurisprudencia de esta Corte, el derecho establecido por el Costituyente en el artículo 13 de la Carta implica un concepto relacional, es decir, que su aplicación supone la comparación de por lo menos dos situaciones para determinar si, en un caso concreto, ambas se encuentran en un mismo plano y, por ende merecen el mismo tratamiento o si, por el contrario, al ser distintas un trato diferente ameritan.

   La aplicación del principio de igualdad en los términos referidos, tiene como finalidad determinar, en cada caso concreto entendida la discriminación como el trato diferente a situaciones iguales o simplemente el trato diferente que no tiene justificación”.

   La protección del derecho a la igualdad pretende quebrantar las barreras existentes a todo nivel, que impidan el disfrute pleno de los derechos fundamentales de las personas. Al respecto, la Corte ha manifestado:

   “La protección material del derecho a la igualdad alude al compromiso de remover los obstáculos que en el plano económico y social configuran efectivas desigualdades de hecho, las cuales se oponen al disfrute efectivo del derecho, lo que hace necesaria la configuración de medidas que puedan compensar y sean defensivas, con respecto a personas y grupos ubicados en condiciones de inferioridad mediante el ejercicio de acciones positivas por parte de las autoridades públicas.

   Cabe señalar que el artículo 13 Superior consagra el principio de no discriminación el cual tiene por finalidad que no se brinden tratos diferenciados injustificados por criterios raciales, familiares, sexuales etc.

   En este orden de ideas, la discriminación se presenta, cuando la diferencia de trato se hace sin fundamento constitucional que tenga un carácter objetivo y razonable”[54].

7. Principio constitucional de confianza legítima[55].

   Conforme al artículo 83 de la Constitución Política, “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estos”.

   Este principio, que se aplica a todas las relaciones jurídicas, sean estas públicas o privadas[56], es entendido como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares, entre sí y ante aquellas[57]. En otras palabras, “permite a las partes presumir la seriedad en los actos de los demás, dota de un determinado nivel de estabilidad al tránsito jurídico y obliga a las autoridades a mantener un alto grado de coherencia en su proceder a través del tiempo”[58].

   La Corte ha señalado que como corolario de la máxima de la buena fe se han desarrollado los principios de confianza legítima y de respeto por el acto propio que, aunque íntimamente relacionados, cuentan con identidad propia[59]. Desde sus primeros pronunciamientos la Corte ha sostenido que la confianza legítima se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, “cuando la administración pública ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones”[60]. Sobre el particular se ha pronunciado en los siguientes términos:

   “Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”[61].

   Para que se configure este principio la Corte ha decantado los siguientes presupuestos generales: (i) la necesidad de preservar de manera concreta un interés público, esto es, resulta indispensable para la administración generar un cambio en sus actuaciones en aras de proteger el interés general; (ii) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta acorde con el principio de la buena fe; (iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; y (iv) la obligación de adoptar medidas por un período transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad[62].

   En esa medida, las actuaciones de la Administración que generen un cambio súbito en las condiciones que regulan las relaciones con los administrados, en donde exista una expectativa justificada, deben estar precedidas de un término de transición donde se brinde a los particulares el tiempo y los medios necesarios para que se ajusten a la nueva situación jurídica[63]. Esa confianza, producto de la buena fe, da lugar a la aplicación de soluciones por parte del Estado, sin que esto signifique una donación, reparación, resarcimiento o indemnización a favor del particular, ni el desconocimiento del principio del interés general[64].

   Ahora bien, no toda expectativa se encuentra jurídicamente protegida. La confianza debe ser justificada y solo se protegen aquellas circunstancias “objetivas, plausibles, razonables y verdaderas que la motivan y explican, revistiéndola de un halo de credibilidad y autenticidad indiscutibles”[65]. En otras palabras, el principio de confianza legítima solo opera ante comportamientos justificados, razonables y genuinos, donde el particular tenga una expectativa justificada de que una situación de hecho o una regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente; y no cobija aquellas circunstancias en las cuales la Administración ha establecido con anterioridad que puede modificar la situación individual en cualquier tiempo[66].

   De esta manera, se vulnera el principio de confianza legítima por parte de la Administración cuando esta viene realizando actuaciones que favorecen al particular de manera repetitiva. Tal es el caso de la prórroga por varios años de un subsidio de vivienda otorgado, y su posterior cambio substancial de su manera de proceder, sin que medie anuncio alguno, dando lugar a la pérdida de vigencia de los beneficios económicos concedidos.

8. Efectos inter comunis. Reiteración de jurisprudencia.

   Los efectos de una sentencia en la que se revisa una decisión de tutela se limitan al caso concreto[67]. Sin embargo, el juez constitucional también puede extender los efectos de las decisiones, esto es dar efecto inter comunis, cuando advierte que “el amparo de derechos a los actores coexiste con el detrimento de las garantías de terceras personas que comparten los supuestos fácticos”[68].En otras palabras, cuando existen personas que se encuentran en las mismas condiciones que los demandantes, pero no acudieron a la acción de tutela, la medida acogida para la protección de derechos fundamentales extiende a ellos con el fin de proteger los derechos de todos los miembros de un grupo, afectados por la misma situación de hecho o de derecho, en condiciones de igualdad[69].

   El alcance inter comunis de las decisiones garantiza ordenes uniformes para todos los afectados y la coherencia del sistema de derecho y la seguridad jurídica, como quiera que deben existir decisiones similares a casos equivalentes. El juez constitucional tiene la posibilidad de dictar fallos con efectos inter comunis siempre: “(i) que la protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva”[70].

9. Casos concretos.

   9.1. Síntesis general de los casos. [71]

   En los asuntos bajo estudio, las demandantes C.S.P., en nombre propio y en representación de J.A.P. Sepúlveda (T-5641369), y N. delS.A.P. (T-5641386) manifestaron que a través de la Resolución 950 de 2011 fueron favorecidos con la adjudicación de un subsidio familiar de vivienda por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para el proyecto “Urbanización V.M.”, de Montería, el que es desarrollado por la Gobernación de C..

   En cuanto a la situación personal de los accionantes, se observa que no cuentan con los recursos económicos suficientes para acceder a un inmueble propio y son madres cabeza de hogar.

   Indicaron que en el mes de octubre de 2015 dicha autoridad departamental les indicó que sus subsidios estaban vencidos desde el mes de junio de esa anualidad.

   La Gobernación de C. confirmó los anteriores hechos e indicó que por inconvenientes presentados con las garantías exigidas por Fonvivienda para el traslado de los recursos correspondientes a los subsidios adjudicados, debió cambiar la modalidad de desembolso de cobro anticipado a contraescritura.

   Añadió que si bien la Resolución núm. 950 de 2011 indicaba que la vigencia de los subsidios que allí se otorgaban era de 6 meses, lo cierto es que la misma había sido prorrogada en reiteradas ocasiones, a través de diferentes resoluciones, hasta el mes de junio de 2015, en el que fue proferida la Resolución núm. 521, por medio de la cual se ampliaron algunos subsidios de vivienda familiar, pero no los adjudicados a las accionantes.

   Sin embargo, resalta la Gobernación que verificados uno a uno todos los subsidios otorgados en dicho acto, solo algunos se encuentran vencidos.

   9.2. Análisis de la procedencia de la acción de tutela como mecanismo para acceder al subsidio de vivienda[72].

   La S. Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de Distrito de Montería Mediante providencia del 9 de diciembre de 2015 (exp. T-5641369) y del 26 de enero de 2016 (exp. T-5641386) negó por improcedente el amparo solicitado. El despacho sostiene en ambas providencias el mismo motivo, que la acción de tutela “no es procedente para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que la accionante cuenta con el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho”[73].

   La S. se aparta de esta tesis. Si bien los accionantes cuentan con otro mecanismo judicial para procurar la protección de sus derechos como lo advierte el juez de instancia, dicho medio no resulta idóneo para garantizar el goce de aquellos. En este caso, las acciones judiciales a las que hubieran podido acudir las demandantes no constituyen herramientas idóneas ni eficaces para la protección inmediata y plena de los derechos fundamentales invocados. Ello en razón a que los medios de control jurisdiccional de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho previstos en los artículos 137[74] y 138[75] del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo no permiten una protección inmediata y plena de los derechos fundamentales en juego.

   Por las circunstancias particulares de las demandantes sería desproporcionado exigirles someterse a un nuevo proceso que se prolongue y mantenga una vulneración de sus garantías mínimas. Al respecto, es necesario tener en cuenta que, las señoras C.S.P. (T-5641369), y N. delS.A.P. (T-5641386) no cuentan con recursos propios para acceder a una vivienda, por lo que es perentorio resolver su situación, máxime cuando tienen hijos menores a su cargo y no cuentan con un lugar permanente donde residir. Por tanto, la acción de tutela resulta el único mecanismo idóneo y eficaz para restaurar el derecho invocado de manera efectiva. Por tanto, esta herramienta constitucional es procedente para cuestionar la negativa de prórroga del subsidio de vivienda.

   9.3. Análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vivienda digna y la igualdad y el desconocimiento del principio confianza legítima[76]

   9.3.1. Por otro lado, la S. advierte que Fonvivienda desconoció el derecho a la vivienda digna de las accionantes en varios de sus componentes, al haberle trasladado a los beneficiarios la carga económica y temporal de las fallas administrativas internas del proceso, particularmente las relacionadas con el incumplimiento en la ejecución del proyecto Urbanización V.M. y las derivadas del Acuerdo de Pago entre Fonvivienda y la Gobernación de C., que en últimas derivó en la ausencia de opción para los accionantes de obtener la prórroga de la vigencia del subsidio.

   El sistemático incumplimiento por parte de la Unión Temporal constituida para ejecutar el proyecto V.M. y los que a su vez se han generado por los inconvenientes relatados por la administración departamental, ha provocado que la vivienda de los beneficiarios no se haya construido, lo que a juicio de la S. es el ejemplo más claro del traslado de las cargas administrativas de esta clase de procesos a los beneficiarios de los auxilios económicos.

   En efecto, la tardía ejecución del proyecto de vivienda y, por ende, la demora en la entrega de los inmuebles, es una situación ajena a la voluntad de las peticionarias y de sus grupos familiares, pero paradójicamente han sido quienes han debido soportarla no solo en términos temporales sino también económicos, viendo trasgredido el componente de asequibilidad.

   En la misma medida, teniendo en cuenta que los inmuebles materialmente no existen, debe afirmarse que el resto de componentes resultaron afectados como consecuencia del incumplimiento en la ejecución del proyecto, lo que profundizó las dificultades que las demandantes se encontraban afrontando.

   Estima esta S. que la determinación del Fonvivienda no consultó en lo más mínimo las mejores opciones para estos beneficiarios, ya que además de mantenerlos bajo las consecuencias negativas de un incumplimiento ajeno, les trasladó una nueva dificultad administrativa que les genera mayores obstáculos ante el acceso a una vivienda.

   En este aspecto, es de resaltar la actuación diligente y los esfuerzos de la Gobernación de C. ante las dificultades que se han presentado en la ejecución del proyecto Urbanización V.M., a tal punto que, habiéndose incrementado los costos de la construcción, dispuso el otorgamiento de subsidios complementarios por parte del ente territorial, por lo que el componente de los gastos soportables, se entiende vulnerado por Fonvivienda y el Ministerio de Vivienda, como quiera que no mantuvieron el cumplimiento de su deber de generar las facilidades para que los gastos de adquisición de vivienda de los accionantes fueran acordes con sus niveles de ingresos, conservando a su favor los subsidios de vivienda otorgados.

   9.3.2. En lo que respecta al principio de confianza legítima, encuentra la S. que este también fue trasgredido por las entidades accionadas del orden nacional, como quiera que cada 6 meses, por un período de más de 3 años, venían profiriendo resoluciones a través de las cuales prorrogaban los subsidios otorgados en el mes de noviembre de 2011, al punto que la vigencia de los mismos operó hasta el mes de junio de 2015.

   En este orden de ideas, la expectativa o confianza de los beneficiarios era que esa vigencia se seguiría prorrogando, máxime cuando la administración departamental continuamente dirigía comunicaciones explicando las circunstancias que rodeaban la ejecución del proyecto de urbanización.

   Por lo expuesto, para la S. es claro que las entidades demandadas vulneraron los derechos a la vivienda digna, a la igualdad de las señoras C.S.P., en nombre propio y en representación de J.A.P. Sepúlveda (T-5641369), y N. delS.A.P. (T-5641386), al trasladarles cargas administrativas, técnicas y financieras que nunca debieron haber asumido según las competencias funcionales de las entidades del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y la jurisprudencia de esta Corporación.

   9.4. Órdenes y efecto inter comunis.

   9.4.1. Precedentes constitucionales relevantes.

   En primer término, la S. advierte la existencia de dos precedentes aplicables al asunto bajo estudio por guardar identidad del supuesto de hecho: en las sentencia T-311 de 2016[77] y T-433 de 2016, en las cuales los demandantes también habían recibido un SFV, otorgado por la Resolución 950 de 2011, para la participación en el proyecto de vivienda V.M. en Montería, que dejó de ser prorrogado injustificadamente por el Ministerio de Vivienda.

   Las S.s Sexta y Cuarta de Revisión, respectivamente, encontraron probada la vulneración del principio de confianza por el retiro de la asignación de subsidios de vivienda familiar por el incumplimiento por parte de entidades involucradas en el proceso de hacer efectivo el subsidio. En esas oportunidades se determinó que dichas dificultades administrativas de ejecución de programas de vivienda no pueden derivar en cargas administrativas a los beneficiarios.

   En las dos providencias se dispusieron órdenes orientadas a restaurar el subsidio de vivienda en cabeza de los demandantes porque les era materialmente imposible hacer efectivo el SFV debido a que se debía efectuar contra escritura y la ejecución del proyecto habitacional no había culminado. Por tanto, los beneficiarios a quienes no se les renovó el subsidio por dicho motivo no debían soportar las cargas, retrasos y obstáculos de la mala gerencia del proyecto.

   Para tal efecto, ordenó al Fonvivienda y al Ministerio de Vivienda que, de conformidad con el artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, adelantaran todos los trámites necesarios para otorgarle nuevamente vigencia a los subsidios familiares de vivienda otorgados mediante la Resolución núm. 950 de 2011 a los demandantes por el término de un (1) año o hasta el momento en que les sean entregadas sus casas propias y legalizados los subsidios. De igual modo, ordenó a la Gobernación de C. que: (i) Dentro de los 9 meses siguientes a la notificación del fallo hiciera entrega a los peticionarios las soluciones de vivienda pactadas en los Contratos de Promesa de Compraventa suscritos con cada uno de ellos respecto del proyecto Urbanización V.M.; (ii) de resultar necesario, ejecute las actuaciones administrativas a que haya lugar para elevar el subsidio complementario a los accionantes, en caso de que el valor del subsidio otorgado por Fonvivienda no sea suficiente para cubrir los precios actuales de las viviendas de los accionantes.

   Por lo anterior, la S. estima pertinente replicar las órdenes, en consideración de la identidad de supuesto de hecho de estos precedentes y de los asuntos sub-examine, así como la vulneración del derecho a la vivienda y confianza legítima, con el fin de restablecer estos derechos.

   9.4.2. Efecto inter comunis de la decisión y su alcance.

   9.4.2.1. De igual modo, la S. considera que conceder únicamente la protección de los derechos fundamentales invocados respecto de las demandantes, podría significar la vulneración de esas mismas garantías frente a demás personas que al igual que estas (i) recibieron un auxilio de vivienda para el proyecto V.M. por la Resolución 950 de 2011, (ii) no se les prorrogó la Resolución 521 de 2015, (iii) no cuentan con otros recursos para acceder a una vivienda propia y (iv) mantienen las condiciones de vulnerabilidad que fueron la condición para el acceso a dicho subsidio.

   Puntualmente, la protección que aquí se profiere respecto de los actores repercute directamente en el goce del derecho a la vivienda digna de quienes se encuentran en situaciones comunes o afines. Por una parte, la restauración del subsidio de vivienda en cabeza de los demandantes deriva en la redistribución inmediata de los recursos asignados y actualmente disponibles para el auxilio habitacional en cuestión, amén del cumplimiento pronto y eficaz de la orden judicial.

   Colateralmente, esto repercutiría en la ejecución del presupuesto que continua vigente para el Proyecto V.M., en la medida que se alterarían los turnos de entrega de los auxilios y de las viviendas mismas. Esto también conlleva a someter a los demás beneficiarios a un mayor tiempo de espera, por cuanto las entidades demandadas deberán recobrar la disponibilidad del presupuesto que se restituyó al erario público, lo cual requiere un término considerable.

   Por tanto, se hace necesario adoptar una medida adicional con el fin de que: (i) el amparo de los derechos a la vivienda digna de C.S.P., J.A.P.S. y N. delS.A.P. no perjudique de manera excesiva el acceso a la vivienda de los demás beneficiarios del subsidio; (ii) abarque a todos los favorecidos con el auxilio para ser parte del Proyecto V.M. referidos en la Resolución 950 de 2011, de manera que tengan acceso efectivo a este, materializando el derecho a la vivienda en condiciones dignas.

   Bajo esa línea de orientación, acogiendo el criterio que mejor protege el derecho fundamental invocado y atendiendo a razones de celeridad, seguridad jurídica y economía procesal, en esta oportunidad la Corte hará uso de la potestad de modular los efectos de esta sentencia, otorgándole a la presente providencia efectos inter comunis, que se aplicarán a todos los sujetos cuya situación particular se enmarca en los presupuestos anteriormente expuestos.

   9.4.2.2. Al respecto, vale la pena aclarar que el alcance dado a esta decisión deberá verse reflejado en cualquier trámite judicial y administrativo en curso que los beneficiarios del subsidio de vivienda para el Programa V.M. en Montería, referidos en la Resolución núm. 950 de 2011, a quienes no se les renovó en la Resolución núm. 521 de 2015, hubieran iniciado por los mismos hechos y con las mismas pretensiones.

   En este orden de ideas, ya que se encuentran cobijados de manera categórica en la protección de su derecho a la vivienda digna, en las condiciones previstas por este fallo, se torna innecesario que promuevan nuevos trámites de cualquier índole para materializarlo. Luego, Fonvivienda no podrá excusar la negativa de restitución del subsidio y la ejecución del mismo respecto de dicho grupo de personas, con base en la existencia de otra decisión previa de un juez constitucional.

   Por otra parte, teniendo en cuenta que el interés principal de la revisión es el de unificar la jurisprudencia y dar pautas en la defensa de los derechos fundamentales, todos los jueces de la jurisdicción constitucional están sujetos a la ratio decidendi que la Corte ha adoptado sobre este asunto. Así las cosas, se prevendrá a todos los jueces de la República, para que en los procesos instaurados ante la jurisdicción constitucional que se encuentren en curso y guarden relación con las partes, hechos y pretensiones identificadas en el punto 9.4.2 (Párrafo 1), brinden un trato igualitario y uniforme que asegure el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda digna en los términos referidos en esta providencia.

   De manera complementaria, se requerirá a Fonvivienda, por ser la entidad que cuenta con la información de contacto de los beneficiarios del auxilio otorgado para el Proyecto V.M. en la Resolución núm. 950 de 2011 y que no fue renovado por la Resolución núm. 521 de 2015, que les notifique esta providencia.

   Por último, desde la asignación inicial de la subvención[78], han transcurrido 5 y 6 años, tiempo suficiente para que las particularidades y necesidades básicas de cada núcleo familiar, que determinan su nivel de vulnerabilidad, hayan variado.

   En este sentido, se ordenará a Fonvivienda que articule el orden de distribución de los subsidios vivienda para el Programa V.M. en Montería, otorgados en las Resoluciones 1438 de 2010, 1439 y 950 de 2011, de acuerdo con los criterios de priorización establecidos por el artículo 8 del Decreto 1921 de 2012, proferido por el Ministerio de Vivienda, Ambiente y Territorio y aquellos que fueron definidos por la convocatoria para el programa Proyecto V.M., en un lapso no mayor a tres meses contados a partir de la notificación de esta providencia. Ello sin perjuicio de los trámites que se encuentren avanzados, esto es, de los casos en lo que se haya asignado la vivienda -cuya construcción se encuentre finalizada- y ad portas de culminar el proceso de legalización y entrega material de la vivienda.

   Por lo tanto, se revocarán las decisiones de instancia y se concederán los amparos solicitados, en los términos que han sido expuestos anteriormente,

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,