Auto nº 147/17 de Corte Constitucional, 22 de Marzo de 2017

1. - El 11 de enero de 2017, el ciudadano A. de Z.S. presentó demanda de inconstitucionalidad, por vicios de forma y fondo, contra la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. En su criterio, la Ley vulnera los artículos 1, 13, 38, 58, 68, 113, 140, 145, 157, 189, 338 y 363 de la Constitución.

2. - El accionante señaló como vicio de forma el desconocimiento del artículo 140 de la Constitución Política, que establece que la discusión y la aprobación de los proyectos de ley debe realizarse obligatoriamente en la sede de la Rama Legislativa. Manifestó que el texto de la reforma tributaria, que se sometería a las plenarias de Senado y Cámara, fue discutido y aprobado por la Comisión Accidental de Conciliación “en la sede del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como fue ampliamente difundido por los medios de comunicación”[1]. En su criterio, ello constituye un vicio absoluto de inconstitucionalidad, que además desconoce el principio de división de poderes.

   Presentó nueve cargos de fondo, los que se sintetizan en seguida. Primero, la Ley 1819 de 2016 vulnera el principio de progresividad tributaria, “al haber disminuido el tributo para las personas jurídicas del 34 al 33 por ciento, conserva tarifas reducidas para las empresas constituidas por la Ley de Formalización y Generación de Empleo (Ley 1429 de 2010), para las Empresas industriales y/o comerciales del Estado y las Sociedades de economía mixta de nivel departamental, distrital o municipal, por las reglas generadas por los nuevos hoteles ampliados en municipios de menos de 200 mil habitantes, quienes hayan accedido por inversiones en investigación, desarrollo tecnológico o innovación, los usuarios de zonas francas, al tiempo que no establece una tarifa diferencial dependiendo del tipo de empresa (pequeña, mediana o grande)[2]. En concepto del accionante, esto también evidencia que la Ley demandada trata a las entidades sin ánimo de lucro (asociaciones, fundaciones, corporaciones, cooperativas, entre otras) como si fueran entes con ánimo de lucro[3].

   Segundo, el artículo 145 de la Ley 1819 de 2016 viola el derecho a la libre asociación, a la propiedad privada y a la facultad de los particulares de fundar instituciones educativas, por cuanto convierte a estas últimas, que son entidades sin ánimo de lucro, en contribuyentes del impuesto de renta y complementarios, lo que desconoce la función social que cumplen.

   Tercero, el artículo 145 de la Ley 1819 de 2016 desconoce el derecho a la igualdad, al establecer tratamiento diferente para las entidades sin ánimo de lucro. De un lado, las iglesias y confesiones religiosas reconocidas por el Ministerio del Interior no son contribuyentes del impuesto de renta; por otro lado, convirtió en contribuyentes a asociaciones, fundaciones y corporaciones.

   Cuarto, el artículo 184, que incrementó el IVA general de 16 a 19%, vulnera el carácter progresivo de los tributos (Artículo 363 de la Carta Política) y pone “en riesgo la alimentación y el acceso a diversos servicios a los sectores más vulnerables (estratos 1, 2 y 3)”[4]. El accionante señala que “de acuerdo con algunos cálculos económicos, con el aumento del IVA general del 16 al 19 por ciento, el costo de vida subiría 0.58 puntos para lo más pobres, mientras que será del 0.55 para las personas de ingresos altos. (El Tiempo, 23/12/2016, pág. 13). Y para ANIF, el aumento del tributo puede representar un punto adicional en la inflación para el año 2017”[5]. Al respecto, referenció la Sentencia C-776 de 2013[6], la que considera aplicable, dado que “al aumentarse el IVA del 16 al 19 por ciento por la Ley 1819 de 2016, es un hecho que va a generar una manifiesta regresividad, al tener que pagar los más pobres (estratos 1,2 y 3) por los bienes y servicios gravados con la tarifa general. Al igual, que por las circunstancias de pauperización de importantes sectores de la sociedad el aumento del IVA pone en peligro el mínimo vital de miles de personas”[7]. Además, considera que el artículo 185“atenta contra el mínimo vital de amplios sectores de la población, al restringir o impedir el consumo de elementos básicos”[8], dado que gravó con tarifa del 5% el café, el trigo, la avena, el sorgo de grano, las habas de soya, el salchichón y la butifarra.

   Quinto, el artículo 173, que consagra el IVA, y el artículo 200, referente al Impuesto Nacional al Consumo (INC), gravan las mismas actividades (ventas de algunos bienes inmuebles) y servicios. De manera que, tienen el mismo hecho generador, lo que conlleva a la vulneración del artículo 338 de la Constitución, “porque únicamente le corresponde al Congreso Nacional, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales fijar los elementos del tributo”.

   Sexto, el artículo 201 de la Ley 1819 de 2016, que consagra el Impuesto Nacional al Consumo de la telefonía celular, viola el principio de progresividad al imponer una tarifa del 4% sin tener en cuenta la capacidad de pago de los usuarios. En palabras del accionante: “el gravamen que pagan los usuarios de servicios de telefonía, datos, internet y navegación móvil en un monto superior a 1.5% UVT, es el mismo independientemente de la capacidad de pago de los usuarios”[9]. Además, establece dos impuestos por el mismo servicio, ya que se incrementa el valor del IVA y, al mismo tiempo, se debe pagar el impuesto consagrado en el artículo 201 de la Ley demandada. Ello, desde el punto de vista del accionante se traduce en un total de gravámenes del 23%.

   Séptimo, el artículo 224 de la Ley 1819 de 2016 consagra como contribución parafiscal al combustible, lo que en realidad es un tributo por tener las características propias de los impuestos, esto es: “se cobran indiscriminadamente, no guardan relación directa con un beneficio derivado por el contribuyente no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos y el recaudo no se destina a un servicio público específico”[10].

   Octavo, el artículo 344 de la Ley demandada establece que los contribuyentes deberán presentar la declaración del Impuesto de industria y comercio en el formulario único nacional diseñado por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En criterio del accionante, ello vulnera la autonomía territorial, consagrada en el artículo 287 de la Constitución), ya que no deja un margen para que la entidad territorial reglamente. Al respecto sostuvo que “las entidades locales deben tener la posibilidad de regular aspectos operativos del mismo, como lo es realizar un formulario único para su declaración, recaudo y pago”[11].

   Noveno, el artículo 360 de la Ley demandada creó una Comisión Accidental de compilación y organización del régimen tributario, según el demandante “en forma disfrazada le está entregando al Ejecutivo Nacional la atribución de expedir Código, que es una competencia exclusiva del poder legislativo (artículo 150.10 superior)”[12].

4. El ciudadano F.O.J. también presentó demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1819 de 2016, bajo radicado 11909, que fue acumulada al Expediente D-11907. En este Auto se omitió sintetizar los argumentos del escrito presentado por el actor, toda vez que éste no presentó recurso de súplica.

5. En lo pertinente, el Magistrado Sustanciador Alberto Rojas Ríos, mediante auto del 2 de febrero de 2017, decidió “ADMITIR PARCIALMENTE la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano A. de Z.S. contra el artículo 145 (parcial) de la Ley 1819 de 2016, por la supuesta vulneración del derecho a la igualad (sic) tributaria (art. 13 Superior) y los artículos 184 y 185 (parciales) de la Ley 1819 de 2016, por la presunta violación del principio de progresividad tributaria (art. 363 Superior); e, “INADMITIR PARCIALMENTE las demandas de inconstitucionalidad formuladas por los ciudadanos A. de Z.S. y F.O.J., contra la Ley 1819 de 2016 (…), por la supuesta vulneración de los artículos 1, 13, 38, 58, 68, 113, 140, 145, 157, 189, 338 y 363 Superiores (Exp. D-11907) y 140, 149 y 363 Superiores (Exp. 11909), respectivamente”. Además, concedió un término de tres (3) días hábiles para corregir sus demandas.

   En la parte considerativa del Auto mencionado, se expusieron, en primer lugar, los requisitos legales y jurisprudenciales que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad. En este sentido, se reiteró que los cargos formulados deben ser “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes”[13]. En seguida se analizó la aptitud de cada uno de los cargos, de los que admitió: (i) el cargo de violación del derecho a la igualdad (artículo 145 parcial de la Ley 1819 de 2016) y (ii) el cargo de vulneración del carácter progresivo de los tributos con el aumento del IVA.

   A continuación se exponen las razones por las que fueron inadmitidos los cargos. En primer lugar, con respecto al cargo relacionado con la aprobación de la reforma tributaria por fuera de la sede del Congreso de la República, se afirmó que el accionante no asumió, como le correspondía dado que se trata de un vicio de procedimiento, la carga procesal de demostrar su configuración y, tan solo, se limitó “a aportar una fotografía en la cual figuran algunas personas sentadas alrededor de una mesa, sin que exista certeza alguna de la ocurrencia del referido vicio alegado por el ciudadano”[14].

   En segundo lugar, se sostuvo que el cargo relacionado con la violación del principio tributario de progresividad por la disminución del impuesto de renta y complementarios (del 34% al 33%) carece de certeza, especificidad, claridad y pertinencia. La falta de certeza se debe a que el accionante hace varias afirmaciones de las que no deriva conclusión alguna ni expone los argumentos por los que considera que existe una vulneración del principio de progresividad tributaria. Incumple el requisito de especificidad al omitir citar los artículos de la Ley 1819 de 2016 que vulneran el principio tributario de progresividad. Al respecto, señaló: “[e]n efecto, su planteamiento es muy general, sin que sea posible centrar el debate constitucional en uno o varios artículos de la referida (sic) tributaria”[15]. El cargo tampoco es claro, por cuanto “resulta imposible determinar qué normas en concreto de la Ley 1819 de 2016 son objeto de acusación”[16]. Y, finalmente, carece de pertinencia, “ya que los argumentos del demandante se apoyan sobre una investigación realizada por ‘Justicia Tributaria’, más no en razones de orden constitucional”[17].

   En tercer lugar, se concluyó que la acusación contra el artículo 140 de la Ley 1819 de 2016 carece de certeza, dado que “el demandante no logra demostrar por qué razón imponerle el impuesto a la renta a las fundaciones sin ánimo de lucro, el cual ya existía”[18], vulnera los derechos a la libre asociación, a la propiedad privada y a la facultad de los particulares de fundar instituciones educativas. Tampoco cumple con la pertinencia, porque se encuentra fundado en razones de conveniencia, pero no de constitucionalidad. Incumple el requisito de suficiencia “en la medida en que sus argumentos no logran despertar una duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma legal acusada, en relación con los artículos superiores invocados”. Finalmente, no satisface el requisito de especificidad, porque no adelantó un análisis integral del artículo 140 de la Ley.

   En cuarto lugar, el cargo de la existencia de dos tributos que tienen el mismo hecho generador carece de certeza, especificidad y claridad. La falta de certeza se debe a que no es cierto que los tributos tengan el mismo hecho generador. En el IVA (artículo 173) es “la venta, en general, de todo bien corporal muebles e inmuebles, con excepción de los expresamente excluidos”[19]; mientras que, el INC (artículo 200) “tiene como hecho generador la prestación o la venta al consumidor final o la importación por parte del consumidor final, de un conjunto específico de bienes y servicios”[20]. Carece de especificidad, “por cuanto no evidencia la existencia de una oposición real entre las normas legales acusadas con el artículo 338 Superior”[21]. Y, no es claro, “por cuanto no se entiende en qué medida se repiten o traslapan los hechos generadores de dos tributos”[22].

   En quinto lugar, la acusación que sostiene que el impuesto nacional al consumo de telefonía celular viola el principio de progresividad carece de (i) certeza “por cuanto el demandante no logra demostrar en qué medida el tributo indirecto, que sólo se cobra a partir de determinado consumo, vulnera el principio de progresividad”[23]; (ii) pertinencia, por fundarse “en la interpretación subjetiva que realiza el demandante sobre el contenido del artículo 201 de la Ley 1819 de 2016”[24]; y, (iii) de suficiencia porque no tiene “la profundidad necesaria para despertar una duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma legal acusada”[25].

   En sexto lugar, el cargo contra la consagración de un impuesto nacional disfrazado de contribución parafiscal al combustible, no satisface el requisito de certeza “como quiera que no se evidencia la existencia de una oposición real entre la disposición legal acusada y el artículo 338 Superior (…) adolece de pertinencia, por cuanto se funda en una interpretación exclusivamente personal de la norma legal acusada, y no en razones de orden constitucional (…) es asimismo insuficiente, en la medida en que los argumentos planteados por el demandante carecen de la profundidad necesaria para adelantar un juicio de constitucionalidad”.

   En séptimo lugar, el cargo relacionado con la vulneración del principio de autonomía de las entidades territoriales carece de certeza, pues no se demuestra la vulneración al principio de la autonomía de las entidades territoriales, dado que el impuesto sigue causándose a favor de los municipios. Incumple el requisito de suficiencia, ya que, “los argumentos planteados por el demandante no cuentan con la profundidad necesaria para adelantar un juicio de constitucionalidad (…) incumple el requisito de pertinencia, como quiera que se funda sobre razones de conveniencia y no de constitucionalidad (…) [y] no es específico, ya que no evidencia la existencia de una oposición real entre la norma legal acusada y el principio de autonomía de las entidades territoriales”[26].

   En octavo lugar, en lo referente a la inconstitucionalidad de la creación de una comisión accidental de compilación y organización del régimen tributario, se afirmó que el cargo carece de certeza pues la norma no establece, de ninguna manera, la facultad del presidente para expedir Códigos. Además, “incumple el requisito de especificidad, por cuanto no se evidencia la existencia de oposición alguna entra la norma legal acusada y el artículo 150.10 Superior (…) adolece de pertinencia, ya que se funda en una interpretación subjetiva del autor, completamente ajena al sentido y espíritu de la norma acusada”[27].

6. - El 8 de febrero de 2017, el ciudadano A. de Z.S. presentó corrección de la demanda, en la que además de sintetizar lo expuesto en el escrito de la demanda[28], insistió en que la aprobación por parte de la Comisión de Conciliación se dio en el Despacho del Ministro de Defensa y no en el Capitolio Nacional, lo que vulnera las siguientes normas constitucionales: (i) el artículo 113, pues se configura una “injerencia indebido (sic) por parte del Ejecutivo nacional en las decisiones que en forma autónoma deben tomar los miembros del Congreso Nacional”[29]; (ii) el artículo 140 de la Constitución, por cuanto el proyecto de ley fue discutido y aprobado por fuera del Capitolio Nacional; (iii) el artículo 145, dado que “se afectaron en forma directa el quórum y las mayorías, porque es, reiteramos, en el Capitolio únicamente el lugar donde pueden discutirse y aprobarse las leyes”[30], (iv) el artículo 157 por que el texto fue “acordado en una dependencia del Gobierno Nacional”; y, del artículo 338, por lo que, como ya se dijo, el proyecto no fue tramitado en el Congreso de la República.

   El ciudadano accionante sostuvo que la disminución del impuesto de renta del 34% al 33% y el aumento del IVA del 16% al 19% vulnera el artículo 1º de la Constitución Política, por cuanto el principio del Estado Social de Derecho “impone la protección de los derechos constitucionales desde una perspectiva fáctica, esto es, comprometida con la satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos favorecidos”. Además, vulnera el artículo 334 de la Carta Política, que prescribe la intervención estatal para cumplir con la finalidad de “la racionalización de la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes”[31].

   Sobre la modificación del régimen tributario de las entidades sin ánimo de lucro, el demandante señaló que desconoce los artículos 38 y 189.26, que “permiten al Estado nacional de (sic) intervenir en las entidades sin ánimo de lucro, pero por ninguna parte aparece la autorización para gravar en términos fiscales a las citadas entidades, como si fueran una simples sociedades comerciales, las cuáles necesariamente son sujetos tributarios [lo que] viola en forma directa la garantía constitucional de la libre asociación para los particulares (artículo 38 superior), en razón a que al asimilar las entidades sin ánimo de lucro a las sociedades (con ánimo de lucro), el Estado de una manera abusiva está limitando la libre asociación de las personas”[32].

   Afirmó que existe una amenaza a la propiedad privada (artículo 58) y “la autorización para que los particulares funden instituciones de educación privadas (artículo 68)”[33], debido a que, el tributo dispuesto a las entidades sin ánimo de lucro puede desmotivar la creación de colegios y universidades privadas sin ánimo de lucro. Lo que conllevó a establecer el mismo régimen para las sociedades comerciales y las fundaciones sin ánimo de lucro, a pesar de que las primeras tienen una finalidad económica, mientras que las segundas no.

   Finalmente, señaló que la “reducción del impuesto de renta y complementarios para las personas jurídicas del 34 al 33 por ciento, mientras que se aumentó el IVA general del 16 al 19 por ciento, contradice dicha disposición normativa [el artículo 363]” son medidas que desconocen el principio de progresividad.

7. - En Auto del 24 de febrero de 2017, se rechazó la demanda por considerar que el escrito de corrección incumplió las cargas impuestas en el auto que decidió rechazar la demanda, por las siguientes razones:

   “Como balance del escrito presentado por el ciudadano De Z.S., el Despacho señala como elemento central, que el escrito no contiene ninguna corrección de la demanda, en tanto que el mismo simplemente reproduce o reitera los señalamientos ya contenidos y expuestos en la demanda.

   El Despacho resalta además, que el demandante en ningún momento se ocupó de desvirtuar las observaciones acerca de la falta de claridad, certeza, suficiencia, pertinencia y especificidad de los cargos objetados por medio del Auto de febrero 2 de 2017, en lo que debía consistir propiamente la corrección, de conformidad por la jurisprudencia decantada por la Corte Constitucional sobre admisión de las demandas de inconstitucionalidad”[34].

8. - El 1 de marzo de 2017, el accionante A.D.Z.S. interpuso, dentro del término establecido[35], recurso de súplica contra el Auto del 24 de febrero del año en curso que rechazó parcialmente la demanda, solicitó que se revoque parcialmente la decisión y, en consecuencia, se admita en su integridad la demanda interpuesta. El escrito presentado, en primer lugar, se refirió a los requisitos de las acciones públicas de inconstitucionalidad, conforme con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991; y, afirmó que tanto la demanda como el escrito de corrección cumplen con los requisitos, pues (i) se señalaron de manera expresa las normas acusadas como inconstitucionales, (ii) se enunciaron las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas, esto es los artículos 1º, 13, 38, 58, 68, 133, 140, 145, 189.26, 157, 338 y 363, (iii) se expusieron las razones por las que se considera que existe una vulneración de las normas constitucionales señaladas; y, (iv) se indicó la razón por la que la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda. Al respecto sostuvo:

   “3.1 Aprobación de la Reforma Tributaria por fuera de la sede del Congreso Nacional, porque aparece plenamente probado que el texto final acordado para someterlo a las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes no fue adoptado en el órgano natural del Congreso Nacional (ubicado en el Capitolio), sino en el despacho del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.

   3.2. Violación al Principio Tributario de Progresividad en el Impuesto de Renta y Complementarios de las personas jurídicas, porque la Ley 1819 de 2018 disminuyó el Impuesto de Renta y Complementarios a las personas jurídicas, del 34 al 33 por ciento;

   3.3. Vulneración del derecho a la libre asociación, a la propiedad privada a la facultad de los particulares de fundar instituciones educativas, al de (sic) manera abusiva el Gobierno Nacional a través de la DIAN interferir en las actividades desarrolladas por las instituciones sin ánimo de lucro (fundaciones, corporaciones y asociaciones), con ánimo exclusivamente fiscalista y gravar con el Impuesto de Renta y Complementarios a dichas entidades.

   3.4. Violación del principio constitucional de igualdad, al gravar, de manera general las instituciones sin ánimo de lucro con el Impuesto de Renta, mientas (sic) que las iglesias, que también son de este tipo de entidades, aparecen excluidas del citado tributo nacional.

   3.5. Vulneración del carácter progresivo de los tributos en Colombia, al tener la misma tarifa del IVA para los estratos bajos (1,2 y 3) medios (4) y altos (5 y 6) y, por ende, establecer un régimen claramente regresivo en materia fiscal.

   3.6. Dos tributos nacionales gravan la misma actividad o servicio, el Impuesto sobre las Ventas (IVA) y el Impuesto al Consumo gravan (parcialmente) los mismos bienes y servicios.

   3.7. El impuesto Nacional al Consumo de la telefonía celular viola el principio de progresividad, al gravar con la misma tarifa a los consumidores, independientemente de su capacidad de pago.

   3.8. Un impuesto nacional disfrazado de contribución parafiscal al combustible, ya que aparentemente es una contribución al combustible, pero, realmente es un impuesto disfrazo, por su carácter de imperativo.

   3.9. Vulneración de la autonomía de las entidades territoriales, al establecer de manera arbitraria el nivel nacional un formulario único nacional en el impuesto de industria y comercio, siendo éste último un tributo de carácter local; y

   3.10. Inconstitucionalidad al crearse una Comisión Accidental de compilación y organización del régimen tributario, en razón a que en Colombia únicamente el Congreso Nacional es el competente para expedir Códigos y, por ningún motivo esta competencia puede ser abrogada por el Ejecutivo Nacional.

   Luego de sintetizar los requisitos materiales de las demandas de inconstitucionalidad conforme con la jurisprudencia constitucional, concluyó que: “en el escrito se expresó en forma precisa la acusación contra las normas demandadas (claridad); los argumentos esgrimidos recaen contra la disposición acusada de la Ley 1819/2016 (certeza), se detalló como cada disposición de la norma legal demandada vulnera en forma ostensible la Constitución Política de 1991 (especificidad); los diez argumentos esgrimidos en la demanda (Aprobación de la Reforma Tributaria por fuera de la sede del Congreso Nacional, Violación al Principio Tributario de Progresividad en el Impuesto de Renta y Complementarios de las personas jurídicas, Violación del principio constitucional de igualdad, vulneración del carácter progresivo de los tributos, dos tributos nacionales gravan la misma actividad o servicio, El Impuesto Nacional al Consumo de la telefonía celular viola el principio de progresividad, Un impuesto nacional disfrazado de contribución parafiscal al combustible, Vulneración de la autonomía de las entidades territoriales y Inconstitucionalidad al crearse una Comisión Accidental de compilación y organización del régimen tributario), son de naturaleza constitucional (pertinencia); y las acusaciones planteadas generan diversas dudas sobre la constitucionalidad de la norma legal impugnada (suficiencia).”

   Con base en ello, el ciudadano A. de Z.S. solicitó que se revoque parcialmente la decisión de rechazar la demanda presentada.

A. Admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad

1. - El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que la demanda de acción pública de inconstitucionalidad debe cumplir los siguientes requisitos para ser admitida:

   “1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;

2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;

3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;

4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y

5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

   En caso de que la demanda sea presentada a petición de una persona natural o jurídica, el demandante deberá indicarlo en la demanda”[36].

2. - Además, desde la sentencia C-1052 de 2001, esta Corporación estableció, de manera expresa, que las razones en que se basa la acusación deben ser claras, pertinentes, suficientes y específicas. Se trata de una carga mínima que debe cumplir el accionante, a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza la acción pública de inconstitucionalidad. En este sentido, afirmó: “tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000). Esta es una materia (…) en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[37]. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional’[38]”[39].

3. - Si bien la admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad se rige por la regla general del principio pro actione[40], con el objetivo de garantizar la prevalencia del acceso a la administración de justicia, le corresponde al ciudadano accionante cumplir con las cargas de claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad de cada uno de los argumentos presentados; de lo contrario, la demanda será inadmitida. En este caso, el accionante tiene la posibilidad de corregirla, en los términos del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991[41], y, en última instancia, de presentar un recurso de súplica ante esta Corporación.

   B. El recurso de súplica

4. - Conforme lo ha definido la jurisprudencia constitucional, el recurso de súplica “es una instancia procesal destinada a que el demandante en sede de control de constitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. En consecuencia, el carácter excepcional y estricto de este recurso impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corrijan los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, o adicionen nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el Magistrado Sustanciador. Así las cosas, el ámbito de competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe, precisamente, al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[42]”[43]. En este mismo sentido, esta Corporación ha señalado que “el ejercicio de ese recurso exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que presenta para sustentarlo, de tal forma que estructure una argumentación que le permita al Pleno de esta Corporación identificar el error u olvido que se endilga al auto de rechazo. La ausencia de este elemento, implicaría una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo”[44].

5. - La oportunidad procesal para presentar el recurso es dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto inadmisorio de la demanda de inconstitucionalidad.

   C.A. del caso concreto

6. - La Sala Plena concluye que debe confirmar el rechazo parcial de la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano A. de Z.S.. En seguida se exponen las razones que sustentan esta decisión.

   Inicialmente, el recurso de súplica interpuesto por el actor no se dirige a cuestionar la providencia que dispuso el rechazo parcial de la demanda como corresponde, sino que se limita a presentar una síntesis de los planteamientos expuestos en la demanda de inconstitucionalidad y reiterados en el escrito de corrección. Sobre ese aspecto, en el recurso de súplica el accionante insiste en que explicó de manera detallada las razones por las que estima que la Ley 1810 de 2016 viola los artículos 1º, 13, 38, 58, 68, 133, 140, 145, 189.26, 157, 338 y 363 de la Constitución, pero no manifiesta los motivos de inconformidad con el Auto del 24 de febrero de 2017, que rechazo parcialmente la demanda, en el sentido que no identifica las posibles deficiencias que surgen del mismo, ni tampoco presenta argumentos para controvertilo. Así las cosas, el ciudadano incumplió con la exigencia de identificar el error u olvido de la decisión respecto de la que interpuso el recurso objeto de este pronunciamiento. Ello implica “una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo”[45].

7. - Conforme con lo anterior, la Sala Plena recuerda que el rechazo parcial de la demanda se debió a que en el escrito de corrección, el accionante no aportó nuevos elementos de juicio orientados a lograr la aptitud de los cargos inadmitidos, en términos de claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad. Ello, a pesar de que el Auto del 2 de febrero de 2017, mediante el cual se inadmitió parcialmente la demanda, se señalaron claramente las razones por las que no se encontraron cumplidos dichos requisitos, con lo cual, le correspondía al actor subsanar las deficiencias advertidas en la formulación de los cargos, sin que eso haya ocurrido. En consecuencia, la Sala estima que le asiste razón al Magistrado Sustanciador, en el sentido de considerar que la argumentación expuesta no permite adelantar el juicio de inconstitucionalidad, dado que los cargos rechazados no fueron justificados a partir de razones claras, pertinentes, suficientes y específicas en relación con el desconocimiento de las normas constitucionales alegadas como violadas.

   En ese sentido, es claro que el rechazo parcial de la demanda se encuentra justificado, toda vez que el accionante en el escrito de corrección: (i) no logró mostrar que la reforma tributaria haya sido aprobada por fuera de la sede del Congreso de la República, pues no aportó a la demanda elementos probatorios a partir de los cuales pudiera sustentar tal afirmación; (ii) en la misma línea, tampoco presentó razones claras, pertinentes, suficientes y específicas, de naturaleza constitucional con respecto a la presunta violación del principio tributario de progresividad por la disminución del impuesto de renta y complementarios del 34% al 33%. De ese modo, el planteamiento del cargo fue general y no despertó dudas sobre la presunción de constitucionalidad que ampara la medida; (iii) no acreditó a partir de argumentos de inconstitucionalidad que el artículo 140 de la Ley 1819 de 2016 vulnera los derechos a la libre asociación, a la propiedad privada y a la facultad de los particulares de fundar instituciones educativas, pues los argumentos se basaron en razones de conveniencia que no despiertan una duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma; (iv) no mostró ni presentó explicaciones para sustentar la afirmación de que los tributos consagrados en los artículos 173 y 200 tienen el mismo hecho generador; (v) no aportó elementos de juicio para sustentar que el artículo 201 de la Ley demandada vulnera el principio de progresividad; (vi) no acreditó de manera suficiente por qué el artículo 224 es contrario a las normas constitucionales; (vii) no justificó el motivo por el cual el artículo 344 desconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales, por cuanto el impuesto de industria y comercio sigue causándose a favor de dichos entes; y, (viii) no fundamentó de manera cierta, específica y pertinente que el artículo 360 de la Ley acusada es contrario a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política.

8. - En consecuencia, el incumplimiento de los requisitos de claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad de los argumentos hace imposible que la Corporación pueda dar aplicación al principio pro actione. De ahí que no sea factible llevar a cabo el juicio de constitucionalidad y que deba confirmarse la decisión de rechazo parcial de la demanda. Como se explicó, el actor no corrigió la demanda en los términos del Auto del 24 de febrero del año en curso y, tampoco, en el recurso de súplica controvirtió ni formal ni materialmente la providencia que decidió el rechazo parcial de la demanda.

9. - No obstante lo anterior, la Sala Plena debe precisar, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, “que mediante esta decisión no se trata de impedir el ejercicio del derecho de acción por parte del demandante, ni de sujetarlo a requisitos exagerados que lo tornen inocuo. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar el debido proceso constitucional, al tiempo que se protegen las expectativas que tienen los ciudadanos de que la Corte profiera una decisión de fondo en los asuntos que se presentan ante ella. De ahí que, y como el mismo lo advierte, bien podría reformular su demanda y volverla a presentar ante esta Corporación, siempre que advierta el cumplimiento de las cargas de claridad, certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia”[46].

10. - Por las razones anteriores, la Sala confirmará el Auto del veinticuatro (24) de febrero de dos mil diecisiete (2017), que rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano A. de Z.S..

CONFIRMAR en su integridad el Auto del veinticuatro (24) de febrero de dos mil diecisiete (2017), proferido por el Magistrado Sustanciador Alberto Rojas Ríos, mediante el cual se rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano A. de Z.S..

SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el contenido de esta decisión a la demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

N., comuníquese y cúmplase.

N. y Cúmplase,

LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (E)

MARÍA VICTORIA CALLE COR REA

Magistrada

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

I IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado(e)

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

No firma

JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS

Magistrado (e)

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Expediente D-11907, F. Nº 3

[2] Expediente D-11907, F. Nº 9

[3] Expediente D-11907, F. Nº 34

[4] Expediente D-11907, F. Nº 19

[5] Expediente D-11907, F. 16

[6] Al respecto, el accionante afirma que la sentencia C-776 de 2013 “declaró la inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 788 de 2002, Reforma Tributaria, que gravaba con una tarifa del 2 por ciento a todos los productos de la canasta familiar, al violar el principio de progresividad tributaria y para proteger el mínimo vital

[7] Expediente D-11907, F. 17

[8] Expediente D-11907, F. Nº 19

[9] Expediente D-11907, F. Nº 23

[10] Expediente D-11907, F. Nº 29

[11] Expediente D-11907, F. 30

[12] Expediente D-11907, F. 33

[13] Expediente D-11907, F. 97

[14] Expediente D-11907, F. 99 (reverso) y F. 107

[15] Expediente D-11907, F. 100 (reverso)

[16] Expediente D-11907, F. 100 (reverso)

[17] Expediente D-11907, F. 100 (reverso)

[18] Expediente D-11907, F. 102

[19] Expediente D-11907, F. 104 (reverso)

[20] Expediente D-11907, F. 104 (Reverso)

[21] Expediente D-11907, F. 104 (Reverso)

[22] Expediente D-11907, F. 104 (Reverso)

[23] Expediente D-11907, F. 105

[24] Expediente D-11907, F. 105

[25] Expediente D-11907, F. 105

[26] Expediente D-11907, F. 106

[27] Expediente D-11907, F. 106 (Reverso)

[28] En este Auto se presenta únicamente la síntesis de los argumentos expuestos en relación con los cargos inadmitidos.

[29] Expediente D-11907, F. 114

[30] Expediente D-11907, F. 115

[31] Expediente D-11907, F. 110

[32] Expediente D-11907, F. 113

[33] Expediente D-11907, F. 113.

[34] Expediente D-11907, F. 147 (reverso) y 148.

[35] Al respecto, según informó la Secretaria General de esta Corporación, el auto del 24 de febrero de 2017 fue notificado por medio de estado número 034 del 28 de febrero de 2017, por lo que si el escrito se radicó el pasado 1 de marzo del año en curso, se cumplen con las exigencias de oportunidad previstas en el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015, según el cual: “El recurso de súplica deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él”.

[36] Decreto 2067 de 1991, Artículo 2º

[37] Al respecto se pueden consultar, entre otros, el Auto 244 de 2001 (M.P.J.C.T., en el que al resolver el recurso de súplica presentado por el accionante se confirmó la decisión de inadmitir la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.

[38] Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 (M.P.M.J.C.E.). La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.

[39] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P.M.J.C.E.).

[40] El principio pro actione le impone al juez constitucional el deber de no actuar con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda. Corte Constitucional, Auto 029 de 2016 (M.P.L.G.G.P.)

[41] Decreto 2067 de 1991, Artículo 6o. “Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes.

Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte.

El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.

Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”.

[42] Véanse, entre otros, los Autos 024 de 1997 (M.P.E.C.M., 061 de 2003 (M.P.J.C.T., 129 de 2005 (M.P.J.C.T.) y 164 de 2006 (M.P.J.C.T..

[43] Corte Constitucional, Auto 015 de 2016 (M.P.L.E.V.S.)

[44] Corte Constitucional, Auto 027 de 2016 (M.P.G.E.M.M.)

[45] Corte Constitucional, Auto 027 de 2016 (M.P.G.E.M.M.)

[46] Corte Constitucional, Auto 065 de 2016 (M.P.L.G.G.P.)