Auto nº 302/17 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 701353565

Auto nº 302/17 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2017

Ponente:LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Fecha de Resolución21 de Junio de 2017
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteD-12015

Auto 302/17

Referencia: Expediente D-12015

Recurso de súplica contra el auto del 2 de mayo de 2017, por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2016, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, y el acto de refrendación del Acuerdo por parte del Congreso de la República

Magistrado ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en sus competencias constitucionales y legales, y en particular, en aquella que le otorga el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

  1. El día 9 de diciembre de 2016, la ciudadana G.S.C. presentó ante el Consejo de Estado demanda de nulidad por inconstitucionalidad, contra los siguientes actos: (i) el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrita el día 24 de noviembre de 2016 por el Presidente de la República y las FARC; (ii) el Acto Legislativo 01 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”; (iii) el acto de refrendación, por parte del Congreso de la República, del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

    A su juicio, la invalidez de la normatividad anterior se deriva de la circunstancia de que el Acto Legislativo 01 de 2016 únicamente podía producir efectos jurídicos cuando se materializara la refrendación popular del Acuerdo de Paz, hecho que, como es de público conocimiento, nunca se produjo. En un escenario como este, la obligatoriedad y eficacia de las normas demandadas estaban supeditaba a que el Congreso autorizara al gobierno nacional a comprometer los dineros del Estado; sin embargo, como quiera que ello tampoco es posible por expresa prohibición constitucional y legal, según se desprende de los artículos 136, 345 y 355 de la Carta Política, así como del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, todos los actos normativos aludidos carecen de validez, en tanto prescinden de las exigencias constitucionales señaladas.

    En este sentido, la accionante sostiene que “el acuerdo en cuestión debe ser declarado nulo ya que el Presidente de la República J.M.S.C. cometió infracción de las normas en que se fundó y además no tiene competencia para comprometer los dineros del Estado, ya que el acto legislativo se respalda para adquirir compromisos, considero no tiene efectos jurídicos (…) porque el mismo sólo se ejecutará hasta después que se realice la refrendación por parte de los colombianos en las urnas (…) como es de público conocimiento, el pueblo NO refrendó el Acuerdo Final para la terminación del conflicto la construcción de una paz estable y duradera y por ende, y en concordancia con lo expuesto anteriormente, considero que el Acto Legislativo 01 de 2016 no puede producir efectos jurídicos, ya que su eficacia y obligatoriedad está supeditada a la refrendación popular el acuerdo en cuestión. En concordancia con lo anteriormente expuesto, considero que el gobierno no podrá cumplir el acuerdo en cuestión si el Congreso no lo autoriza a comprometer los dineros del Estado y el Congreso no puede autorizarlo ya que la Constitución Política de Colombia se lo prohíbe”.

    Con fundamento en las consideraciones anteriores, la peticionaria solicita, en primer lugar, la anulación de los instrumentos jurídicos demandados, así como la suspensión provisional de los mismos, en consideración a que la respectiva normatividad habría contrariado de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta, el ordenamiento superior.

  2. Mediante auto del día 1 de marzo de 2017, el Consejo de Estado se declaró incompetente para avocar el conocimiento del proceso, y remitió al expediente a la Corte Constitucional.

    Con respecto al Acto Legislativo 01 de 2016, en la citada providencia se sostuvo que la Carta Política estableció una distribución de competencias entre ambos tribunales atendiendo a la naturaleza y al contenido de los actos jurídicos objeto de escrutinio judicial, de modo que el Consejo de Estado únicamente tiene competencias residuales respecto de los actos cuya revisión no se encuentra asignada expresamente a la Corte Constitucional. Desde esta perspectiva, y en la medida en que el artículo 241 de la Carta atribuye a esta última corporación el control de los actos reformatorios de la Constitución, como es el Acto Legislativo 01 de 2016, la forzosa conclusión es que es dicho tribunal, y no el Consejo de Estado, el encargo de resolver la demanda contra el referido acto.

    Con respecto al “Acuerdo al Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, el Consejo de Estado funda su incompetencia a partir de tres tipo de argumentos: (i) primero, se sostuvo que la demanda se había dirigido contra un instrumento que nunca nació a la vida jurídica, teniendo en cuenta que aunque el primer acuerdo suscrito entre el Presidente de la República y las FARC fue rechazado por el pueblo colombiano en el plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016, posteriormente se alteraron los términos de la negociación y se suscribió un nuevo documento el 24 de noviembre, de modo que es este último instrumento el que debía ser atacado mediante la acción de nulidad; (ii) en segundo lugar, se advierte que el Consejo de Estado es incompetente para evaluar la validez del citado acuerdo en razón de su naturaleza, y a que se trataría, al menos en principio, de un Acuerdo Especial suscrito en el marco del artículo 3 del Convenio de Ginebra de 1949 que integra el bloque de constitucionalidad, por lo cual, en virtud de su fuerza jurídica y de su rango jerárquico especial dentro del ordenamiento jurídico colombiano, y en virtud de su status de instrumento del ius cogens que hace parte del derecho internacional humanitario, “su contenido resulta directamente vinculante al no estar supeditado o condicionado a disposición alguna, y su validez y eficacia no depende de su incorporación al derecho interno” y tampoco es susceptible de revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino eventualmente por la Corte Constitucional; (iii) finalmente, se argumenta que en razón de la necesidad de que exista una única instancia judicial que revise la integridad del proceso de negociación y de implementación del Acuerdo de Paz a partir de criterios uniformes y de una visión integral y no segmentada del proceso, es la Corte Constitucional la llamada a efectuar el escrutinio judicial, y no el Consejo de Estado.

    Por último, con respecto al acto de refrendación del Acuerdo de Paz realizado por parte del Congreso de la República, se advierte que el Consejo de Estado es igualmente incompetente para pronunciarse sobre su validez, como quiera que el artículo 6.6. del Acuerdo de Refrendación dispuso que esta validación se podría efectuar a través de las corporaciones públicas elegidas mediante el sufragio como el Congreso de la República, por lo cual, el escrutinio respectivo recae sobre la Corte Constitucional.

    Así las cosas, en la citada providencia el Consejo de Estado declara su incompetencia para resolver la acción de nulidad contra la normatividad acusada, y se remite el expediente a la Corte Constitucional.

  3. Mediante comunicación del 15 de marzo de 2017, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la entonces magistrada M.V.C.C., quien a partir de ese momento asumió la sustanciación del caso.

  4. El día 3 de abril del presente año, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda, sobre la base de que las acusaciones no cumplían con las exigencias básicas para la estructuración del juicio de constitucionalidad propuesto en el escrito de acusación.

    En particular, se identificaron las siguientes deficiencias: (i) primero, se advirtió que el razonamiento no tenía un hilo conductor, por lo cual no era posible comprender el contenido de la demanda por falta de claridad en sus cargos; (ii) segundo, se sostuvo que no se había satisfecho la carga de certeza, teniendo en cuenta que las acusaciones deben recaer sobre una proposición jurídica real y no sobre un contenido normativo que el actor deduce de manera subjetiva; (iii) tercero, se señaló que en la demanda no se explicó por qué las expresiones demandadas vulneran la Carta Política, y que por ende, tampoco se cumplió con la carga de especificidad; (iv) cuarto, se sostuvo “la demandante no emplea argumentos de naturaleza estrictamente constitucional sino de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia¸ por lo cual, los cargos tampoco serían pertinentes; (v) finalmente, se advirtió que “la demanda no tiene un alcance persuasivo o capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada”, por lo cual, tampoco se habría satisfecho la exigencia de suficiencia en la justificación de los cargos.

  5. El día 17 de abril de 2017, la demandante presentó escrito de corrección de la demanda, en el que se hacen las siguientes precisiones:

    - Con respecto al Acto Legislativo 01 de 2016, se sostiene que éste ya perdió su razón de ser, porque estaba llamado a regir en la medida en que el Acuerdo de Paz fuese aprobado por el pueblo, y este hecho nunca se produjo.

    - Con respecto al Acuerdo de Paz, se precisa que el acuerdo demandado no es el inicialmente pactado entre el gobierno y las FARC antes de la realización del plebiscito del 2 de octubre de 2016, sino el suscrito el día 24 de noviembre del mismo año, pero que como este tampoco fue validado por el pueblo, las consideraciones expuestas en la demanda de nulidad original, son igualmente aplicables.

    En este orden de ideas, la accionante reitera la idea ya plasmada en la demanda inicial, en el sentido de que el referido pacto desconoce los artículos 136, 345 y 355 de la Carta Política, por cuanto el gobierno comprometió dineros del Estado sin tener la facultad para ello, y sin que el Congreso tuviese la competencia para autorizarlo. Por lo demás, esta disposición de los recursos públicos tampoco podría justificarse argumentando que el Acuerdo de Paz es un acuerdo especial a la luz de los Convenios de Ginebra, teniendo en cuenta las precisiones que al respecto ha hecho recientemente la CICR sobre la naturaleza de estos pactos.

    Finalmente, se sostiene que el citado pacto es contrario al principio de igualdad, al derecho de circulación, así como al principio democrático, a la supremacía constitucional, al de modelo de democracia participativa y a la soberanía popular, que constituyen ejes definitorios de la Carta Política.

    - Por último, con respecto al acto de refrendación del Acuerdo de Paz por parte del Congreso de la República, la accionante argumenta que éste desconoce los artículos 136, 345 y 355 de la Carta Política, así como el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, y el principio de igualdad, la libertad de circulación, el principio democrático, la supremacía constitucional, el modelo de democracia participativa y la soberanía popular.

    Con fundamento en las consideraciones anteriores, la demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de los instrumentos anteriores, así como su suspensión provisional mientras se adopta una decisión de fondo, de acuerdo con las previsiones del artículo 238 de la Carta Política y los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011.

  6. Mediante auto del día 2 de mayo de 2017, el entonces magistrado sustanciador rechazó la demanda de inconstitucionalidad, indicando que el escrito de corrección no había enmendado ninguna de las falencias identificadas en el auto inadmisorio, porque no precisó los contenidos normativos objeto de la acusación, y no indicó las razones por las que tales contenidos desconocen los artículos 136, 345 y 355 de la Constitución Política, ni las razones por las que esta corporación es competente para resolver el asunto planteado. Así las cosas, se concluyó que “la actora no logró estructurar un cargo de carácter constitucional susceptible de ser controvertido en sede judicial mediante la acción de inconstitucionalidad, pues no presentó argumentos que evidencien una confrontación entre un instrumento con valor normativo y unos preceptos constitucionales específicos, en donde se muestre una oposición objetiva y verificable entre los apartes acusados y la Constitución”.

  7. El día 9 de mayo de 2017, la accionante presentó recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda, reproduciendo en su integridad las consideraciones de los escritos anteriores, y solicitando, además, la realización de una audiencia pública, dada la trascendencia de los actos demandados, y la importancia de la opinión ciudadana y de las organizaciones no gubernamentales para el escrutinio judicial.

  8. Dado que el magistrado sustanciador al que correspondía inicialmente proyectar la decisión de la Corte se declaró impedido para participar en el proceso, el caso fue asignado al magistrado en turno, L.G.G.P..

II. CONSIDERACIONES

  1. El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que contra los autos de rechazo de las demandas de inconstitucionalidad, procede el recurso de súplica, que debe ser resuelto por la Sala Plena de esta Corporación.

  2. El efecto jurídico del carácter público de las acciones de inconstitucionalidad abstracta no es el relevo de los requisitos legales para la presentación de las demandas, sino la flexibilidad y apertura en la evaluación de tales exigencias. Por tal motivo, la connotación pública de este mecanismo no faculta a la Corte para suprimir la exigencia de la presentación de al menos un cargo de inconstitucionalidad, sino que, por el contrario, esta corporación no puede supeditar la admisión a trámite de las demandas, al cumplimiento de formalismos o tecnicismos ajenos a la indicación de razones que soportan el correspondiente cargo de inconstitucionalidad; en este sentido, este tribunal debe limitarse a verificar si se encuentran razones claras, específicas, ciertas, suficientes y pertinentes que pongan en evidencia la falencia normativa que sirve de sustento a la pretensión de inexequibilidad, prescindiendo de cualquier otra exigencia formal o que no tenga relación directa y estrecha con el reproche de constitucionalidad.

  3. En el caso sometido a estudio en esta oportunidad, la Corte encuentra que el recurso de súplica carece de todo principio de justificación, pues, en lugar de controvertir la decisión de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad contenida en el auto del día 2 de mayo de 2017, el escrito reproduce en su integralidad las consideraciones vertidas previamente, tanto en el escrito de acusación radicado inicialmente, como en el escrito de corrección de la demanda, textos que fueron valorados en su oportunidad por el magistrado sustanciador. Así las cosas, el recurso de súplica no fue sustentado, y por tanto, resulta inconducente su examen.

Adicionalmente, y aun suponiendo que es viable el estudio del recurso, este tribunal encuentra que las providencias mediante las cuales se inadmitió y rechazó el escrito de acusación se encuentran ajustadas a la normativa constitucional y legal en la materia, porque ni la demanda ni su escrito de corrección satisfacen las exigencias señaladas anteriormente para un pronunciamiento de fondo, por las siguientes razones.

En primer lugar, en la medida en que la demanda de inconstitucionalidad se dirige no solo contra el Acto Legislativo 01 de 2016 sino también contra el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y contra el acto de refrendación del Congreso del citado pacto, y en la medida en que el artículo 241 de la Carta Política no prevé expresamente que el control de constitucionalidad a cargo de este tribunal recaiga sobre estos actos, correspondía a la accionante indicar las razones por las que, pese a la circunstancia anterior, la Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada. Esta explicación no fue proporcionada en la demanda ni en el escrito de corrección.

En segundo lugar, los planteamientos de la accionante son ajenos a la naturaleza del control abstracto de constitucionalidad, como quiera que el eje central de los cuestionamientos se refiere a la ausencia de refrendación del Acuerdo de Paz, hecho que, a juicio de la propia accionante, impide que el Acto Legislativo 01 de 2016 entre en vigencia y que el propio acuerdo pueda implementarse. Como puede advertirse, la actora propone un debate que no versa sobre la validez de la reforma constitucional, del Acuerdo de Paz o de los actos de refrendación, sino sobre la entrada en vigencia y sobre la eficacia de tales instrumentos, problemática esta que no constituye el objeto del escrutinio judicial asignado a este tribunal.

En este orden de ideas, correspondía a la demandante indicar las razones por las cuales la ausencia de una validación popular devenía no solo en la ineficacia de los instrumentos atacados, sino también en su invalidez. Y esta explicación, que constituía un presupuesto ineludible del escrutinio judicial, no fue proporcionada ni en el auto ni en el escrito de corrección.

En tercer lugar, el escrutinio judicial que se propone en la demanda no corresponde a la naturaleza de los actos normativos impugnados. En efecto, en la medida en que las acusaciones recaen sobre el Acto Legislativo 01 de 2016, que es un acto reformatorio de la Constitución respecto del cual este tribunal no puede adelantar un control material sino únicamente un control procedimental, que comprende la verificación de la competencia en el poder de reforma del ordenamiento superior, los cargos debían orientarse, no a demostrar la incompatibilidad entre el articulado del Acto Legislativo y el de la Carta Política, sino a poner en evidencia la violación del procedimiento de aprobación de la reforma, o el desconocimiento de los límites competenciales al poder de reforma del ordenamiento superior, por el quebrantamiento de sus ejes definitorios. El ejercicio argumentativo de la accionante, sin embargo, se encaminó a mostrar la presunta inconformidad de tales actos con el articulado de la Constitución de 1991, con lo cual, no ofreció los insumos básicos para la estructuración del juicio de sustitución que se efectúa en este escenario.

Finalmente, la actora tampoco ofrece los elementos de juicio para evidenciar la presunta infracción del ordenamiento superior. En la demanda y en el escrito de corrección se sostiene que el Acuerdo de Paz, el acto de refrendación y el Acto Legislativo 01 de 2016, son incompatibles con el principio de igualdad, la libertad de circulación, el principio democrático, el modelo de democracia participativa, la supremacía constitucional, así como los artículos 136, 345 y 355 de la Carta Política, y el artículo 48 de la ley 734 de 2002, dado que el gobierno nacional no puede comprometer los dineros públicos, y que el Congreso tampoco puede impartir una autorización para ello.

Este tipo aproximación no da cuenta de las razones por las que los instrumentos demandados desconocen toda esta preceptiva, ni de las razones por las citadas disposiciones deben servir como estándar del escrutinio judicial.

En definitiva, la accionante no ofreció los elementos básicos para la realización, del control constitucional de los instrumentos jurídicos demandados. Ni aun haciendo un amplio esfuerzo hermenéutico de la demanda y del escrito de corrección, es posible entender satisfechos los requisitos elementales para dar trámite al proceso de la referencia, por lo que no hay razón alguna para revocar los autos del magistrado sustanciador del caso que inadmitió y rechazó la demanda.

En consecuencia, la Corte negará el recurso de súplica y, por tanto, confirmará el rechazo de la demanda.

III. DECISIÓN

Por lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

RESUELVE

CONFIRMAR el auto del día 2 de mayo de 2017 proferido por el magistrado encargado H.C.C., por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad correspondiente al expediente D-12015.

C., notifíquese, archívese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (E)

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

ROCÍO LOAIZA MILLÁN

Secretaría General

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