Auto nº 418/17 de Corte Constitucional, 9 de Agosto de 2017

1. - En oficio del día 5 de abril de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica del Acto Legislativo 01 de 2017, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”[1], acto que, a su turno, fue dictado con fundamento en el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016.

2. - La remisión de la citada normatividad tiene por objeto que este Tribunal efectúe el control consagrado en el literal k) del artículo 1 del referido Acto Legislativo 01 de 2016, precepto en el que se dispone que los “(…) acto[s] legislativo[s] tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. (…) El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación”.

3. - El asunto fue asumido para conocimiento de la Corte mediante auto del 17 de abril de 2017[2]. En esta decisión igualmente se decretaron pruebas relativas al trámite legislativo que antecedió a la expedición del acto examinado y se ordenó comunicar la iniciación de este proceso, tanto a las entidades públicas que participaron en su expedición, como a las organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con los asuntos que allí se tratan.

4. - A través de autos del 26 de abril, 10 de mayo y 5 de junio de 2017, se requirió el envío de algunas de las pruebas solicitadas y se adicionó el listado de las organizaciones invitadas a conceptualizar. Durante el término empleado para llevar a cabo estas actuaciones, en sesión plena del 17 de mayo de 2017, se decidió aceptar el impedimento presentado por el Magistrado C.L.B.P., por estar incurso en una de las causales consagradas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, relativa a “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”[3]. Por su parte, por haber participado en las reuniones preparatorias de la referida reforma constitucional, igualmente le fue aceptado el impedimento presentado por la Magistrada C.P.S.[4], en sesión plena del 4 de junio de 2017, por lo que fue separada del conocimiento del presente asunto.

5. - Con posterioridad, en sesión del 21 junio de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió realizar una audiencia pública en relación con el proceso de la referencia, y fijó como fecha para su celebración los días 5 y 6 de julio del año en curso. Dicha audiencia se practicó como parte de las pruebas necesarias e indispensables para tomar una decisión.

6. - Una vez se verificó que reposaba en el expediente la integridad del material probatorio, a través de auto del 12 de julio del año curso, se procedió a decretar el cumplimiento de las órdenes sobre comunicaciones, traslados y fijaciones, en desarrollo de lo previsto en el artículo 1, numeral 4, del Decreto Ley 121 de 2017[5].

7. - El 18 de julio de 2017, el señor P. General de la Nación, F.C.F., solicita a la Corte que, dentro del proceso de la referencia, le acepte estar incurso en una causal de impedimento para rendir el concepto de que tratan los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución[6]. Al respecto, sostiene que en su caso se perfecciona la causal de haber intervenido en la expedición del acto sometido a control, por cuanto participó -verbal y por escrito- ante la Plenaria de la Cámara de Representantes en el trámite legislativo que condujo a la aprobación del Proyecto de Acto Legislativo número 02 de 2016 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara y 02 de 2017 Senado, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”.

   En particular, manifiesta que la causal alegada es de carácter objetivo, y que si bien circunscribió su intervención a un punto específico del proyecto, como es la participación del Ministerio Público en los procesos de la Justicia Especial para la Paz, ello no es óbice para negar su solicitud, toda vez que el impedimento alegado no hace distinciones respecto de su alcance, ni de su contenido. A lo anterior se agrega que no es posible decretar un impedimento parcial, pues ello comportaría la expedición de dos conceptos por parte de una misma entidad, lo que resulta improcedente frente al carácter transversal que tienen los temas regulados en el Acto Legislativo 01 de 2017.

8. - Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que en los procesos de constitucionalidad los incidentes de recusación o impedimento se sujetan a una regulación específica, autónoma e integral, no sólo en lo relativo a las causales para su procedencia, sino también respecto del procedimiento para adelantar su trámite[7]. Dicha regulación se encuentra reunida en los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991. En este punto, cabe aclarar que estas normas no fueron modificadas por el Acto Legislativo 01 de 2016, ni por los Decretos 121 y 889 de 2017, en los que se disponen reglas especiales para llevar a cabo el control de constitucionalidad de las leyes y actos legislativos aprobados en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Por ello, con miras a preservar el principio constitucional de imparcialidad de la función pública[8], que en este caso se alega frente al P. General de la Nación, se concluye que las disposiciones sobre impedimentos y recusaciones son también aplicables para los controles automáticos de constitucionalidad que se surten en relación con las normas proferidas a través del denominado “fast track”.

9. - Ahora bien, conforme lo ha sostenido esta Corporación, la Sala Plena de este Tribunal es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como del P. General de la Nación, o de quien haga sus veces, en relación con los conceptos que debe emitir dentro de los procesos de constitucionalidad que se adelanten. Esta competencia, que ha sido admitida por la práctica reiterada de la Corte[9], se deriva del artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 (antiguo artículo 79 del Acuerdo 05 de 1992), en el que se dispone, a falta de norma especial sobre la materia, lo siguiente: “Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente”[10].

   Esto significa que al no existir una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el P., como se indicó en el Auto 053 de 2003[11], lo procedente es aplicar la norma previamente transcrita, la cual remite a los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991, en los que no sólo se definen el procedimiento y las causales aplicables frente al trámite de los incidentes de recusación e impedimento en los procesos de constitucionalidad, sino que también se excluye la posibilidad de remisión frente a otros regímenes normativos.

10. - Visto lo anterior, a partir de los previsto en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha reconocido la existencia de cinco causales taxativas que dan lugar a la declaratoria de impedimento, a saber: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y, finalmente; (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante. Esta última reservada exclusivamente a los procesos donde medie acción pública de inconstitucionalidad.

    El tenor literal de las normas en cita es el siguiente:

    “Artículo 25.- En los casos de objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad y en los de revisión de los decretos dictados en ejercicio de las facultades que otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Nacional, serán causales de impedimento y recusación: haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; o tener interés en la decisión.

    Artículo 26.- En los casos de acción de inconstitucionalidad por parte de cualquier ciudadano, serán causales de impedimento y recusación, además de las establecidas en el artículo anterior, tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.”

    La Corte ha considerado que la mayoría de las causales son de naturaleza objetiva, con excepción de aquella referente a tener “interés en la decisión” cuya configuración envuelve un juicio de carácter subjetivo[12]. Esta distinción es importante, pues mientras en la primera hipótesis lo que se demuestra es la ocurrencia de un hecho concreto, como lo es, por ejemplo, haber intervenido en la expedición de la norma o haber sido miembro del Congreso de la República durante su aprobación; en la segunda, el examen tiene como punto de partida un juicio de valor (v.gr. el interés), en el que es indispensable contar con elementos probatorios que permitan inferir si existe una real afectación en el juzgador.

11. - En el asunto bajo examen, se alega la configuración de una causal objetiva, circunscrita a que el señor P. General de la Nación, F.C.F., intervino en la expedición del acto sometido a control, como hipótesis de impedimento consagrada en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. Esta causal supone demostrar que, efectivamente, existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control, excluyendo aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo[13]. Por lo demás, la causal no hace distinciones en relación con la amplitud de la participación, ni frente al contenido de la misma. Como antecedentes, por ejemplo, este Tribunal ha aceptado los impedimentos del P. o, en su lugar, del V., cuando (i) la iniciativa fue presentada por dicha autoridad[14]; (ii) cuando ella fue miembro de la comisión o subcomisión encargada de su redacción; o (iii) cuando tomó parte en los debates que condujeron a su aprobación[15]. En este sentido, en jurisprudencia reiterada, la Corte ha expuesto que esta casual se configura cuando el impedido “haya actuado en el proceso de formación de la disposición que es objeto de control constitucional”[16].

12. - En el caso sub-judice, la intervención ocurrió en el segundo debate, en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la sesión en la que se debatió y aprobó la iniciativa que dio lugar a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2017. En dicha sesión, inicialmente fueron negadas dos proposiciones a través de las cuales se buscaba aplazar el debate del proyecto de acto legislativo[17]. En seguida se decidieron varios impedimentos[18] y se negó la ponencia minoritaria de archivo presentada por el Representantes S.H.[19]. Una vez leída la proposición de dar curso y aprobación a la ponencia mayoritaria, se abrió el debate sobre la misma, y en él intervino inicialmente el P. General de la Nación[20], explicando la constancia que previamente había radicado por escrito a los ponentes[21], sobre la participación y articulación de la institución que él representa con la Jurisdicción Especial para la Paz (en adelante JEP).

    La intervención se puede agrupar en varios argumentos. En primer lugar, se afirma que el proyecto incorpora un conjunto de normas que están discordancia con lo aprobado en el Acuerdo Final. Básicamente, en lo que corresponde a la imposibilidad en ese momento prevista para que el P. General de la Nación o sus delegados pudiesen participar en los procesos a cargo de la JEP, en los términos consagrados en los artículos 11 y 12. En palabras del representante de la Vista Fiscal, tal exclusión no hace parte del Acuerdo, y la misma resulta inconveniente, cuando la Procuraduría debe ser concebida como una institución “garante y veedora en el cumplimiento de los acuerdos firmados”[22].

    En segundo lugar, se sostiene que dicha restricción implica una ruptura del núcleo de la Constitución, en lo referente al bastión fundamental del sistema de frenos y contrapesos, en donde la labor de la Procuraduría no puede ser anulada ni reemplazada, pues lo que se busca es perfilar el desarrollo de compromisos transicionales, en los que la Vista Fiscal debe atender de forma prioritaria los intereses de la sociedad y los derechos de las víctimas. En este punto, se afirma que la falta de los agentes del Ministerio Público dentro de los procesos de la JEP podría conducir a una demanda de nulidad respecto de lo actuado, ya que se habría marginado a un elemento esencial del Estado de Derecho en el ejercicio de sus competencias fundamentales. De esta manera, se advierte que la función de la Procuraduría debe ser la de dar “mayor transparencia y mayor efectividad al proceso de la Justicia Especial para la Paz”[23], eliminando la posibilidad de que se incurra en cualquier tipo de exceso, a la vez que se protege los derechos de los colombianos que se sometan a esa jurisdicción.

    En tercer lugar, se considera que la restricción es igualmente inconveniente frente a los bienes jurídicos que se pretenden proteger, pues la consolidación de la paz necesita de confianza ciudadana, blindaje jurídico y alta presencia de las instituciones.

    En virtud de las razones expuestas, se pide modificar el proyecto de Acto Legislativo e incorporar “la participación de la Procuraduría General, por sí o por medio de sus delegados, en los procesos que se siguen ante la Jurisdicción Especial de Paz”[24].

    Como consecuencia de la intervención, se suscitó un amplio debate sobre el punto de la participación y articulación de la Procuraduría General de la Nación en los procesos ante la JEP. Algunos congresistas solicitaron la definición de este punto al momento de abrirse la discusión del articulado[25], incluso se registró la presentación de una proposición[26], la cual quedó como constancia luego de la intervención del Ministro del Interior, pues al no contar con su aval, se dejó para el estudio en las instancias posteriores del trámite legislativo[27].

    La discusión se retomó nuevamente en la Comisión Primera del Senado de la República, en cuya ponencia mayoritaria para tercer debate se puso de presente que en la celebración de una audiencia pública realizada el 14 febrero 2017[28], se solicitó por parte del señor P. General de la Nación y de la Directora de la Corporación Excelencia en la Justicia, admitir la intervención de los agentes de la Procuraduría como garantes en los procesos que se sigan en la JEP[29].

    Por lo demás, como consta en el informe de ponencia mayoritario para último debate en la plenaria del Senado de la República[30], con base en una proposición congresional avalada por el Gobierno Nacional, al momento de aprobar en la Comisión Primera el texto de la reforma constitucional[31], se dio respuesta a la petición formulada por el representante de la Vista Fiscal, en el sentido de autorizar la intervención de la Procuraduría en los procesos que se surtirán ante la JEP. El texto aprobado es coincidente con parte del actual artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2017. En concreto, se trata del inciso segundo, en el que se dispone lo siguiente: “El P. General de la Nación, por sí o por sus delegados y agentes, a solicitud de alguno de los magistrados de la sección que conozca del caso, podrá intervenir en las diligencias que el magistrado establezca, para la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos que se sigan ante la Jurisdicción Especial para la Paz.”

    Como se observa, si bien en la plenaria de la Cámara de Representantes se dejó como constancia el asunto que motivó la intervención del señor P. General de la Nación, tal tema siguió latente en el trámite legislativo, hasta el punto que fue determinante y generó la modificación de la iniciativa, cuando el proceso siguió su curso en el Senado de la República.

13. - Por lo anterior, como se deriva de lo expuesto, en la medida en que el P. General de la Nación actuó e intervino en el proceso de formación del Acto Legislativo sometido a control, la actividad por él desarrollada se subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control y, por ende, este Tribunal debe declararlo separado del conocimiento del proceso RPZ-003. Por lo demás, se insiste en que esta causal no hace distinciones en relación con la amplitud de la participación, ni frente al contenido de la misma.

    Siguiendo entonces los precedentes sobre la materia, este Tribunal concluye que el asunto de la referencia debe remitirse al V. General de la Nación para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 262 del 2000, rinda el concepto correspondiente, ante la aceptación del impedimento manifestado por el P. General[32].

    De conformidad con los argumentos expuestos, la Sala Plena de la Corte Constitucional

Primero. ACEPTAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por el P. General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente RPZ-003.

Segundo. De conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 262 del 2000 y en armonía con el Decreto 2067 de 1991, ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que corra traslado por el término que falte al V. General de la Nación, para que rinda el concepto de que tratan los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

N. y cúmplase,

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO

Magistrado

Con impedimento aceptado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con salvamento de voto

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

IVAN ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (E)

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

ROCIO LOAIZA MILIAN

Secretaria General (E)

[1] Folio 1 del cuaderno 1.

[2] M.P.M.V.C.C.. Folios 14 a 16 del cuaderno 1.

[3] Folios 77, 78 y 79 del cuaderno 1.

[4] Folio 133 del cuaderno 1.

[5] “Artículo 1. Control de constitucionalidad de leyes y actos legislativos aprobados en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Para efectos del cumplimiento de lo previsto en el literal k) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, la revisión de constitucionalidad de las leyes y actos legislativos tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la paz se sujetará a las normas del decreto 2067 de 1991, y, en particular, a las siguientes reglas: (…) 4. Hecha la revisión y valoración del material probatorio, el magistrado sustanciador ordenará dar cumplimiento a las comunicaciones, traslados y fijaciones previstas en el auto que asuma conocimiento”.

[6] “Artículo 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…) 2. El P. General de la Nación deberá intervenir en todos los procesos”. “Artículo 278. El P. General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”.

[7] Véanse, entre otros, los Autos 170 de 2004, 265 de 2005 y 010 de 2006.

[8] CP art. 209.

[9] Como se destaca en el Auto 158 de 2004, M.P.J.C.T..

[10] Énfasis por fuera del texto original.

[11] M.P.E.M.L..

[12] Autos 154 de 2006, M.P.C.I.V.H.; y 013 de 2010, M.P. H.A.S.P..

[13] Autos 204 de 2007 y 302 de 2007

[14] Autos 158 de 2004, 007 de 2005, 011 de 2005, 120 de 2006, 198A de 2007 y 229 de 2007.

[15] Autos 028A de 2004 y 040A de 2004,

[16] Autos 113 de 2007, 114 de 2007 y 115 de 2007.

[17] Gaceta del Congreso No. 111 del 2 de marzo de 2017, pág. 19. Las proposiciones sometían la posibilidad de continuar con el debate, hasta tanto las FARC entregaran a los niños que, presuntamente, tenían reclutados en su organización.

[18] Ibídem, págs. 21 a 25

[19] Ibídem, págs. 26 a 31.

[20] Ibídem, pág. 31.

[21] Ibídem, págs. 97 a 99.

[22] Ibídem, pág. 32.

[23] Ibídem, pág. 32.

[24] Ibídem, Pág. 33.

[25] Se pronunciaron sobre el particular los representantes O.F.B.R. (pág. 41); P.T.P.C. (pág. 43); O.D.P.P. (pág. 43); M.R.Z.H. (pág. 46); G.N.T. (pág. 47) y E.D.R.R. (pág. 68).

[26] Sobre la proposición se pronuncia el representante P.T.P.C., con el objeto de permitir la intervención de la Procuraduría General de la Nación en los procesos que se surtirán ante la JEP, en su función de Ministerio Público. Gaceta del Congreso No. 111 de 2017, pág. 43.

[27] Ibídem, pág. 56.

[28] Gaceta del Congreso No. 87 del 20 de febrero de 2017, pág. 6.

[29] Ibídem, pág. 8. V., puntualmente, la nota a pie número 25.

[30] Gaceta del Congreso No. 121 del 3 de marzo de 2017.

[31] Ibídem, pág. 3.

[32] La norma en cita dispone que: “Artículo 17. Funciones del V. General de la Nación. El V. General tiene las siguientes funciones: (…) 3. Reemplazar al P. General en todos los casos de impedimento.”