Sentencia de Tutela nº 028/17 de Corte Constitucional, 24 de Enero de 2017

El cinco (05) de abril de dos mil dieciséis (2016), el ciudadano C.O.T., interpuso, a través de un apoderado especialmente constituido para el efecto, acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida en condiciones dignas y mínimo vital que considera fueron desconocidos por la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES-, al negar el reconocimiento de la pensión de vejez que solicitó y a la que estima ser acreedor en cuanto, en criterio de la accionada, no se ve satisfecho el requisito de densidad de cotizaciones legalmente establecido para el efecto.

De acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, el actor sustenta sus pretensiones en los siguientes:

1. Hechos

   1.1. El ciudadano C.O.T., nacido el 3 de mayo de 1943, en la actualidad es una persona de 73 años de edad que ha cotizado a lo largo de su vida laboral, aproximadamente 883 semanas al sistema de seguridad social en pensiones.

   1.2. Por considerar que cumple con los requisitos exigibles para ser acreedor del derecho una pensión de vejez de conformidad con los parámetros establecidos dentro del régimen de transición (por haber tenido más de 40 años de edad al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993), el actor acudió en repetidas ocasiones ante el I.S.S. y, con posterioridad, a C., con el objetivo de obtener su reconocimiento. Lo anterior ocurrió en los años 2006, 2009, 2014 y 2015.

   No obstante ello, la respuesta de su fondo de pensiones siempre fue negativa en cuanto consideró que si bien era acreedor al régimen de transición, no logró satisfacer la exigencia de cotizaciones de ninguno de los regímenes que le podían ser aplicables.

   1.3. El 29 de octubre de 2015, C. profirió resolución No. GNR 339566 en la que confirmó lo resuelto en la GNR 249964 del 18 de agosto de 2015 y, en ella, consideró que en adición a que el actor no tenía derecho a reclamar su pensión de vejez por el régimen de transición, pues no cumplió con la densidad de cotizaciones requerida por ninguno de los regímenes que le eran aplicables, era necesario concluir que ya había perdido la posibilidad de pensionarse bajo dicho régimen. Lo anterior, en razón de que, a la luz del Acto Legislativo 01 de 2005, el régimen de transición tenía una vigencia máxima hasta el 31 de diciembre de 2014. En ese orden de ideas expresó que ahora debía acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones.

   1.4. El actor aduce que (i) la conducta de la accionada de negarse a reconocer la pensión de vejez que pretende, ha profundizado el estado de desprotección en el que se ha visto inmerso como producto de su avanzada edad y de la imposibilidad en que se encuentra para procurarse por sí mismo los medios básicos de su subsistencia; y (ii) que por no contar con educación ni asesoría legal no impugnó muchas de las actuaciones que le negaron el reconocimiento pensional que pretende. En ese sentido, expresa que sus precarias condiciones económicas lo han forzado a vivir de lo que sus conocidos le brindan para subsistir.

2. Material probatorio obrante en el expediente

   2.1. Cédula de Ciudadanía del señor C.O.T., en la que se evidencia que nació el 03 de mayo de 1943, y que, en la actualidad, cuenta con 73 años de edad.

   2.2. Certificado expedido por el Fondo de Solidaridad Pensional en el que se deja constancia de que el actor estuvo vinculado al Régimen Subsidiado de Pensión como trabajador independiente urbano, desde el 01 de diciembre de 2006 hasta el 01 de junio de 2008, momento en el que fue desvinculado por haber cumplido 65 años de edad.

   2.3. Resolución 031519 del 21 de julio de 2009, acto administrativo en el que el Instituto de Seguros Sociales negó el reconocimiento del derecho a la pensión de vejez solicitada por el señor C.O.T. en razón a que, a su parecer, a pesar de que éste cotizó 866 semanas al sistema durante la totalidad de su vida laboral, no logró acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 71 de 1988.

   2.4. Certificación No. 2444 del 19 de marzo de 2014, en la que la Directora de Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca reconoce cuales fueron los conceptos salariales reconocidos al señor C.O.T. en su último año de servicios a la entidad, esto es, entre julio de 1995 y agosto de 1996.

   2.5. Resolución GNR 294188 del 22 de agosto de 2014, en la que C. denegó el reconocimiento del derecho a la pensión de vejez solicitado por el actor, en cuanto, en su criterio, éste no satisfizo los requisitos establecidos para el efecto por la Ley 71 de 1988, ni por el Decreto 758 de 1990.

   2.6. Reporte de Semanas cotizadas al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, expedido por C. el 24 de febrero de 2015, en el que se indica al actor que únicamente ha cotizado 251,29 semanas durante la totalidad de su vida laboral.

   2.7. Certificación No.1967 del 19 de marzo de 2015, en la que la Directora de Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca da constancia de que el actor laboró en la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca desde el 18 de marzo de 1983 hasta el 17 de julio de 1996.

   2.8. Resolución GNR 249964 del 18 de agosto de 2015, en la que C., a pesar de reconocer que el actor cuenta con 883 semanas cotizadas, denegó el reconocimiento a la pensión de vejez solicitada por considerar que si bien el actor era acreedor al régimen de transición, no logró satisfacer los requisitos establecidos para hacerse acreedor al derecho que reclama a la luz del Decreto 758 de 1990, sin que se indique por qué no los satisfizo.

   2.9. Resolución GNR 339566 del 29 de octubre de 2015 en la que C. confirmó, en reposición, la Resolución GNR 249964 del 18 de agosto de 2015 por considerar que el actor no acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos por la normatividad para hacerse acreedor a la pensión que reclama a la luz de la ley 71 de 1988.

   2.10. Resolución VPB 1129 del 12 de enero de 2016 en la que C. confirmó, en apelación, la Resolución GNR 294188 del 18 de agosto de 2015 por estimar que el actor no acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos en (i) la Ley 33 de 1985 para hacerse acreedor a la pensión que reclama, esto es, los 20 años de servicio en cualquier tiempo laborados al sector público; (ii) la Ley 71 de 1988 que establece 20 años de servicios a cualquier fondo; y (iii) el Decreto 758 de 1990, pues no acreditó las más de 1000 semanas de cotizaciones durante toda su vida laboral, ni las 500 semanas en los 20 años anteriores a la satisfacción del requisito de edad, pues únicamente acreditó haber cotizado 250 semanas al Instituto de Seguros Sociales.

   En ese sentido, determinó que, a pesar de que el actor contaba con numerosas cotizaciones durante lo largo de su vida laboral y, en específico, para ese periodo, solo 250 de estas fueron realizadas ante el I.S.S.. Por ello, concluyó que son estas semanas las únicas que pueden ser contabilizadas para verificar el cumplimiento del requisito en estudio.

3. Fundamentos jurídicos de la solicitud de tutela

   El accionante considera desconocidos sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital en cuanto se le negó el reconocimiento del derecho pensional al que estima ser acreedor. Ello, bajo el argumento de que, si bien era titular del beneficio del régimen de transición, no logró satisfacer el requisito de densidad en las cotizaciones establecido por cualquiera de los regímenes que le eran aplicables, estos son, la Ley 33 de 1985, la Ley 71 de 1988 y el Decreto 758 de 1990, motivo por el cual, a partir del 01 de enero de 2015, perdió cualquier posibilidad de pensionarse en virtud de dichos regímenes y debe acreditar el cumplimiento de los requisitos generales establecidos por la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones.

   Considera que dicha decisión afecta su mínimo vital pues estima que, contrario a lo afirmado por C., acredita los requisitos que le son exigibles para hacerse acreedor al derecho que reclama y, en adición a ello, no cuenta con los medios económicos para sufragarse, por sí mismo, los medios mínimos de su subsistencia, ni cuenta con la capacidad física para laborar por su elevada edad.

4. Respuesta de la entidad accionada

   Administradora Colombiana de Pensiones –C.–

   A pesar de haber sido notificado del contenido y pretensiones de la presente controversia, la accionada omitió realizar, durante el trámite de la acción, un pronunciamiento de fondo en relación con la litis entablada y, por tanto, no expuso argumento, ni allegó prueba alguna que desvirtuara las afirmaciones del actora.

5. Sentencia objeto de revisión

   El Juzgado Veintiséis Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, mediante sentencia de única instancia, proferida el dieciocho (18) de abril de dos mil dieciséis (2016), decidió declarar improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante. Lo anterior, por considerar que, en el presente caso, el actor podía acudir a otros mecanismos judiciales de protección con el objetivo de obtener el reconocimiento del derecho prestacional que en esta sede pretende.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para pronunciarse en sede de revisión en relación con el presente fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política Colombiana, así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

2. Planteamiento del caso y problema jurídico

   A continuación se plantea la situación jurídica de un ciudadano a quien le es negado el reconocimiento de la pensión de vejez a la que considera ser acreedor en razón de que, en criterio de C., no cumple a cabalidad con el requisito de la densidad de cotizaciones establecido en ninguno de los regímenes normativos que le son aplicables, estos son, en virtud del régimen de transición, la Ley 33 de 1985, la Ley 71 de 1988 y el Decreto 758 de 1990, ni tampoco los requisitos establecidos por la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones.

   Respecto del requisito de acreditar 500 semanas de cotizaciones en los 20 años anteriores al momento en que se satisface la edad prevista en el Decreto 758 de 1990, la accionada consideró que si bien existían numerosas cotizaciones en este periodo, solo 250 de ellas fueron realizadas ante el Instituto de Seguros Sociales, motivo por el cual, solo estas podrían ser contabilizadas para verificar el cumplimiento de dicho requisito.

   El actor estima encontrarse en una situación de especial vulnerabilidad pues no cuentan con los recursos económicos necesarios para sufragar los gastos mínimos que su subsistencia implica y que, como producto de su avanzada edad, no cuenta con la posibilidad de laborar y, así, procurárselos por sí mismo a través del trabajo.

   Con miras a dar solución a la situación planteada, esta Corporación deberá responder el siguiente problema jurídico: ¿se vulneran los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas de una persona al negársele el derecho a la pensión de vejez que pretende cuando dicha negativa toma sustento en que las cotizaciones que realizó no fueron realizadas únicamente a C. y, por eso, no pueden ser tenidas en cuenta?

   Con miras a ello, resulta indispensable que esta S. se pregunte por si ¿resulta admisible que se computen las cotizaciones realizadas a diversas cajas de previsión, públicas o privadas o al instituto de seguros sociales, para reunir el número de semanas necesarias para hacerse acreedor a una pensión de vejez, tanto con anterioridad, como con posterioridad a la Ley 100 de 1993?

   Para dar solución a estas interrogantes, la S. procederá a realizar un análisis de la jurisprudencia constitucional sobre: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de protección; (ii) el derecho a la seguridad social, concepto, naturaleza y protección constitucional; y (iii) el derecho a la pensión de vejez, régimen de transición y contabilización de las cotizaciones realizadas con independencia de a qué administradora de pensiones se hicieron; para, así, poder pasar a dar solución al caso en concreto.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de protección. Reiteración de jurisprudencia[1].

   La acción de tutela, concebida como un mecanismo jurisdiccional que tiende por la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales de los individuos, se caracteriza por ostentar un carácter residual o subsidiario y, por tanto, excepcional, esto es, parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho como el que nos circunscribe, existen mecanismos ordinarios para asegurar la protección de estos intereses de naturaleza fundamental. En este sentido, resulta pertinente destacar que el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial.

   Por lo anterior, y como producto del carácter subsidiario de la acción de tutela, resulta necesario concluir que, por regla general, ésta solo es procedente cuando el individuo que la invoca no cuenta con otro medio de defensa a través del cual pueda obtener la protección requerida, o excepcionalmente, cuando a pesar de existir uno, éste resulta carente de la idoneidad o eficacia requerida para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales del actor.

   En este sentido, la Corte ha señalado que hay ciertos eventos en los que a pesar de existir mecanismos ordinarios de protección, resulta admisible acudir directamente a la acción de tutela con el objeto de obtener la protección pretendida, los cuales han sido sintetizados de la siguiente manera: (i) cuando se acredita que a través de estos es imposible al actor obtener un amparo integral a sus derechos fundamentales, esto es, en los eventos en los que el mecanismo existente carece de la idoneidad y eficacia necesaria para otorgar la protección de él requerida, y, por tanto, resulta indispensable un pronunciamiento por parte del juez constitucional que resuelva en forma definitiva la litis planteada; eventos dentro de los que es necesario entender que se encuentran inmersos los casos en los cuales la persona que solicita el amparo ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional y, por ello, su situación requiere de una especial consideración por parte del juez de tutela; y (ii) cuando se evidencia que la protección a través de los procedimientos ordinarios no resulta lo suficientemente expedita como para impedir la configuración de un perjuicio de carácter irremediable, caso en el cual el juez de la acción de amparo se encuentra compelido a efectuar una orden que permita la protección provisional de los derechos del actor, mientras sus pretensiones se resuelven ante el juez natural.

   Sobre el primero de los eventos anteriormente mencionados, esta Corporación indicó, en Sentencia SU-772 de 2014, que para determinar la idoneidad del mecanismo ordinario, cuando está de por medio un acto administrativo (argumentos perfectamente extensibles al caso objeto de estudio), es necesario que el juez constitucional valore:

   “i) que el tiempo de trámite no sea desproporcionado frente a las consecuencias de la decisión (…); ii) que las exigencias procesales no sean excesivas, dada la situación en que se encuentra el afectado (…); iii) que el remedio que puede ordenar el juez no sea adecuado para satisfacer el derecho de que se trate, por ejemplo, cuando el juez no pueda ordenar medidas de restablecimiento del derecho; y iv) cuando el otro mecanismo no permita atender las particularidades de los sujetos, como cuando la resolución del problema (…) dependa estrictamente de criterios legales ajenos a las condiciones particulares y especiales de vulnerabilidad en que se encuentre una persona.”

   Por ello, se ha considerado que no basta con verificar la existencia formal de mecanismos ordinarios de protección, sino que se debe valorar en el caso en concreto la idoneidad y eficacia con que estos pueden permitir superar la situación jurídica puesta en conocimiento del juez constitucional.

   Respecto del segundo de ellos, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido ciertos criterios con base en los cuales es posible determinar la ocurrencia o no de un perjuicio que pueda tildarse de irremediable. Entre ellos se encuentran: que (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) de ocurrir, no existiría forma de repararlo, esto es, que resulta irreparable; (iii) el perjuicio debe ser grave y que, por tanto, conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica que se estima como altamente significativo para la persona; (iv) se requieran medidas urgentes para superar la condición de amenaza en la que se encuentra, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del caso; y (v) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.

   En consecuencia, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que, en estos dos eventos, en los que las circunstancias particulares del caso constituyen un factor determinador, es posible que la acción de tutela pase a otorgar directamente el amparo pretendido, ya sea de manera transitoria o definitiva, a pesar de existir mecanismos ordinarios de protección a los que sea posible acudir.

4. El derecho a la seguridad social, concepto, naturaleza y protección constitucional. Reiteración de jurisprudencia.[2]

   El Estado Colombiano, definido desde la Constitución de 1991 como un Estado Social de Derecho, cuenta con la obligación de garantizar la eficacia de los principios y derechos consagrados en la Carta Política, no solo desde una perspectiva negativa, esto es, procurando que no se vulneren los derechos de las personas, sino que, en adición de ello, se encuentra compelido a tomar todas las medidas pertinentes que permitan su efectiva materialización y ejercicio.

   En este orden de ideas, la seguridad social, concebida como un instituto jurídico de naturaleza dual que tiene la condición tanto de derecho fundamental[3], como de servicio público esencial bajo la dirección, coordinación y control del Estado[4], surge como un instrumento a través del cual se garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo.

   Esta Corporación, en Sentencia T-628 de 2007, estableció que la finalidad de la seguridad social guarda:

   “necesaria correspondencia con los fines esenciales del Estado social de derecho como el servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales; promover las condiciones para una igualdad real y efectiva; adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados; proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta; y reconocer sin discriminación alguna de la primacía de los derechos inalienables de la persona como sujeto, razón de ser y fin último del poder político[5], donde el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación[6] [sic].”

   Adicional a lo expuesto, es necesario destacar que el concepto de "seguridad social" hace referencia a la totalidad de las medidas que propenden por el bienestar de la población en lo relacionado con la protección y cobertura de unas necesidades que han sido socialmente reconocidas; por ello, con respecto al contenido de este especial derecho, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 19 destacó que:

   “El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.”[7]

   En reiteradas ocasiones, esta Corporación ha señalado que la fundamentalidad de este especial derecho encuentra sustento su vínculo funcional con el principio de dignidad humana y en la satisfacción real de los derechos humanos, pues, a través de éste, resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos.[8]

   En la misma línea, esta Corporación, en Sentencia T-200 de 2010, destacó que la importancia de este derecho radica en que "su máxima realización posible es una condición ineludible de la posibilidad real de goce del resto de libertades inscritas en el texto constitucional" y, por tanto, se constituye en un elemento esencial para la materialización del modelo de Estado que hemos acogido y que nos define como una sociedad fundada en los principios de dignidad humana, solidaridad, trabajo y prevalencia del interés general[9].

   Por lo expuesto en precedencia, resulta claro que la garantía del derecho a la seguridad social, entendida como el mecanismo a partir del cual es posible asegurar la efectividad de los demás derechos de un individuo, en los eventos en los que éste se ha visto afectado por ciertas contingencias, se constituye en uno de los institutos jurídicos que un Estado que pretenda ostentar la condición de Social de Derecho debe asegurar.

5. El derecho a la pensión de vejez, régimen de transición y contabilización de las cotizaciones realizadas con independencia de a qué administradora de pensiones se hicieron. Reiteración de jurisprudencia.

   5.1. El derecho al reconocimiento y pago de la pensión de vejez, como medio a través del cual se materializa el derecho fundamental e irrenunciable a la seguridad social en un caso específico, se constituye en un salario de carácter diferido que se reconoce a favor de una persona a quien los efectos de la edad han empezado a hacer mella en su capacidad para procurarse, en forma autónoma, su sustento y el de su núcleo familiar a través del trabajo. En este sentido, debe ser entendido como el producto del ahorro forzoso que una persona realizó durante toda su vida laboral y, en consecuencia, no como una dádiva o regalo conferido por el Estado, sino que se constituye en la debida remuneración que surge como consecuencia del ahorro anteriormente enunciado[10].

   Por lo anterior, se ha reconocido por parte de esta Corporación que quien ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos por la Ley para acceder a una pensión de vejez, goza, por ese solo hecho, de un derecho adquirido a disfrutar de la misma[11] y éste no puede ser restringido ni obstaculizado por cuestiones ajenas a sus obligaciones y responsabilidades con el sistema.

   5.2. Respecto del régimen de transición contemplado por la Ley 100 de 1993, en su artículo 36, esta Corporación ha indicado que se trata de una prerrogativa a la que tienen derecho todas las personas que, al momento de entrada en vigencia del actual Sistema General de Seguridad Social en Pensiones tenían una legítima expectativa de acceder al reconocimiento de un derecho pensional en las condiciones establecidas por la normatividad anterior. En ese sentido, el ordenamiento jurídico reconoció a un especial grupo de la población nacional la posibilidad de adquirir, por un tiempo y tras la verificación del cumplimiento de unos determinados requisitos, una pensión con base en las condiciones que para (i) la exigencia de tiempo de servicios o semanas cotizadas, (ii) el monto conforme al cual se liquidaría la pensión y (iii) la edad mínima, establecía el régimen legal anterior del que eran beneficiarios y que resulta más favorable a sus intereses.

   De conformidad con lo expuesto, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispuso que las personas que, al momento de entrada en vigencia de dicha normativa, esto es, el 01 de abril de 1994 tuvieran más de (i) 35 años, tratándose de una mujer, (ii) 40 años, siendo un hombre, o (iii) 15 años de servicios prestados o su equivalente en semanas cotizadas, con independencia del género, tendrían derecho a la prerrogativa anteriormente descrita.

   Sobre el particular, en sentencia C-789 de 2002, esta Corte indicó sobre esta especial figura, que:

   “La creación de un régimen de transición constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionares, en el momento del tránsito legislativo.”

   En conclusión, el instituto jurídico denominado como “régimen de transición” es la especial protección que se estableció por la Ley 100 de 1993 para evitar que la constitución del actual S.G.S.S.P. desconociera desmedidamente las legítimas expectativas que había en ciertos individuos de adquirir un derecho pensional conforme a unas determinadas condiciones y, por ello, les garantizó la posibilidad de conservar 3 factores en específico, estos son: (i) el monto conforme al cual se liquidará la pensión, (ii) la cantidad de tiempo de servicios o semanas cotizadas y (iii) la edad que es exigible.[12]

   5.3. Por otro lado, la creación de este especial régimen pensional, que permite la conservación de elementos consagrados en normatividades anteriores, ha traído consigo numerosas controversias en torno al efectivo cumplimiento de los requisitos que son exigibles a un determinado afiliado, disputas a las que esta Corporación ha debido darle solución. Entre ellas, es posible destacar la relacionada con la posibilidad de que, a pesar de que los regímenes anteriores estaban dirigidos a los aportantes de determinadas cajas de previsión, las cotizaciones que se hicieron a entidades diferentes puedan ser igualmente tenidas en cuenta para efectos de constituir un derecho pensional.

   Al respecto, han surgido varias interpretaciones que esta Corte ha considerado es posible inferir del ordenamiento legal aplicable. Por su parte, las administradoras de pensiones han interpretado que la acumulación de tiempos, tratándose de la aplicación del Acuerdo 049 de 1990, resulta improcedente en cuanto, entre otros argumentos, (i) dicho acuerdo es una norma expedida por el Consejo Nacional de Seguros Sociales, motivo por el cual únicamente reglamenta la consecución de prestaciones sociales que son reconocidas por esa entidad y por cotizaciones que ante ella se han realizado; (ii) el hecho de que en la referida normativa no se contemple la posibilidad de acumular semanas cotizadas a entidades diferentes al I.S.S. permite concluir que ello es así en cuanto existían otros regímenes que sí lo permitían y, por ello, era menester acudir a ellos. [13]

   Conforme a esta postura, las personas que habiendo cotizado una cuantiosa cantidad de semanas, no reunieran únicamente ante el I.S.S. las establecidas en dicho régimen legal, no tendrían la posibilidad de pensionarse en aplicación del beneficio contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ello, deberán someterse al régimen general dispuesto en dicha normativa.

   Por otro lado, se ha expresado por esta Corte que existe una segunda interpretación plausible y, en virtud de la cual, es necesario valorar que del tenor literal de la norma no se infiere que el número de semanas de cotización exigidas deba ser satisfecho de manera exclusiva ante el I.S.S. y, en adición a ello, resulta claro que, a la luz del entendimiento que se ha dado al régimen de transición, éste únicamente permite que se conserven del régimen anterior los elementos (i) de edad, (ii) tiempo de servicios y (iii) monto de liquidación. Por ello, debe entenderse que las demás variables para determinar la configuración del derecho pensional, como en este caso lo es la contabilización de cotizaciones realizadas a diferentes entidades, se encuentran reguladas conforme a lo establecido en la Ley 100 de 1993, la cual prevé la posibilidad de realizar dicha contabilización con independencia de a qué entidad se hicieron los aportes[14].

   Al respecto, en sentencia T-090 de 2009, esta Corporación indicó que:

   “En este orden de ideas, por expresa disposición legal, el régimen de transición se circunscribe a tres ítems, dentro de los cuales no se encuentran las reglas para el cómputo de las semanas cotizadas, por lo tanto, deben ser aplicadas las del sistema general de pensiones, que se encuentran en el parágrafo 1 del artículo 33, norma que permite expresamente la acumulación solicitada por el actor.”

   De ahí que, ante la existencia de dos interpretaciones plausibles respecto de la posibilidad de contabilizar tiempos cotizados a administradoras de pensiones diferentes al I.S.S., esta Corte estimó necesario optar por aquella interpretación que, en virtud del principio conocido como in dubio pro operario[15], proteja de mejor manera los intereses de los trabajadores.

   Esta Corte se ha pronunciado en el sentido anteriormente referido en numerosas ocasiones, entre ellas es posible destacar:

   - Sentencia T-090 de 2009, en esta ocasión, la Corte conoció el caso de una persona de 62 años de edad a quien el I.S.S. se negó a reconocer la pensión de vejez que reclamaba en cuanto aduce que el actor no acredita el cabal cumplimiento del requisito de cantidad de cotizaciones. Ello, pues del estudio de su historia laboral se concluyó que no todas sus cotizaciones se hicieron al I.S.S. y, por ello, no todas podrían ser tenidas en cuenta.

   Al respecto, la Corte consideró que existen 2 interpretaciones posibles del régimen jurídico aplicable al accionante, una que, conforme a lo concluido por la accionada, impediría la contabilización de esos tiempos, y otra, más favorable a los intereses de los trabajadores. La segunda de las interpretaciones descritas se fundamenta en que: (i) no existe ninguna restricción para contabilizar esos tiempos y (ii) que de conformidad con el régimen de transición, los únicos elementos que se conservan de la normatividad anterior son: la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

   Por lo anterior, concluyó que, respecto de las reglas de cómputo de las semanas, deben aplicarse las reglas desarrolladas por la Ley 100 de 1993 que sí permiten la contabilización de semanas con independencia a qué autoridad se realizó el pago.

   - Sentencia T-559 de 2011, en la cual se estudió la vulneración a los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, igualdad, debido proceso y vida digna de 2 personas a quienes se les exigió que, para efectos de verificar el cumplimiento del requisito de cantidad de cotizaciones establecido por el Acuerdo 049 de 1990, se computaran únicamente las semanas cotizadas al I.S.S., motivo por el cual, al encontrar que muchas de las semanas cotizadas por los accionantes fueron pagadas a entidades diferentes, denegaron el reconocimiento pensional pretendido.

   Al respecto, esta Corte consideró que C. había optado por la interpretación menos favorable del ordenamiento legal aplicable, motivo por el cual, tras evidenciar la plausibilidad de una interpretación que sí permitiera la contabilización de esos periodos, aplicó el principio in dubio pro operario para conceder el amparo invocado.

   - Sentencia SU-769 de 2014, en la que se resolvió la situación jurídica de una persona de 62 años de edad a quien se le negó el reconocimiento del derecho a la pensión de vejez a la que estimaba ser acreedor en cuanto C. le negó la posibilidad de contabilizar los tiempos cotizados ante entidades diferentes al I.S.S.. Ante esa perspectiva, la Corte hizo un análisis del precedente jurisprudencial desarrollado hasta el momento, reiteró y unificó la postura de la Corte sobre la posibilidad de contabilizar los tiempos cotizados con independencia de a que administradora se hubiera hecho el pago de la cotización.

   Ahora bien, en la última de estas providencias, esto es, la SU-769 de 2014, la Corte reiteró las reglas anteriormente reseñadas y consideró que si bien existía claridad en la jurisprudencia de esta Corte respecto de la posibilidad de acumular tiempos de servicio al aplicar el requisito de las 1000 semanas cotizadas en cualquier tiempo contenido en el Acuerdo 049 de 1990, en la sentencia T-201 de 2012 se consideró que no era posible predicar lo mismo respecto del requisito de las 500 semanas cotizadas en los últimos 20 años contenido en esa misma norma, motivo por el cual era necesario unificar la jurisprudencia en este sentido.

   Al respecto, consideró que si bien en ese fallo se había resuelto de esta manera, lo cierto es que de nuevo nos enfrentamos a la existencia de dos interpretaciones plausibles, motivo por el cual, a partir del principio de favorabilidad se hace necesario dar primacía a aquella que sí permite la acumulación de tiempos. Lo anterior, toma mayor sustento si se tiene en cuenta que no existe un motivo que permita diferenciar justificadamente los dos eventos.

   Por lo expuesto, esta Corte, ha concluido en numerosas ocasiones que, para efectos del reconocimiento de pensiones en las que haya lugar a la aplicación del régimen de transición, no solo es posible, sino que es un deber de las Administradoras de Fondos de Pensiones el acumular los tiempos de servicios que el trabajador haya efectivamente cotizado sin que resulte viable consideración alguna respecto de si estas fueron realizadas al Instituto de Seguros Sociales o alguna otra administradora.

1. Recuento fáctico

   Corresponde a la S. realizar el estudio de la situación jurídica que circunscribe al ciudadano C.O.T., de 73 años de edad, quien solicitó ante la Administradora Colombiana de Pensiones –C.– el reconocimiento del derecho a una pensión de vejez a la que estima ser acreedor, pero esta le fue negada porque la accionada consideró que no se satisfizo el requisito de tiempo de servicios establecido para ninguno de los regímenes que le eran aplicables.

   Al respecto, C. consideró que el actor no logró cumplir con la exigencia de 500 semanas cotizadas en los 20 años anteriores a la satisfacción del requisito de edad, esto es, los 60 años del peticionario, en cuanto únicamente cotizó 250 de estas ante el I.S.S. y, las cotizadas a otras administradoras, no son contabilizables. En ese sentido, la accionada consideró que, para efectos de determinar el cumplimiento del requisito de densidad de cotizaciones en aplicación del régimen de transición, no es posible sumar las semanas cotizadas a administradoras de pensiones diferentes al I.S.S.

   El actor considera desconocidos sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida en condiciones dignas y al mínimo vital en cuanto, a pesar de que satisface a cabalidad los requisitos que le son exigibles, se le está privando de una fuente básica de ingresos de la que pueda derivar su subsistencia, pues, por su edad y estado actual de salud, no se encuentra en la capacidad de procurarse, por sí mismo, los medios básicos de subsistencia a través del trabajo.

2. Análisis de la vulneración ius-fundamental

   De acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, así como con los supuestos fácticos que circunscriben la controversia en discusión, se procederá a estudiar el caso particular del actor con el objetivo de determinar si existe o no la presunta vulneración ius-fundamental en la que se alega está inmerso. Para ello, la S. realizará el estudio de procedibilidad y, en caso de que este sea superado, se efectuará el análisis de fondo de la controversia propuesta.

   Estudio de procedencia

   En el presente caso, se tiene que el accionante es una persona de 73 años de edad, a quien se le niega el reconocimiento del derecho a una pensión de vejez a pesar de que, en su criterio, satisface a cabalidad la totalidad de requisitos que la legislación vigente exige.

   Los jueces de instancia negaron el amparo invocado bajo el argumento de que el actor cuenta con el proceso ordinario laboral como mecanismo de protección al que puede acudir con el objetivo de ventilar sus pretensiones y, por tanto, a menos de que se den condiciones excepcionales que ameriten la injerencia del juez constitucional, este se encuentra vedado para inmiscuirse en controversias respecto de las que el ordenamiento jurídico ha dispuesto una autoridad judicial específica. No obstante, la S. considera que dadas las especiales condiciones que circunscriben al ciudadano C.O.T., cuáles son sus escasos recursos económicos, su elevada edad, y la disminución que, como producto de ella, ha tenido en su capacidad para ejercitar autónomamente sus derechos, debe ser considerado como un sujeto de especial protección constitucional por parte del Estado Colombiano.

   De igual manera, es necesario destacar la diligencia del accionante, pues, a pesar de su elevada edad, acudió en repetidas ocasiones ante la administración con el objetivo de obtener el reconocimiento pensional que ahora pretende en esta sede y mostró su inconformidad con las determinaciones adoptadas que, en su criterio, de manera injustificada, denegaban sus pretensiones.

   De conformidad con lo expuesto, se hace imperativo valorar la situación particular del actor y concluir que debe otorgársele un tratamiento especial en razón a que (i) su elevada edad de 73 años (la cual supera con creces la expectativa de vida que se ha encontrado para los Colombianos[16]) limita el normal ejercicio y defensa de sus derechos, (ii) la imposibilidad en que se encuentra de procurarse por sí mismo los recursos económicos de los que pueda derivar su digna subsistencia han llevado a que tenga que depender de los auxilios que esporádicamente sus conocidos le brindan y (iii) su actuación diligente dentro de los diversos trámites que ha llevado al interior de la administración demuestran su interés y la necesidad del reconocimiento que reclama.

   Por ello, no solo resulta desproporcionado exigirle el desarrollo de un proceso jurisdiccional ordinario que resuelva en forma definitiva sobre la titularidad del derecho que reclama, sino que, de hacerse de esta manera, se terminaría por permitir la vulneración de sus demás derechos fundamentales, en cuanto el mecanismo ordinario no resulta lo suficientemente idóneo como para permitir la salvaguarda de los intereses en discusión.

   En conclusión, la S. estima procedente iniciar el estudio de fondo de la discusión jurídica planteada y resolver si, en efecto, se configuró la afectación a los derechos fundamentales alegada por el accionante.

   Análisis del fondo de la litis planteada

   En lo relacionado con el estudio de la controversia en concreto, se tiene que el ciudadano C.O.T., de 73 años de edad, acude a la acción de tutela en cuanto C. se niega a reconocer la pensión de vejez a la que estima tener derecho. Ello, por cuanto, en criterio de la accionada, no acredita los requisitos de cotizaciones que son exigibles, pues las 500 semanas de cotización establecidas en el Acuerdo 049 de 1990 deben acreditarse únicamente ante el Instituto de Seguros Sociales, y no ante administradoras de fondos de pensiones diferentes.

   Como primera medida, es de destacar que, tal y como lo reconoce C. en las distintas resoluciones en las que resolvió la situación jurídica del ahora accionante, resulta claro que este es acreedor de los beneficios contemplados por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (régimen de transición) y que, en ese sentido, le es aplicable el régimen legal establecido en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el Decreto 758 del mismo año.

   No obstante ello, la S. estudiará si el actor es efectivamente acreedor a tal prerrogativa y si conserva sus beneficios.

   Como primera medida, se tiene que el señor C.O.T. tenía cincuenta (50) años de edad al primero (01) de abril de 1994, momento en que empezó a regir el actual sistema integral de seguridad social y en el que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debía tener más de 40 años a efectos de hacerse acreedor al régimen de transición allí contemplado. Por ello, considera la S. que, al menos en principio, el accionante era acreedor al régimen de transición cuya aplicación reclama.

   Adicionalmente, se observa que el actor nunca se cambió de régimen pensional, esto es, del de prima media con prestación definida, al de ahorro individual con solidaridad, por lo que es necesario concluir que, en este respecto, y de conformidad con lo establecido en el Inciso 4 del Artículo 36 de la Ley 100 de 1993[17] también conserva los beneficios en discusión.

   De otro lado, es relevante considerar que de conformidad con lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, los beneficios contenidos en el régimen de transición no podrán extenderse más allá del 31 de julio del 2010.[18] Motivo por el cual, debe verificarse si el hecho de que la solicitud de reconocimiento pensional haya sido presentada por el actor en el año 2014, tiene alguna implicación respecto de la aplicabilidad del régimen de transición a su situación particular.

   A manera de consideración preliminar, la S. estima que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, una persona consolida su situación jurídica respecto del reconocimiento de un derecho cuando quiera que “(i) los requisitos para hacerse acreedor de un determinado modelo pensional se ven satisfechos o (ii) cuando acaece un hecho que, por su naturaleza, hace imposible la consumación del derecho”[19]. Por lo expesto, debe entenderse que la disposición referenciada del Acto Legislativo 01 de 2005, aplica únicamente para los afiliados que aún no han consolidado un derecho pensional en concreto, y, en ese sentido, es necesario entender que cualquier derecho que se haya materializado con anterioridad se conserva incólume, independientemente del momento en que sea reclamado su reconocimiento.

   En este orden de ideas, en el caso en concreto debe verificarse en qué momento el actor satisfizo la totalidad de requisitos establecidos en las normativas que pretende le sean aplicables. Ello, a efectos de determinar si su derecho se consolidó con anterioridad al 2010 y, por ello, no hay lugar a aplicar el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, o si, por el contrario, no logró acreditar los requisitos exigibles a esa fecha y ello impide extender los efectos del régimen de transición a su situación particular.

   Ahora bien, lo cierto es que la discusión jurídica puesta en consideración de la Corte radica en esclarecer si el actor, dentro de los 20 años anteriores al momento en que satisfizo el requisito de edad (en este caso 60 años), alcanzó a cumplir las 500 semanas de cotización que son exigibles, motivo por el cual es necesario concluir que, dado a que el actor cumplió con el requisito de edad en el año 2003, en el evento en el que las cotizaciones se encuentren acreditadas, su derecho necesariamente debió consolidarse en ese momento y, por ello, no hay lugar a considerar la aplicabilidad del Acto Legislativo 01 de 2005, ni sus posibles efectos en el caso en concreto.

   Una vez esclarecido que al actor le es aplicable el régimen de transición respecto de la modalidad pensional que reclama, se hace necesario entrar a verificar el cumplimiento de los demás requisitos que, para el reconocimiento de una pensión de vejez, el Acuerdo 049 de 1990, estableció. Estos son: (i) una edad superior a los 60 años de edad, tratándose de un hombre; y (ii) una cantidad de cotizaciones superiores a 1000 semanas a lo largo de su vida laboral, o en su defecto, 500 semanas en los 20 años anteriores al momento en que el afiliado cumpla el requisito de edad recién mencionado.

   Ahora bien, se evidencia que el solicitante demuestra haber realizado, durante lo largo de su vida laboral, cotizaciones por un tiempo equivalente a 882 semanas, por lo que a simple vista no satisface la densidad de cotizaciones establecida para la primera modalidad descrita, pues esta exige un mínimo de 1000 semanas de cotizaciones. No obstante, el acuerdo 049 de 1990 prevé otra modalidad a partir de la cual es posible a un afiliado hacerse acreedor al derecho a una pensión de vejez y consiste en la certificación de 500 semanas de cotizaciones en los 20 años anteriores a la fecha en que este cumple con el requisito de edad establecido en dicha normativa (en este caso, 60 años, en cuanto el accionante es del sexo masculino).

   De ahí que, compete a la S. verificar si el actor logró cumplir con dicha exigencia y, por tanto, es acreedor al reconocimiento del derecho a una pensión de vejez de conformidad con las disposiciones normativas que regulan el régimen de transición.

   Al respecto, es menester llamar la atención en que, como se expresó en la parte considerativa de esta providencia, para efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos para hacerse acreedor a una pensión de vejez a la luz del régimen de transición, no solo resulta admisible, sino necesario, contabilizar las cotizaciones que se hicieron por el afiliado con independencia de a qué administradora de pensiones se realizó el pago correspondiente, motivo por el cual, una interpretación en contrario, termina por afectar los derechos fundamentales de las personas.

   Ahora bien, a pesar de que tal y como C. indica, el accionante únicamente exhibe 250 semanas cotizadas ante el I.S.S. durante los 20 años anteriores al momento en que cumplió 60 años de edad, esto es, entre 03 de mayo de 1983 y la misma fecha de 2003, resulta claro del estudio de su historia laboral que de seguirse la postura planteada por esta Corporación respecto de la posibilidad de acumular los tiempos de servicio cotizados ante administradoras de fondos de pensiones diferentes al I.S.S., el actor contaría con cerca de 685 semanas cotizadas durante este periodo, pues laboró ininterrumpidamente para el Departamento de Cundinamarca entre el 18 de marzo de 1983 y el 14 de julio de 1996, cotizaciones que la ahora accionada no desconoce sino que únicamente refiere como no realizadas en su totalidad ante el actual sistema de pensiones.

   Por lo expuesto, resulta claro a la S. que el accionante, además de acreditar una edad superior a la requerida por la normatividad que pretende le sea aplicable, cuenta con 685 semanas cotizadas en los 20 años anteriores al momento en que cumplió sus 60 años de edad, motivo por el cual satisface cabalmente ambos requisitos exigidos por el Acuerdo 049 de 1990 y, por el cual, es necesario entender que es acreedor al derecho a la pensión de vejez que reclama en esta sede.

   Adicional a lo desarrollado hasta el momento, se hace necesario a la S. valorar el momento en que se consolidó el derecho pensional del accionante, de forma que sea a partir de dicho momento que se haga su reconocimiento y que se verifique la posible prescripción en el pago de las mesadas que por concepto de retroactivo deba reconocérsele.

   Sobre el particular, es importante llamar la atención en que, como se ha indicado hasta ahora, el señor C.O.T., al momento de cumplir sus 60 años de edad cumplía a cabalidad con los requisitos que el régimen legal que le era aplicable le exigía, y es por ello, que, desde el año 2003 (cuando cumplió sus 60 años) consolidó su derecho a la pensión de vejez.

   No obstante ello, se evidencia que la primera solicitud que realizó para obtener su reconocimiento fue formulada y negada por parte del I.S.S. en el año 2006 mediante Resolución No. 041544 del 11 de octubre de 2006, motivo por el cual es necesario entender que se suspendió en ese momento el término de prescripción aplicable a las mesadas pensionales que se habían configurado hasta el momento. Es de destacar que, con posterioridad a este momento, mantuvo vigente dicha suspensión con reiteraciones a su solicitud, pues a través de Resolución No. 31519 del 21 de julio de 2009 se negó nuevamente su pretensión.

   Con todo, resulta igualmente claro a la S. que una vez negado en el 2009 el reconocimiento pensional pretendido, el actor tuvo un prolongado tiempo de inactividad, pues no fue sino hasta el año 2014 que volvió a solicitar el reconocimiento del derecho a su pensión. Por ello, se estima que por la inactividad aludida, el término de prescripción se vio necesariamente reactivado.

   A pesar de lo expresado, concluye la S. que para todos los efectos legales, en específico los relacionados con la contabilización de las mesadas pensionales prescritas, es necesario que se entienda suspendido el término de prescripción del pago del retroactivo pensional, con la solicitud que presentó el actor el 02 de abril del año 2014, y que, por tanto, es a partir de dicho momento que debe empezar a contabilizarse la prescripción trienal establecida por el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo para acreencias laborales.

   Como corolario de lo expuesto en forma antecedente, la S. Octava de Revisión de la Corte Constitucional de Colombia procederá a revocar la decisión adoptada en única instancia por el Juzgado Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá que negó el amparo invocado y, en su lugar, se concederá la protección invocada por el ciudadano C.O.T.. Por ello, se ordenará a la Administradora Colombiana de Pensiones –C.– que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, reconozca y pague al actor la pensión de vejez a la que se ha demostrado es acreedor.

   Síntesis:

   En esta ocasión corresponde a la S. resolver la situación jurídica de una persona de 73 años de edad quien solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez por considerar que acredita a satisfacción la totalidad de los requisitos que, de conformidad con el régimen de transición del que es titular, le son exigibles, pero la cual es negada por C. en cuanto esta consideró que para efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos de cotizaciones establecidos por el Acuerdo 049 de 1990 es necesario únicamente valorar las cotizaciones realizadas al Instituto de Seguros Sociales y no aquellas que tuvieron lugar ante alguna otra Caja de Previsión.

   Al respecto, la S., tras verificar el material probatorio obrante en el expediente, observó que si bien como C. lo afirma, el actor solo cuenta con 250 semanas cotizadas al I.S.S. durante los 20 años anteriores al momento en que cumplió el requisito de edad establecido para la prestación que pretende y, por tanto, no logró acreditar las 500 requeridas por el Acuerdo 049 de 1990, también resulta evidente que, de conformidad con los lineamientos que al respecto ha desarrollado esta Corporación, los tiempos de cotización que se han realizado ante entidades diferentes al I.S.S. también deben ser contabilizados por las administradoras de fondos de pensiones.

   En este sentido, se reiteró la regla de derecho sentada por esta Corporación en virtud de la cual para efectos de verificar el cumplimiento del requisito de cantidad de cotizaciones en aplicación del régimen de transición, es no solo valido, sino necesario contabilizar las cotizaciones realizadas ante todas las administradoras de pensiones y no solo el Instituto de Seguros Sociales.

   En consecuencia, la S. evidencia de igual manera que, de contabilizarse la totalidad de semanas que el actor reporta en los 20 años anteriores al momento en que cumplió sus 60 años de edad, este contaría con más de 685, motivo por el cual satisface a cabalidad el requisito que le es exigible acreditar.

   Por lo expuesto, en esta ocasión se decidió revocar las sentencias de instancia que decidieron negar el amparo invocado y, en su lugar, se concedió la protección invocada en el sentido de ordenar a la accionada que reconozca y pague el derecho a la pensión de vejez que el actor reclama.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la S. Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,