Sentencia de Tutela nº 278/17 de Corte Constitucional, 28 de Abril de 2017

De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), el Decreto 2591 de 1991(art. 33) y el Acuerdo 02 de 2015 (art. 55), la Sala de Selección Número Doce (12) de la Corte Constitucional[3] escogió, para efectos de su revisión,[4] la acción de tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.

1. Solicitud y hechos

   El señor J.A.A.M. interpone acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Monterrey, C., al considerar vulnerados sus derechos fundamentales (al debido proceso, a la igualdad y a la protección a la población desplazada), por no concederle el beneficio de exoneración del pago de los intereses moratorios del Impuesto Predial Unificado, bajo los argumentos de: (i) haber incumplido un acuerdo de pago previamente celebrado para pagar lo adeudado, y (ii) que el bien objeto de impuesto se encuentra en un lugar diferente de donde ocurrió el hecho de desplazamiento. El accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos:

   1.1. Es una persona de 65 años de edad, que por razones del conflicto armado, en marzo de 1996, debió abandonar sus bienes ubicados en el municipio de San José del G.. Se ubicó en el municipio de Monterrey, C., adquiriendo el predio denominado “La Esperanza”, en la vereda M., donde también fue objeto de amenazas por grupos al margen de la ley, debiendo abandonarlo de manera temporal.

   1.2. Realizó declaración de despojo o desplazamiento en la ciudad de Bogotá el 25 de septiembre de 2012,[5] siendo reconocido como víctima del conflicto armado. En marzo de 2013, al tener conocimiento de que no había presencia del grupo paramilitar que lo amenazaba, regresó al predio “La Esperanza” e inició su explotación económica.

   1.3. En agosto de 2013, se acercó a la Tesorería Municipal de Monterrey, donde le solicitaron suscribir un acuerdo de pago sobre los impuestos del mencionado predio. No obstante, debido a la difícil situación económica causada por el desplazamiento no le fue posible cumplir con dicho acuerdo.

   1.4. Se acercó nuevamente a la Tesorería Municipal en febrero de 2015, informando que estaba dispuesto a cancelar la totalidad del impuesto predial, y solicitando la condonación del pago de los intereses generados en un 80%, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 03 del 17 de febrero de 2015, del Municipio de Monterrey.[6] La Secretaría de Hacienda no aceptó su propuesta, argumentando el incumplimiento del acuerdo de pago suscrito en el año 2013, e inició proceso de cobro coactivo, sin que, en opinión del accionante, el término de los 2 años estuviere vencido conforme al parágrafo primero del artículo 1º, Acuerdo 001 del 27 de febrero de 2013.[7]

   1.5. Señala el accionante que el 22 de mayo de 2015, fue notificado de la resolución del 19 de mayo de 2015,[8] en la que se ordenaba dejar sin vigencia el acuerdo de pago suscrito en el año 2013. Contra esta decisión, interpuso recurso de reposición, del cual no obtuvo respuesta.[9]

   1.6. Posteriormente, interpuso recurso de reconsideración solicitando la exoneración del pago del Impuesto Predial Unificado contado desde el año 2009 al 2013, fecha última en la que retomó materialmente al predio e inició actividades agropecuarias. Solicitó igualmente poder pagar el impuesto predial correspondiente al año 2015 para evitar más intereses moratorios.[10]

   1.7. La Secretaría de Hacienda mediante resolución del 19 de agosto de 2015,[11] confirmó la revocatoria del acuerdo de pago, sin que, en concepto del accionante, hubiesen transcurrido los 2 años estipulados en el Acuerdo 01 de 2013. Los argumentos señalados para tomar esta decisión fueron: (i) “el desplazamiento no se produjo en Monterrey, sino en San José del G.”, por lo que el beneficio de exención del impuesto predial unificado no es aplicable al caso. (ii) El predio la Esperanza no fue reportado en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente. (iii) Los contribuyentes beneficiados por un acuerdo de pago incumplido no pueden solicitar otro.

   1.8. El accionante reconoce que incumplió el acuerdo de pago suscrito con el municipio para cancelar el impuesto predial. Sin embargo, alega que realizó un abono de $4.771,200 y ha ofrecido cancelar el impuesto total adeudado solicitando el descuento del 80% de los intereses. Igualmente, destaca que cuando suscribió el acuerdo de pago (septiembre de 2013), ya estaba vigente la Ley 1448 de 2011, que en su artículo 21 establece que las víctimas tienen derecho a sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial, pese a lo cual, el Secretario de Hacienda no le informó sobre el beneficio a que tenía derecho.

   1.9. Refiere que el Acuerdo 03 de febrero de 2015, señala que “Si se produce el pago total de la obligación principal hasta el 31 de mayo de 2015, los intereses y las sanciones actualizadas se reducirán en un ochenta por ciento (80%)”. Pese haberse hecho la solicitud de aplicación de esta norma de manera verbal y escrita, la administración manifestó que debía esperar a que se resolviera el recurso interpuesto. El Acuerdo 03 de 2015 otorgaba una segunda oportunidad de descuento, hasta el 60% para quienes cancelaran antes del 30 de octubre de 2015, pero a pesar de haber interpuesto recurso de reconsideración en agosto de 2014, no pudo beneficiarse de ningún alivio tributario.

   1.10. Asegura que se dio inicio al proceso de cobro coactivo y el bien se encuentra embargado,[12] por lo que las posibilidades de algún negocio son nulas debido a la anotación en el certificado de libertad y tradición.

   1.11. Por lo anterior, solicita al juez de tutela amparar sus derechos fundamentales a la igualdad, a la protección a las personas víctimas de desplazamiento y al debido proceso, y en consecuencia, ordene a la administración municipal o Secretaría de Hacienda del municipio de C. de Monterrey se le exonere del pago de los intereses del impuesto predial.

2. Contestación de la demanda[13]

   El municipio de Monterrey, C., a través de apoderado judicial, contestó la acción de tutela y solicitó declarar su improcedencia, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) Si bien es cierto que la ley consagra exención de algunos tributos y específicamente el relacionado con el impuesto predial para las víctimas del conflicto armado interno, este beneficio está direccionado respecto de los bienes que las personas desplazadas por la violencia tuvieron que dejar abandonados para salvaguardar su integridad. El beneficio no se refiere a cualquier bien que tengan o hayan adquirido estas personas desplazadas. En el presente caso, el predio “La Esperanza” fue adquirido por el accionante con posterioridad a su desplazamiento forzado, el cual “habita, usufructúa y explota económicamente sin obstrucción alguna derivada del conflicto armado”. A pesar de la afirmación del accionante de haber sido desplazado de ese predio, tal condición no está acreditada. (ii) En segundo término, refirió que la Ley 1448 de 2011 creó el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzadamente (art. 76), así como la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (art. 103), que posteriormente fueron reglamentadas a través del Decreto 448 de 2011 (estas normas fueron aplicadas para decidir la solicitud presentada por el accionante). (iii) Estimó que el peticionario cuenta con otros mecanismos para debatir la legalidad de los actos administrativos que no le otorgaron el beneficio pretendido, sin que exista un perjuicio irremediable que no pueda esperar la revisión que corresponda por vía judicial. (iv) Finalmente indicó que el accionante fue notificado personalmente de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto el día 3 de septiembre de 2015, y presentó la acción de tutela 8 meses después.

3. Decisión de primera instancia

   El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Monterrey, C.,[14] resolvió declarar improcedente la acción de tutela. Consideró que no se cumplió el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, puesto que la decisión atacada (la resolución que resolvió el recurso de reconsideración) pudo ser controvertida a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 4 meses siguientes a partir de su notificación, de conformidad con lo establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA. Resaltó que la acción de tutela no se interpuso como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, razón por la que no es procedente, más aun teniendo en cuenta que fue interpuesta 6 meses y 16 días después de haberse notificado el acto administrativo cuestionado.

4. Impugnación

   El accionante impugnó el fallo de primera instancia. (i) Sostuvo que el juez no tuvo en cuenta su condición de sujeto de especial protección constitucional, en razón a su edad y a su calidad de víctima del conflicto armado. Adicionalmente, desconoció su mala situación económica, debido a que no cuenta con ninguna vinculación laboral que le permita percibir algún ingreso para cancelar los honorarios de un abogado para haber interpuesto la acción de nulidad. (ii) Respecto al argumento de falta de inmediatez, destacó que es un campesino que no conoce de los términos para interponer la acción de tutela y que ha debido tenerse en cuenta su situación para analizarse este requisito.

5. Decisión de segunda instancia

   El Juzgado Promiscuo del Circuito de Monterrey, C.,[15] resolvió confirmar la decisión de primera instancia con fundamento en las siguientes consideraciones: (i) afirmó que no se cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela, puesto que el ordenamiento jurídico consagra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir las decisiones de la administración pública. Destacó que no hay un perjuicio irremediable puesto que “de acuerdo a valor catastral del predio que se indica en la Liquidación oficial que obra a folio 31, es más que evidente que el actor cuenta con medios para sufragar dicha obligación (…) y teniendo en cuenta que se trata de un predio de 818 Hectáreas la mala situación económica que se alega queda sin sustento, pues no cualquier ciudadano cuenta con una finca de dichas dimensiones y que tenga un avalúo catastral para el año 2015 de $392.625.000”. (ii) Señaló que la condición de desplazado no es excusa para no cumplir los requisitos de procedencia de la acción de tutela.

1. Competencia y procedencia

   1.1. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

   1.2. La presente acción de tutela es procedente, por varias razones: Primero, fue interpuesta por el titular de los derechos fundamentales invocados, señor J.A.A.M., en contra de la Alcaldía Municipal de Monterrey, C. - Secretaría de Hacienda y Tesorería-, una autoridad pública encargada de recaudar los impuestos generados por los contribuyentes del municipio.[16] Segundo, cumple el requisito de la inmediatez,[17] ya que la tutela fue interpuesta dentro de un término oportuno, justo y razonable. En efecto, la demanda de tutela fue presentada[18] seis (6) meses después de haber sido notificada personalmente la resolución por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Monterrey, C. resolviera el recurso de reconsideración interpuesto por el accionante, mediante la cual no se accedió al beneficio tributario solicitado por el actor, de ser exonerado del pago de los intereses del impuesto predial.[19] (iv) Cumple con el requisito de subsidiariedad. En el presente asunto, según consideran los jueces de instancia, el accionante cuenta con la vía de lo contencioso administrativo, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, considera la Sala que dicho medio judicial no es idóneo ni eficaz para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, cuando se busca el resguardo de los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, porque la acción de tutela es el mecanismo para protegerlos de manera urgente e inmediata, teniendo en cuenta las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran inmersas las personas víctimas de desplazamiento forzado. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela constituye el mecanismo judicial idóneo para la protección de los derechos fundamentales de este sector poblacional,[20] pues se ha dicho que la victimización de los ciudadanos sometidos a este delito se estructura a partir de una violación masiva de sus derechos fundamentales, lo cual no sólo se materializa en el momento concreto del desarraigo, sino que se extiende en el tiempo por las consecuencias que necesariamente se derivan de este hecho, como lo son la superación de diversos obstáculos “para lograr acceder a los servicios estatales y asegurar su participación en la sociedad desde una posición marginal”.[21]

   Vista la procedencia de la acción en el caso concreto, la Sala de Revisión pasa a referirse sobre el asunto de fondo.

2. Problema jurídico

   En el presente asunto, corresponde a esta Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulnera una entidad territorial el principio constitucional de solidaridad, así como los derechos fundamentales a la igualdad y protección especial de la población desplazada, al no conceder a una víctima del desplazamiento forzado, un alivio tributario destinado a condonar el pago de los intereses del impuesto predial de un inmueble que ha sido obligada a abandonar por parte de grupos armados al margen de la ley, afirmando que (i) el solicitante incumplió un acuerdo de pago previamente celebrado para pagar lo adeudado y (ii) el bien objeto de impuesto se encuentra en un lugar diferente de donde ocurrió el hecho originario de desplazamiento?

   Para resolver este problema jurídico, la Sala se referirá al desarrollo jurisprudencial que esta Corporación ha adelantado frente a casos estrictamente análogos, haciendo alusión especial a sentencias que resolvieron casos similares (T-347 de 2014,[22] T-911 de 2014[23] y T-380 de 2016[24]).

3. En atención al principio de solidaridad constitucional y a lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011, las víctimas de desplazamiento forzado deben ser beneficiadas con medidas de alivio tributario sobre el pago del impuesto predial

   La Corte Constitucional, ante la verificación de violaciones masivas de los derechos fundamentales de la población desplazada, mediante la sentencia T-025 de 2004, declaró un estado de cosas inconstitucionales. Señaló que las víctimas del desplazamiento forzado se encuentran en una condición de vulnerabilidad que exige diligencia y celeridad por parte de las autoridades competentes en aras de atender las necesidades básicas de la población, originadas con ocasión del abandono de sus hogares, empleos y pertenencias. Teniendo en cuenta la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra este grupo de personas, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la exigibilidad del deber de solidaridad frente a personas secuestradas, desaparecidas y desplazadas por la violencia, por parte de terceras personas ajenas a los hechos que dieron origen a la situación de debilidad manifiesta. En este sentido, por ejemplo en la sentencia T-358 de 2008[25] la Corte analizó si se vulneraba el principio constitucional a la buena fe y el deber de solidaridad, a un deudor de un crédito cuya entidad bancaria había promovido un proceso ejecutivo para reclamar el pago de la deuda, sin tener en cuenta que el actor era víctima del desplazamiento forzado. Recordó la Corte que: “es claro que el principio de buena fe también impone deberes a los particulares y bien puede no haber lugar a que se extingan las obligaciones civiles ni sus garantías, pero lo que sí debe ordenar la Corte al Banco (…) es que reprograme el crédito, como le viene instando el demandante, dentro de unas condiciones que le sean asequibles y pueda honrar dentro de su penosa situación”.[26]

   3.1. Esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en varias solicitudes de tutela en las que, aunque los hechos objeto de análisis no son idénticos al caso que ahora se debate, la razón de la decisión de dichas sentencias sirve de base para la solución del problema jurídico aquí planteado. Además, la regla jurisprudencial allí establecida no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación. En un reciente pronunciamiento (T-380 de 2016)[27] analizó y sintetizó los precedentes jurisprudenciales relacionados con el problema jurídico estudiado. Recogió reglas jurisprudenciales desarrolladas previamente (T-347 de 2014[28] y T-911 de 2014[29]), en relación con la solicitud de beneficios tributarios, específicamente para el pago del impuesto predial por parte de personas víctimas del desplazamiento.

   3.2. En Sentencia T-347 de 2014,[30] se estudió la acción de tutela promovida por un ciudadano víctima de desplazamiento forzado contra el Concejo del municipio de Santa Fe de Antioquia, a través de la cual el actor buscaba el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y a la protección especial de la población desplazada.[31] En dicha ocasión, el accionante manifestaba que pese a que desde 1997 fue despojado forzosamente de su predio rural ubicado en una vereda de ese municipio, en el mes de mayo de 2013, la Secretaría de Hacienda expidió una factura de impuesto predial respecto del inmueble abandonado. Pretendió cobrar al peticionario un poco más de dos millones de pesos por dicho tributo, correspondiente a los periodos dejados de pagar desde julio de 1998 hasta el año 2013. Ante tal situación, el entonces accionante, a través del defensor del pueblo de Medellín, elevó una solicitud de condonación tributaria ante la mencionada Secretaría, en atención a su condición de víctima del conflicto armado. Sin embargo, la entidad negó la petición manifestando que el municipio no contemplaba la posibilidad de exención a los predios despojados de la población desplazada.

   En esa oportunidad, la Sala dispuso que siempre que un municipio adelante el cobro del impuesto predial sobre un inmueble que le ha sido despojado forzosamente a su propietario, en el contexto del conflicto armado, y sin disponer de alivios tributarios que respondan a la vulnerabilidad de las víctimas de desarraigo violento, debe asumirse que ha vulnerado los derechos de la población desplazada, por desconocer: (i) el deber constitucional de solidaridad, en virtud del cual se impone la obligación general de asistir a las personas que se encuentran en especiales condiciones de vulnerabilidad, bajo el propósito de garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales. Y (ii) por desconocer que la Ley 1448 de 2011 incorporó al ordenamiento jurídico la obligación legal, en cabeza de las entidades territoriales, de desarrollar “sistemas de alivio o exoneración del impuesto predial para aquellas personas que se vieron forzadas a abandonar el predio o hayan sido despojadas de este, razón por la cual corresponde a los concejos municipales, mediante acuerdo, adoptar medidas para que las víctimas del desplazamiento forzado disfruten del predio que fue restituido, ya sea jurídica o materialmente”.[32] Con base en ello, la Sala de Revisión constató que el Concejo Municipal de esa localidad había proferido un Acuerdo, en virtud del cual se incorporaron exoneraciones tributarias en beneficio de la población víctima de desplazamiento forzado. Sin embargo, la vigencia de dicha medida fue establecida a partir del 20 de diciembre de 2013 (fecha en que entró a regir), por lo que era evidente que excluía la situación del accionante —debido a que el cobro del impuesto predial en cuestión correspondía al pasivo facturado desde el año 1998—. No obstante, la Sala sostuvo que en el caso concreto debían ampararse los derechos fundamentales del peticionario y extender los efectos del Acuerdo referido. Al respecto, señaló:

   “[E]l municipio de Santa Fe de Antioquia desconoció un mandato constitucional de protección a la población que se encuentra en condiciones de extrema vulnerabilidad, víctima del desplazamiento forzado, como el señor R., al cobrar el impuesto predial sobre un inmueble abandonado forzadamente, pues omitió dar un trato preferente en virtud del artículo 13 y del principio de solidaridad establecido en el artículo 95 de la Constitución, que se concreta en la obligación de asistir a las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta con el fin de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Así las cosas, aunque las medidas de exención previstas en el Acuerdo municipal 053 de 2013 tienen vigencia a partir del 20 de diciembre de dicho año, ello no es óbice para que, en virtud del principio de solidaridad y del principio de igualdad material, se exonere al accionante del impuesto predial causado mientras el actor no tuvo el uso, goce y disposición de su bien inmueble”.[33]

   3.3. Por su parte, la sentencia T-911 de 2014,[34] estudió una acción de tutela promovida contra la Alcaldía de El Carmen, Norte de Santander, por parte de una ciudadana que desde el año 2002 se vio forzada a abandonar tres fincas de su propiedad, ubicadas en zona rural de dicha municipalidad y desplazarse forzadamente a la ciudad de Ocaña, junto con su núcleo familiar. Pese a tales circunstancias, en el mes de octubre de 2009 la entidad accionada solicitó a la demandante el pago del impuesto predial causado sobre los inmuebles despojados, so pena de activarse el cobro coactivo del pasivo fiscal. Además, al solicitar la aplicación de algún alivio tributario derivado de su condición de víctima del conflicto, se le comunicó a la peticionaria que su situación “no se encontraba descrita como una de aquellas exclusiones de impuesto predial previstas en los artículos 14 de la Ley 20 de 1974 y 137 de la Ley 488 de 1998”.[35]

   Al resolver el caso, la Sala reiteró lo establecido en la Sentencia T-347 de 2014[36] y por tanto concluyó que la entidad accionada había vulnerado los derechos fundamentales de la actora, al desconocer “los mandatos constitucionales y legales de protección a la población que se encuentra en condiciones de extrema vulnerabilidad, víctima de desplazamiento forzado”.[37] Se evidenció que la Alcaldía venía cobrando a la accionante lo adeudado por concepto de impuesto predial, respecto de los inmuebles que fue obligada a abandonar desde el año 2002, sin tener en cuenta que la deuda tributaria se causó mientras la peticionaria, en contra de su voluntad, no pudo ejercer de manera plena y satisfactoria los derechos reales que le asistían sobre los predios. Se decidió que tal decisión contraviene los principios superiores de solidaridad e igualdad material. En consecuencia, se concedió el amparo de los derechos fundamentales de la solicitante y se ordenó a la Alcaldía Municipal de El Carmen abstenerse de cobrar el impuesto objeto de la controversia “desde el momento en que se produjo el abandono [de los bienes] por el desplazamiento forzado, hasta la fecha en que cesaron o dejen de cesar las condiciones de vulnerabilidad que ha tenido que afrontar [la actora]”.[38] Asimismo, la Sala exhortó al Concejo del municipio para que inicie el procedimiento dirigido a la aprobación de un acuerdo municipal destinado a incorporar alivios tributarios, como la condonación y/o exención del impuesto predial, en favor de la población víctima de desplazamiento forzado con pasivos fiscales derivados de su misma condición de vulnerabilidad.[39]

   3.4. Finalmente, en la Sentencia T-380 de 2016[40] se resolvió la tutela interpuesta por un ciudadano de 65 años de edad, quien se encontraba en condición de desplazamiento desde el año 1999, debiendo abandonar un inmueble de su propiedad ubicado en la zona rural del municipio de San Luis, Antioquia. Pese a lo anterior, en el año 2015 la Secretaría de Hacienda del municipio de San Luis expidió la factura de cobro del impuesto predial del bien. Frente a la solicitud de exoneración elevada por el accionante, en razón a su condición de víctima del desplazamiento, la entidad accionada manifestó la supuesta imposibilidad de acceder a tal petición, bajo dos razones: (i) la obligación de generar alivios tributarios en favor de las víctimas de desplazamiento forzada se encontraba superada con la expedición de los Acuerdos municipales No. 08 y 09 de 2014, relacionados con la aplicación de descuentos del impuesto predial por pronto pago, y (ii) el hecho de que el municipio sea de sexta categoría hace que necesite eficiencia en el recaudo de impuestos, para su adecuado funcionamiento, en virtud de lo dispuesto en la Ley 617 de 2000. En esa oportunidad, consideró la Corte que los acuerdos municipales mencionados por la entidad accionada no se dirigían a beneficiar de manera especial a las víctimas de desplazamiento forzado, sino que eran instrumentos generales para el saneamiento de la cartera fiscal. Por esto, al no existir medidas destinadas a beneficiar a los ciudadanos en condición de desplazamiento frente al pago del impuesto predial de los inmuebles abandonados forzosamente, existe una omisión por parte del concejo municipal con respecto a la obligación dispuesta en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011.[41] Las autoridades territoriales, se consideró, no pueden contrariar los principios de solidaridad, igualdad y efectividad de los derechos fundamentales de que son titulares las personas en situación de desarraigo forzado. Por otra parte, si bien se reconoció la necesidad imperiosa de procurar por un recaudo efectivo de los tributos, no puede dejarse de lado la aplicación de los mandatos constitucionales de solidaridad e igualdad, y por tanto adoptar medidas administrativas que conduzcan a flexibilizar el pago de este gravamen, cuando sus propietarios han sido víctimas del desplazamiento forzado, pues “resultaría abiertamente desproporcionado e irreflexivo impulsar la cancelación del monto causado por concepto de impuesto predial, mientras el titular del bien inmueble no tenga el dominio material del mismo, debido al desarraigo involuntario causado en el contexto de la violencia estructural que atraviesa nuestro país”.[42]

   Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional concluyó que la medida de condonación y exoneración del impuesto predial en casos como el estudiado se torna idónea, necesaria y proporcional, pues es la única que atiende de la manera más adecuada las circunstancias en que se encuentran los desplazados frente al bien que les ha sido despojado, ya que “no es posible exigirle el pago de un tributo a una persona que, debido a la coacción insuperable imprimida por los grupos armados ilegales en contra de los civiles, no ha podido ejercer sus derechos reales frente al predio que causa el gravamen objeto de cobro”.[43] Por lo anterior, resolvió amparar los derechos del actor a la igualdad material y protección especial de la población desplazada. En consecuencia, ordenó a la Alcaldía municipal presentar ante el Concejo un proyecto de Acuerdo municipal en el que se condone el impuesto predial unificado a todos los habitantes de inmuebles de dicha municipalidad, urbanos o rurales, que hayan tenido que abandonar en razón del conflicto armado y, una vez sancionado el Acuerdo, condonar el pago del impuesto predial del inmueble del accionante.

   3.5. En conclusión, las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un mayor grado de vulnerabilidad, pues han sido sometidas a una vulneración sistemática de sus derechos, lo cual ha acarreado, entre otras cosas, la pérdida de su vivienda, por lo que se requiere del Estado la realización de acciones positivas encaminadas a la superación de esa situación. En virtud de lo anterior, la Ley 1448 de 2011 fijó varias obligaciones en cabeza de las entidades territoriales, especialmente la de generar sistemas de alivio o exoneración del impuesto predial a favor de aquellas personas que se vieron forzadas a abandonar el predio o hayan sido despojados de este, razón por la cual corresponde a los concejos municipales, mediante acuerdo, adoptar dichas medidas con efectos reparadores. Las autoridades territoriales que incumplan el deber de solidaridad y contraríen lo establecido en la Ley 1448 de 2011, vulneran los derechos fundamentales de las personas víctimas del desplazamiento forzado.

4. La Secretaría de Hacienda del Municipio de Monterrey, C., vulneró los derechos fundamentales del señor J.A.A.M. al no otorgarle ningún beneficio de alivio sobre el impuesto predial de su inmueble, pese a su condición de víctima de desplazamiento forzado

   4.1. Como lo ha reconocido la jurisprudencia, la Ley 1448 de 2011 estableció una obligación en cabeza de las entidades territoriales para generar sistemas de alivio o exoneración del impuesto predial, para aquellas personas que se vieron forzadas a abandonar el predio o que hayan sido despojados de éste. Razón por la cual corresponde a los concejos municipales, mediante acuerdo, adoptar medidas para que las víctimas del desplazamiento forzado disfruten del predio que fue restituido, ya sea jurídica o materialmente. De conformidad con lo anterior, el Concejo Municipal de Monterrey, C., expidió el Acuerdo 022 de 2014, que en su artículo 35 establece las condiciones y términos de los predios exentos del impuesto predial unificado, señalando que el beneficio se concede a la persona que tenga condición de víctima de despojo, desplazamiento o abandono del predio, circunstancia que debe ser certificada por la autoridad nacional o territorial correspondiente. El beneficio es concedido hasta por los 5 años anteriores al momento en el que la persona recupera el bien.

   4.2. En el presente caso, el señor J.A.A.M. fue víctima del desplazamiento forzado en el año 1996 del municipio de San José del G., G.. Se desplazó a un predio de su propiedad, ubicado en el municipio de Monterrey, C., en donde asegura también fue víctima de amenazas por grupos al margen de la ley y, en consecuencia, debió abandonar el inmueble temporalmente hasta el año 2013 (fecha en la que afirma regresó materialmente al inmueble una vez tuvo conocimiento de no haber presencia del grupo armado que lo había amenazado).

   4.3. Los argumentos principales presentados por la Secretaría de Hacienda de Monterrey para negar la solicitud de condonación de los intereses moratorios del impuesto son dos. (i) Se alegó que el peticionario es desplazado del municipio de San José del G. y no del municipio de Monterrey, C., donde se encuentra el bien cuya beneficio tributario se solicita. (ii) También se indicó que incumplió un acuerdo de pago previamente celebrado para pagar lo adeudado.

   4.3.1. Respecto al primer argumento, observa la Sala que dentro del expediente se encuentra probada la condición de desplazado del actor, quien rindió declaración ante la Defensoría de Bogotá el día 25 de septiembre de 2012 y fue incluido en el Registro Único de Víctimas mediante Resolución del 21 de marzo de 2013.[44] Dentro de las consideraciones realizadas por la UARIV en la resolución que lo incluyó como víctima, se describe que un hijo de éste, M.A.A.C., registra un evento de desplazamiento forzado desde el municipio de Monterrey, C. el 6 de diciembre de 2005. De lo anterior, se puede concluir que en efecto, el accionante está reconocido como víctima del desplazamiento desde el año 1996 hasta el año 2013, fecha en la que se incluyó en el Registro Único de Víctimas y en la que además asegura pudo retornar al predio de su propiedad a ejercer plenamente sus derechos sobre el mismo. Así mismo, está claro que durante este periodo un miembro de su familia fue víctima de amenazas en el municipio de Monterrey, C., de lo cual se deduce que, a pesar de no estar expresamente reconocido el desplazamiento del municipio de Monterrey por parte del accionante, sí existen circunstancias que permiten suponer que sus derechos no estaban siendo garantizados en el predio “La Esperanza”.

   Si bien la Sala no cuenta con ninguna información adicional que permita verificar datos específicos, referentes a si el accionante residía junto a su hijo en el municipio de Monterrey o si el desplazamiento de ambos se efectuó simultáneamente, considera esta Sala de Revisión que la situación descrita es suficiente para concluir que en efecto, la vida e integridad del peticionario y de su familia ha enfrentado amenazas a sus derechos. Al respecto, se destaca que el actor es una persona que ha estado relacionada a situaciones cercanas al conflicto armado tanto por hechos particulares como por hechos de su contexto familiar, motivo por el cual la Corte debe valorar su condición de sujeto de especial protección constitucional, y en esa medida, debe dar aplicación al principio de la buena fe,[45] por lo que, en el presente caso, se presume que los hechos narrados por el señor J.A.A.M. referentes a su desplazamiento del municipio de Monterrey, C. corresponden a la realidad, pese a no contar con suficientes elementos probatorios que así lo corroboren.

   En este punto, es importante tener en cuenta que esta Corporación ha reconocido que la demostración fehaciente de los hechos que originaron el desplazamiento, no pueden tener un manejo probatorio estricto. Por el contrario, la obligación del juez es comprender la dificultad que acarrea probar esta condición. Debe analizar el asunto conforme a las pruebas que respaldan lo declarado por quien solicita la protección del Estado como desplazado, en forma responsable pero sumaria, teniendo en cuenta la mayor cantidad de elementos objetivos y subjetivos posibles a favor de la solicitud del interesado y aplicando el principio de buena fe.[46]

   De esta manera, la aplicación del principio de la buena fe implica una inversión en la carga de la prueba, la cual recae en las autoridades públicas encargadas de recibir y evaluar las solicitudes realizadas por quienes alegan tener la condición de desplazados, a quienes corresponderá desvirtuar plenamente cualquier información suministrada por el peticionario. Es decir, que en el presente caso corresponde a la Secretaría de Hacienda del municipio de Monterrey, C. probar que los hechos alegados por el accionante respecto a su desplazamiento y consecuente abandono de su predio no tuvieron ocurrencia o distan de la realidad, lo cual no fue demostrado durante el trámite de tutela.

   En atención a lo anterior, considera la Sala que en el asunto bajo estudio, pese a la poca información probatoria, debe primar la protección especial a un sujeto víctima de desplazamiento, aun cuando con ello puedan eventualmente desconocerse otros derechos de índole económico relacionados con el recaudo tributario. Por lo tanto, para la Sala está claro que el accionante en su condición de desplazado tiene derecho a que la administración condone o exonere el pago del impuesto predial sobre el inmueble de su propiedad ‘La Esperanza’ ubicado en el municipio de Monterrey, C., generado durante el tiempo que se vio forzado a abandonarlo. En cualquier caso, se destaca que al invertirse la carga de la prueba en este tipo de situaciones, la Secretaría de Hacienda del municipio de Monterrey, C., cuenta con los recursos y medios necesarios para corroborar la veracidad de las afirmaciones del peticionario que sea y, si es del caso, actuar en consecuencia, respetando siempre, eso sí, las garantías del debido proceso. Bajo el orden constitucional vigente, cuando hay indicios importantes de que una persona ha sido vícitima de desplazamiento, no se le puede imponer una carga desproporcionada e irrazonable para acceder a un beneficio tribunatrio En consecuencia, al no tener certeza sobre el tiempo exacto en el que el actor debió abandonar el predio “La Esperanza”, la Secretaría de Hacienda del municipio de Monterrey, C., junto con el accionante, adelantarán el trámite correspondiente a fin de verificar de manera precisa el tiempo de exoneración y/o condonación a que haya lugar. Para ello debe tenerse en cuenta el momento en el que el señor J.A.A., restableció los actos de señor y dueño sobre el predio, y empezó a ejercer explotación del mismo para recuperar su situación económica, momento en el que manifestó su intención de ponerse al día en el pago de sus obligaciones tributarias.

   4.3.2. Frente al segundo argumento expuesto por la entidad accionada, referente al incumplimiento de un acuerdo de pago previamente celebrado con el peticionario. Encuentra la Sala que el mismo no tuvo fundamento en la condición de desplazado del solicitante sino que se originó en atención a las normas tributarias generales,[47] motivo por el cual se considera que está vulnerando el derecho de protección a la población desplazada puesto que a la luz de lo establecido en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, corresponde a las autoridades municipales generar sistemas de alivio o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial, como un mecanismo de reparación a las víctimas. En este sentido, mal puede la Secretaría de Hacienda del municipio de Monterrey alegar el incumplimiento de un acuerdo de pago en el que se desconoció la condición de sujeto de especial protección del contribuyente. Tal como se estableció en las consideraciones de esta sentencia, corresponde al Estado, en virtud de los principios de solidaridad y de igualdad (art. 13, CP), atender oportuna y efectivamente a la población desplazada con el fin de superar el estado de extrema vulnerabilidad y así promover su estabilización socioeconómica, que permita el goce efectivo de sus derechos fundamentales.

   4.4. En este sentido, de conformidad a los contenidos de los principios constitucionales de solidaridad e igualdad material, resulta viable y además proporcional exonerar al accionante del impuesto predial gravado sobre su propiedad durante la época en la que no tuvo el uso, goce y disposición del mismo. No se justifica el cobro de dicho impuesto sobre un bien respecto del cual, su propietario por varios años y debido a una razón externa e insuperable a su voluntad, no ejerció de manera libre, plena y satisfactoria los derechos de propiedad que le asisten. En este orden de ideas, el municipio de Monterrey, C., desconoció un mandato constitucional de protección a la población que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, víctima del desplazamiento forzado, al cobrar el impuesto predial sobre un inmueble abandonado forzadamente. El que el peticionario haya incumplido un acuerdo de pago pactado es explicable, pues no es fácil retornar y recuperar la fluidez económica luego del desplazamiento. Así, en virtud del principio de solidaridad y del principio de igualdad material, corresponde exonerar al accionante del impuesto predial causado mientras no tuvo el uso, goce y disposición de su bien inmueble.

   4.5. En conclusión, se revocarán las decisiones de instancia y, en su lugar, será concedida la presente acción de tutela. Se ordenará a la Secretaría de Hacienda del municipio de Monterrey, C., que por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, si aún no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, se abstenga de cobrar lo adeudado por concepto de los impuestos prediales gravados sobre el inmueble “La Esperanza” (de propiedad del señor J.A.A.M., desde el momento en que se produjo el abandono de los mismos por el desplazamiento forzado hasta la fecha en que cesaron las condiciones de vulnerabilidad que tuvo que afrontar el acto. Para esto se adelantará, junto con el accionante, el trámite correspondiente a fin de verificar de manera precisa el tiempo de exoneración y/o condonación a que haya lugar.

(i) Se reitera: las autoridades territoriales vulneran los derechos al debido proceso, a la igualdad y el principio constitucional de solidaridad, al no otorgar a las personas víctimas de desplazamiento forzado beneficios de alivio tributario sobre los bienes que han debido abandonar forzadamente o de los cuales han sido despojados. (ii) Cuando hay indicios importantes de que una persona ha sido víctima de desplazamiento, no se le puede imponer una carga desproporcionada e irrazonable para acceder a un beneficio tributario.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,