Sentencia de Tutela nº 486/17 de Corte Constitucional, 27 de Julio de 2017

1. Demanda de tutela

   1. E.D.J.D. y otros 853 accionantes[1] solicitaron el amparo del derecho fundamental a la educación (CP, 67) vulnerado, a su juicio, por la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de La Guajira, toda vez que las actividades académicas y administrativas de la Universidad de La Guajira fueron suspendidas debido al incumplimiento de las obligaciones a cargo de las accionadas. La conducta de la violación se centra en la falta de presupuesto y cancelación de las sumas adeudadas en virtud de las Ordenanzas 214 de 2007 y 232 de 2008 y la Ley 30 de 1992.

   2. Se solicita al juez constitucional como pretensión que en un término no mayor a 48 horas, ordene “al Departamento de La Guajira girar a la Universidad de La Guajira los dineros correspondientes que se le adeudan para ejercer su normal funcionamiento”[2].

2. Hechos del caso

   3. El Gobierno Nacional presuntamente adeuda a la Universidad de La Guajira los aportes obligatorios de que trata la Ley 30 de 1992 por la vigencia fiscal del año 2016, así como el pago de las matrículas por concepto de subsidio a la gratuidad de la educación superior del departamento, de conformidad con las Ordenanzas 214 de 2007[3] y 232 de 2008[4]; así como la indexación de los recursos de que trata la Ley 30 de 1992[5].

   4. La Universidad de la Guajira inició acciones de cobro amigable, persuasivas y coactivas ante el gobierno departamental, sin obtener una respuesta satisfactoria respecto del pago de las sumas adeudadas. Dicha situación generó una anormalidad académica, de manera que el 5 de octubre de 2016, las actividades académicas y administrativas de la Universidad de La Guajira fueron suspendidas temporalmente[6].

   5. Indican los accionantes ser estudiantes de bajos recursos económicos y resaltan que la educación superior ofrecida por la Universidad de La Guajira les aporta a ellos y a su familia la posibilidad de mejorar las expectativas y oportunidades de vida; razón por la cual, se sienten perjudicados por el inevitable e inminente cierre del ente educativo y suspensión del semestre que cursan en dicha universidad, ante el déficit presupuestal[7].

   6. Interponen masivamente y bajo el mismo formato, acción de tutela por separado, en busca de la protección de su derecho a la educación (CP.67), procesos que fueron acumulados por el Tribunal Administrativo de La Guajira, S. Primera de Decisión, al presentarse identidad temática y procesal[8].

3. Respuesta de las entidades accionadas

   7. Mediante Auto del 25 de octubre de 2016, el juez de primera instancia notificó[9] a la Nación - Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de La Guajira la acción de tutela y concedió un término perentorio de 48 horas para ejercer el derecho a la defensa.

   8. La Nación - Ministerio de Educación Nacional indicó que por medio del Decreto 2550 del 30 de noviembre de 2015, el Gobierno Nacional apropió en el presupuesto de la entidad $24.836.669.342 para la Universidad de La Guajira. Adicionalmente, adujo que por medio de las Resoluciones 5018 de marzo 16 y 19193 de septiembre 14 del 2016, para la vigencia fiscal de ese mismo año apropió $526.423.194 y $514.180.833, respectivamente, para el mencionado ente universitario[10].

   9. De igual manera, argumentó que en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, el Gobierno Nacional apropió recursos por $25.877.273.369 para la vigencia fiscal del 2016, con destino a la Universidad de La Guajira. Por lo anterior, solicitó su desvinculación del trámite de tutela considerando que con su actuar no se habían transgredido derechos fundamentales[11].

   10. El Departamento de La Guajira solicitó declarar improcedente el amparo incoado, por existir otros mecanismos de defensa mediante los cuales se puede hacer efectivo el cobro de acreencias adeudadas, teniendo en cuenta que la acción de tutela es una figura para proteger derechos personalísimos y no patrimoniales[12].

4. Sentencia objeto de revisión

   Primera instancia: Sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira del 8 de noviembre del 2016 (sin impugnación)

   11. El juez constitucional negó el amparo solicitado por los accionantes al no encontrar vulnerado el derecho a la educación. Esto en razón a que: (i) la acción de tutela como mecanismo subsidiario no es el medio judicial idóneo para reclamar el pago o la ejecución de transferencias presupuestales; (ii) que en el interior de la universidad se desarrollaban procesos misionales de docencia, investigación y extensión, y (iii) que el 20 de octubre de 2016, se reanudaron las actividades administrativas y académicas de la institución educativa, por lo que en sus diferentes sedes se estaba garantizando el derecho a la educación[13].

5. Actuación adelantada en la Corte Constitucional

   12. De acuerdo con el auto de la S. de Selección de Tutelas número Tres del treinta (30) de marzo de dos mil diecisiete (2017), se decidió seleccionar el expediente T-6.060.620, asignado por sorteo al Magistrado A.L.C. y repartido el dieciocho (18) de abril de ese mismo año[14].

1. Esta Corte es competente para conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

   1. Legitimación por activa:

2. El señor E.D.J.D. y los otros 853 accionantes[15] presentaron sendas acciones de tutela en nombre propio, según lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política; por lo tanto, se encuentran legitimados para actuar como parte activa dentro del trámite de la solicitud de amparo[16].

   2. Legitimación por pasiva:

3. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la vulneración de derechos fundamentales puede provenir de una autoridad pública o de los particulares. De acuerdo con los artículos 1° y 5° del Decreto 2591 de 1991 “la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar” cualquiera de los derechos constitucionales fundamentales. En la acción de tutela, la legitimación por pasiva hace referencia a la aptitud legal de la o las personas contra quienes se dirige el amparo, de ser efectivamente las llamadas a responder por la violación o amenaza del derecho fundamental[17], cuando dentro del proceso esta resulte probada.

4. En el caso que nos ocupa, el inciso 5° del artículo 67 del Texto Superior indica que “la Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley”; de esta manera, se encuentra acreditada la legitimidad pasiva por una parte, teniendo en cuenta que: (i) al Departamento de La Guajira, como Entidad Territorial, le corresponde, entre otras, participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación; y (ii) a la Nación - Ministerio de Educación Nacional “la Dirección del Sector Educativo Nacional, bajo la orientación del Presidente de la República. En consecuencia, el Ministerio formulará las políticas, planes, programas y objetivos, así como los criterios de planeación tendientes al cumplimiento de aquéllos, para la adecuada prestación del servicio. Corresponde, igualmente, al Ministerio: Cuantificar y asignar recursos humanos, financieros y materiales; determinar la tecnología requerida a través del currículo y de las exigencias pedagógicas del mismo; determinar la normatividad y pautas de evaluación y control del servicio educativo”[18] (subrayas fuera de texto).

5. No obstante, advierte la S. que no se demandó ni se vinculó en sede de instancia a un sujeto procesal relevante y que se relaciona directamente con la pretensión de la tutela, como lo es la Universidad de La Guajira, quien por razones presupuestales, fue la entidad que suspendió las clases. Por ello, este asunto será abordado con posterioridad en la medida que se evidencia la falta de integración del contradictorio por pasiva.

   3. I.:

6. El 5 de octubre de 2016, fueron suspendidas las actividades académicas y administrativas de la Universidad de La Guajira, como consecuencia de la mora en las transferencias obligatorias para la vigencia fiscal del año 2016, por parte del Gobierno Nacional en cabeza del Ministerio de Educación Nacional y del Departamento de La Guajira, representado por la Secretaría de Educación Departamental. El 7 de octubre del mismo año, los accionantes interpusieron acción de tutela mediante formato masivo, transcurridos solo dos días desde la fecha del cese de actividades académicas a la fecha de presentación de las demandas, por lo que se encuentra cumplido el requisito de inmediatez en el caso objeto de estudio.

   4. S.:

7. El artículo 86 de la Constitución Política, la jurisprudencia constitucional y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991 disponen y limitan la procedencia de la acción de tutela a: (i) la inexistencia de otro medio de defensa judicial; (ii) aunque exista, este carezca de idoneidad y eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales o; (iii) para evitar la consumación de un perjuicio irremediable en un derecho fundamental, caso en el que el amparo procede de manera transitoria[19].

8. A partir de las reglas establecidas por esta Corte, se han venido decantando algunas subreglas que permiten el estudio de la idoneidad y eficacia de los medios disponibles para proteger de manera adecuada derechos fundamentales, de manera que se pueda determinar si es o no necesario proteger inmediatamente los derechos afectados a través de este mecanismo residual, efectuando un análisis de la realidad fáctica, la coyuntura y los elementos de juicio que tengan trascendencia para el examen del asunto objeto de estudio.

9. En el presente caso no es clara la afectación del contenido del núcleo esencial del derecho a la educación en sus criterios de disponibilidad, accesibilidad y adaptabilidad, porque, por un lado, la acción de tutela no es el medio judicial idóneo para conminar a la Nación o a una Entidad Territorial para que realice las transferencias previamente incorporadas en el Presupuesto General de la Nación y en las respectivas disponibilidades presupuestales, y por otro, porque según el comunicado de la Universidad de La Guajira del 19 de octubre de 2016, a partir del día siguiente se reestablecieron las actividades administrativas y académicas[20].

10. En este orden de ideas, adicional a la carencia de integración del contradictorio por pasiva respecto de la Universidad de La Guajira y el incumplimiento del requisito de subsidiaridad para exigir una transferencia presupuestal, se impone un hecho relevante que hace inane el cumplimiento de la pretensión de reanudación de las jornadas académicas. Por lo cual, previo a realizar la vinculación del ente universitario que suspendió las clases el 5 de octubre de 2016 o plantear el problema jurídico a resolver, se debe verificar si en el presente caso se presenta el fenómeno de carencia actual de objeto.

11. Según lo establece el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela tiene la finalidad de servir como instrumento de “protección inmediata de [los] derechos constitucionales fundamentales”. Empero, es factible que en el curso del trámite del recurso de amparo o en la revisión que de dichos fallos realiza la Corte Constitucional, se presenten circunstancias sobrevinientes que permitan inferir que, en el caso concreto, la misma no podría servir de instrumento de protección inmediata de derechos fundamentales[21], bien sea porque el daño o la vulneración se consolidó -daño consumado- o bien porque la vulneración o amenaza alegada en la acción de tutela ha cesado -hecho superado-. Ambas circunstancias se enmarcan en lo que la jurisprudencia ha denominado carencia actual de objeto, teniendo como consecuencia lógica, que ante la constatación de alguna de dichas situaciones, se agote el objeto jurídico sobre el cual recae la acción de tutela y por ende, cualquier decisión que se pudiera dar resultaría inocua[22].

12. Es así como el segundo inciso del artículo 86 dispone que “[l]a protección consistirá en una orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo”. En igual sentido, el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 reglamenta esta figura al indicar que “[s]i, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.

13. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional reiteradamente[23], ha manifestado que la carencia actual de objeto por hecho superado ocurre cuando la pretensión perseguida con la acción de tutela se cumple o satisface por parte del accionado o un tercero, o desaparece la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el demandante, de tal manera que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces intrascendente y por lo tanto, contraria al objetivo de protección transitoria o definitiva, según el caso, previsto para el amparo constitucional[24].

14. Esto significa que la acción de tutela pretende evitar la vulneración de derechos fundamentales y su eficacia está atada a la posibilidad de que el juez constitucional profiera órdenes que conduzcan a evitar su violación inminente o irreparable[25]. Por lo tanto, al desaparecer la conducta que presuntamente genera la afectación o amenaza, carece de sentido que el administrador de justicia adopte una decisión de fondo.

15. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte también ha señalado que a pesar de la carencia actual de objeto por el hecho superado, bien puede mantener la potestad para manifestarse en el caso en que, por la gravedad del asunto, resulta necesario hacer un pronunciamiento expreso sobre la conducta vulneradora, tal y como lo consideró en la sentencia T-685 de 2010 de la siguiente forma:

    “[s]i considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, [ya sea] para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera. De otro lado, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es, que se demuestre el hecho superado”.

16. En aplicación de lo anterior, la Corte en la sentencia T-045 de 2008 estableció los siguientes criterios para determinar si en un caso concreto se está o no en presencia de un hecho superado, a saber[26]:

    “1. Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa.

2. Que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que generó la vulneración o amenaza haya cesado.

3. Si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado”.

17. Según se ha destacado a lo largo de esta providencia, la acción de tutela puesta bajo conocimiento de la S. Tercera de Revisión tenía como propósito estudiar si la actuación por parte de las accionadas había vulnerado el derecho fundamental a la educación (CP. 67) del ciudadano E.D.J.D. y los otros 853 estudiantes accionantes, y en caso de comprobarse la identidad entre la conducta de la vulneración con los sujetos accionados, se pretendía que el juez de tutela ordenara solo al Departamento de La Guajira que transfiriera a la Universidad de La Guajira los aportes de que trata la Ley 30 de 1992 por la vigencia fiscal del año 2016, para que dicha universidad reanudara las actividades administrativas y académicas suspendidas desde el 5 de octubre del mismo año.

18. Como se pudo observar anteriormente –Supra numeral 9-, el juez de primera instancia negó el amparo al verificar que la Asamblea General Multiestamentaria de la Universidad de La Guajira levantó el cese de actividades indicando que “A partir de mañana 20 de octubre estudiantes y docentes regresarán a las aulas para continuar con el desarrollo de los procesos misionales de docencia, investigación y extensión de Uniguajira”[27] (negritas dentro del texto original).

19. Como consecuencia de lo anterior, constata la S. que en el presente caso se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto bajo la modalidad de hecho superado, en la medida en que, el derecho a la educación (CP. 67) de E.D.J.D. y los otros 853 accionantes en lo que atañe a la continuidad de la prestación del servicio educativo del segundo semestre del año 2016 no se encuentra amenazado, toda vez que la jordana académica fue reestablecida el 20 de octubre de esa misma anualidad, y que una decisión de fondo resultaría inocua, pues la pretensión principal y única de la acción de tutela aquí estudiada, ya se encuentra satisfecha, de conformidad con lo verificado por el Tribunal Administrativo de La Guajira.

20. Así mismo, si bien la S. comparte el argumento de que la acción de amparo no es procedente para solicitar transferencias o pagos a la Nación o a una Entidad Territorial, es de aclarar que de conformidad con la competencia dada a la Corte Constitucional en el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución, le corresponde a la respectiva S. de Revisión precisamente revisar las decisiones judiciales proferidas en sede de tutela con relación a los derechos fundamentales alegados como vulnerados, por lo que una orden en torno al Sistema General de Participaciones, en adelante SGP, interfiere con las disposiciones constitucionales en materia presupuestal, pues la pretensión de los accionantes se dirige a que esta Corporación ordene a la Nación realizar un acto presupuestal en beneficio de la Gobernación de La Guajira por las transferencias presuntamente adeudadas a la Universidad de La Guajira, asunto que, en principio, escapa a la competencia constitucional de esta S. de Revisión.

21. Dado que el SGP se constituye con los recursos que la Nación transfiere a la Entidad Territorial por mandato de los artículos 356 y 357 del Texto Superior, para la financiación de los servicios a su cargo como salud, educación y servicios públicos domiciliarios, entre otros[28]. En el caso en concreto, se verifica que la obligación prevista en la Ley 30 de 1992, artículos 86[29] y 87[30], fue cumplida por parte de la accionada, pues de conformidad con lo manifestado por la Nación – Ministerio de Educación dichas apropiaciones fueron realizadas para la vigencia fiscal de 2016, por un monto de $25.877.273.369 con destino a la Universidad de La Guajira[31]. En consecuencia, la decisión a adoptar por parte del juez de tutela de primera instancia era la de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado y no negar el amparo, por lo que se hace necesario revocar dicho fallo.

22. Por lo anterior, esta S. procederá a declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, pero revocando la decisión adoptada por el juez de instancia, que decidió negar el amparo.

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,