Auto nº 266/17 de Corte Constitucional, 12 de Junio de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 701353417

Auto nº 266/17 de Corte Constitucional, 12 de Junio de 2017

Ponente::GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Fecha de Resolución:12 de Junio de 2017
Emisor:Corte Constitucional
RESUMEN

Con el presente auto la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025/04 dispone que el expediente con radicación T-6059591 sea enviado al despacho de primera instancia, en virtud de que la Sala de Selección No. 3, mediante auto del 30 de marzo de 2017, resolvió no seleccionarlo.Recibo Relatoria:

 
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CONTENIDO

Auto 266/17

Referencia: Evaluación de los avances, rezagos y retrocesos en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, en el marco del seguimiento a los autos 004 y 005 de 2009.

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil diecisiete (2017).

La S. Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 del 2004, integrada por los Magistrados L.G.G.P., D.F.R. y G.S.O.D., quien la preside, adopta la presente providencia con fundamento en las siguientes,

CONSIDERACIONES

  1. En el auto 373 de 2016 la S. Especial evaluó (i) la superación o permanencia del ECI en cada componente de la política pública dirigida a la población desplazada; (ii) para lo cual se precisaron los umbrales que se deben satisfacer en cada caso; (iii) el nivel de cumplimiento de las órdenes estructurales emitidas; y definió, en consecuencia, (iv) cuando el juez constitucional debía intervenir. Para realizar esta evaluación analizó los diferentes informes allegados por el Gobierno Nacional, los Órganos de Control, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado y la Población Desplazada, entre otros; las mediciones del goce efectivo de los derechos de la población desplazada, presentadas por la Unidad para las Víctimas y la Contraloría General de la República[1] y debatidas en el marco de la audiencia pública celebrada el 14 septiembre de 2015; y en otros casos, cuando esa medición no era posible porque la información, a efectos de realizar el ejercicio comparativo, no se encontraba disponible, se señalaron unos criterios provisionales

    Igualmente, por disposición de la S. se realizaron diferentes visitas a los territorios para observar el estado de algunas de las problemáticas que afectaban a la población desplazada en los departamentos de Antioquia, Bolívar, C., Córdoba y Norte de Santander; se realizaron ejercicios de diagnóstico del estado actual de cada componente de la política pública, los cuales quedaron recogidos en los autos de solicitud de información proferidos a lo largo del 2015[2] y, con la documentación allegada en virtud de dichas providencias, se consolidaron las temáticas principales sobre las cuales la S. se pronunció en el referido auto.

    Adicionalmente, en esa providencia la S. Especial recordó que los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes son “grupos en los que no sólo ‘se manifiesta la continuidad del ECI’ sino en los que este último se expresa de manera más ‘crítica, alarmante y apremiantemente’”; razón por la cual reafirmó que, “por mandato de la Carta Política, la superación del ECI implica una solución estatal inmediata, decidida y efectiva ‘que amerita medidas específicas de resolución’ a favor de estos grupos poblacionales, atendiendo al impacto diferencial y desproporcionado que el desplazamiento forzado provoca en tales casos”. Asimismo, reiteró que desde el auto 008 de 2009, se estableció que “la demostración de la conducencia de las políticas públicas implementadas para lograr el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, comprende no sólo su orientación de manera racional, adecuando así la capacidad técnica y presupuestal a las obligaciones asumidas por el Estado, sino la introducción de un enfoque diferencial, en especial respecto de mujeres, menores, adultos mayores, indígenas, afrocolombianos y personas con discapacidad, tal como ya se había definido en la sentencia T-025 de 2004[3].

  2. No obstante, el auto 373 de 2016 no incorporó un análisis étnicamente diferenciado, teniendo en cuenta, en primer lugar, que el enfoque diferencial étnico, si bien cuenta con algunos indicadores de goce efectivo, adoptados en el 2008 a través del auto 116 y reajustados en 2013, ni el Gobierno Nacional ni la Contraloría General de la República los integraron en sus mediciones[4]. En segundo lugar, como lo ha resaltado la Defensoría del Pueblo, las encuestas no incorporaron en sus mediciones los enfoques diferenciales de forma que su resultado “permitiera identificar impactos adicionales a los grupos vulnerables identificados por la Corte Constitucional: mujeres, niños, niñas y adolescentes, indígenas, afro y personas con discapacidad (…), lo cual pudo haber invisibilizado sus carencias particulares”. En tercer lugar, estas mediciones fueron “realizadas únicamente en cascos urbanos, dejando por fuera a la población desplazada que se encuentra viviendo en zonas rurales del país”, tales como la población en sus territorios colectivos o ancestrales[5]. Y, en cuarto lugar, porque, como lo han advertido la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre Desplazamiento Forzado y la Unidad para las Víctimas, “en la actualidad no se cuenta con todos los indicadores, ni con todas las fuentes de información necesarias para realizar de manera completa tal ejercicio de valoración”[6].

  3. Con relación a este último aspecto, es preciso advertir que la Corte Constitucional desde la misma sentencia T-025 de 2004 “señaló la ausencia de indicadores y mecanismos de seguimiento y evaluación como uno de los problemas más protuberantes de la política de atención a la población desplazada”[7]. A pesar de ello, y de las diferentes órdenes dictadas por esta Corporación para superar este vacío[8], actualmente no existe una batería de indicadores completa que permita evaluar el cumplimiento y la continuidad de la política pública dispuesta para proteger los derechos de pueblos étnicos ni detectar los errores y obstáculos de su diseño e implementación con el fin de adoptar decisiones encaminadas a superar dichas fallas.

    Como consecuencia de lo anterior, en estado actual de cosas no es posible definir umbrales de cumplimiento y de superación de falencias en la política pública para los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes desplazados o en riesgo de estarlo. En tal sentido, como lo señaló la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, la construcción de estos parámetros no depende exclusivamente del tipo de derecho que se evalúe (título jurídico, alcance y razón de ser), sino que además requiere ser construido con los indicadores del goce efectivo de derechos e incluso, con los indicadores complementarios o sectoriales cuando así se requiera[9].

    Adicionalmente, como se verá en la parte final de la presente providencia, el componente de registro presenta diferentes obstáculos en el acceso al mismo, como en su trámite y la disponibilidad en línea de la información contenida en los diferentes sistemas necesarios para la caracterización de la población indígena o afrodescendiente desplazada.

    Así las cosas, esta S. Especial ordenará al Gobierno Nacional, en cabeza de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Director del Departamento Nacional de Planeación que, con la participación de los organismos de control y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (i) analicen si actualmente los sistemas de información utilizados para capturar información sobre la población desplazada y caracterizarla, cuentan con variables o identificadores lo sufrientemente robustos para diseñar indicadores relacionados con el goce efectivo de derechos de los pueblos étnicos; y (ii) realicen un análisis de la suficiencia, pertinencia y adecuación de los indicadores étnicos existentes y consoliden una batería de indicadores a medir por parte de la Unidad para las Víctimas y el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas; (iii) que permita evaluar los avances, estancamientos y retrocesos de la respuesta estatal respecto al goce efectivo de los derechos territoriales, a la identidad cultural y la autonomía de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes.

  4. Ahora, si bien es cierto que se hace necesario formular y reajustar algunos indicadores[10], y efectuar una medición confiable de los mismos, para adelantar la evaluación del ECI, como quiera que la carga de demostrar el avance en su superación es del Gobierno Nacional[11], ello no impide que la S. Especial pueda verificar si las personas desplazadas étnicamente diferenciadas, en este caso indígenas y afrodescendientes, gozan efectivamente de sus derechos, se avanza en esa dirección o si por el contrario, continúan en grave situación de vulnerabilidad. Así pues, esta Corporación ha manifestado en diferentes providencias que “la Corte Constitucional adoptará las decisiones a que haya lugar con base en la información que presenten los organismos de control, ACNUR y la Comisión de Seguimiento, quienes podrán incluir en sus informes lo que estimen apropiado para adoptar elementos de juicio suficientes, adecuados y significativos sobre la garantía del goce efectivo de sus derechos”[12].

  5. Conforme con lo señalado, pese a que no se advierte aún un conjunto de indicadores consolidado (pertinentes, suficientes y adecuados), que hayan sido sometidos a ejercicios de medición; y a que aún no es posible determinar cuál ha de ser la metodología adecuada para evaluar cuándo se entiende por superado el ECI en el caso de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, y también para orientar a las autoridades sobre el impacto de sus acciones y la dirección que éstas deben seguir, esta S. Especial procederá, a partir de la información aportada por los diferentes actores del proceso de seguimiento, a evaluar la superación Estado de Cosas Inconstitucional frente a los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas y afrodescendientes.

  6. Al respecto, es el mismo Gobierno quien reconoce la persistencia del ECI frente a los derechos de las comunidades afrodescendientes y los pueblos indígenas. De acuerdo con las solicitudes elevadas en 2015 a la Corte, en torno a declarar superado el ECI en algunos componentes[13], avances importantes en otros[14], y una última categoría de sólo “avances”, para el caso de los enfoques diferenciales, dentro de la cual se pidió puntualmente que “reconozca avances en la política dirigida hacia los grupos de enfoques (…) étnicos afros e indígenas”[15]. En ese sentido, la Corte Constitucional encuentra que ciertamente los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011 representan un avance importante en la garantía de los componentes de asistencia humanitaria, prevención y protección, reparación integral y restitución de derechos territoriales de la población étnica que ha sido afectada por el conflicto armado, en la medida en que estas disposiciones establecen medidas de carácter especial y diferenciado que están en consonancia con los preceptos que esta Corte ha desarrollado y exigido a lo largo del proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004.

    No obstante, esta Corte coincide con el Gobierno, en que todavía no se han corregido las falencias identificadas por el seguimiento a dicha sentencia, ni conseguido la satisfacción de los derechos de la población indígena y afrodescendiente desplazada forzosamente, razón por la cual aún no están dadas las condiciones para entender superado el Estado de Cosas Inconstitucional frente a los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas y afrodescendientes[16], pues pese a los requerimientos puntuales que se hicieron a través de los autos 004 y 005 de 2009 para la protección de esta población, de acuerdo con lo expuesto en los documentos y demás instrumentos de análisis, las comunidades afrodescendientes y pueblos indígenas de Colombia siguen sin ser tratados como sujetos de especial protección constitucional[17], afrontan riesgos frente a su vida, integridad y patrimonio cultural, a causa de la violencia generalizada y el conflicto armado interno, pues han sido víctimas de gravísimas violaciones a sus derechos fundamentales individuales y colectivos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, todo lo cual ha repercutido en su desplazamiento forzado individual y/o colectivo.

  7. Puntualmente, la inobservancia del enfoque étnico en el marco del desplazamiento forzado se concentra en la expedición de normas, lineamientos de política pública y documentos formales que no logran repercutir, con la suficiente efectividad, en las situaciones de riesgo y las afectaciones diferenciales de sufren las comunidades étnicas. Así, los contextos de violencia al interior de los territorios indígenas y afrodescendientes continúan potenciando múltiples y continuados casos de desplazamiento forzado y restricciones a la movilidad; sumados a la incapacidad institucional para revertir las afectaciones nocivas y diferenciales que generó el desarraigo y la inadecuada atención en espacios urbanos. Atendiendo además al nivel de cumplimiento bajo de las diversas órdenes emitidas y a la persistencia de bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales. En consecuencia, esta S. Especial procederá a declarar que el Estado de Cosas Inconstitucional frente a los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas y afrodescendientes, persiste.

    Nivel de cumplimiento de las órdenes dictadas en los autos 004 y 005 de 2009, en el marco del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004

  8. A través del citado auto 373 de 2016, la Corte Constitucional definió los parámetros para evaluar el cumplimiento de las órdenes complejas dictadas en el marco de la sentencia T-025 de 2004, así como los criterios para considerar superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional en la política pública[18]. En consecuencia, y siguiendo estos criterios, la S. Especial considera que el nivel de cumplimiento de las órdenes encaminadas a atender y proteger a las comunidades y pueblos indígenas y afrocolombianos que han sido desplazados o están en riesgo, es bajo, toda vez que se advierten deficientes planes, pobres ejecuciones y resultados parciales y limitados[19]. Como quiera que (i) la respuesta gubernamental no ha logrado desactivar ni mitigar los riesgos que afrontan los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes en sus territorios, ni atender de manera idónea a esta población, una vez se ha producido el desplazamiento, (ii) desconociendo, además, el enfoque diferencial étnico en dichas acciones.

    8.1. En primer lugar, como se observa en los diagnósticos fácticos que se expondrán más adelante (infra), los riesgos y afectaciones identificados desde el 2009, no sólo continúan, sino que, en diferentes casos, se han agravado, especialmente en aquellas comunidades donde se han presentado crisis humanitarias recurrentes[20]. De igual forma, esta S. constata que estos grupos étnicos se encuentran en especial condición de riesgo frente a nuevos desplazamientos, producto de la violencia generalizada, el conflicto armado y de sus factores asociados. Lo anterior, en consecuencia, ha elevado los peligros que se ciernen sobre su vida e integridad física y sobre su patrimonio cultural.

    8.2. En segundo lugar, en torno al desconocimiento del enfoque diferencial en la respuesta gubernamental, esta S. resalta que el mismo ha sido desarrollado por la Corte Constitucional en sus providencias (i.e. autos 004 y 005 de 2009) y lo ha relacionado con (i) los riesgos específicos del desplazamiento forzado, los cuales impactaban su existencia física y cultural como grupos poblacionales minoritarios; (ii) las causas que subyacen a estas situaciones de riesgo, las cuales tienen que ver, como lo señaló la Corte, con las persecuciones y formas de discriminación que, desde el pasado, han existido sobre las comunidades étnicas, y que en el marco del conflicto armado, operan como causantes de su desplazamiento; y (iii) la necesidad de mitigar las afectaciones específicas que trae para estos sujetos el desarraigo. Afectaciones éstas, que dan cuenta de situaciones o circunstancias particulares derivadas del desplazamiento, así como del tiempo transcurrido a partir de la ocurrencia de los hechos y, especialmente, de las transformaciones de las que son objeto por la prolongada condición de vulnerabilidad. En ese orden de ideas, esta Corporación también buscó que (iv) la política pública asegurara un tratamiento adecuado respecto de las necesidades específicas de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, ya sea dirigida a eliminar las barreras de discriminación, relacionadas con sus características culturales o ubicación geográfica, o tratamientos inequitativos. No obstante, contrario a lo anterior, esta S. Especial encuentra que el enfoque diferencial étnico en el marco del desplazamiento forzado, se ha concentrado en la expedición de normas, lineamientos de política pública y documentos formales que no logran repercutir, con la suficiente efectividad, en las situaciones de riesgo y las afectaciones diferenciales que sufren las comunidades étnicas[21].

  9. A estas conclusiones ha podido llegar la S. Especial de Seguimiento, al analizar la política pública y las acciones gubernamentales a la luz de tres derechos étnicos (identidad cultural, autonomía y territorio), así como frente al registro. Sobre este particular, estos derechos se tomaron en cuenta por haber sido tutelados reiteradamente por esta Corporación en sus decisiones y ser aquellos sobre los cuales el conflicto armado y el desplazamiento forzado, se han manifestado con mayor intensidad[22]; mientras que, frente al registro, en la sentencia T-025 de 2004, esta Corporación resaltó que hace parte de los derechos básicos que tiene la población desplazada[23], pues permite el acceso a la política pública de prevención, protección, asistencia, atención y reparación, propendiendo porque su diseño e implementación se hagan a partir de sus necesidades.

    Sin perjuicio de lo anterior, es preciso advertir que a pesar de la gravedad de la emergencia que afrontan los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, el Gobierno Nacional continúa sin aportar información atinente a la caracterización de la población étnica, especialmente de aquella que ha sido forzada a desplazarse, a resistir el conflicto en sus territorios y/o a enfrentar restricciones a su movilidad[24]. Por lo tanto, la Corte no cuenta con información comprensiva de todos los riesgos y afectaciones que afrontan cada uno de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, así como de sus causas (las cuales, además, abarcan un grupo muy complejo de elementos que interactúan en forma diversa en cada caso particular). En efecto, como se expondrá con mayor detalle en la sección final, y se consolida en los anexos de esta providencia, la S. encontró diferentes fallas en materia de registro y caracterización de la población étnica, que inciden en esta situación.

    No obstante, en la presente oportunidad, esta Corporación abordará la situación de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes que, de acuerdo con la información que le ha sido provista por numerosas fuentes, son víctimas del desplazamiento forzado, el conflicto armado y la violencia generalizada[25]. En concreto, esta S. ha acopiado información de diferentes comunidades ubicadas tanto en el pacífico colombiano como en el atlántico, así como del sur del país. Estas zonas, de acuerdo con el Sistema de Alertas Tempranas[26] y el Centro Nacional de Memoria Histórica[27], se constituyen como los escenarios sobre los cuales el conflicto armado y la violencia generalizada se han concentrado.

    Así las cosas, si bien este auto parte del análisis concreto de las condiciones en que se encuentran determinados pueblos y comunidades, la presente providencia se orienta a resaltar la complejidad y la gravedad de la situación que siguen viviendo los grupos étnicos en todo el territorio nacional. Lo anterior, atendiendo a que las problemáticas aquí descritas, si bien son el resultado de riesgos y afectaciones que se evaluaron en casos concretos, estos expresan dificultades en la respuesta estatal tanto local y regional, como nacional y permiten identificar elementos transversales en pueblos y comunidades de diferentes departamentos[28].

  10. En tal sentido, esta Corporación observa un bajo nivel de cumplimiento a sus órdenes. Específicamente, respecto al derecho a la identidad cultural la Corte encuentra que el Gobierno Nacional no ha logrado atender de manera adecuada a la población étnica que ha sido forzada a desplazarse hacia entornos urbanos, ni ha podido contrarrestar los factores que inciden en la pérdida de la vida cultural de los pueblos y las comunidades en sus territorios. En el caso del derecho a la autonomía, obedece a la persistencia de problemas que afectan la participación, la consulta previa y la gobernabilidad territorial. En cuanto a los derechos territoriales, la S. considera que la respuesta estatal no ha logrado superar las situaciones que fomentan la inseguridad tanto jurídica como material sobre los territorios de éstos grupos étnicos. Finalmente, respecto del registro, no se observan avances significativos de cara a la superación de los obstáculos que se presentan en el acceso al mismo, como en su trámite y la disponibilidad en línea de la información de los diferentes sistemas necesarios para la caracterización de la población indígena o afrodescendiente desplazada.

    En consecuencia, hasta tanto la política pública no se encuentre indefectiblemente encaminada a: (i) desactivar los riesgos específicos que afectan a las comunidades y pueblos indígenas y afrodescendientes; (ii) superar las afectaciones ocasionadas en virtud del desplazamiento forzado; y (iii) asegurar un tratamiento adecuado respecto a las especiales necesidades de esta población, esta Corporación mantendrá su competencia frente a la garantía de los derechos fundamentales de las comunidades y pueblos indígenas y afrodescendientes desplazados o en riesgo de estarlo, siguiendo los criterios establecidos en el auto 373 de 2016. Así, “Si el nivel de cumplimiento es bajo, el juez de tutela, por supuesto, mantendrá su competencia, pues la violación y la amenaza al derecho no han cesado; aunque existen avances y progresos mínimos, el riesgo sobre los derechos es significativo y, por tanto, demanda la atención del juez. Su competencia y las órdenes, deberán mantenerse y complementarse en la medida en que se requiera”[29].

    Por encontrar que los riesgos y afectaciones identificadas en los autos 004 y 005 de 2009, no sólo persisten, sino que se han agudizado, debido principalmente a los bloqueos institucionales y las prácticas inconstitucionales de los que se ocupará la S. en los apartes que siguen (infra), y los cuales se han traducido en una vulneración masiva de los derechos a la autonomía, la identidad cultural, el territorio y el registro de los grupos étnicos que han sido desplazados forzosamente o se encuentran en riesgo de estarlo, esta Corporación mantiene su competencia para hacer seguimiento al ECI en relación con los pueblos étnicos.

  11. No obstante lo anterior, es pertinente advertir que no todas las fallas encontradas deben ser objeto de seguimiento por parte del Juez Constitucional, debido a que no todas constituyen bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales per se y, pues, algunas obedecen a fallas puntuales de instrumentos, herramientas y programas de política pública, los cuales, a primera vista e individualmente, no resultan inconstitucionales. Por lo tanto, su seguimiento puntual continuará en cabeza de las autoridades y organismos de control del Estado para que adopten las medidas a que haya lugar.

    Conforme con lo anterior, esta Corporación procede a señalar aquellos riesgos y afectaciones persistentes, en el caso de los derechos a la identidad cultural, autonomía y territoriales, y de las fallas de la política, respecto al registro, caracterización y sistemas de información[30] y, en cada capítulo, identificará los bloqueos institucionales y las prácticas inconstitucionales que reclaman la intervención excepcional y residual de esta S. Especial.

  12. Esta S. Especial encuentra que aún con los cambios normativos e institucionales generados con el Decreto 4633 de 2011, muchos pueblos y comunidades indígenas no tienen la posibilidad material de restablecer, conservar, proteger o fortalecer sus modos de vida, de acuerdo con su cosmovisión y su relación especial con el territorio. La información presentada por el Gobierno Nacional, los organismos de control y la sociedad civil, permite extraer dos conclusiones importantes que sustentan esta tesis: a) por la prolongada condición de desplazamiento y la inadecuada e insuficiente respuesta del Estado colombiano, la población indígena enfrenta situaciones de discriminación, estigmatización y marginalidad en espacios urbanos; y b) debido a la persistencia y concentración de los escenarios de conflicto y violencia generalizada en los territorios indígenas, las etnias son víctimas de una acelerada pérdida de la vida cultural en sus territorios.

    1. Los informes allegados a esta S., incluso gubernamentales, como los aportados por el ICBF en cumplimiento de los autos 173 de 2012 y 051 de 2013, explican las gravísimas afectaciones que existen sobre las personas indígenas desplazadas en espacios urbanos. En efecto, a través de diferentes casos presentados por la Defensoría del Pueblo y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (en adelante CODHES), la Corte observa cómo la atención inadecuada, insuficiente e ineficiente por parte de las autoridades públicas expone a esta población a procesos de asimilación e integración forzada, algunos tan alarmantes y prolongados, que varios de los elementos que los identificaban como grupos étnicamente diferenciados están a punto de destruirse[31]. Esta población desplazada de sus territorios por el contexto que genera el conflicto y la violencia, continúa sobreviviendo en entornos urbanos sumidos en la pobreza extrema, marginalidad e inseguridad alimentaria; con falta de acceso a agua potable y servicios de saneamiento básico; sin posibilidades reales de fortalecer o siquiera mantener sus tradiciones; y con nulas oportunidades de mejorar sus condiciones indignas de vida por la estigmatización y discriminación de la que es objeto.

      En numerosos casos reportados, señalados en el Anexo I de esta decisión[32], se encontró que los sitios de albergue dispuestos para los pueblos indígenas fueron coliseos, escuelas, polideportivos, casas indígenas, habitaciones en zonas deprimidas de las ciudades y hospitales abandonados. Se trata de lugares en condiciones precarias, donde el pésimo estado de conservación, la falta de servicios domiciliarios y el hacinamiento exponen a dichas comunidades a mayores escenarios de discriminación[33].

      Lo anterior recrudeció muchas de las afectaciones identificadas desde el 2009 por esta Corte, principalmente: (i) hechos de violencia intrafamiliar, de género, etaria y comunitaria, hasta el punto de fragmentar el tejido social[34]; (ii) irrespeto a las autoridades tradicionales porque sus saberes pierden importancia para sobrevivir en los contextos urbanos[35]; (iii) descomposición y dispersión de los pueblos indígenas ante la necesidad de integrarse como individuos[36]; (iv) pérdida de los elementos identitarios en las generaciones más jóvenes, quienes se desenvuelven desde temprana edad en estos contextos o nacieron con posterioridad al desplazamiento[37]; (v) consumo de sustancias psicoactivas por parte de niños, niñas y adolescentes indígenas[38]; (vi) mendicidad urbana de mujeres y menores indígenas, como práctica habitual de recaudo de dinero para adquirir alimentos, bienes y servicios básicos; (vii) bloqueo a formas tradicionales de medicina y la transmisión de los saberes ancestrales[39]; y (viii) la imposibilidad de desarrollar prácticas de auto sostenimiento, lo que ha llevado a una mayor dependencia de la ayuda humanitaria y una acelerada pérdida de las costumbres alimentarias[40].

      A pesar del anterior escenario, esta S. Especial conoció varios grupos y comunidades desplazadas que emprenden procesos de reubicación o de integración local en espacios urbanos. Esta preferencia, en lugar de expresar un cumplimiento del principio de voluntariedad de los retornos y las reubicaciones, ha sido moldeada o condicionada, de una parte, por la prolongada situación de desplazamiento, donde las comunidades sobreviven por años, e incluso décadas, sin una atención adecuada por parte de las autoridades públicas; y del otro lado, por la situación de inseguridad que persiste en los territorios[41].

    2. De otra parte, debido a la persistencia de hechos de violencia en los territorios indígenas, las etnias también son víctimas de un agravamiento de sus condiciones de pobreza e inseguridad alimentaria y, por ende, una acelerada pérdida de la vida cultural en sus territorios.

      Al respecto, la Defensoría del Pueblo[42] y la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)[43], presentaron información actualizada sobre la situación de numerosas comunidades en las que se advierte la existencia de riesgos recurrentes, que impactan de manera negativa las condiciones de seguridad y dignidad en los territorios indígenas y, según precisaron, requieren una protección urgente e integral por parte de toda la institucionalidad, con el fin de contrarrestar las difíciles condiciones de subsistencia y las fuertes carencias en los componentes de prevención, protección, atención humanitaria y estabilización socioeconómica[44].

      Las situaciones de riesgo y las afectaciones de estas comunidades estuvieron relacionadas con las siguientes circunstancias en sus territorios[45]: (i) desprotección de los derechos a la salud, agua potable y alimentación, lo que ocasiona graves repercusiones en el día a día de las comunidades y, desde una perspectiva colectiva, tiene consecuencias directas para la conservación de sus modos de vida; (ii) el involucramiento forzado de la población en dinámicas socio-económicas regionales o locales que debilitan, fracturan y dificultan la supervivencia de las minorías étnicas (ej. Raspado de coca); (iii) las re-significaciones del territorio y de la cultura que ha tenido la población indígena retornada, después de estar asentada por años en espacios urbanos, y que debido a la inadecuada atención por parte de las autoridades públicas responsables, ha obstaculizado la conservación de sus prácticas tradicionales y de la vida en comunidad; y finalmente, (iv) los entornos de pobreza de las comunidades indígenas que habitan al interior de los territorios y que, además, sobreviven en medio de múltiples contextos de violencia regional y local[46].

  13. Con relación a las comunidades afrodescendientes, este panorama no varía sustancialmente. Sobre el particular, la Corte Constitucional, siguiendo las consideraciones del auto 005 de 2009, pudo observar cómo los riesgos y afectaciones en contra de la identidad cultural de esta población, no sólo persisten sino que, además, se han agravado como consecuencia de una respuesta estatal que no ha conseguido: a) mitigar las situaciones de riesgo en los territorios, b) ni atender de manera eficaz a los afrodescendientes que han sido desplazados. A esta conclusión ha llegado esta S. al valorar los diferentes riesgos que afrontan estas comunidades en sus territorios, así como en los contextos urbanos en los que se han asentado.

    1. Respecto a los territorios, esta Corporación encuentra que el desplazamiento forzado, el conflicto armado, la violencia generalizada y sus factores subyacentes y vinculados, continúan teniendo un impacto diferencial y desproporcionado sobre las comunidades afrodescendientes, que se refleja en la ocurrencia de nuevos hechos victimizantes, emergencias recurrentes y agudización de su crisis humanitaria. Lo anterior, ha generado diferentes impactos en la identidad cultural de estas comunidades, tales como: (i) el desarraigo; (ii) cambios en la valoración, defensa y cuidado del territorio; (iii) afectaciones a su seguridad y soberanía alimentaria; (iv) debilitamiento y pérdida de los saberes y conocimientos tradicionales, tanto en sus actividades productivas (i.e. pesca, barequeo), como en su medicina tradicional; (v) destrucción de sus estructuras sociales y la ruptura del tejido social y familiar; (vi) pérdida de su memoria histórica y de sus manifestaciones artísticas; y (vii) debilitamiento de sus formas de organización y administración interna[47]. Estas situaciones, se han presentado en comunidades de los departamentos del Bolívar, C., C., V. delC. y N..[48]

    2. Frente a las comunidades que se encuentran desplazadas en las ciudades, la Corte observa que, tal y como se advirtió en el auto 005 de 2009, la población afrodescendiente es obligada, por la falta de atención, a ubicarse “en los llamados cinturones de miseria, sin condiciones para una vida digna”, lugares en donde además se continúa menoscabando “su identidad cultural, (…) su situación de inequidad, marginalidad y por ende de violación de sus derechos individuales, económicos, sociales, culturales y colectivos”[49]. No hay que olvidar que en este tipo de espacios las comunidades encuentran serias barreras para replicar sus dinámicas, saberes y valores socio-culturales, rehacer su vida social y reconstruir su identidad como pueblo.

    Lo anterior, de acuerdo con los organismos de control y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, ha agudizado la discriminación racial y social en el marco del desplazamiento forzado, lo cual menoscaba su identidad y desincentiva el autoreconocimiento como parte de esta etnia, en abierta contravía de los precedentes de esta Corporación. (i.e. comunidades de Guapi, Timbiquí y L. de Micay en ciudades como Cali, Popayán y Buenaventura o población afrodescendiente desplazada en Soacha)[50].

    Ahora, si bien estas situaciones surgen como consecuencia de la indebida atención en los lugares de llegada[51] y los desplazamientos prolongados, provocados especialmente por la ausencia de planes de retorno o reubicación, las mismas tienen como resultado, la asimilación e integración forzada. Esta afectación ha sido explicada anteriormente en el caso de los pueblos indígenas (supra)[52] y se concreta, por ejemplo, en la ruptura de la relación filio-paternal, dado que los menores ya no sienten el mismo respeto por sus padres o autoridades; en una ruptura generacional, que ha imposibilitado una “crianza de forma adecuada”; y en una “desestructuración de los roles dentro de la familia y la comunidad, impidiendo la comunicación de los saberes a las nuevas generaciones”[53].

    13.1. Adicionalmente, esta S. Especial quiere llamar la atención acerca de dos problemas que han afectado de manera directa la identidad cultural de los afrodescendientes en espacios urbanos.

    El primero de ellos, se relaciona con los riesgos que se exacerban como consecuencia de las fallas en la política pública de atención, retornos y reubicaciones, que han incidido en la identidad cultural de los afrodescendientes. Estos son: (i) el reclutamiento de menores y violencia sexual por parte de estructuras armadas ilegales que ampliaron sus zonas de operación y control hacia los cascos urbanos; (ii) las continuas extorsiones de las que son víctimas; (iii) los mercados ilegales de tierras y los procesos de intimidación y acoso de los grupos delincuenciales que manejan dicho negocio; y (iv) los desplazamientos intraurbanos que se producen como consecuencia de la inseguridad, controles territoriales y proyectos de infraestructura o desarrollo que se planean y ejecutan en asentamientos de población desplazada afrodescendiente[54].

    El segundo problema, está relacionado con la situación de vulnerabilidad en que se encuentran estas comunidades en contextos urbanos y los obstáculos que impiden a esta población acceder a fuentes formales y estables de educación y autosostenimiento. Concretamente, a pesar de que el auto 005 de 2009 identificó estas dificultades como manifestaciones de la discriminación y violencia de la cual son víctimas los pueblos afrodescendientes, aún no se han reportado acciones específicas y contundentes para solventar estas situaciones. Por el contrario, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo, la población afrodescendiente desplazada sobrevive en la informalidad y la miseria[55].

  14. La respuesta estatal muestra un bloqueo institucional que no contribuye a mitigar estas situaciones de riesgo ni a abordar las afectaciones diferenciales que se presentan sobre las comunidades étnicas, tanto las desplazadas hacía los espacios urbanos, como aquellas que resisten en el territorio los estragos de la violencia. No hay que olvidar que un bloqueo institucional se causa por “un grado profundo de desarticulación o de falta de coordinación entre distintas entidades estatales encargadas de una política pública que depende de varias agencias, instituciones y actores sociales (…)” y que trae consigo “la transgresión masiva y sistemática de los derechos fundamentales”[56].

    14.1. La Corte Constitucional ve con preocupación un profundo grado de desarticulación entre las distintas autoridades y entidades responsables de ejecutar la política pública de atención, protección, generación de ingresos, retorno y reubicación, a través del enfoque diferencial étnico. En efecto, la intervención gubernamental se caracteriza por diseñar y desarrollar proyectos sectoriales, puntuales y de corta duración, que no permiten concluir la superación definitiva de la crisis humanitaria y cultural de la población étnica, afectando así el derecho a la identidad cultural de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes.

    Lo anterior, además de entorpecer la obtención de una respuesta coordinada, articulada y complementaria, ha desgastado al sistema que no actúa como un todo y a los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, quienes a pesar de la mayor presencia estatal y la adquisición de compromisos, no advierten cambios significativos en sus condiciones de vida[57]. Al contrario, esta clase de intervención fractura lentamente el tejido comunitario, donde cada institución responde según sus competencias con diferentes propuestas desde la oferta institucional ya establecida, desconociendo así los criterios de adecuación territorial, geográfica y cultural que exige la adopción de un enfoque diferencial étnico.

    Aunque existen entidades con algunas acciones concertadas entre sí, como lo corroboró la Defensoría del Pueblo en respuesta al auto del 28 de abril de 2014, esta concertación no se constituyó en un esquema de atención efectivamente planificado entre las autoridades nacionales y territoriales ni entre las mismas instituciones a nivel regional, que tenga como eje central un enfoque diferencial étnico, e impacte en la satisfacción de los derechos constitucionales[58]. Esta situación conlleva a un paralelismo de los programas que, sin embargo, no mitigan las situaciones de riesgo de índole físico, cultural y territorial, señaladas con anterioridad[59].

    Este bloqueo cobra especial relevancia porque, al carecer la respuesta estatal de los principios de integralidad, progresividad y continuidad, se advierte la imposibilidad material para restablecer, proteger, conservar o fortalecer los modos de vida tradicionales de aquellas comunidades afectadas directamente por el conflicto armado y el desplazamiento forzado, prerrogativa que hace parte del contenido del derecho a la identidad cultural[60]. Así lo ha entendido esta Corte cuando reconoce que la diversidad étnica y cultural no sólo se proyecta desde un carácter más democrático y pluralista, para que las comunidades étnicas hagan parte de la nación colombiana, sino a través de la concesión de derechos específicos que garanticen la conservación de sus usos y costumbres[61]. Este deber además tiene sustento en la Convención 169 de la OIT (Arts. 2 y 4) y disposiciones del soft law, como la Declaración de la Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (Art. 5).

    Sin embargo, esta Corte encuentra que en la actualidad las comunidades étnicas desplazadas o en riesgo de desplazamiento no han podido restaurar, mantener y reforzar sus sistemas o instituciones económicas, sociales y culturales afectadas, tal como ocurre en entornos urbanos y en sus territorios ancestrales. Tal consideración está fundamentada, como se recogió con anterioridad, en dos situaciones abiertamente inconstitucionales:

    La primera, sobre las personas, familias y comunidades étnicas desplazadas hacia los entornos urbanos, lo que incluye cabeceras municipales de 4ta., 5ta. o 6ta. categoría, quienes no han recibido una respuesta que, en un corto plazo, garantice la atención diferencial que demanda su situación específica de desarraigo y, a mediano plazo, favorezca el retorno efectivo y con condiciones de sustentabilidad para la población o, en casos especiales, permita una reubicación culturalmente adecuada[62].

    El segundo, respecto de las comunidades, grupos y personas que resisten a la violencia en los territorios y/o se encuentran con restricciones a la movilidad, pues sobre ellos la respuesta estatal tampoco ha contribuido a mitigar los hechos de violencia, inseguridad alimentaria y pobreza que colateralmente genera el conflicto armado, a través de la implementación de medidas que aseguren su protección, atención humanitaria y estabilización socio-económica y cultural[63].

    14.2. Adicionalmente, este bloqueo institucional produjo un conjunto de obstáculos administrativos y materiales que conllevaron una mayor dificultad para conservar, restablecer, proteger o fortalecer los modos de vida minoritarios de estas comunidades. Lo anterior, responde a la profunda desarticulación institucional que ocasionó un masivo incumplimiento de los compromisos que fueron asumidos a través de los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, así como las órdenes emitidas a lo largo del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004.

    Sobre el particular, los órganos de control plantearon distintas fallas que sustentaban esta inoperancia de la respuesta estatal. En esta ocasión, la S. hará alusión a las que reflejan un obstáculo de orden administrativo o material para cumplir con el deber estatal anteriormente señalado, las que se explican en detalle y a través de casos en los Anexos I y II[64] de esta providencia. Estos obstáculos son los siguientes:

    1. El significativo número de iniciativas estatales que se enfocan en ajustar herramientas metodológicas o diseñar estrategias para los planes de acción, acorde con los cambios normativos e institucionales que se van presentando, al parecer puramente nominales porque no tienen repercusiones en el goce efectivo de los derechos fundamentales. Así lo atestiguan los escasos resultados en lo concerniente a la implementación de los Planes dirigidos a los pueblos indígenas[65] y a las comunidades negras[66], al igual que el cumplimiento efectivo a las órdenes dictadas por este tribunal[67] y el nivel de implementación de determinados programas gubernamentales[68].

    2. En la fase de implementación de la política pública el contenido del enfoque étnico se reduce drásticamente a la inclusión marginal de personas que reconocen su pertenencia étnica a la oferta ordinaria del Estado, sin consideración del objetivo del respectivo plan, programa o medida, ni las implicaciones de tal actuación para el mantenimiento de la vida en comunidad. Lo anterior surge porque las iniciativas se desprenden de la oferta institucional y no de las características culturales, las necesidades propias, las destrezas tradicionales y los usos o costumbres[69]. Por lo tanto, la mayoría de las comunidades étnicas se ven obligadas a acoplarse a una oferta programática indiferente a sus necesidades, en la que además existe una proliferación de herramientas y lineamientos de política pública que desconocen las escasas destrezas administrativas de la mayoría de la población[70].

    3. El sistemático incumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que demanda la puesta en marcha de procesos de retorno, reubicación e integración local, ha ocasionado una imposibilidad para restablecer sus modos de vida tradicionales y, por ende, un mayor riesgo de extinción física y cultural de la población desplazada por largos periodos en espacios urbanos. Al respecto, esta Corte encontró que la respuesta estatal es, de una parte, fragmentada[71] y, de la otra, de corte asistencialista[72], lo cual incentiva la ocurrencia de conflictos intra e inter étnicos.

    Como pudo constatar la Defensoría del Pueblo, la respuesta del Estado colombiano no asegura que los procesos de retorno o reubicación, cuenten con condiciones de seguridad y dignidad y, por lo tanto, con soluciones socio-culturales sustentables. Ello implicó que numerosas personas, familias y comunidades étnicas, indicadas en los Anexos I y II de esta decisión, volvieran a las situaciones de riesgo y de vulnerabilidad que existían con anterioridad a los hechos del desplazamiento, porque en la práctica las intervenciones institucionales continuaron fundamentadas en proyectos aislados, sin un enfoque específico y sin soluciones duraderas.

    Es más, a partir de la información allegada por los órganos de control se desprende que: (i) los retornos espontáneos; (ii) los retornos con algún grado de acompañamiento (lo que incluye aquellos casos que hasta ahora cuentan con el plan elaborado); y (iii) las reubicaciones, son procesos que se inscriben en la lógica de modelos temporales y medidas transitorias, que todavía no tienen garantizados los elementos constitutivos de un plan de retorno o reubicación, tal como se recogió con detalle en el auto 373 de 2016[73]. Al contrario, la inseguridad legal y material que rodea estos procesos ha agudizado los conflictos interétnicos, intraétnicos e interculturales sin ser atendidos por ninguna entidad del Estado. A esta situación se suma la ausencia de un plan de acción por parte de la Unidad para las Víctimas, enfocado en la población étnica que permanece en espacios urbanos y por largos periodos, que asigne recursos suficientes para la compra de predios destinados a atender las reubicaciones de este grupo poblacional o con articulación de los compromisos de las entidades nacionales y autoridades locales responsables del retorno. Lo que genera que en distintos departamentos y ciudades del país exista población étnica que no cuenta con una solución institucional clara para superar su condición de desplazamiento.

  15. Por otra parte, S. Especial de Seguimiento también encontró una práctica inconstitucional en la respuesta estatal[74]. Acorde con el auto 373 de 2016, estos casos se presentan cuando, “a pesar de que la actuación administrativa sea articulada y coordinada, y haya transparencia en la asignación de funciones y responsabilidades en cabeza de las distintas entidades responsables, el accionar administrativo puede someter a sectores de la población a situaciones de ‘déficit de protección’ injustificadas, ya sea por que sufren un trato discriminatorio y/o porque se encuentran invisibilizados ante la actuación estatal y, en consecuencia, se hallan excluidos de la misma a pesar de contar con un marco legal y constitucional de protección vigente a su favor”[75].

    Dicha práctica se configura respecto de los pueblos y comunidades indígenas que sufren un similar, o en algunos casos, más gravoso cuadro de riesgos y afectaciones de aquellos que tuvo conocimiento la Corte para el momento en que se profirió el auto 004 de 2009, pues el Gobierno Nacional ha eludido la atención de los pueblos que no fueron señalados de manera taxativa por esta Corporación, ubicándolos en un contexto de invisibilización y, por lo tanto, un mayor riesgo de extinción física y cultural. Así lo evidenció esta Corporación, por ejemplo, en sentencia T-650 de 2012 al analizar el caso del pueblo indígena T.[76].

    Con datos de la Organización Nacional Indígena de Colombia (en adelante ONIC) y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), que no fueron desvirtuados por el Gobierno, los pueblos y comunidades Barí, Pastos, M., D., Ocaina, Yahuna, B., Barasano, Hupdë, Pisamira, Eduaria, Piaroa, M., Judpa, Yohop, Chiricoa, Nonuya, K., Y., M., Kacua, Achagua, Carijona, Tatuyo, Tariano, Yagua, Carapana, B., M., Muisca, Yamalero, Tsiripu, W. o W., Y., Amorua y M., presentan situaciones de riesgo y afectaciones diferenciales que ponen en peligro su existencia y, sin embargo, las autoridades públicas no han adoptado una respuesta culturalmente adecuada, integral y progresiva[77].

    La información gubernamental, por su parte, evidenció que las acciones se reducen a: (i) procesos de declaración individual; (ii) identificación, acercamiento y alistamiento institucional para el Plan de Reparación Colectiva; (iii) resultados primarios de una fase de diagnóstico; y (iv) acciones puntuales dirigidas a cubrir necesidades de seguridad alimentaria, salud, educación y generación de ingresos, sin que materialmente exista un respuesta que articule las iniciativas para que la intervención sea integral.

  16. En consecuencia, tomando en cuenta que es obligación del juez constitucional “mantener su competencia y complementar las órdenes en la medida en que se requiera”[78], esta S. Especial considera necesario mantener el seguimiento respecto al derecho al identidad cultural de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, atendiendo a la presencia del bloqueo institucional y la práctica inconstitucional, recién descritos.

  17. De acuerdo con la información acopiada por la S. Especial de Seguimiento, se observa cómo los pueblos indígenas continúan siendo víctimas de riesgos similares a aquellos identificados en el auto 004 de 2009. Al respecto, tanto los organismos de control, como la sociedad civil, coindicen en afirmar que el contexto del conflicto armado en los territorios y la prolongada situación de vulnerabilidad y desatención de las comunidades desplazadas, han exacerbado algunos riesgos y afectaciones. En tal sentido, esta S. encuentra que la respuesta estatal: (i) no ha logrado mitigar la situación de exposición y amenaza permanente que afrontan las autoridades, líderes y miembros prominentes de las comunidades indígenas, lo cual ha afectado especialmente los procesos de participación y consulta previa. De igual forma, tampoco ha logrado superar aquellos problemas que inciden en sus formas de autogobierno y autodeterminación al interior de los pueblos, tales como (ii) la proliferación de espacios de interlocución y concertación; (iii) el reemplazo de figuras o autoridades tradicionales; o (iv) la débil capacidad organizativa de algunos pueblos.

    17.1. En torno a la situación de exposición y amenaza permanente, si bien las cifras aportadas por la Unidad para las Víctimas muestran una disminución de los homicidios en personas indígenas; los 1.035 casos reportados en el marco del conflicto armado, entre 2010 y 2015, reflejan una situación abiertamente inconstitucional para esta Corporación[79]. Más aún, si estas cifras se comparan con los reportes de los sistemas de información de la ONIC y CODHES[80], donde estos casos ascienden hasta 1.311 indígenas asesinados[81].

    En igual sentido, en torno a las amenazas, se encontró que las mismas presentan un patrón que afecta a numerosos individuos, familias y comunidades indígenas que habitan en medio de escenarios violentos. Desde el punto de vista cuantitativo, las 3.295 amenazas registradas por la Unidad para las Víctimas en los años 2010-2015, cuadruplicaron las 726 indicadas por la entidad en el periodo 2004-2009[82]; lo cual se halla en concordancia con los datos estimados por la ONIC y CODHES, quienes reportaron 790 hechos entre el 2009 y 2013, en gran parte, de carácter colectivo[83].

    De acuerdo con estas cifras, la Corte Constitucional ha observado un claro impacto en los procesos de participación y consulta de los pueblos indígenas,[84] el cual se acentúa frente aquellos pueblos que han sufrido emergencias recurrentes[85], donde se ha generado un grave debilitamiento étnico y social, así como una ruptura a sus sistemas internos de autonomía, control y gobierno.

    17.2. Por otra parte, respecto a los problemas que inciden en sus formas de autogobierno y autodeterminación, la Corte encontró cómo la proliferación de espacios de interlocución y concertación con el Gobierno y las instituciones que hacen parte de éste, no ha permitido que se consigan resultados concretos en la formulación e implementación de medidas que atiendan las afectaciones de las comunidades desplazadas, ni el riesgo que afrontan los pueblos en sus territorios. Por el contrario, la distorsión de los mecanismos que ha originado dicha proliferación de espacios (i.e. auto 004 de 2009 y D.L. 4633 de 2011), ha debilitado y fragmentado el tejido social y el liderazgo, al tiempo que ha aumentado los conflictos intraétnicos frente a los sistemas o instituciones de gobierno propio. Estas últimas, esenciales para el fortalecimiento de su autonomía.

    17.3. Lo anterior, en consecuencia, ha fomentado el reemplazo de figuras o autoridades tradicionales, por formas asociativas que tienen mayores destrezas para relacionarse con la administración, debido al escaso fortalecimiento al interior de los pueblos y comunidades. Sobre el particular, para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) empiezan a ganar espacio “antivalores como el irrespeto hacia las propias tradiciones y hacia la sabiduría de los mayores”, ya que estas autoridades no entienden las dinámicas de interlocución con los entes gubernamentales, tal como ocurre en los departamentos de N., Putumayo, C., Amazonas y G.. A lo anterior se suman las reubicaciones de autoridades, líderes y representantes por los riesgos latentes que se ciernen sobre su vida e integridad personal, que han dificultado aún más la conservación de sistemas de gobierno propio[86].

    17.4. De igual forma, esta Corporación documentó la débil capacidad organizativa de muchos pueblos víctimas de emergencias recurrentes derivadas del conflicto armado y la violencia generalizada. Solamente en referencia a los Planes de Salvaguarda Étnica (en adelante PSE), los pueblos con escasas destrezas administrativas para ejecutar recursos, rendir informes o dialogar con la administración (i.e. Hitnü, M., Jiw, N. y E.E., son precisamente los que se encuentran en la primera etapa de la ruta metodológica[87], sin que se evidencien estrategias significativas para robustecer sus instituciones de gobierno propio, de cara a los agudos contextos de violencia en los que sobreviven.

  18. Por otra parte, con relación a las comunidades afrodescendientes, esta S. identificó los siguientes factores que ponen en riesgo su derecho a la autonomía, a saber: (i) riesgos y afectaciones relacionados con conflictos por la representación de las comunidades; (ii) conformación de organizaciones o esquemas paralelos, excluyentes e incompatibles con los Consejos Comunitarios; (iii) una situación de exposición y amenaza permanente de los líderes y lideresas de las comunidades; (iv) vacíos en materia de reconocimiento de las comunidades, y por ende de sus representantes, ubicadas en aquellas zonas que no hacen parte del pacífico colombiano, en el marco de la implementación de la Ley 70 de 1993 y, finalmente, (v) la persistencia de fallas en la garantía constitucional de consulta previa.

    18.1. Esta S. ha observado cómo la presión de actores armados ilegales, a través de amenazas, procesos de colonización y desplazamientos forzados, afectan gravemente la autonomía de las comunidades afrodescendientes, en la medida en que inciden en la elección de la Junta Directiva y el Representante Legal de los Consejos Comunitarios (i.e. La Esperanza en Buenaventura[88] y P.M. en Riosucio-C.[89]). En este contexto, se ha reportado la intervención de actores armados, ocupantes y sus representantes, en los procesos internos de las comunidades, lo cual se ve reflejado en los conflictos por la representación, la realización de asambleas eleccionarias paralelas y en la elaboración de diferentes reglamentos internos para una misma comunidad.

    18.2. La Corte Constitucional también ha tenido conocimiento de casos en los cuales sobre un mismo territorio se presentan esquemas o figuras asociativas paralelas, excluyentes e incompatibles con las Juntas Directivas de los Consejos Comunitarios (i.e. C., C. y N.)[90]. En este caso, a diferencia de la primera problemática, no se trata de divisiones internas inducidas que perturban la elección de las Juntas Directivas. Por el contrario, se trata de la promoción –violenta o no– de organizaciones diferentes a los Consejos Comunitarios, y por tanto a las Juntas Directivas, que de conformidad con el artículo 5 de la Ley 70 de 1993 están facultadas para formular e implementar los planes de manejo de los territorios colectivos.

    18.3. A su vez, la Corte encontró cómo la situación de exposición y amenaza permanente de los líderes y lideresas de las comunidades se ha acentuado. Al respecto, se han identificado tres escenarios en los cuales los líderes comunitarios se enfrentan a un riesgo agravado y diferenciado, derivado de la presencia de diferentes grupos armados, tanto en sus territorios colectivos y ancestrales (i.e. Litoral San Juan y Alto Baudó), como en los barrios habitados por población afrodescendiente (i.e. Buenaventura y Tumaco)[91], a saber:

    1. El primero de ellos se produce por la ausencia del Estado en los territorios, lo cual ha forzado a los líderes o autoridades de las comunidades a establecer diálogos con miembros de los actores armados. En estas condiciones, a pesar de no haber una pertenencia a ningún grupo armado ilegal, ni complicidad con sus actos, algunos líderes y lideresas manifiestan que es usual que sean señalados de manera irresponsable e infundada como miembros de esos grupos (i.e. Alto Baudó[92] y Buenaventura[93]). Ligado a lo anterior, la Defensoría del Pueblo ha llamado la atención acerca del riesgo que representan para la autonomía de las comunidades afrodescendientes, situaciones como las que se presentan en algunas zonas del Litoral San Juan, donde un grupo armado ilegal ha ofrecido recursos para desarrollar programas y proyectos que benefician a esta población, en el marco del conflicto armado. Esto se presenta especialmente como consecuencia del abandono en que se encuentra esta población que ha permanecido en sus territorios[94].

    2. La situación contraria también se presenta en casos como el del pacífico nariñense y Buenaventura, donde sus comunidades han señalado el riesgo que enfrentan sus líderes, al ser identificados y amenazados por ser presuntos informantes o colaboradores de la fuerza pública. Sobre este escenario, la Corte Constitucional observó que el riesgo “se presenta debido, muchas veces, a la imprudencia de algunos agentes del Estado y, en otras tantas, a los presuntos vínculos entre éstos y los grupos armados ilegales. Debido a la presencia constante de actores armados ilegales en los territorios, en muchas ocasiones el Ejército se apoya en hombres y mujeres líderes para no exponer a sus agentes”[95]. Además, esta S. Especial encontró que los líderes afrocolombianos desplazados o en riesgo de desplazamiento, se encuentran en una mayor situación de vulnerabilidad como consecuencia de su visibilización y exposición, especialmente en zonas donde las comunidades han sufrido restricciones a su movilidad u optado por resistir a la violencia en sus territorios.

    3. De otra parte, los líderes comunitarios han sido objeto de amenazas y coacción permanente, en el marco de los procesos de consulta previa para la adopción de decisiones que puedan afectar los derechos colectivos de los pueblos afrodescendientes. Puntualmente, en este escenario se han reportado amenazas e intimidaciones de manera recurrente por parte de distintos actores armados, con intereses tanto directos (porque ellos mismos participan del producto de la explotación) como indirectos (a través del cobro de extorsiones o rentas) en que se realicen diferentes proyectos económicos en los territorios colectivos y ancestrales, como mecanismo para obtener así su “consentimiento” y, en consecuencia, exacerbando su condición de riesgo[96].

    18.4. Sumado a lo anterior, de acuerdo con el análisis de una serie de casos documentados por la Defensoría del Pueblo[97], esta S. ha encontrado que la falta de acción estatal ha sometido a un trato discriminatorio a la población afrodescendiente que se encuentra fuera de la zona del pacífico colombiano, por cuanto la ha sustraído de la respuesta eficaz para el goce efectivo de los derechos fundamentales. Concretamente, la Corte observó un profundo desconocimiento de los marcos normativos dispuestos para protección de los derechos de esta población, situación que impide la materialización de las medidas específicas y diferenciales que se requieren para su prevención, protección y atención, así como su reconocimiento como grupo étnico con autoridades legítimas y propias, lo cual ha fomentado y facilitado los ciclos de destrucción de sus procesos organizativos.

    18.5. Finalmente, diferentes comunidades, especialmente del pacífico colombiano, junto con los organismos de control, han señalado la falta de garantías y persistencia de problemas en el desarrollo de los procesos de consulta previa. Estos problemas se encuentran principalmente relacionados con la ausencia de metodologías claras al interior del Gobierno Nacional[98], falta articulación de las instituciones antes de reunirse con las comunidades y falencias en materia presupuestal[99], que han limitado el alcance de este derecho y afectado, en consecuencia, la materialización de otros derechos y principios constitucionales como la autonomía, integridad, participación, pluralidad y diversidad étnica, social y cultural[100]. El derecho a la consulta previa también se ha visto afectado por los riesgos a la vida y la seguridad personal de los líderes de estas minorías étnicas mencionados con anterioridad.

  19. Conforme con el diagnóstico recién expuesto, esta S. Especial observa cómo el núcleo del derecho fundamental a la autonomía[101] y los mecanismos dispuestos para su concreción, se encuentran afectados y limitados como consecuencia de un bloqueo institucional, derivado de dos factores principales. En primer lugar, de la disparidad entre la capacidad institucional y los recursos efectivamente destinados para garantizar los espacios de consulta y concertación con las comunidades, en contrapunto con las obligaciones estatales. En segundo lugar, por la profunda descoordinación entre las distintas entidades estatales y, entre aquellas y las autoridades étnicas en el cumplimiento de los autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, en articulación con las medidas contempladas en los Decretos 4633 y 4635 de 2011. Esto último, además, ha provocado una distorsión en sus contenidos que, a su vez, ha generado una mayor descoordinación.

    19.1. En concreto, a pesar de los mandatos internacionales, constitucionales y legales en materia de concertación y consulta previa (Convenio 169 de la OIT, art. 93 Superior y Ley 21 de 1991), se observa que el Gobierno Nacional no ha dispuesto de la capacidad institucional ni presupuestal suficiente para cumplir con estos mandatos y obligaciones, razón por la cual se desconoce el principio de coherencia señalado en la sentencia T-025 de 2004[102]. Respecto a la capacidad institucional, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República, han advertido especialmente la frecuente rotación de funcionarios, la delegación de funciones a contratistas[103] y la consecuente falta de continuidad en los procesos, como factores que inciden en los fuertes retrasos evidenciados en el cumplimiento de las órdenes[104].

    En torno al presupuesto, el Gobierno Nacional reconoce la falta de asignaciones específicas y suficientes para asegurar la realización de dichos espacios participativos[105]. Sin embargo, de acuerdo con la Procuraduría General de la Nación, las autoridades administrativas continúan sin hacer lo suficiente por remediar esta situación[106]. En tal sentido, esta Corporación considera que se está frente a “un grave riesgo de incumplimiento de los procesos de consulta previa y la efectiva materialización de los acuerdos”[107], dado que el Gobierno no cuenta con un plan financiero que responda a las necesidades planteadas[108].

    19.2. Por otra parte, siguiendo las consideraciones expuestas en el auto 373 de 2016, esta Corporación encuentra un bloqueo institucional por la descoordinación tanto interadministrativa, como entre las entidades estatales y las autoridades étnicas. Lo anterior, se manifiesta en la persistencia de obstáculos materiales (i.e. persistencia del conflicto en los territorios o amenazas a líderes) y administrativos tales como (a) la ausencia de parámetros claros en torno a los procesos de consulta previa, (b) la distorsión de las medidas ordenadas y los contenidos normativos y (c) las diferencias sustantivas entre la Administración y las comunidades. Así como también, en omisiones como (d) la continuidad de procedimientos inadecuados y (e) actuaciones insuficientes frente a la débil capacidad organizativa de algunos pueblos y comunidades. Como consecuencia de este contexto, la respuesta gubernativa se ha tornado tanto ineficiente como inoperante y ha generado una profunda sensación de desgaste al interior de los grupos étnicos, que incide en el desbloqueo de esta situación.

    1. En primer lugar, esta S. observa cómo la ausencia de parámetros claros en los procesos de consulta previa, han generado que la participación de las comunidades se restrinja y su incidencia se reduzca[109], al tiempo en que se producen fuertes estancamientos en la formulación e implementación de la política pública. Esto se concreta en la indeterminación por parte del Gobierno Nacional, en torno a qué medidas deben ser objeto de tal proceso, cuál debe ser el procedimiento para tal propósito (etapas, alcance de las mismas, plazos, costos, etc.) y bajo qué criterios se lleva a cabo[110].

    2. En segundo término, encuentra esta S. una profunda desarticulación entre las diferentes medidas dispuestas en los Decretos 4633 y 4635 de 2011 y los autos de seguimiento, que ha sido originada especialmente por la distorsión de los contenidos de unos y otros por parte del Gobierno. Así, en torno a la autonomía de los pueblos étnicos, la tergiversación de las diferentes medidas ha provocado una proliferación de espacios participativos que, a pesar de tener objetivos similares, no se articulan, lo cual, sumado a la promoción de sustitución de figuras o autoridades tradicionales (supra), ha limitado la concreción y materialización de la autonomía.

    3. Lo anterior, adicionalmente, ha profundizado diferencias sustantivas entre las autoridades administrativas y las comunidades, agravando la situación de descoordinación[111]. Así se ha podido observar, por ejemplo, en el caso de los Planes de Salvaguarda Étnica (PSE) donde tales discrepancias se presentaron en algunos diagnósticos respecto a los elementos requeridos por esta Corporación en el auto 004 de 2009[112]. Igual situación se ha presentado en el caso de los afrodescendientes, especialmente frente a los Planes Específicos (PE), puesto que, en consideración de la Procuraduría, se han concertado diagnósticos que no corresponden propiamente al objeto establecido en el auto 005 de 2009, de ahí que para la S., algunas medidas no tienen garantías suficientes para su cumplimiento[113].

    4. Por otra parte, respecto a las omisiones, esta Corporación identificó diferentes casos en que los procedimientos dispuestos por el Gobierno Nacional resultan inadecuados e inaccesibles para los grupos étnicos[114]. Como resultado, en consideración de la Defendería del Pueblo, los espacios participativos se han reducido a cuestiones logísticas u operativas, donde se desconocen las necesidades y limitaciones que tienen los pueblos, tales como problemas de comunicación lingüística o la inseguridad en sus territorios, los cuales limitan la participación de las autoridades tradicionales y representantes en diversos espacios[115].

    5. Ligado a lo anterior, en sus informes, el Gobierno Nacional ha señalado la “falta de conocimiento y comprensión del alcance y sentido de la consulta previa”[116], como una falencia en su implementación. Sin embargo, no se observa por parte de la Administración, procesos efectivos para la formación y fortalecimiento de los pueblos, comunidades, sus autoridades y representantes; especialmente en aquellos casos en que las comunidades enfrentan crisis humanitarias recurrentes, donde los rezagos son mayores.

    17.3. Como consecuencia del contexto de parálisis administrativa, la respuesta gubernamental se ha tornado tanto ineficiente –porque no ha logrado superar la fase de concertación o consulta de las medidas (ordenadas y normativas)–, como inoperante –dado su bajo nivel de implementación, materialización o concreción de las medidas necesarias para la protección de los derechos de la población étnica–[117], generando barreras adicionales a las comunidades para poder concretar sus derechos, desde la autonomía misma, como la protección de sus derechos territoriales para asegurar su identidad cultural.

    Esta S. advierte que, sumado a los factores recién señalados, al interior de los pueblos y comunidades, e incluso al interior del propio Gobierno, se encuentran altos niveles de confusión, desgaste e inconformidad[118]. Situación que se ha venido agravando, entre otras razones, como consecuencia de los reducidos avances; de una oferta institucional que no parte de las necesidades de la población a atender, sino de los planes y programas que ya existen; de los reiterados aplazamientos de los espacios de consulta y participación que restan continuidad a las acciones gubernamentales; de la falta de ejercicios de planeación que impide una ejecución eficiente y; de los limitados tiempos que se establecen para lograr un acuerdo adecuado entre el Estado y las comunidades[119].

  20. Por otra parte, la Corte Constitucional ha identificado una serie de prácticas inconstitucionales por parte de la Administración, las cuales se han traducido en la vulneración masiva del derecho a la autonomía de los afrodescendientes. Al respecto, esta Corporación encuentra que la respuesta gubernamental no ha sido adecuada ni suficiente respecto (i) a los conflictos que se han presentado por la representación de las comunidades, o (ii) ante la conformación de esquemas paralelos a las Juntas de Gobierno, lo cual ha generado una tergiversación de los instrumentos constitucionales. Además, observa igualmente, (iii) una invisibilización de la población desplazada afrodescendiente ubicada fuera del pacífico colombiano, lo cual la ha excluido de la actuación estatal.

    20.1. Previamente, esta S. se refirió a los riesgos y afectaciones que inciden en el goce efectivo del derecho a la autonomía, dentro de los cuales se hallaban los conflictos por la representación de las comunidades afrodescendientes. A pesar de la gravedad de esta situación, la respuesta estatal ha sido meramente formal, pues se ha limitado a lo dispuesto en el Decreto 1745 de 1995,[120] lo cual es legítimo –en tanto se busca facilitar la participación de las comunidades en las decisiones que los afectan, en el marco de la reglamentación de la Ley 70 de 1993[121]–, pero su costo sobre los derechos, en concreto la autonomía, es muy alto en razón de su vulneración[122]. Esta práctica, en otras palabras, se torna inconstitucional por cuanto (a) el Gobierno Nacional es consciente del contexto no funcional en que está aplicando el citado decreto, dadas las necesidades de las comunidades y las limitaciones de los gobiernos locales, (b) que las medidas adoptadas en tal virtud, no han servido frente a comunidades que han sido afectadas por el conflicto armado y el desplazamiento forzado y, (c) que dicha situación conlleva a una violación masiva del derecho a la autonomía de los afrodescendientes[123].

    20.2. En contraste, en el caso de la constitución de esquemas organizativos paralelos y excluyentes a las Juntas Directivas de los Consejos Comunitarios, la actuación de la Administración se torna inconstitucional por tergiversar los instrumentos legales y constitucionales, al tiempo en que desconoce el principio effet utile, aplicado por esta Corporación[124]. En concreto, esta Corporación encuentra que el Gobierno Nacional conoce la situación, cuenta con marcos normativos específicos para la protección de las comunidades[125] y, a pesar de ello, omite de manera prolongada, cumplir con sus obligaciones[126], provocando un trato indiscriminado y un déficit de protección sobre la población afrodescendiente.