Sentencia de Tutela nº 369/17 de Corte Constitucional, 5 de Junio de 2017

1. De los hechos y la demanda

1.1. D.O.C., actuando como agente oficioso de los menores de edad de Mitú, interpuso acción de tutela en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF), la Gobernación del V., la Alcaldía Municipal de Mitú y las Autoridades Tradicionales, solicitando protección de los derechos fundamentales de los niños y niñas pertenecientes al “Centro de Recuperación Nutricional de Mitú”.

1.2. Informa el solicitante que desde hace unos años viene funcionando el “Centro de Recuperación Nutricional”, institución que tiene como propósito atender las demandas alimentarias de los niños y niñas de la región. De la misma manera, sostiene que ha operado sin tropiezo alguno siendo una alternativa para las familias de bajos recursos.

1.3. No obstante, puntualiza que desde hace unos meses el “Centro de Recuperación Nutricional” de Mitú fue cerrado, afectando los derechos de los niños beneficiarios, quienes, en su mayoría, son miembros de comunidades indígenas de la zona.

1.4. Relata que la situación es tan compleja que “ya se han presentado casos de mortalidad de niños y niñas a causa de desnutrición”[1].

1.5. Considera que la clausura del centro vulnera los derechos fundamentales a la vida digna, interés superior del menor, alimentación y mínimo vital de los niños de Mitú.

1.6. Por esos motivos, solicita el amparo de los derechos fundamentales, especialmente el de alimentación, de los menores de edad agenciados. Para ello, reclama que en un término perentorio se proceda a la reapertura de dicho centro, ordenando a las entidades demandadas mantener dichas prestaciones “independientemente de los periodos de cada administración pública hasta tanto las necesidades y circunstancias así lo requieran”[2].

1.7. Provisionalmente y como medida urgente, pretende el “inmediato funcionamiento del centro de recuperación nutricional que venía funcionando en nuestro municipio con todos los aditamentos, procedimientos, medidas y talento humano que ello requiere para el óptimo funcionamiento”[3].

2.1. De la parte demandada

2.2.1. Del Departamento del V.

El Secretario de Gobierno y Administración Departamental de la Gobernación de V. respondió la acción de tutela interpuesta por el demandante. En su concepto, dicha entidad no vulneró los derechos fundamentales de los menores, toda vez que sus actuaciones han estado dirigidas a que el denominado “Centro de Recuperación Nutricional” continúe operando como lo ha hecho hasta el momento.

Señala que para el año 2012, “mediante contrato de Aporte entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Vicariato Apostólico de Mitú, La Gobernación realizó una cofinanciación de 50.000.000 millones de pesos con el CDP 00592 del 22 de junio de 2012”. Para el año 2013, realizó un aporte al “Centro de Recuperación Nutricional” por un valor de 30.000.000 millones de pesos mediante los CDP 00849 y 00850 del 29 de julio de 2013. En el año 2015 aportó 50.000.000 millones de pesos mediante los CDP 00184 del 10 de febrero de 2015.

En el 2016, “la Gobernación del V. cuenta con el Rubro número 2020217 denominado “Dotación y Apoyo al Centro de Recuperación Nutricional” por un valor de 50.000.000 millones de pesos, los cuales se les informó en mesas de trabajo al ICBF, Regional V., el interés que tiene la Gobernación de contribuir nuevamente con este recurso para el funcionamiento del programa”.

Manifestó que una vez la Gobernación supo del cierre del Centro de Recuperación Nutricional, informó al ICBF su intención de ayudar en lo que fuera posible para la pronta reapertura del programa. Fue así como el ICBF les invitó a varias mesas de trabajo con el objetivo de socializar la Resolución 5406 de 2015. Como resultado de ese proceso “el Director del ICBF nos informa que el programa “no se ha acabado, no se retira del V. y que antes dan inicio a otro programa denominado Recuperación Nutricional con enfoque Comunitario”.

2.2.2. Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas de la zona de Yapú – Asatrizy

El señor C.N.M.L., representante legal de la Asociación, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela. Advirtió que la Asociación no tiene competencia alguna sobre el funcionamiento, apertura o clausura del centro, toda vez que dicha entidad “funciona como un programa que adelanta el ICBF (…) el cual rige por el marco legal de la ley 7 de 1979”.

Por el contrario, alude que no es cierto que la Asociación que representa no procure por la defensa y protección de los derechos de los niños y niñas. Máxime “cuando como asociación estamos implementando en la zonal indígena que represento y en otras zonales indígenas, el desarrollo de programas que propenden por el cubrimiento de derechos de los niños”. A continuación, resumió algunos programas que han venido adelantando en la región.

2.2.3. Alcaldía Municipal de Mitú

Daniel Bernal Córdoba, Alcalde Municipal de Mitú, niega que dicha entidad haya vulnerado los derechos fundamentales de los niños del Municipio. Para esa entidad, es el “Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como entidad del Estado, (quien) debe contribuir en la implementación de acciones que influyan en la solución de la problemática de la desnutrición”.

Advierte que el ICBF es la entidad encargada de la ejecución de la “Estrategia de Recuperación Nutricional” que contribuye al mejoramiento de la condición alimentaria de los niños de Mitú, pero que la implementación de ese programa, así como la operación del Centro de Recuperación Nutricional, esto es, el espacio físico donde se desarrolla el programa, corresponde al Instituto y a la Fundación Bienestar, de conformidad con el contrato de Aporte No 081 de 2015. Por lo anterior, solicita sea desvinculado del presente trámite, toda vez que ha cumplido con las acciones de su competencia.

2.2.4. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

L.A.P.M., Director encargado de la Regional V., respondió la acción de tutela impetrada por el peticionario. En su escrito se destacan los siguientes argumentos:

En primer lugar, aduce que desde el año 2010, se han firmado y ejecutado una serie de contratos entre la dirección regional y distintos operadores que ponen en marcha el denominado “Centro de Recuperación Nutricional”. Entre esos convenios se encuentran los siguientes: Nº 001 del 29 de julio de 2010; Nº PSPJ-1305-NAJ584; Contrato de Aporte 017 de 2012; Contrato de Aporte 019 de 2013; Contrato de Aporte 071 de 2013; Contrato de Aporte 075 de 2014; Contrato de Aporte 081 de 2014. Este último contemplaba una vigencia del 16 de diciembre de 2014 hasta el 18 de marzo de 2016.

Dichos contratos tenían, o tienen, como propósito, contribuir con la recuperación de niños y niñas “con desnutrición global y aguda severa y desnutrición global y aguda, a través de la modalidad de Centros de Recuperación Nutricional”, con la activa participación de la familia y la comunidad. Pese a ello, indicó que el “Centro de Recuperación Nutricional por circunstancias desafortunadas, se ha retrasado administrativamente, pero jamás se ha clausurado”.

Según el interviniente, mediante Resolución 8447 de 2015, se ordenó la apertura de la licitación para conformar el banco de oferentes para la prestación del servicio de alimentación prestado en el Centro de Recuperación Nutricional, bajo la modalidad de la Estrategia de Recuperación Nacional. Para 2016, la Dirección General del ICBF asignó 314.930.902 millones de pesos para la atención de ese lineamiento. No obstante, “ningún operador del Departamento del V. se presentó para la modalidad de Centro de Recuperación Nutricional con ubicación del Municipio de Mitú”. Incluso, tampoco quedaron habilitados para prestar el servicio ni la Fundación Bienestar, ni el Vicariato Apostólico; entidades que habían funcionado como operadores en los años pasados.

Fue así como la regional del ICBF “realizó la invitación a los oferentes habilitados de otras partes del país, obteniendo como respuesta la negación a celebrar un contrato de aporte con la Regional V., argumentando que el rubro de transporte para búsqueda activa era muy poco”.

Sin embargo, esa situación no conllevó al abandono de los niños pertenecientes al Centro. Así, “al momento de terminación del contrato con la Fundación Bienestar, se reintegraron a su lugar de residencia y se les garantizó el ingreso a programas de primera infancia donde se encuentra la oferta institucional del ICBF. Y en los lugares donde no existe la oferta, se está realizando seguimiento nutricional con el equipo, mediante comisiones al sitio de vivienda, así como la entrega de las raciones para preparar, correspondientes a la Fase II del programa de Centro de Recuperación Nutricional”.

Ante las dificultades, la Dirección Nacional del ICBF aumentó las asignaciones para el Departamento del V., llegando a la cifra de 555.966.482 millones de pesos, puntualizando que existe toda la intención por parte de esa entidad de mantener ese rubro. Pese a ello, dicha cantidad depende de las asignaciones anuales que el Gobierno Nacional haga a las entidades del sector.

Por esas razones, concluye que no existe vulneración de derechos fundamentales, toda vez que el Centro Nutricional no ha sido clausurado, sino que, además, los niños pertenecientes al mismo fueron atendidos bajo otras modalidades.

3. De los fallos objeto de revisión

3.1. Sentencia de primera instancia

El 22 de abril de 2016, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Mitú profirió sentencia de primera instancia en la que negó la acción de tutela presentada por el accionante.

Como fundamentos de la decisión se expusieron los siguientes argumentos:

(i) De las manifestaciones de las partes “podemos determinar que el ICBF ha actuado diligentemente en la aplicación para el Departamento del V. del lineamiento denominado “Centro de Recuperación Nutricional”, que viene desarrollando a través de operaciones contractuales con operadores”. Lo anterior, con base en los antecedentes contractuales que fueron puestos en conocimiento del juzgado.

(ii) Luego de citar apartes de las intervenciones de los demandados, concluye que la actividad que ha desplegado el ICBF, así como la de las demás entidades, ha sido diligente y suficiente para atender las eventualidades que se presentaron en el proceso de contratación del servicio que se prestaba en el Centro de Recuperación Nutricional. Prueba de ello, por ejemplo, son las mesas de trabajo creadas para buscar soluciones administrativas al problema que se presenta en el presente caso.

(iii) Concluyó que una vez visto el expediente, no queda duda de que las entidades accionadas no vulneraron “derecho alguno, con el retraso administrativo para la aplicación del lineamiento “Centro de Recuperación Nutricional” por las causas imputables al cumplimiento de la directriz y asignación presupuestal, por parte de la entidad competente ICBF Regional V.” toda vez que dicha “entidad se encuentra adelantando todo el trámite respectivo con miras a encontrar pronta solución para efectivizar el cumplimiento del lineamiento”.

Por estas razones, negó el amparo deprecado por el agente oficioso.

Impugnación

El accionante, D.O.C., impugnó la decisión proferida por el juez de primera instancia. En su concepto, el fallador concluyó “que no existe vulneración, basándose en simples informes de las accionadas, contentivos de conceptos subjetivos utilizados como medios de defensa en el respectivo contradictorio”.

Advierte que la vulneración de los derechos de los menores de edad se presenta por el simple hecho de la clausura del centro de recuperación. Argumenta que el funcionamiento de dicha institución no puede depender de “situaciones administrativas o presupuestales” ya que, además, de esa forma también se vulnera el principio continuidad en la prestación del servicio.

3.2. Sentencia de segunda instancia

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio negó la solicitud presentada por el accionante y confirmó la sentencia que profirió el juez de primera instancia. En su concepto, no existe vulneración de los derechos fundamentales de los menores en tanto el ICBF y las demás entidades demandadas han realizado una serie de gestiones tendientes a garantizar la continuidad del centro.

Como fundamentos de su decisión expuso los siguientes argumentos:

(i) La impugnación formulada por el impugnante no está llamada a prosperar comoquiera que no se evidencia que la decisión del juez de primera instancia sea producto de una inadecuada valoración probatoria. Así, “el material probatorio e información recaudados en el presente proceso, permiten establecer, que tanto el ICBF, el Departamento del V., el Municipio de Mitú, la Asociación de Autoridades Tradicionales del V. (…) no han desatendido las obligaciones nutricionales que les asisten para la atención de los niños, niñas y adolescentes sujetos del programa”.

(ii) Indica que si bien es cierto que el Centro ha tenido una suspensión temporal por las dificultades administrativas en la contratación, el ICBF no desatendió sus obligaciones “puesto que se encargó de su reintegro a su lugar de residencia y de su ingreso a los programas de primera infancia en donde opera tal oferta; y en los que no funciona la misma, dispuso el seguimiento nutricional de los beneficiarios, con el personal interdisciplinarios del ICBF, enviando comisiones al sitio de residencia y haciéndoles entrega de raciones para preparar, según lo previsto en la Fase II”.

(iii) Reconoce que el hecho de que hayan existido inconvenientes administrativos no significa que el Centro se haya cerrado definitivamente. Por el contrario, resalta que se han liderado mesas de trabajo así como la integración de todos los entes responsables para la prestación del servicio en aras de procurar la reapertura del centro. Incluso, el departamento, municipio e ICBF aumentaron la destinación de recursos para tal fin, logrando un monto de inversión de 555.966.482 millones de pesos, con lo cual no sólo se podrá continuar con el Centro sino además se reforzarán otros de igual importancia.

(iv) Por esas razones, decidió confirmar integralmente el fallo proferido por el juez de primera instancia.

Competencia

1. Esta Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del auto del 7 de octubre de 2016, expedido por la Sala de Selección Número Diez de esta Corporación, que decidió someter a revisión el presente asunto.

   Presentación del caso, problemas jurídicos y estructura de la decisión

2. El peticionario, D.O.C., actuando como agente oficioso de los menores de Mitú, interpuso acción de tutela en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF), la Gobernación del V., la Alcaldía Municipal de Mitú y las Autoridades Tradicionales, solicitando protección de los derechos fundamentales de los niños y niñas beneficiarios del “Centro de Recuperación Nutricional de Mitú”, que hace parte del programa denominado “Estrategia de Recuperación Nutricional”.

3. Señala que desde hace algunos años ha venido operando el Centro de Recuperación Nutricional, el cual atiende las necesidades alimentarias de los niños de Mitú. De igual manera, indica que la mayoría de menores pertenecen a comunidades indígenas asentadas en la región.

4. Manifiesta el accionante que pese a sus buenos resultados, para el año 2016, el Centro de Recuperación Nutricional fue cerrado. Aduce que la situación es tan grave que se han registrado muertes por desnutrición en varios menores beneficiarios del centro.

5. Las entidades accionadas coinciden en que, en efecto, para la vigencia del año 2016 se presentaron dificultades en los procesos de contratación de los operadores del servicio. Argumentan que pese a que las partidas presupuestales se encuentran destinadas para esos propósitos, ningún proponente se ha presentado a la licitación pública abierta por el ICBF. Ni si quiera, bajo la modalidad de contratación directa.

6. Sin embargo, destacan que el Centro de Recuperación Nutricional no ha sido cerrado, pues se están buscando alternativas para que continúe vigente y así poder seguir atendiendo las necesidades de los niños más necesitados.

7. Los jueces de instancia negaron la acción de tutela, argumentando que las entidades demandadas han desplegado todas las acciones necesarias para continuar prestando el servicio. Sin embargo, por razones netamente contractuales y que escapan a la órbita de las competencias de dichas entidades, no se ha logrado encontrar un proponente que asuma la ejecución del servicio.

8. Dado que en sede de revisión el Despacho del Magistrado Ponente fue informado sobre la reapertura del Centro de Recuperación Nutricional, como cuestión previa, la Sala abordará el concepto de carencia actual de objeto por hecho superado. Solo en el evento de que la Corte encuentre que la supuesta vulneración de los derechos fundamentales persiste al no estructurarse una carencia actual de objeto, se resolverá el fondo del asunto.

   Carencia actual de objeto por hecho superado. Reiteración de jurisprudencia[4]

10. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución, el objeto de la acción de tutela radica en la protección oportuna y efectiva de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, o amenazados, por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, bajo ciertas circunstancias, de particulares. Dicha garantía se materializa en una orden emitida por un juez de tutela, a través de la cual se evita o hace cesar la lesión de los derechos fundamentales de las personas.

11. Pese a ello, la jurisprudencia constitucional[5] ha puntualizado que la acción de tutela, en principio, “pierde su razón de ser cuando durante el trámite del proceso, la situación que genera la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados es superada o finalmente produce el daño que se pretendía evitar con la solicitud de amparo”[6]. Si lo que el amparo constitucional busca es ordenar a una autoridad pública o un particular que actúe o deje de hacerlo, y “previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales”[7]. En otros términos, las órdenes emitidas carecerían de objeto.

12. Para evitar que los pronunciamientos de los jueces de tutela se tornen inocuos, esta Corporación, a lo largo de sus decisiones, ha desarrollado la teoría de la carencia actual de objeto. Dicha tesis, como se dijo, tiene como propósito no solo evitar desgastes innecesarios en la actividad judicial, sino dotar de seguridad jurídica a los fallos judiciales.

13. Pues bien, a partir de ahí, la Corte ha aclarado que la carencia actual de objeto se produce cuando ocurre una de dos situaciones: (i) hecho superado y/o, (ii) daño consumado. Según la sentencia SU – 540 de 2007, la carencia de objeto “se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado[8] en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela”[9].

14. Para la Corte, el hecho superado se presenta cuando las pretensiones del accionante son superadas. Es decir, el hecho vulnerador desaparece a partir de una conducta desplegada por el agente transgresor.

15. En este preciso evento, el juez de tutela no tiene la obligación de pronunciarse sobre el fondo del asunto, siempre que no considere indispensable “hacer observaciones sobre los hechos que originaron la acción de tutela, con el propósito de resaltar su falta de conformidad constitucional, condenar su ocurrencia y conminar a que se adopten las medidas necesarias para evitar su repetición, so pena de las sanciones pertinentes[10]. De cualquier modo, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que en la sentencia se demuestre la reparación del derecho antes de la aprobación del fallo, es decir, que se demuestre el hecho superado[11]”[12].

16. Por otra parte, la Corte ha señalado en las hipótesis por carencia actual de objeto por daño consumado, la situación es diferente. En esta clase de eventos, ““la amenaza o la vulneración del derecho fundamental han producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela. La configuración de este supuesto ha sido declarada por la Corte, por ejemplo, en los casos en que el solicitante de un tratamiento médico fallece durante el trámite de la acción como consecuencia del obrar negligente de su E.P.S.[13], o cuando quien invocaba el derecho a la vivienda digna fue desalojado en el curso del proceso del inmueble que habitaba[14]”[15].

17. De acuerdo con lo anterior, si se presenta el fenómeno de carencia actual de objeto por daño consumado, el juez apreciará la necesidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto y así, verificar si el hecho vulnerador efectivamente causó un daño y “pronunciarse sobre la vulneración acaecida y el alcance de los derechos fundamentales lesionados”[16].

18. En síntesis, la carencia actual de objeto se presenta en dos situaciones: (i) por hecho superado y, (ii) por daño consumado. En el primer evento, el juez constitucional no tiene el deber de pronunciarse sobre el fondo del asunto pues las pretensiones del actor ya fueron satisfechas. En el segundo caso, es decir, por daño consumado, el juez sí debe resolver el litigio pues el daño efectivamente acaeció.

Carencia actual de objeto por hecho superado

19. Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala Novena debe determinar, como cuestión preliminar, si en el presente caso se presenta el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, atendiendo a la información que fue recibida por las partes y allegadas a este expediente. Si así lo encontrara, se abstendrá de pronunciarse sobre el fondo del asunto.

20. Así las cosas, la Sala encuentra que en el caso estudiado se presenta dicho fenómeno por encontrarse un hecho superado. Lo anterior, por las siguientes razones.

22. El accionante, quien actúa como agente oficioso de los niños de Mitú, señala que desde hace unos años ha venido operando el Centro de Recuperación Nutricional, espacio que hace parte del programa denominado “Estrategia de Recuperación Nutricional”, en el cual se atienden las necesidades básicas alimentarias de los menores de la región. Resalta que dicha política, así como el Centro, ha sido benéfica pues con ella se combaten las principales necesidades de los menores, al tiempo que se garantiza su derecho a la alimentación.

23. No obstante, para el año 2016, dice, el centro fue cerrado sin que ninguna autoridad haya efectuado alguna gestión para su reapertura. Por eso, en su escrito de tutela, el peticionario solicita la reapertura inmediata del centro.

24. Durante el trámite de revisión constitucional, la Corte fue informada por parte del ICBF y demás entidades demandadas, que el centro objeto de la discusión ya fue reabierto. Para ello aportaron algunas pruebas que acreditan tal situación.

25. En efecto, L.K.F.C., J. de la Oficina Asesora Jurídica del ICBF, mediante oficio S-2017-100766-0101, con fecha del 21 de febrero de 2017, sostuvo que el “Centro de Recuperación Nutricional – CRN del Municipio de Mitú actualmente se encuentra funcionando con normalidad, mediante el Contrato de Aporte No 78 suscrito entre la Unión Temporal Centros de Recuperación Nutricional de Mitú y el ICBF Cecilia de la Fuente de Lleras”[17].

    Destaca que el contrato fue firmado “el 1 de diciembre de 2016 con plazo de ejecución hasta el 30 de noviembre de 2017 por un valor de $ 458.856.891 y actualmente cuenta con el equipo interdisciplinario y de apoyo completo, lo cual ha permitido la atención de 23 niños y niñas en este periodo de ejecución”[18].

26. A su vez, la Alcaldía Municipal de Mitú, mediante oficio Nº 1000802, indicó que el “Centro de Recuperación Nutricional del municipio está a cargo del ICBF, el cual está funcionando actualmente, vinculado contractualmente con una unión temporal mediante contrato número 078 del 2016 cuya acta de inicio, posee fecha del 1 de diciembre de 2016”[19]. Manifiesta que, en todo caso, la Alcaldía no es la entidad responsable del funcionamiento de dicho centro.

27. En cumplimiento del procedimiento previsto para estos casos[20], el despacho del Magistrado Ponente procedió a correr traslado de las pruebas recaudadas en el trámite de la tutela, a través del auto del 28 de marzo de 2017. Los documentos anteriormente citados fueron puestos a disposición de las partes por un término de 3 días hábiles para que se pronunciaran sobre los mismos. Sin embargo, ninguna parte vinculada al proceso se manifestó al respecto.

28. De ese modo, atendiendo a la información proporcionada, la situación alegada por el demandante fue superada tras la conducta desplegada el propio ICBF, en lo relativo a la celebración, ejecución y reapertura del Centro de Recuperación Nutricional de Mitú.

29. De acuerdo con lo dicho hasta el momento y según la jurisprudencia constitucional, en los trámites de tutela pueden superarse los hechos que ocasionaron la interposición del amparo porque la entidad accionada acogió las pretensiones del demandante y no causó daño alguno que justifique la intervención del juez de tutela.

30. El presente caso, la Sala encuentra que la situación fáctica sobre la cual se podría pronunciar la Corte, ha desaparecido. El hecho vulnerador fue superado pues la pretensión erigida en defensa de los derechos conculcados fue resuelta. Por tanto, luego de constatar la información recibida por las entidades accionadas, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,