Sentencia de Tutela nº 195/17 de Corte Constitucional, 31 de Marzo de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 680384281

Sentencia de Tutela nº 195/17 de Corte Constitucional, 31 de Marzo de 2017

Ponente:JOSE ANTONIO CEPEDA AMARIS
Fecha de Resolución:31 de Marzo de 2017
Emisor:Corte Constitucional
RESUMEN

DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL DE HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD. En dos acciones de tutela presentadas de manera independiente se atribuye a las entidades demandadas la vulneración de derechos fundamentales, como consecuencia de negar el reconocimiento de la sustitución pensional a personas en situación de discapacidad y con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50%. Se aborda la siguiente temática: 1º. La agencia oficiosa. 2º. Los presupuestos procesales y sustanciales para el reconocimiento y pago de derechos pensionales a través de la acción de tutela. 3º. El derecho a la seguridad social como derecho fundamental. 4º. El régimen jurídico del derecho a la sustitución pensional, su diferencia con la pensión de sobreviviente y la relación con el debido proceso administrativo. 5º. La imprescriptibilidad de los derechos pensionales y, 6º. La determinación de la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral en relación con enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas. En ambos casos se CONCEDE el amparo solicitado.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

Sentencia T-195/17

Referencia: Expedientes T-5.901.400 y T-5.909.445

Acciones de tutela instauradas por E. de León Toro –como agente oficioso de J.N. de León Toro- contra la Gobernación de Antioquia; y por T. de J.R.M. contra el Departamento de Santander–Fondo de Pensiones Territorial de Santander

Magistrado Ponente (e):

JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil diecisiete (2017)

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, el Magistrado L.G.G.P. y el Magistrado (e) J.A.C.A., quien la preside; en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

En el trámite de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Medellín, que resolvió la acción de tutela promovida en favor del señor J.N. de León Toro, el cual fue confirmado por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín; y por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de B., que resolvió la acción de tutela instaurada por la señora T. de J.R.M., el cual fue confirmado por la Sala Laboral del Tribunal Superior de B..

I. ANTECEDENTES

Mediante auto del catorce (14) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), la Sala de Selección Número Doce escogió para su revisión y acumuló entre sí los expedientes T-5.901.400 y T-5.909.445 para que fuesen fallados en una sola sentencia, tras considerar que presentaban unidad de materia.

El veintidós (22) de junio de dos mi dieciséis (2016) el señor E. de León Toro, actuando como agente oficioso, instauró acción de tutela contra la Gobernación de Antioquia, en procura de la protección de los derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, a la salud y al mínimo vital de su hermano, el señor J.N. de León Toro. Fundamentó su solicitud en los siguientes hechos:

1.1.1. El 05 de abril de 1977 la Dirección de Relaciones Laborales del Departamento de Antioquia reconoció la pensión de jubilación en favor del señor J.L. de León Correa (padre del agente oficioso y del agenciado), quien falleció el 07 de junio de 1989.

1.1.2. Como consecuencia de lo anterior, y frente a la respectiva solicitud instaurada, el 01 de noviembre de 1989 la Dirección de Relaciones Laborales del Departamento de Antioquia reconoció la sustitución pensional en favor de la cónyuge –la señora L. de J. Toro de León- por el 50% de la pensión de jubilación. El 50% restante se dejó pendiente hasta que se acreditara la invalidez que padecía otro de sus hijos, el señor H. delS. de León Toro, lo cual sucedió el 25 de octubre de 1990. No obstante, el señor H. delS. falleció el 12 de febrero de 1993, razón por la cual el 100% de la pensión de invalidez le fue adjudicada a la señora L. de J., quien fue su beneficiaria hasta su muerte, el 30 de noviembre de 2014.

1.1.3. En virtud de ello, mediante solicitudes de 15 de mayo, 26 de junio, 10 de julio y 09 de octubre de 2015 se solicitó el reconocimiento de la sustitución de la pensión de jubilación del señor J.L. de León Correa en favor de su hijo J.N. de León Toro, quien en ese momento tenía 71 años de edad. Lo anterior, por cuanto es una persona que padece de esquizofrenia paranoide desde 1978 –según se indica en la acción de tutela-, fecha desde la cual ha estado desempleado y ha sido dependiente económicamente de sus padres.

1.1.4. Tanto la Dirección de Prestaciones Sociales y Nómina del Departamento de Antioquia (mediante resolución de 21 de octubre de 2015) como el S. General del Departamento de Antioquia (al resolver la apelación a través de resolución de 09 de febrero de 2016) negaron la solicitud, ya que según el dictamen de 24 de septiembre de 2015 de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, la fecha de estructuración de la enfermedad del señor J.N. de León Toro es el 04 de octubre de 1991, razón por la que se consideró que –pese a tener una pérdida de capacidad laboral de 67,20%- al momento de la muerte del señor J.L. no cumplía con los requisitos legales para ser beneficiario de la sustitución pensional.

Por lo anterior, en la acción de tutela se solicita que se amparen los derechos fundamentales del señor J.N. de León Toro, ordenando a la accionada el reconocimiento y pago de la sustitución pensional de la pensión de sobreviviente del señor J.L. de León Correa.

A través del S. de Despacho, la Gobernación de Antioquia solicitó que se rechazara por improcedente la acción de tutela. Esto, por cuanto considera que en el caso objeto de estudio no se vulneraron los derechos fundamentales del señor J.N. de León Toro, no se configuró un perjuicio irremediable, y se trata de un debate de naturaleza legal, por lo que se debe acudir ante la justicia ordinaria laboral.

Asimismo, señala que han transcurrido casi 27 años desde la muerte del señor J.L. de León Correa (el 07 de junio de 1989), momento a partir del cual debió realizarse la solicitud pensional.

1.3.1. El Juzgado Trece Laboral del Circuito de Medellín, en sentencia proferida el treinta (30) de junio de dos mil quince (2016), decidió negar por improcedente la acción de tutela por cuanto (i) no se satisfizo el requisito de inmediatez, (ii) la decisión de la entidad accionada fue tomada en derecho, (iii) la controversia en torno a la fecha de estructuración de pérdida de capacidad laboral debe ser resuelta ante los mecanismos ordinarios, y (iv) no se encontraron pruebas suficientes sobre la vulneración al mínimo vital, en particular, por cuanto se presenta una contradicción –según el Juzgado- al solicitar la sustitución pensional de la pensión del padre del señor J.N. y al mismo tiempo manifestar que él venía dependiendo económicamente de su madre.

1.3.2. El agente oficioso considera que debió proceder el amparo solicitado, toda vez que se procura la protección de los derechos fundamentales de una persona de 71 años con una enfermedad mental, quien además vive solo, se encuentra desempleado y dependía de los cuidados de su madre.

1.3.3. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, mediante sentencia de quince (15) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), confirmó el fallo de primera instancia al considerar que el asunto debe ser resuelto en la jurisdicción laboral o de lo contencioso administrativo. Asimismo, la Sala determinó que no se presentó un perjuicio irremediable y no se demostró la existencia de un derecho indiscutible, esto, en tanto la estructuración de la fecha de pérdida de capacidad laboral se configuró con posterioridad al fallecimiento del señor J.L. de León Correa. De igual manera, indicó que si bien es cierto que los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez no constituyen prueba solemne, el juez de tutela no es el indicado para determinar una fecha de estructuración diferente.

A continuación se relacionan las pruebas más relevantes que reposan en el expediente:

- Copia de la cédula de ciudadanía del señor E. de León Toro (folio 15).

- Copia de la Resolución 507 de 05 de abril de 1977, por medio de la cual la Dirección de Relaciones Laborales del Departamento de Antioquia reconoció la pensión de jubilación en favor del señor J.L. de León Correa (folios 45 a 47).

- Copia de la Resolución 3347 de 01 de noviembre de 1989 proferida por la Dirección de Relaciones Laborales del Departamento de Antioquia, mediante la cual se reconoció la sustitución pensional en favor de la señora L. de J. Toro de León (en un 50%) y se deja pendiente su reconocimiento en favor de H. delS. de León Toro (por el valor restante) (folios 48 a 51).

- Copia del certificado de defunción Nº 71226990-5 de 30 de noviembre de 2014 de la señora L. de J. Toro de León (folio 14).

- Copia de la Historia Clínica-Evaluación Psiquiátrica del señor J.N. de León Toro, proferida el 20 de agosto de 2015 por la médica psiquiatra C.P.M.C. (folios 19 a 21).

-Copia del dictamen de calificación Nº 558669 de 24 de septiembre de 2015, proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia en el asunto del señor J.N. de León Toro (folios 5 a 9).

- Copia de la Resolución Nº 201500301569 de 21 de octubre de 2015, mediante la cual la Dirección de Prestaciones Sociales y Nómina del Departamento de Antioquia negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al señor J.N. de León Toro (folio 3 y 4).

- Copia de la Resolución Nº 2016060001166 de 09 de febrero de 2016 del S. General del Departamento de Antioquia, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación y se confirmó la Resolución Nº 201500301569 de 21 de octubre de 2015 de la Dirección de Prestaciones Sociales y Nómina del Departamento de Antioquia (folios 40 a 43).

El veintiuno (21) de julio de dos mil dieciséis (2016) la señora T. de J.R.M., actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Departamento de Santander–Fondo de Pensiones Territorial, por considerar que dicha entidad vulnera sus derechos fundamentales a la vida, al debido proceso y al mínimo vital. Esto, con fundamento en los siguientes hechos:

2.1.1. Indica que nació con sordomudez –el 15 de octubre de 1938-, la cual se agravó debido a falta de estimulación temprana. En razón de lo anterior, el 31 de agosto el Instituto de Seguros Sociales (“ISS”) determinó una pérdida de capacidad laboral de 53% con fecha de estructuración determinada en 1943.

2.1.2. Su padre, el señor L.E.R.S., obtuvo su pensión de vejez –compartida entre la Empresa Licorera de Santander y el Instituto de Seguros Sociales- el 25 de agosto de 1983.

2.1.3. Al fallecer el señor Rueda (el 17 de agosto de 1998), su esposa, la señora A.M. de Rueda, solicitó la sustitución pensional, la cual le fue reconocida mediante Resolución Nº 073 de 1998 de la Empresa Licorera de Santander y la Resolución Nº 2453 de 1998 del Instituto de Seguros Sociales. A solicitud de la señora A.M. de Rueda, esta última entidad modificó su resolución mediante la Resolución Nº 979 de 1999 reconociendo la “pensión de sobrevivientes” a la señora T. de J.R.M. en una proporción del 50%, en tanto el valor restante le seguiría correspondiendo a su madre.

2.1.4. En enero de 2015 la accionante solicitó al Fondo de Pensiones Territorial de Santander que se reconociera su derecho a la sustitución pensional, frente a lo cual dicha entidad manifestó que la solicitud estaba incompleta, en particular por la ausencia de un dictamen reciente de pérdida de capacidad laboral.

2.1.5. La señora T. de J. realizó la correspondiente solicitud ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander, la cual manifestó –mediante oficio de 09 de noviembre de 2015- que el trámite debía adelantarse ante el Fondo de Pensiones, entidad encargada de realizar en primera oportunidad la calificación y de realizar la solicitud de calificación ante la Junta, en caso de existir controversia.

2.1.6. El 21 de enero de 2016 la accionante decide acudir nuevamente ante el Fondo de Pensiones, el cual le manifiesta –a través de oficio de 05 de febrero de 2016- que la solicitud estaba incompleta, señalando nuevamente la ausencia –entre otros- de un dictamen de pérdida de capacidad laboral con una vigencia no superior de tres (3) años. Para el año 2016, la señora A.M. de Rueda (de 103 años de edad) percibía una mesada pensional de $1’186.268 por parte del Departamento de Santander–Fondo de Pensiones Territorial y de $344.728 por parte de Colpensiones; mientras que la señora T. de J.R.M. tan sólo percibía la mesada por parte de Colpensiones en la misma cuantía que su madre.

2.1.7. Mientras allegaba los documentos faltantes, el 24 de febrero de 2016 la señora T. de J. solicitó a la Nueva EPS la realización del dictamen, entidad que le comunica –mediante oficio de 25 de abril de 2016- que no es la competente para realizarlo, por cuanto estos sólo se realizan a los beneficiarios hijos y la accionante se encuentra registrada en el Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizante. Además, señala que la señora T. de J. ya cuenta con un dictamen válido expedido por el ISS, y que en todo caso puede acudir directamente ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez.

2.1.8. En respuesta a la solicitud radicada el 05 de febrero de 2016, el 13 de julio de 2016 el Fondo de Pensiones Territorial de Santander emite un oficio indicando que no dará trámite a la solicitud de sustitución pensional en favor de la señora T. de J., por cuanto faltó adjuntar el dictamen de pérdida de capacidad laboral con una vigencia no superior a tres (3) años. Asimismo, precisa que no es esta la entidad competente para realizar ni solicitar el mencionado dictamen, por lo que la accionante debe acudir ante la EPS o la Junta Regional de Calificación de Invalidez, asumiendo los costos que dicho procedimiento implique.

En virtud de lo anterior, la accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales, ordenando al Fondo de Pensiones Territorial de Santander que le reconozca y pague de forma vitalicia la pensión de sobreviviente a partir de la fecha de fallecimiento de su padre.

El Departamento de Santander–Fondo de Pensiones Territorial de Santander solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela por cuanto existen otros medios judiciales de defensa.

De manera subsidiaria, solicita que se niegue la pretensión de la accionante en tanto no se han vulnerado derechos fundamentales, debido a que las solicitudes administrativas se presentaron incompletas y por cuanto esta no es la entidad encargada de calificar la pérdida de capacidad laboral ni de solicitar a otras entidades su realización. En particular, señala que el dictamen adjuntado por la accionante no es válido, ya que fue expedido hace 18 años, por lo que “en tanto tiempo, dicha calificación pudo haber variado notablemente”. Asimismo, señalan que la solicitud no puede ser concedida en tanto la señora A.M. de Rueda ha sido la única beneficiaria de la sustitución pensional desde la muerte del señor L.E.R.S..

2.3.1. Mediante sentencia de cuatro (4) de agosto de dos mil dieciséis (2016), el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de B. decidió negar por improcedente la acción de tutela. Lo anterior, por considerar que es la justicia ordinaria laboral el mecanismo de defensa procedente, en tanto no se afectan derechos fundamentales ni se configura un perjuicio irremediable.

2.3.2. La accionante impugnó la decisión al considerar que sí se le afecta el mínimo vital por cuanto la mitad de un salario mínimo no es una suma que le permita llevar una vida digna. Asimismo, señala que ha intentado por todos los medios obtener un nuevo dictamen de pérdida de capacidad laboral, sin que ninguna entidad haya dado trámite a su solicitud. Adicional a ello, no se tuvo en consideración que es una persona en situación de discapacidad que cuenta además con 77 años.

2.3.3. La Sala Laboral del Tribunal Superior de B., en sentencia de doce (12) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), confirmó el fallo de primera instancia por las razones expuestas por el a-quo, precisando que la oralidad en los procesos laborales ha tenido como resultado la celeridad de los trámites, de manera tal que el medio ordinario es idóneo y eficaz.

A continuación se enuncian las pruebas más relevantes que se encuentran en el expediente:

- Copia del Registro Civil de Nacimiento de la señora T. de J.R.M. (folio 10).

- Copia del Registro de Defunción del señor L.E.R. (folio 11).

- Copia del concepto de invalidez de T. de J.R.M., emitido el 31 de agosto de 1998 por el Jefe Médico Laboral del Instituto de Seguros Sociales–Seccional Santander, en el que –con relación a la sordomudez congénita agravada por falta de estimulación temprana que padece- se determina una pérdida de capacidad laboral del 53% con fecha de estructuración en 1943 (folio 18).

- Copia de la Resolución 979 de 21 de mayo de 1999 proferida por el Instituto de Seguros Sociales–Seccional Santander, mediante la cual se modifica la Resolución 2453 de 1998 y se reconoce la pensión de sobrevivientes a la señora T. de J. en una proporción del 50%, en tanto el valor restante le corresponde a su madre (folios 19 a 20).

- Copia del documento de 13 de julio de 2016 emitido por el Departamento de Santander–Fondo de Pensiones Territorial, en el que informa que no se adelantó el trámite en relación con la solitud de sustitución pensional, en tanto hizo falta adjuntar el dictamen de pérdida de capacidad laboral, lo cual debía adelantar la señora T. de J. ante su EPS o la Junta Regional de Calificación de Invalidez (folios 30 y 31).

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.1. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del auto del catorce (14) de diciembre de dos mil dieciséis (2016) expedido por la Sala de Selección Número Doce de esta Corporación, que decidió seleccionar para su revisión los expedientes referidos.

2.1. Corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico:

¿La decisión de las entidades accionadas de no reconocer la sustitución pensional a personas en situación de discapacidad y con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50%, vulnera sus derechos fundamentales a la vida (artículo 11 CP), al debido proceso administrativo (artículo 29 CP), a la seguridad social (artículo 48 CP), a la salud (artículo 49 CP) y al mínimo vital (artículo 94 CP)?

2.2. Para abordar el estudio del problema descrito, la Sala se pronunciará sobre (i) la agencia oficiosa; (ii) los presupuestos procesales y sustanciales para el reconocimiento y pago de derechos pensionales a través de la acción de tutela; (iii) el derecho a la seguridad social como derecho fundamental; (iv) el régimen jurídico del derecho a la sustitución pensional, su diferencia con la pensión de sobreviviente y la relación con el debido proceso administrativo; (v) la imprescriptibilidad de los derechos pensionales; (vi) la determinación de la fecha de estructuración de pérdida de capacidad laboral en relación con enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas; para finalmente (vii) resolver los casos concretos.

3.1. La Constitución Política en su artículo 86, instituyó la acción de tutela como un mecanismo judicial de aplicación urgente, de carácter subsidiario y excepcional, para reclamar la protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en determinadas circunstancias[1]. El inciso 1º de la referida norma estableció que la acción de tutela puede ser promovida por cualquier persona o por quien actúe a su nombre. A su vez, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que se podrán agenciar derechos ajenos “cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa”[2].

3.2. La Corte Constitucional ha sintetizado los elementos de la agencia oficiosa en los siguientes: (i) la manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal; (ii) la circunstancia real –que se desprenda del escrito de tutela ya por figurar expresamente o porque del contenido se pueda inferir- consistente en que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa; (iii) la existencia de la agencia oficiosa no implica una relación formal entre el agente y los agenciados titulares de los derechos; y (iv) la ratificación oportuna por parte del agenciado, de los hechos y de las pretensiones consignados en el escrito de acción de tutela por el agente, cuando ello fuere materialmente posible[3].

4.1. La acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario diseñado para asegurar la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Su naturaleza subsidiaria pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos[4].

4.2.