Auto nº 543/16 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2016

1.1. Mediante comunicación CQCP 3.5 / 233 / 2015-2016 del 7 de abril de 2016, el S. de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes remitió a esta Corporación copia de varios documentos relacionados con el trámite de la citación y de las excusas presentadas por el señor A.M. de Bogotá, E.P.L., en lo que respecta a su inasistencia al debate sobre la importancia de la Reserva Forestal “T. van der H.” y las responsabilidades institucionales y ciudadanas para su consolidación y protección[1].

1.2. El envío de los documentos de la referencia tiene por objeto que este Tribunal se pronuncie en los términos del artículo 241.6 del Texto Superior, en el que se dispone que: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución”.

Esta última disposición, a su vez, establece que cualquier comisión permanente “podrá emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indaga-ciones que la comisión adelante. // Si quienes hayan citados se excusaren de asistir y la comisión insistiere en llamarlos, la Corte Constitucional, (…), resolverá sobre el particular (…)”.

1.3. El expediente fue entregado el pasado 22 de abril de 2016 al Magistrado Sustanciador, de acuerdo con el sorteo realizado en sesión ordinaria llevada a cabo el día 20 del mes y año en cita.

1.4. Una vez verificada la documentación remitida y con miras a resolver el asunto de la referencia, a través de Auto del 29 de abril de 2016, siguiendo los precedentes expuestos en los Autos 308 de 2015[2] y 140 de 2016[3], se avocó el conocimiento de la causa y se solicitaron las siguientes pruebas:

“SEGUNDO.- A través de la Secretaría General, SOLICITAR al S. de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la comunicación de este proveído, remita a la Corte los siguientes documentos:

2.1.- Copia de la Gaceta del Congreso en la que conste el Acta de la sesión de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, en la que se aprobó la proposición 041 de la Legislatura 2015-2016, en lo concerniente a la citación de debate a control político sobre la importancia de la Reserva Forestal “T. van der H.” y las responsabilidades institucionales y ciudadanas para su consolidación y protección.

2.2.- Copia de la Gaceta del Congreso en la que fue publicada el Acta de la sesión de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, en la que se aprobó la proposición 042 de la Legislatura 2015-2016, por medio de la cual se insiste en la citación a debate de control político al A.M. de Bogotá, E.P.L. y se autoriza remitir a la Corte Constitucional el expediente para que ésta decida conforme a la facultad otorgada por el numeral 6 del artículo 241 de la Constitución.

2.3.- Certificación sobre la fecha de las sesiones, quórum, mayorías y sistema de votación adoptado para la aprobación de las proposiciones descritas en los numerales anteriores de esta decisión.

2.4.- Copia de la constancia de recibido por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en relación con la comunicación CQCP 3.5 / 218 / 2015-2016 del 29 de marzo de 2016, referente a la “insistencia citación sesión, miércoles 06 de abril de 2016. Continuación debate de control político del 29 de marzo de 2015 (sic)”.

2.5.- Copia de las respuestas que el A.M. de Bogotá haya realizado al cuestionario que le fue formulado, ya sea directamente o a través del S. Distrital de Ambiente, y sin importar la fecha en que fueron remitidas.

TERCERO.- OFICIAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para que, en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la comunicación del presente Auto, se sirva remitir a esta Corporación copia del Acuerdo 011 de 2011, junto con las demás normas que lo hayan adicionado o modificado.

CUARTO.- OFICIAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que, en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la comunicación del presente Auto, se sirva remitir a esta Corporación copia de las Resoluciones 475 y 621 de 2000, junto con las demás normas que las hayan adicionado o modificado.”

1.5. Una vez vencido el término dispuesto para el envío de cada una de las pruebas señaladas en el citado Auto, en oficio del 11 de mayo del presente año, la Secretaría General informó que fueron recibidos los documentos solicitados al S. de la Comisión Quinta de la Cámara de Represen-tantes y al Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, sin que se haya realizado pronunciamiento alguno por parte del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Por dicha razón, en Auto del pasado 20 de mayo, se requirió el envío de las pruebas solicitadas.

1.6. Según informe de Secretaría General del pasado 22 de junio de 2016, los documentos solicitados fueron finalmente enviados mediante comunicación del 21 de junio. Por dicha razón, a través de Auto del 25 de agosto, una vez verificado que reposaba en el expediente la integridad del material probatorio solicitado, en desarrollo de lo previsto en el artículo 76 del Acuerdo 02 de 2015, se procedió a citar a una audiencia privada al señor A.M. de Bogotá, E.P.L., para que dé “a la Sala Plena las explicaciones razonadas que[,] a su juicio, justifiquen la excusa” y pueda “aportar las pruebas que sustenten su posición”. Dicha citación inicialmente se realizó para el 20 de septiembre de 2016[4], la cual por razones de agenda se programó nuevamente para el día 19 de octubre del año en curso[5].

1.7. De conformidad con lo anterior y según ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional[6], la Corte adquiere competencia para examinar la validez jurídica de las excusas presentadas respecto de las citaciones a que se refiere el artículo 137 de la Carta, siempre que concurran los siguientes presupuestos: (i) que una comisión permanente del Congreso de la República emplace a cualquier persona natural o jurídica para que rinda declaraciones orales o escritas, sobre los hechos relacionados directamente con las indaga-ciones que aquella adelanta; (ii) que el emplazamiento realizado sea debida-mente comunicado al citado, en los términos dispuestos en la ley; (iii) que la persona citada se excusare de asistir mediante la formulación de razones de índole material; y (iv) que la respectiva comisión insistiera en citarlo.

Una vez se constate su cumplimiento, corresponderá a este Tribunal resolver de fondo sobre si las excusas aducidas por quien ha sido convocado son o no fundadas. En todo caso, como se mencionó en el Auto 103 de 2010[7] y se reiteró en el Auto 140 de 2016[8], la comprobación de estas exigencias debe realizarse con carácter previo a la celebración de la audiencia privada regula-da en los artículos 137 del Texto Superior[9], 47 del Decreto 2067 de 1991[10] y 76 y 77 del Acuerdo 02 de 2015[11], al entender que estos requisitos tienen la condición de presupuestos que habilitan la competencia de la Corte para dar curso al trámite de las excusas, conforme se constata en la jurisprudencia reiterada de este Tribunal[12].

2.1. De la citación o emplazamiento de las comisiones permanentes del Congreso de la República

2.1.1. El artículo 137 de la Constitución Política dispone que: “cualquier comisión permanente podrá emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante. // Si quienes hayan sido citados se excusaren de asistir y la comisión insistiere en llamarlos, la Corte Constitu-cional, después de oírlos, resolverá sobre el particular en un plazo de diez días, bajo estricta reserva. // La renuencia de los citados a comparecer o a rendir las declaraciones requeridas, será sancionada por la comisión con la pena que señalen las normas vigentes para los casos de desacato a las autoridades (…)”[13].

Aun cuando en un principio la jurisprudencia de esta Corporación asimiló esta modalidad de poder parlamentario con la figura del control político[14], en recientes pronunciamientos se ha señalado que el objetivo de este instrumento va más allá de la esencia de dicho tipo de control, correspondiendo realmente a lo que en la ley se denomina como control público[15].

Para el efecto, se ha explicado que mientras el control político es una función que a nivel nacional se consagra en los artículos 114 y 208 de la Constitu-ción Política[16], con manifestaciones específicas en los numerales 3, 4, 8 y 9 del artículo 135 de la Carta[17]; el control público se regula específicamente en el citado artículo 137, como una facultad amplia que se brinda a las comisio-nes permanentes del Congreso de la República para acopiar información relevante que facilite el ejercicio de sus distintas funciones, entre ellas, la tramitación de proyectos de ley o de reformas constitucionales[18], o incluso el desenvolvimiento de las funciones judiciales a su cargo[19].

2.1.2. En desarrollo de lo expuesto, cabe aclarar que el punto de distinción entre estas dos modalidades de control no se limita a las normas constitu-cionales que le sirven de fundamento, sino que abarca una diferencia conceptual en lo que atañe a su alcance y a los efectos que se buscan a través de su ejercicio. Así, mientras el control político apunta a toda actividad del órgano colegiado de representación popular tendiente a pedir cuentas, debatir, cuestionar o examinar la gestión y actividades del “gobierno y la administra-ción” (CP art. 114), en la medida en que sus actuaciones tengan repercusiones sobre el interés general[20]; el control público –en su lugar– se focaliza en una posibilidad de emplazamiento “a cualquier persona, natural o jurídica”, con miras a que rinda declaraciones sobre hechos relacionados directamente con el ejercicio de las funciones que de ordinario cumplen las comisiones perma-nentes de cada una de las cámaras, obteniendo por esa vía información que cualifique la función parlamentaria[21]. Así se reitera en el artículo 6 de la Ley 5ª de 1992, en el que al hacer referencia a las distintas atribuciones que tiene a su cargo el Congreso de la República, en adición a las funciones constitu-yente, legislativa, administrativa, judicial, electoral o de control político, se añade una “Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante”.

De esta manera, a nivel nacional, se tiene que el control político se orienta a investigar y a realizar juicios de valor sobre las actuaciones y determinaciones que se adoptan por el Gobierno Nacional y por las principales autoridades que cumplen funciones administrativas[22]. Para ello, el orden constitucional faculta el ejercicio de atribuciones como (i) la convocatoria a sesiones reservadas para cuestionar la gestión de los ministros[23]; (ii) la posibilidad de requerir la entrega de informes sobre los negocios a su cargo[24], con excepción de aquellos que se refieran a asuntos diplomáticos o que tengan carácter reserva-do[25]; (iii) la citación a debate a ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos[26]; y (iv) la potestad de formular la moción de censura respecto de estos funcionarios, por asuntos relacionados con las atribuciones del cargo o por desatención a los debates a los que fueron convocados, la cual, de ser aprobada, conduciría a la separación del cargo[27]. Dos elementos se destacan como características comunes de las atribuciones expuestas, a saber: (a) que su objeto lo constituyen actos y/o actuaciones de carácter político; y (b) que su alcance se ejercita únicamente entre órganos de tal naturaleza.

Lo anterior implica que, desde el punto de vista de sus efectos, este control permite, dependiendo del funcionario sometido a su práctica, tanto el examen de la gestión adelantada, como la posibilidad de expresar una opinión o dictamen sobre la misma, o incluso, si es del caso, llegar a la formulación de un juicio de responsabilidad política vinculado con el desarrollo de las atribu-ciones que se imponen en la Constitución, la ley y el reglamento (CP arts. 6, 122 y 123), el cual, previo cumplimiento de los requisitos previstos en el Texto Superior, podría dar lugar a su separación del cargo, a través de la figura de la moción de censura. No existe control político que se entienda separado de la función de contrapeso que le asiste al Congreso, en cuyo impulso siempre subyace la idea de debatir, de brindar opiniones, de cuestio-nar o de endilgar responsabilidades políticas, más allá de que en la práctica no siempre se impongan sanciones.

A diferencia de lo anterior, el control público fue concebido como un medio para lograr el concurso de toda “persona natural o jurídica” en el suministro de informaciones y datos que se requieran para el trabajo de las comisiones permanentes del Congreso, cuyo fundamento, en el caso de los particulares, se encuentra en el deber de colaboración con las autoridades públicas al cual se refiere el artículo 95 del Texto Superior[28]; y en el evento de los servidores públicos, en la obligación de los diferentes órganos del Estado de apoyarse mutuamente en la realización de sus fines, según se dispone en el artículo 113 de la Carta[29].

Por razón de los destinatarios de la norma, se entiende que las declaraciones que se realizan en el marco del artículo 137 de la Carta, no están dirigidas propiamente a efectuar una censura o juicio sobre el ejercicio de una función o el desarrollo de una actividad, pues es imposible que ello pueda realizarse respecto de particulares. No obstante, cuando se trata de servidores del Estado, como se advirtió en el Auto 140 de 2016[30], el control público podría derivar en la existencia de responsabilidades de diversa índole, incluso, “de naturaleza política, cuya investigación o trámite debe ser, entonces, puesta en conocimiento de las autoridades competentes”[31].

14. que de lo expuesto surge un elemento adicional de diferenciación que subyace entre ambas modalidades de control, referente a la forma como ellas se operativizan. De esta manera, al tiempo que el control político se satisface así mismo a través del ejercicio de las atribuciones que se consagran en la Constitución y en la ley a favor del Congreso, llegando, si es del caso, a la separación del funcionario por la vía de la moción de censura; el control público dispone de dos herramientas para asegurar los fines de obtención de información que lo justifican. Así, en primer lugar, en los casos en que la persona citada no asista sin excusa o cuando la misma es ajena a una controversia de tipo material (v.gr. problemas de agenda), más allá de la posibilidad de reprogramar la diligencia, la célula legislativa está facultada para imponer, con sujeción al debido proceso, la sanción de desacato que se prevea en la ley, como se dispone en el inciso 3º del artículo 137 de la Carta[32]; y, en segundo lugar, en los casos en que la persona citada se excusa por razones sustantivas, ya sean de orden constitucional o legal, y la comisión insistiere en su llamado, se activa la competencia de definición que se prevé a cargo de este Tribunal en la disposición constitucional en mención[33].

Dentro del escenario propuesto de diferenciación, es pertinente replicar la síntesis expuesta en el Auto 140 de 2016[34], conforme a la cual:

“[L]as citaciones a las que alude el artículo 137 de la Constitución comportan un mecanismo de control público, antes que político, en cabeza de las Comisiones permanentes del Congreso de la República, las cuales pueden convocar a un funcionario para que suministre información y, en general, rinda declaraciones, orales o escritas, relativas a hechos sobre los cuales versen indagaciones que adelante la célula legislativa. Estas citaciones no tienen como fin emitir decisiones de fondo de responsabilidad política, como se ha dicho, por lo cual, el incumpli-miento del deber de comparecer puede ser sancionado solamente conforme lo prevean la[s] normas vigentes para los casos de desacato a autoridades. Sin embargo, es claro que de las manifestaciones pueden derivarse situaciones constitutivas de responsabilidades de cualquier índole, cuya investigación corresponderá, entonces, adelantar en las instancias correspondientes.”

2.1.3. La dificultad que se presenta subyace en que no siempre es sencillo establecer una línea divisoria entre ambas modalidades de control parlamenta-rio. En efecto, así como no cabe duda de que un particular citado a una comi-sión no puede ser objeto de cuestionamientos o juicios de carácter político, pues sus actuaciones son ajenas al sistema de frenos y contrapesos que envuelve este esquema de control, no ocurre lo mismo con los servidores públicos, pues respecto de ellos, en principio, no existe prohibición constitu-cional de que al mismo tiempo en que son citados para efectos de control público, sus acciones u omisiones puedan ser sometidas a valoración con fines políticos.

De esta manera, aun cuando el control político podría llegar a ser posterior respecto de una citación, piénsese, por ejemplo, en los casos que se decida promover una moción de censura; también cabe que, en el curso de una misma diligencia motivada con fines de control público, se hagan juicios de valor, se pidan cuentas o se formulen observaciones sobre la gestión y activi-dades del gobierno. De ahí que, cuando se dice que esta última modalidad de control permite obtener información relacionada con proyectos de ley u otros asuntos atinentes a las labores que cumplen las comisiones permanentes, es porque a través de ella también cabe realizar indagaciones o pesquisas que desemboquen en un control político, ya sea concomitante o subsiguiente al motivo de la citación[35].

La posibilidad de citación para fines de control político tiene respaldo en el artículo 208 de la Constitución, el cual dispone que: “Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros[[36]]. Las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos adminis-trativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del poder público”[37].

Esta disposición resulta concordante con la definición de control político que se incluye en la Ley 5ª de 1992, por virtud de la cual se autoriza al Congreso “para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades (…). La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política”[38].

A partir de lo expuesto, no cabe duda que respecto de los funcionarios que pueden ser emplazadas o citados a las comisiones permanentes, conforme se dispone en el artículo 208 de la Carta, es posible activar al mismo tiempo una función de control público como de control político, siendo la primera el requisito necesario para la obtención de la información que desemboque en el ejercicio de la segunda, ya sea porque el requerimiento concluya en un debate referente a la mera valoración de la conducta desplegada por el funcionario, o porque, siguiendo las reglas de competencia, se activen ante las autoridades del caso la imposición de responsabilidades políticas de otro tipo (v.gr. una moción de censura).

En este sentido, siempre que este Tribunal conoce del trámite de las excusas, aun cuando directamente su rol es el de garantizar el desarrollo de la función de control público, también debe percatarse si como resultado de la misma se pretende llevar a cabo una expresión de control político, caso en el cual la validez de una inasistencia puede estar justificada (i) en la imposibilidad de someter a dicho control a la autoridad pública citada, como ocurre con los funcionarios de la Rama Judicial[39]; o (ii) con la autoridad competente que puede adelantar esta modalidad de control, como ha sido admitido por esta Corporación, en lo que se refiere a los servidores públicos del nivel territorial, en los que el control político se asigna a los concejos municipales o distritales o a las asambleas departamentales, siempre que no correspondan a asuntos de interés nacional[40].

2.1.4. En concordancia con lo expuesto, la Corte también ha definido las personas que pueden ser emplazadas a las comisiones permanentes en desarrollo de la función de control público. Al respecto, la Constitución utiliza la formula genérica de “toda persona natural o jurídica”, aclarando que en este último caso la citación debe dirigirse al representante legal[41]. No obstante, en la medida en que el artículo 137 de la Carta guarda silencio en lo que se refiere a los funcionarios públicos, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el ámbito en el que cabe el ejercicio de esta función ha sido delimitado a partir de lo previsto en el artículo 208 de la Carta, en donde –como ya se dijo– se consagra la atribución de citación del Congreso, en los siguientes términos: “Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentra-lizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del poder público”[42].

Visto lo anterior y teniendo en cuenta la clasificación de citaciones que se realizan en la Ley 5ª de 1992[43], la Corte ha señalado que aquella que se ajusta a las directrices dispuestas tanto en el artículo 137 como en el citado artículo 208 de la Constitución, es la que se identifica bajo el título de “citaciones en general” (arts. 233 a 236), pues incluye no sólo el emplazamiento dispuesto a los funcionarios públicos mencionados en el párrafo anterior, sino también a los particulares[44].

De manera general, cabe resaltar que el artículo 233 de la Ley 5ª de 1992, en la misma línea de lo dispuesto en el artículo 208 del Texto Superior, establece la posibilidad de las Cámaras de citar a los ministros para la discusión de proyectos de ley o para el estudio de asuntos relacionados con sus funciones, al mismo tiempo que las comisiones permanentes pueden emplazar, además de dicho funcionario, a los viceministros, a los directores de departamentos administrativos, al gerente del Banco de la República, a los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y a otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del poder público.

A su turno, el artículo 234 de ley en mención consagra el procedimiento de citación, el cual se destaca por (i) la existencia de una proposición suscrita por uno o más congresistas, (ii) la cual debe incluir el cuestionario que debe ser resuelto por el funcionario. Agotado el debate, y una vez sean aprobados, tanto la proposición como el cuestionario, de conformidad con el quórum y la mayoría simple dispuestas en la Constitución[45], (iii) la citación deberá ser comunicada al funcionario citado con no menos de cinco días de anticipación a la fecha de la sesión en que deberá ser oído. La proposición podrá ser retirada en cualquier momento con la anuencia de la Cámara o comisión respectiva[46].

De otro lado, el artículo 236 de la Ley 5ª de 1992 permite que las comisiones permanentes requieran la presencia de una persona natural o del representante de cualquier persona jurídica o de los miembros de su junta directiva para que, según el caso y bajo juramento, en forma oral o escrita, declaren o informen sobre temas que sean de interés para la comisión. De igual forma, el artículo obliga a que, salvo las restricciones constitucionales o legales, toda pregunta sea absuelta, y establece que la renuencia a responder será sancio-nada conforme a la ley como desacato a la autoridad.

2.1.5. Del recuento realizado se observa que el primer presupuesto de competencia de este Tribunal para pronunciarse sobre la validez de una excusa, se encuentra en que una comisión permanente del Congreso haya emplazado o citado a una persona natural o jurídica, o a uno de los funciona-rios señalados en el artículo 208 de la Constitución, para que rinda declaraciones sobre hechos directamente relacionados con las indagaciones que la comisión adelante. Este presupuesto supone verificar los siguientes elementos:

(i) Que exista una proposición y un cuestionario que haya sido aprobado por una comisión permanente[47], ya sea que se trate de una comisión constitucional o de una de las comisiones legales creadas en el Reglamento del Congreso[48]. De esta competencia se excluye a las denominadas comisiones accidentales[49], según se infiere de lo dispuesto en el artículo 137 de la Carta, en el que la citación se establece como una atribución de “cualquier comisión perma-nente”.

(ii) La aprobación debe cumplir con el quórum y la mayoría simple dispuesta en la Constitución y la ley.

(iii) La citación debe realizarse a una persona natural o jurídica, en este caso dirigida a su representante legal[50], o a uno de los funcionarios públicos señala-dos en el artículo 208 de la Carta, en armonía con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 5ª de 1992.

(iv) Finalmente, la citación o emplazamiento debe corresponder a hechos directamente relacionados con las indagaciones que la comisión pretende adelantar, como se señala en el artículo 137 de la Carta. Este elemento supone verificar tres exigencias que han sido señaladas por la jurisprudencia de la Corte, a saber: (a) la citación debe corresponder a una expresión de control público, más allá de que a través de la misma, directa o indirectamente, se active –de manera concomitante o subsiguiente– una manifestación de control político frente al Gobierno Nacional o a los funcionarios públicos que pueden ser emplazados para tal fin[51]; (b) el cuestionario tiene que tener una relación directa con aquello que es objeto de consulta[52]; y (c) lo requerido debe estar en consonancia con las materias sobre las cuales la comisión permanente tiene competencia[53].

2.1.6. A continuación se procederá a examinar el cumplimiento de cada uno de los requisitos mencionados previamente, a partir de las actuaciones que fueron adelantadas en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes.

Según se observa, el día 18 de febrero de 2016, el R.I.R.A.R. presentó ante la Comisión en mención una solicitud de citación para debate a “control político” sobre la Reserva Forestal “T. van derH.”, a través de la proposición No. 041 de 2016. En ella se expuso que dicha reserva fue creada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), a través del Acuerdo 011 de 2011.

Para el Congresista citante dicha zona de protección ambiental “cumple un papel primordial en aspectos como regulación hídrica, preservación de los suelos más fértiles del país, continuidad ecológica entre los cerros orientales y el río Bogotá, mitigación del cambio climático y en la garantía del bienestar y el medio ambiente de los habitantes de Bogotá y de la sabana”[54].

La reserva tan sólo autoriza usos de conservación, recreación y agropecuario, por lo que se prohíbe la expedición de licencias de urbanismo y construcción en las zonas que la integran. En su condición de área protegida, el amparo a su favor se ve reforzado con el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, en el que se establece una protección especial para la sabana de Bogotá, “al declarar sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación será agropecuaria y forestal”[55].

De acuerdo con esta motivación, el Congresista citante propone que se emplace a “debate de control político, en el cual se aborde una discusión técnica, política, jurídica y social sobre la importancia de la reserva forestal “T. van der H.” y las responsabilidades institucionales y ciuda-danas para su consolidación y protección (…) al A.M. de Bogotá, (…) al Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, (…) al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible (…) y [a los] (…) integrantes del “Panel de Expertos” conformado por el Ministerio de Ambiente para hacer recomendaciones sobre el ordenamiento territorial Sector Norte de Bogotá”[56].

En el caso particular del A.M. de Bogotá, el cuestionario propuesto incluyó los siguientes interrogantes:

“1. ¿Qué implicaciones ambientales y legales tiene que en el Acuerdo 011 de 2011 de la CAR, se establezca que la Reserva Forestal “T. van der H.”, forma parte de la estructura ecológica principal del Distrito Capital?

2. ¿Cuál es la posición de la actual administración distrital respecto a la Reserva Forestal “T. van der H.”? ¿Qué estudios técnicos y científicos respaldan dicha posición? Por favor anexe copia de estos estudios.

3. ¿Cuáles son los principales usos del suelo establecidos para la Reserva Forestal “T. van derH.” y cuáles y en qué proporciones son los usos actuales? En caso de existir un mapa de este aspecto por favor anexarlo.

4. Por favor elabore un cuadro especificando los recursos económicos y en que rubros han invertido las administraciones del Distrito Capital respecto a la Reserva Forestal “T. van derH.”, desde el momento de su creación en el 2011 hasta la fecha.

5. ¿Cuáles son los principales responsables en el cumplimiento de las obligaciones y financiación para que la Reserva Forestal “T. van derH.” cumpla con los objetivos de su creación?

6. ¿Las administraciones del Distrito Capital ha[n] destinado recursos para la compra de predios en la Reserva Forestal “T. van der H.”? ¿Cómo se han ejecutado estos recursos? Por favor anexar copia de los actos administrativos en los cuales se aprobaron estos recursos y su ejecución.

7. ¿Existen programas, proyectos o estudios relacionados con la adaptación y mitigación del cambio climático y preservación del riesgo relacionado con la Reserva Forestal “T. van der H.”? ¿Existe planes de contingencia relacionados con el riesgo de inundaciones?

8. ¿Las administraciones del Distrito Capital han generado programas o proyectos relacionados con incentivos de conservación en la Reserva Forestal “T. van derH.”, en especial por la sustitución paulatina de los usos no forestales en esta zona?

9. ¿Las administraciones del Distrito Capital han implementado o diseñado campañas de sensibilización ciudadana y educación ambiental relacionadas con la Reserva Forestal “T. van der H.”? En caso positivo por favor anexar copia de los materiales diseñados y especifique cuantos recursos se han invertido.

10. Como funcionario público, ¿qué tipo de acciones administrativas y judiciales ha emprendido relacionadas con la Reserva “T. van derH.”?

11. ¿En qué consiste el proyecto urbanístico que pretende adelantar la actual administración en la Reserva “T. van derH.”?

12. ¿Cuáles serían las compañías constructoras interesadas en adelantar dicho proyecto urbanístico?”[57].

La proposición No. 041 de 2016 fue sometida a consideración de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes el día 24 de febrero de este año y fue aprobada por unanimidad de los asistentes a la sesión[58], una vez se acreditó la existencia del quórum decisorio[59], conforme consta en la Gaceta del Congreso No. 90 del 14 de marzo de 2016[60] y se certificó por el S. de la citada comisión[61].

Por consiguiente, en el asunto bajo examen, está plenamente acreditado que la proposición y el cuestionario fueron aprobados por una comisión permanente de carácter constitucional, de acuerdo con la clasificación que de las mismas se realiza en la Ley 3ª de 1992[62]. Por lo demás, también se constata que se obtuvo el quórum y las mayorías requeridas, conforme lo previsto en los artículos 145 y 146 de la Constitución, así como en los artículos 117 y 118 de la Ley 5ª de 1992[63].

Aunado lo anterior, la Corte advierte que la citación se realizó a uno de los funcionarios públicos señalados en el artículo 208 de la Carta, pues dentro de la expresión “otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del poder público”, se incluyen a los alcaldes cuya incorporación se realiza en el artículo 115 del Texto Superior[64].

Por último, a pesar de que la proposición de citación señala que la misma se promueve con el fin de realizar un debate de “control político”[65], la Corte observa que en su origen las preguntas formuladas al señor A.M. de Bogotá, más que cuestionar directamente la forma como ha desarrollado sus funciones o gestionado las políticas públicas a su cargo, lo que buscan es obtener información sobre la manera en que ha procedido la Alcaldía frente a la declaratoria de varias de zonas del Distrito (básicamente se alude a parte de las localidades de Suba y Usaquén), como Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, igualmente denominada Reserva Forestal “T. van der H.”[66].

Lo anterior se constata, por ejemplo, al observar las preguntas (i) sobre las implicaciones legales y ambientales que se generan por establecer que la reserva forma parte de la estructura ecológica principal del Distrito Capital; (ii) sobre los recursos económicos que se han invertido y en que rubros respecto de dicho sistema de protección ambiental; (iii) si se han destinado sumas para la adquisición de predios que hacen parte de la reserva; y, en general, (iv) sobre las acciones administrativas y judiciales que se han emprendido como consecuencia de la declaratoria, incluyendo estudios ambientales sobre cambio climático y riesgo de inundaciones, proyectos de incentivos de conservación y de sustitución de usos no forestales, campañas de sensibilización, etc.

Esto significa que por encima de la invocación que se realiza a un “control político”, lo que subyace en la citación es la finalidad de obtener información relevante sobre la forma cómo se ha desempeñado la administración distrital frente a la Reserva Forestal “T. van der H.”, para cuyo objetivo la Constitución y la ley consagran la figura del control público (CP art. 137 y Ley 5ª de 1992, art. 233), sin perjuicio de que los datos que se obtengan en desarrollo de la misma, como en términos generales se admite y ocurre en el asunto bajo examen[67], se utilicen hacia la realización de un control político concomitante de las actuaciones del propio Alcalde, así como del resto de funcionarios que fueron citados[68].

Por ello, a pesar de la imprecisión de invocar el trámite de las excusas frente a un control que se denomina como “político”, lo que se advierte por la Corte es que la citación se realizó inicialmente con fines de control público, esto es, para obtener información cualificada a partir de la cual la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, ya sea en la misma sesión o en las siguientes, pudiese contar con elementos de convicción para entrar a debatir, cuestionar, formular opiniones o realizar juicios de valor, a manera de control político, sobre las actuaciones pasadas, presentes y futuras de las autoridades públicas vinculadas con la protección de la Reserva Forestal “T. van derH.”.

Precisamente, en casos como el expuesto, es difícil entrar a establecer una clara línea divisoria entre ambas modalidades de control parlamentario, ya que por la forma como operan resultan claramente concurrentes, lo que se advierte en la misma proposición de citación, pues al mismo tiempo en que se invoca el artículo 233 de la Ley 5ª de 1992[69], norma que resulta aplicable al control público, se alude a que el emplazamiento también se realiza con miras a llevar a cabo un “debate de control político, en el cual se aborde una discu-sión técnica, política, jurídica y social sobre la importancia de la Reserva Forestal “T. van der H.” y las responsabilidades institucionales y ciudadanas para su consolidación y protección”[70].

Por consiguiente, en el asunto sub-judice, se aprecia como del control público destinado a obtener información vinculada con la manera como ha actuado el Distrito Capital en relación con la declaratoria de la Reserva “T. van der H.”, al mismo tiempo y de forma concurrente, se pretende el impulso de otra función, como lo es la del control político, para cuya práctica se juzga necesaria la obtención de los datos derivados de las respuestas que se brinden al cuestionario formulado al A.M. de Bogotá D.C. Esto significa que, en el caso sometido a decisión, por el contenido de la citación realizada, se entiende que la misma corresponde a una expresión de control público, más allá de que a través de ella se active de manera concomitante una labor encaminada a debatir, cuestionar o formular opiniones frente a los funcionarios citados, entre ellos el A.M. de Bogotá D.C., quien se excusó de asistir.

Con todo, cabe señalar que hacia el futuro es imperativo que las comisiones identifiquen con claridad la modalidad de control que pretenden accionar, pues de ello no sólo dependen los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico para lograr su operatividad, como ya se explicó, sino también las alternativas de respuesta que se pueden ofrecer por parte del citado, incluso en términos de oposición o de contradicción, respecto de los móviles que se invocan para requerir su asistencia. A pesar de ello, en este caso, la Corte entiende que el origen de la citación corresponde a un control público, cuya práctica involucra de manera concomitante la determinación de adelantar un control político frente a los funcionarios citados, circunstancia por la cual, como se mencionó con anterioridad, la validez de una inasistencia puede justificarse (i) en la imposibilidad de someter a dicho control a la autoridad pública citada o (ii) en la incompetencia del órgano citante para proceder a su desenvolvimiento, como ocurre frente a los servidores del nivel territorial, en el evento de que no concurra un asunto de interés nacional.

Finalmente, se observa que el cuestionario propuesto tiene una relación directa con aquello que es objeto de consulta, ya que la mayoría de las preguntas formuladas apuntan básicamente a obtener información sobre aspectos sociales, técnicos, políticos y ambientales de la Reserva Forestal, cuya averiguación guarda correspondencia con las materias a cargo de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, a quien le compete como especialidades temáticas el medio ambiente, la ecología, los recursos natura-les y el desarrollo de las corporación autónomas regionales[71].

En conclusión, se entiende satisfecho el primer presupuesto de procedencia del régimen de las excusas, de acuerdo con el cual, en términos generales, le compete a una comisión permanente aprobar una solicitud de emplazamiento a una persona natural o jurídica, o a uno de los funcionario de los menciona-dos en el artículo 208 de la Constitución, para pronunciarse sobre hechos directamente relacionados con las indagaciones que la comisión adelanta, en los términos del artículo 137 del Texto Superior.

2.2. Del emplazamiento de la proposición No. 041 de 2016

2.2.1. Según se explicó con anterioridad[72], el procedimiento que se sigue para el desarrollo de la citación regulada en el artículo 137 del Texto Superior corresponde al denominado trámite de las “citaciones en general”, el cual aparece reglado entre los artículos 233 a 236 de la Ley 5ª de 1992.

Como se destacó en el Auto 140 de 2016[73], es imprescindible que el oficio de citación sea dirigido al funcionario emplazado, junto con el cuestionario aprobado, cuya comunicación debe realizarse con no “menos de cinco (5) días de anticipación a la fecha en que deberá ser oído”[74]. Precisamente, en el fallo previamente mencionado, la Corte se abstuvo de dar curso a la excusa presentada por el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible en una cita-ción para evaluar la situación del Relleno Sanitario de D.J., entre otras razones, porque al citado funcionario no le fue dirigido el cuestionario a ser absuelto[75].

2.2.2. En el asunto bajo examen, se encuentra que la citación inicialmente fue realizada para el día 9 de marzo de 2016, siendo comunicada mediante oficio recibido en la Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá el 24 de febrero del año en cita[76]. Con posterioridad, se produjo un aplazamiento para el 29 de marzo de 2016, cuya comunicación se radicó el día 9 del mes y año en cita[77]. En ambos oficios se solicita responder “en forma escrita y en medio magnético el cuestionario anexo a la proposición”.

En virtud de lo expuesto, se advierte que en ambas oportunidades la autoridad emplazada fue informada de la citación, con la anticipación requerida en la ley, para lo cual se envió como anexo el cuestionario referente a la informa-ción solicitada, de cuyo conocimiento da cuenta el propio A.M. de Bogotá, en la primera de las excusas radicadas ante la Comisión, al manifestar que: “He recibido citación a la sesión del asunto, cuyo objeto radica en un cuestionario relacionado con la Reserva Forestal “T. van derH.”. Dicho cuestionario se compone de 12 preguntas (…)”[78].

Visto entonces el trámite adelantado, la Corte concluye que el emplazamiento se cumplió con observancia de las pautas indicadas por la Constitución y la Ley 5ª de 1992.

2.3. De la excusa para asistir por parte del funcionario citado

2.3.1. Como se advirtió en el Auto 140 de 2016[79], este requisito supone que la persona o funcionario requerido, además de dejar de comparecer al debate de control citado por la comisión respectiva, oportunamente se haya excusado de hacerlo. No obstante, la excusa a la que se refiere el artículo 137 de la Carta no consiste en una justificación formal ligada a la imposibilidad de asistir a la sesión, por ejemplo, por compromisos de agenda laboral o por razones de incapacidad[80]. Precisamente, en jurisprudencia reiterada, este Tribunal ha sostenido que la activación de este instrumento de revisión, se sujeta a la presencia de una razón sustantiva o material que, voluntaria y deliberada-mente, haya sido invocada por el funcionario o persona emplazada para negarse a concurrir a la citación realizada por una comisión permanente del Congreso. En relación con este punto, la Corte ha distinguido los dos tipos de excusas de la siguiente manera:

“Para la Sala, es posible distinguir dos modos de excusa. La primera, de carácter formal o por motivos de agenda, caso en el cual el citado no manifiesta su renuencia para asistir a la comisión, sino que simplemente se limita a pedir una reprogramación, debido a que la fecha para la que se solicitó su comparecencia interfiere con otros compromisos previamente acordados. En este caso, no se está ante un conflicto constitucional propiamente dicho, que requiera la intervención de la Corte en los términos del artículo 137 C.P. (…)

La excusa tiene carácter material cuando la persona natural o jurídica expresa que no asistirá a la citación, a partir de argumentos de fondo, destinados a (i) cuestionar la competencia de la comisión para solicitar su compare[cencia] con el objeto de resolver el cuestionario propuesto; o (ii) poner de presente la existencia de motivos de índole constitucional o legal, que impiden declarar sobre la materia de la indagación; por ejemplo, cuando los aspectos objeto de la deposición sean incompatibles con la protección de derechos constitucionales del citado o de terceros. Entre estos eventos puede enumerarse el vínculo entre la información solicitada y la reserva periodística o profesional, o respecto del deber de confiden-cialidad predicable de determinados actos de los ministros religiosos, entre otras hipótesis”[81].

2.3.2. De acuerdo con lo anterior, un primer tipo de excusas consiste en motivos de agenda, “que simplemente buscan sustentar la imposibilidad de concurrir en razón de otras ocupaciones”[82], éstas no dan lugar a la actuación de esta Corporación, pues técnicamente no existe una renuencia o rebeldía a cumplir con la citación, como hipótesis que habilita el pronunciamiento de la Corte. En este evento, corresponderá a la comisión permanente respectiva analizar y decidir si reprograma la diligencia o si, en su lugar, con sujeción al debido proceso, impone la sanción de desacato que prevea la ley, conforme se autoriza en el inciso 3º del artículo 137 de la Constitución. Por lo demás, esta sanción es igualmente procedente cuando el convocado deja de asistir a la sesión, sin expresar justificación alguna.

Para este Tribunal, cabe reiterar que la citación llevada a cabo por las comisiones permanentes implica una prevalencia prima facie del deber de asistencia, “de manera que el funcionario que ha sido llamado deberá, en vía de principio, ajustar su agenda pública o privada para tener la posibilidad de asistir a los debates que haya sido convocado”[83]. Este deber se complementa a partir de la exigibilidad del principio de inmediación, el cual propende porque el funcionario citado sea quien acuda de manera directa a cumplir con el compromiso asignado por el Congreso, pues de lo que se trata es de obtener la información de primera mano.

Un segundo tipo de excusas son las de índole material, cuya existencia sólo se predica en aquellos eventos en que el servidor se excusa de cumplir con el emplazamiento, exponiendo, además, una motivación de orden constitucional o legal para “sustentar que no estaba obligado a comparecer”[84]. Estas excusas son las que le otorgan sentido al papel que cumple la Corte, ya que suscitan un debate jurídico que justifica la intervención de una autoridad distinta que permita su definición. Entre los argumentos que han sido invoca-dos se destacan los siguientes:

“[i] si el convocado alega el derecho - deber de guardar el secreto profesional, que le impide responder parcial o totalmente el cuestionario[85]; [ii] si la persona manifiesta hacer uso de su derecho a no declarar en su contra[86] o no poder deponer por tratarse de información confidencial; [iii] cuando aduce su carencia de competencia legal para pronunciarse respecto de determinados temas o, [iv] en el caso de las entidades territoriales, si el alcalde de un municipio o distrito aduce la facultad de ser citado por el concejo local y no por la comisión de la Cámara de Representantes que solicitó su presencia[87]”[88].

2.3.3. En el asunto sub-judice, en la excusa presentada respecto de la citación dispuesta para el 29 de marzo de 2016, el A.M. de Bogotá manifestó que delegaba su asistencia en el S. Distrital de Ambiente, al estimar que la temática del cuestionario incluía asuntos afines a dicha cartera. Aunado a lo anterior, expresamente señaló que, de las 12 preguntas realizadas, cinco son de competencia de la CAR y el resto de asuntos locales del Distrito, sin especificar cuáles de ellas integran cada uno de los grupos identificados. Por lo demás, alegó que los interrogantes que serían de competencia del citado ente territorial, al estar referidos a “temas locales”, conducen a que su control tenga que adelantarse por el Concejo Distrital, para lo cual cita un aparte de la Sentencia C-518 de 2007[89].

En conclusión, más allá del desconocimiento del principio de inmediación que debe aplicarse de forma prioritaria en el cumplimiento de una citación, se advierte que las razones que justifican la inasistencia involucran discusiones de contenido material, que se concretan en una hipótesis de incompetencia para dar respuesta a varias de las preguntas formuladas (sin que se haya especificado cuáles de ellas), así como en la imposibilidad de ser citado, a partir del uso de la regla que conduce a entender que los intereses locales son objeto de control en los concejos municipales o distritales[90].

2.4. De la insistencia en la citación por parte de la Comisión

2.4.1. Por último, para que se active la competencia de la Corte en los términos del artículo 137 del Texto Superior, es preciso que la comisión permanente que emplazó al funcionario renuente efectúe un llamado de insistencia en su citación[91]. Para ello, según la jurisprudencia reiterada de este Tribunal, se exige la presentación de una proposición específica en dicho sentido, que sea votada y aprobada por la comisión requirente[92].

Ahora bien, conforme se aclaró en el Auto 140 de 2016[93], la insistencia no necesariamente implica una nueva citación, pero tampoco la excluye. Lo importante es que, expresa o tácitamente, se entienda que la comisión no acepta los argumentos justificatorios del convocado y mediante una nueva proposición ratifica su intención de que comparezca, activando para el efecto, el mecanismo de revisión constitucional previsto ante esta Corporación, con el fin de evaluar la validez de las excusas presentadas.

2.4.2. Visto el caso concreto, se advierte que el día señalado para efectos de cumplir con la citación realizada, esto es, el 29 de marzo de 2016, el A.M. de Bogotá, E.P.L., no concurrió a las instala-ciones del Congreso, como lo había advertido en la excusa enviada el día anterior a la Secretaría de la Comisión Quinta de la Cámara Representantes[94]. Por tal razón, desde el inicio mismo de la sesión, el Congresista citante hizo referencia a la invalidez de los argumentos propuestos[95] y a la formulación de una proposición de insistencia, con el fin de que la Corte se pronuncie sobre la materia[96]. Una vez constituido el quórum decisorio y por unanimidad, la proposición No. 042 de 2016 fue aprobada[97], con la salvedad de que en ella si bien se insistía en convocar igualmente la asistencia del Ministro de Ambien-te y Desarrollo Sostenible, dicho requerimiento se entendió como superado, en la medida en que el debate se extendió hasta el 6 de abril, fecha en la cual asistió el Ministro citado[98]. Por ello, en el oficio remisorio del expediente dirigido por la Comisión Quinta a esta Corporación, se limita la controversia al examen de las excusas realizadas por el señor A.M. de Bogotá[99].

2.4.3. Del recuento realizado se observan que están plenamente acreditados los presupuestos que habilitan la competencia de la Corte para dar curso al trámite de las excusas. El procedimiento a seguir en los términos del artículo 137 del Texto Superior, es el de oír en audiencia privada al funcionario citado, con el fin de que presente “las explicaciones razonadas que[,] a su juicio, justifiquen la excusa y puedan aportar las pruebas que sustenten su posición”[100]. Una vez agotado dicho requisito de contradicción, el Reglamento de esta Corporación dispone que el Magistrado Sustanciador registrará proyecto de fallo dentro de los cinco días siguientes a la termina-ción de la audiencia[101], luego de lo cual la Sala Plena resolverá en un plazo de diez días contados a partir del registro[102].

De acuerdo con la citación realizada mediante Auto del 9 de septiembre de 2016, se celebró la audiencia privada el día 19 de octubre del año en curso, a partir de las 9:15 A.M. Luego de la presentación del caso por parte de la Presidencia de esta Corporación, el Alcalde expuso los motivos que justifican su inasistencia, en los términos que a continuación se exponen:

En primer lugar, mencionó que este Tribunal debería pronunciarse de manera general, dando unos parámetros mínimos acerca de los asuntos que justifican la citación por el Congreso a debates de control político, a autoridades de las entidades territoriales, en un esquema de descentralización, como lo es el que se dispone en la Constitución. En su caso particular, resaltó que ha sido citado en 33 ocasiones, lo cual termina por ocupar el 25% de su jornada de trabajo, habida cuenta del tiempo que demanda la respuesta de los cuestionarios y la preparación de los debates. Luego de ser interrogado sobre el número de citaciones a las cuales ha asistido, informó que a dos, por tratarse de asuntos de interés nacional. Según manifestó, su participación se dio en el debate sobre el problema financiero de las EPS y el modelo de tratamiento de los habitantes de la calle, por ser temas que trascienden a los bogotanos y reper-cuten en la totalidad del país.

En segundo lugar, expuso que a través de la citación realizada se pretende adelantar, sin fundamento, un debate sobre un tema que es de Bogotá y, por ende, de competencia exclusiva del Concejo Distrital. Para ello, por una parte, señaló que la citación primigenia tuvo lugar el 18 de febrero de 2016, cuando apenas se iniciaba su administración, sin que existiera algún tipo de acto, propuesta o ejecutoria en relación con la Reserva Forestal “T. van derH.”, al punto que la primera solicitud de pasar vías ya existentes por dicha reserva, como las avenidas Boyacá, ciudad de Cali y la Aló, se presentó apenas el pasado mes de agosto[103]. Y, por la otra, sostuvo que, aun cuando el emplazamiento se relaciona con cuestiones ambientales que podrían tener un interés nacional, en la citación realizada sólo se hace una referencia general al valor de la reserva y a las responsabilidades institucionales para su consolida-ción y protección, sin indicar de manera específica los fundamentos de dicha importancia, las competencias que tendría la administración distrital y el por qué una decisión relacionada con esa zona de protección ambiental afectaría a todos los colombianos. A pesar de ello, según afirma, ha enviado a la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes respuesta a los cuestiona-rios que le han sido formulados sobre este tema.

En tercer lugar, adujo que los alcaldes no deberían tener el mismo tratamiento que se da a los ministros del despacho, quienes son órganos del Gobierno Nacional, tienen iniciativa legislativa, participan en los debates y están sujetos al control político del Congreso. En los municipios, el control político está a cargo de los concejos, al punto que los secretarios del despacho son citados de manera permanente, en promedio 14 días por mes. Para el alcalde, si se suman ambas citaciones, se ve afectada la disponibilidad de tiempo con la que cuentan las administraciones locales, para atender los múltiples asuntos a su cargo.

Finalmente, reiteró que no había asistido a los debates para los cuales fue citado en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, fundamental-mente, porque el tema objeto de emplazamiento no es de interés nacional, caso en el cual el Congreso sí puede citarlo, ni se explicó que lo fuera. Bajo este contexto, en su presentación, deja entrever que el cuestionario propuesto toca temas relativos al medio ambiente[104] y al ordenamiento territorial[105], sometidos al control exclusivo del Concejo Distrital de Bogotá.

4.1. De la competencia del Concejo de Bogotá para ejercer el control político frente a la administración distrital

4.1.1. Esta Corporación de forma reiterada y uniforme ha señalado que si bien el control político radica por excelencia en el Congreso de la República[106], también es cierto que esta función, como consecuencia de la descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales, se ejerce por las demás corporaciones públicas sobre las respectivas administraciones locales. Esta regla se ha expuesto en varias de sentencias de constitucionalidad[107], y fue reiterada en el Auto 080 de 1998[108], al pronunciarse sobre unas excusas formuladas por el señor A.M. de Bogotá, en otro caso en el que igualmente fue citado por el Congreso, en los siguientes términos:

“Dentro de tal esquema institucional, es natural que la labor de control político sobre la administración se encuentre radicada también en los cuerpos plurales. En efecto, la Presidencia y la alcaldía, por ser cuerpos dirigidos por un único jefe electo popularmente, tienden a ser una expresión institucional de las fuerzas mayoritarias, por lo cual es natural que sus actuaciones sean controladas por un cuerpo representativo plural en donde tengan también cabida las minorías, como son el Congreso y los concejos. Por ende, si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se debe concluir que es extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de control en el ámbito local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto sentido político ya que es una expresión del derecho de los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes, un control sobre el ejercicio del poder político (CP art. 40). Por ello, en anterior ocasión, la Corte había señalado que a nivel local ‘el Constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de administración o gestión pública (…)’ de suerte que las ‘Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras funciones, el control político sobre la gestión guberna-mental’. (…)

Los concejos ejercen entonces un control político sobre la administración local. Es cierto que esa labor de fiscalización no tiene todas las connotaciones del control radicado en el Congreso, ni los concejales gozan de todas las prerrogativas que la Carta atribuye a los representantes y senadores, puesto que Colombia es una república unitaria, por lo cual los grandes problemas nacionales tienen su espacio natural de deliberación política en el parlamento, que tiene entonces la función primaria de ejercer el control político sobre la administración. El control de los concejos, por su parte, se refiere a los asuntos propios de la democracia local. (…) Por tal razón, en la presente ocasión, la Corte precisa sus criterios en el siguiente sentido: las asambleas y los concejos, a pesar de ser corpora-ciones administrativas, ejercen un control político sobre la administración local, el cual, por su ámbito territorial reducido, no es idéntico al control ejercido por el Congreso, por lo cual el status jurídico de los congresistas y de los concejales no es el mismo.”

Esta competencia inicialmente derivada de los artículos 1, 3, 40 y 288 de la Constitución Política, referentes al ejercicio de la democracia representativa y a la autonomía de las entidades territoriales, se reforzó con la expedición del Acto Legislativo No. 01 de 2007, en el que expresamente se estableció la función de control político como atribución de las asambleas departamentales y de los concejos municipales y distritales[109]. Como modalidades específicas para su desenvolvimiento, sin perjuicio del desarrollo legal sobre la materia, se prevé la posibilidad de citar y requerir la presencia de los secretarios de los despachos del gobernador o del alcalde, de acuerdo con el nivel territorial en el que ejerzan sus competencias[110], aunado a la procedencia de figuras como las mociones de censura y de observaciones respecto de los funcionarios en mención[111].

4.1.2. En relación con el Distrito Capital de Bogotá, el artículo 322 del Texto Superior dispone que su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. En desarrollo de este mandato se expidió el Decreto Ley 1421 de 1993, en el que se establece el régimen jurídico especial para Bogotá. Sobre el particular, se dispone que por fuera del citado estatuto y de las leyes especiales que se dicten para el Distrito Capital, se aplicarán las leyes vigentes para los municipios[112].

En lo referente al control político a cargo del Concejo Distrital de Bogotá, el Decreto Ley 1421 de 1993, en el artículo 14, señala que a la mencionada corporación pública le compete vigilar y controlar a la administración distri-tal. Con tal fin, “podrá citar a los secretarios, jefes de departamento adminis-trativo y representantes legales de entidades descentralizadas, así como al personero y al contralor. Las citaciones deberán hacerse con anticipación no menor de cinco (5) días hábiles y formularse en cuestionario escrito. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. También podrá el Concejo solicitar informaciones escritas a otras autoridades distritales. El funcionario citado deberá radicar en la Secretaria General la respuesta al cuestionario, dentro del tercer día hábil siguiente al recibo de la citación”.

Este precepto se complementa con lo previsto en la Ley 136 de 1994[113], en el que como atribuciones de los concejos, en desarrollo de la función de control político, se consagran las siguientes: (i) la posibilidad de exigir informes escritos o citar a los mismos funcionarios señalados en el párrafo anterior, excluyendo expresamente al alcalde[114]; (ii) invitar a sus sesiones a servidores públicos del orden departamental o algunos representantes de organismos descentralizados del orden nacional, en relación con temas de interés local[115]; y (iii) citar a control a los representantes legales de empresas de servicios públicos domiciliarios[116].

Por último, el desarrollo de la función de control político en el Concejo Distrital de Bogotá se concreta en el Acuerdo 348 de 2008[117], en el que se amplían los funcionarios susceptibles de ser citados incluyendo a los jefes de unidades administrativas especiales[118]. De igual manera, se prevé el trámite para su desarrollo[119], así como las sanciones por su desconocimiento, llegando incluso a la moción de censura frente a los secretarios del despacho del alcalde[120].

En conclusión, tanto desde la órbita constitucional como en el desarrollo legal y reglamentario[121], se prevé la función de control político a cargo de los concejos municipales y distritales, incluyendo al Concejo Distrital de Bogotá. Por su propia naturaleza, se trata de una modalidad de control que tiene dos características particulares. En primer lugar, no todos los funcionarios del nivel local son susceptibles de ser citados, pues en la Constitución y la ley se limita su procedencia a los secretarios, jefes de departamento administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas, así como al personero, al contralor y a los jefes de las unidades administrativas especiales, esta última hipótesis prevista en el caso de Bogotá D.C. N. como, sobre el particular, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 expresamente excluye de ser citado al Alcalde. Y, en segundo lugar, las citaciones se restringen al debate de asuntos relacionados con la marcha del municipio o distrito, esto es, su cobertura tiene un ámbito territorial reducido circunscrito a asuntos de interés local, motivo por el cual se autoriza la invitación a funcionarios del orden departamental, así como a representantes de organismos descentralizados del orden nacional, con sede en el respectivo municipio, cuando el debate atañe a esos intereses.

4.1.3. No obstante lo anterior, es preciso aclarar que pueden existir asuntos que siendo del orden local tienen la virtualidad de repercutir también en el ámbito nacional, o que si bien tienen un origen vinculado con un municipio o distrito abarcan un interés nacional que se superpone. Entre las hipótesis que se ha entendido que tienen dicha condición, en términos de la jurisprudencia de la Corte, se encuentran “la contaminación en general, la protección ecológica, la transparencia que debe regir todos los actos de la administra-ción pública, la lucha contra la corrupción”[122] y el desarrollo de las políticas en relación con el fenómeno de los desmovilizados[123].

Aun cuando, en términos generales, se entiende que estos asuntos tienen la entidad suficiente para comprometer el interés nacional, se exige que el mismo debe acreditarse en cada caso concreto, pues algunos de ellos, a partir de un tema de cobertura o de influencia de una política pública, pueden tener un ámbito restringido de injerencia limitado a asunto de carácter local. Un ejemplo se encuentra en la protección ecológica, pues no sobra recordar que dentro de las funciones de los concejos municipales o distritales, también se encuentra la de dictar “las normas necesarias para el control, la preserva-ción y defensa del patrimonio ecológico”[124]. Así, por ejemplo, no es lo mismo el examen sobre la decisión local de talar algunos árboles para efectos de permitir el desarrollo de una conexión vial, respecto de actuaciones dirigidas a la intervención directa de un río o de una laguna, de los cuales depende el suministro de agua de varios municipios, con el fin de construir una represa.

A partir de lo expuesto, la Corte ha sostenido de manera reiterada la siguiente regla: “Dado que las alcaldías forman parte de la Rama Ejecutiva del poder público, y que la Constitución [Política] no consagra excepciones, los alcaldes cualquiera que sea su denominación (municipales, mayores o de distritos), también pueden ser citados a las Comisiones Permanentes de las Cámaras Legislativas, y su gestión objeto de control político, siempre y cuando los asuntos sobre los cuales se ejerza éste sean de interés de la Nación, pues si se trata de materias que son de la exclusiva órbita local, corresponde realizarlo al Concejo respectivo.”[125]

14. como la fórmula para compatibilizar el esquema que rige el control político no se somete a una regla de subsidiaridad sino de concurrencia, en donde cada corporación pública tiene una órbita exclusiva de acción, a partir del tipo de interés que es objeto de debate. Esta regla parte de la base de que las materias son diferenciables, y que el control a cargo del Congreso tan sólo se excluye frente a temas que sean de un interés meramente local. En todo caso, en las citaciones que se realicen deben exponerse los argumentos para justificar que el debate es de interés nacional y las preguntas que se formulen tienen que tener una relación directa e inmediata con el mismo, con el fin de preservar el ámbito de control que la Constitución Política le otorga a las corporaciones públicas del orden territorial.

    4.1.4. Son varias las ocasiones en que la Corte se ha enfrentado a citaciones en las que se discute sin un asunto es de interés meramente local o si, por el contrario, existe un interés de la Nación que se superpone[126]. A pesar de la dificultad de establecer unos criterios fijos e inamovibles, por medio de los cuales se defina el tipo de interés que se encuentra en cada caso, es posible referir a algunos elementos de juicio que permiten resolver dicha tensión, la cual, en el fondo, lo que demuestra es la colisión que se presenta entre el principio unitario que subyace en el interés nacional frente al respeto de la descentralización y autonomía territorial, que explica la atribución otorgada a las corporaciones territoriales para llevar a cabo el control político de los asuntos locales.

    Al respecto, en primer lugar, cabe aludir a una regla mencionada en la Sentencia C-478 de 1992[127], conforme a la cual se “aceptará como dominante el interés local que tenga una réplica distante en la esfera nacional”[128]. De suerte que, prevalecerá esta última, en aquellos casos en que la materia objeto de control “haya sido tratada siempre en el nivel nacional o, siendo [una] materia compartida entre las instancias locales y el poder central, corres-ponda a aquellas en las cuales el carácter unitario de la República se expresa abiertamente, dejando a los poderes locales competencias residuales condicionadas a lo que se decida y realice en el ámbito nacional”[129].

    Dentro de este grupo, por ejemplo, se destacan materias frente a las cuales la ley ha realizado una distribución de competencias específicas en lo que se refiere al ordenamiento territorial entre la Nación y los entes locales, como ocurre con el papel prevalente que se otorga a las autoridades nacionales respecto de la conservación y protección del sistema de áreas de parques nacionales y de las zonas de importancia histórica y cultural, conforme se dispone en el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011[130]. De igual manera, como ya se dijo, se hallan aquellas materias que siempre han sido tratadas como de interés nacional, como ocurre con los asuntos de defensa y seguridad[131] y con la administración de justicia[132]. A ellos cabe agregar el amparo que demanda el medio ambiente, el cual se define como un patrimonio común, en el que toda medida que pueda llegar a impactar su preservación, conservación y manejo, envuelve un claro interés nacional que desborda los poderes locales de decisión[133].

    En segundo lugar, una regla adicional de análisis es aquella que entiende que en donde la Constitución exige homogeneidad prevalece el interés nacional, a diferencia de aquellas hipótesis en donde se admite la diversidad, en la que debe privilegiarse el interés local[134]. De esta manera, un ejemplo de la primera hipótesis se encuentra en la implementación de políticas públicas respecto de los desmovilizados[135], los desplazados o las víctimas del conflicto armado interno[136]; mientras que, en la segunda, se advierte la toma de decisiones frente a la ejecución de obras públicas, la programación de fiestas regionales o la implementación de prioridades vinculadas con el desarrollo local.

    En tercer lugar, el examen del interés también depende de la perspectiva o del contexto en el que tiene lugar la citación. Así las cosas, no es lo mismo la realización de cuestionamientos vinculados con la simple adopción de una política en materia de transporte, en donde en principio lo que subyace es un interés local; a que, como resultado de dicha política, se puedan comprometer los principios de transparencia y la lucha contra la corrupción, evento en el cual el interés nacional se superpone. Así se destacó en el Auto 080 de 1998 al señalar que:

    “No ocurre lo mismo con otras preguntas, como por ejemplo, las relacionadas con la celebración de contratos para la adquisición de las calcomanías, para la recuperación de la malla víal, para la prestación de asesoría, como también la existencia de una presunta inhabilidad en el contrato con la empresa Reforestación y Parques; el control del gasto público, entre otros, que en criterio de la Corte resultan de interés nacional puesto que tocan aspectos fundamentales que pueden comprometer el principio de transparencia que debe regir todos los actos de la administración pública, cualquiera que sea el nivel territorial en que éstos se produzcan (nacional, departamental, municipal y distrital) y la autoridad que los expida. La lucha contra la corrupción es, indudablemente, asunto de trascendencia nacional y, por tanto, el Congreso de la República está constitucionalmente autorizado para indagar acerca de su observancia o transgresión.”[137]

    Finalmente, un cuarto elemento de análisis se encuentra en las circunstancias particulares que rodean el trámite de la citación en el Congreso y que pueden exteriorizar tanto la lejanía como la proximidad a un interés local. En este escenario cobran relevancia, por una parte, la cámara en la que se realiza la citación, ya que por tener su origen en una elección que se lleva a cabo mediante el sistema de votación de la circunscripción nacional[138], se considera que el Senado de la República apela primordialmente a la defensa de dicha clase de intereses; mientras que, en general, por provenir de circunscripciones territoriales[139], se supone que en la Cámara de Representantes prevalece el enfoque local. De allí que, en la práctica, la intensidad en el estudio acerca del interés que motiva una citación, se torna más exigente cuando ella es ejercida por esta última Corporación, dada su vocación de representación territorial.

    Y, por la otra, también adquiere especial consideración los argumentos que se exponen para efectos de justificar la citación, pues de ellos debe advertirse que la convocatoria que se realiza a un funcionario del nivel local, no busca generar un escenario de mera confrontación derivado de las desavenencias que puedan existir respecto de la dirección que en términos de política local se desarrolla por un partido o movimiento político, sino que se trata realmente de un asunto que encierra un interés nacional, al estar de por medio materias cuya importancia desborda la órbita de acción de las autoridades locales.

    Con sujeción a lo expuesto, se realizará un acercamiento al alcance de la reserva forestal “T. van der H.”, luego de lo cual se estudiará la la posibilidad del Congreso de la República de ejercer la función de control público sobre el A.M. de Bogotá. Una vez se expongan los temas previamente mencionados, se procederá con la resolución del caso concreto.

    4.2. De la Reserva Forestal “T. van der H.”

    4.2.1. En términos generales, la Reserva Forestal “T. van der H.” fue creada como resultado del proceso de objeción que planteó la Corpora-ción Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR), al proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogotá a mediados del año 1999. Precisamente, en virtud de lo previsto en el artículo 1º de la Ley 507 de dicho año[140], se declaró como no concertado el proyecto en los siguientes puntos: expansión urbana, perímetro urbano respecto del corredor de la auto-pista Norte y clasificación del suelo para áreas de protección como las rondas de los ríos y los humedales.

    Ante esta circunstancia, los puntos de desacuerdo fueron sometidos a la definición del Ministerio de Ambiente, según se dispone en la norma en cita, dando lugar a la toma, entre otras, de las siguientes decisiones plasmadas en la Resolución No. 0475 del 2000[141]:

    “Artículo 5.- Modificado por el artículo 3 de la Resolución No. 0621 de 2000. La zona 3 ‘Franja de conexión, restauración y protección’, hace parte del componente rural; en consecuencia corresponde a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) declararla como Área de Reserva Forestal Regional del Norte, dada su importancia ecológica para la región. Teniendo en cuenta que dicha franja constituye un elemento fundamental dentro del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, en el Plan de Manejo que se expida para esta área, además de especificar sus linderos y las previsiones relativas a los usos y medidas de conservación y restauración, se establecerán los mecanismos de coordinación con el Distrito Capital para garantizar la conservación y el adecuado manejo de la Reserva.

16. 1.- Modificado por el artículo 4 de la Resolución No. 0621 de 2000. En todo caso, el régimen de usos y el Plan de Manejo del Área de Reserva Forestal del Norte, deberá garantizar su carácter conectante entre los ecosistemas de los Cerros Orientales y el Valle Aluvial del Río Bogotá, así como su conformación como área cuyo objetivo principal es el mantenimiento y/o recuperación de la cobertura vegetal protectora.

16. 2.- En razón de su ubicación, el Plan de Manejo Ambiental de esta área de reserva deberá prever los casos en que se requiera ejecutar proyectos significativos para articular las zonas aledañas, relacionados con la dinámica de ajustes en usos e intensidades de los usos del suelo, proyectos en materia de transporte masivo, infraestructura y expansión de servicios públicos o macroproyectos de infraestructura regional, siempre y cuando los mismos sean compatibles con la función específica protectora que debe mantener esta zona.

16. 3.- Modificado por el artículo 5 de la Resolución No. 0621 de 2000. Con base en lo establecido en el artículo 17 de la Resolución No. 1869 de 1999 emanada de la CAR, el Área de Reserva Forestal Regional del Norte prevista en el presente artículo, hará parte del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, para efectos de planificación e inversión.

16. 4.- Podrá mantenerse el uso institucional de los desarrollos existentes actualmente en esta área, garantizándose la función ecológica de la propiedad de modo que se dé prioridad a la preservación del suelo, la vegetación protectora, continuidad de los sistemas hídricos y corredores biológicos. Respecto de los otros usos o actividades existentes en el área, se determinará su compatibilidad cuando se elabore el respectivo Plan de Manejo.”

    Como consecuencia de lo expuesto y luego de agotar el trámite de rigor, la CAR profirió el Acuerdo No. 011 de 2011, en el que dispuso lo siguiente: “Declarar la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, “T. van derH.”, ubicada en las localidades de Suba y Usaquén del Distrito Capital, según línea formada por la unión de los puntos cuyas coordenadas aparecen a continuación, y el plano anexo al presente acto administrativo, que acogen lo establecido en las Resoluciones No. 475 y 621 de 2000, expedidas por el Ministerio de Ambiente (…)”[142].

    De acuerdo con la ley, las áreas de reserva forestal corresponden a zonas de propiedad pública o privada que se afectan en su destinación con miras a asegurar a la conservación, al mantenimiento o a utilización razonable de los bosques que en ella existen o se establezcan[143], así como del resto de recursos naturales y vegetales que allí se ubican. Por su destinación estas áreas se clasifican en productoras o protectoras. En la primera, se habilita el uso de los recursos bajo reglas de conservación[144]; mientras que, en la segunda, se busca que la reserva se mantenga inalterable[145].

    A partir de la declaratoria de la Reserva Forestal “T. van derH.”, se adoptó un Plan de Manejo Ambiental por medio del Acuerdo No. 021 de 2014, en el que se consagran los objetivos generales y específicos que justifican su conservación. En el ámbito general, se dispone que su objetivo es fortalecer su carácter y función ecológica y ambiental, “teniendo en cuenta sus potencialidades, los usos actuales, alteraciones, degradaciones y presio-nes de ocupación, en procura de la sostenibilidad del territorio y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del Distrito Capital y de la región”[146]. Por su parte, en lo que atañe a los objetivos específicos, se mencionan los siguientes:

    “Artículo 5.- Objetivos de conservación. Los objetivos de conservación de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá “T. van der H.”, apuntan a:

    1. Fortalecer y mantener la calidad, cantidad y regularidad de los flujos físicos y bióticos, con el objeto de garantizar la conectividad ecosistémica entre la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y el valle aluvial del río Bogotá.

    2. Preservar los componentes, estructura y función de los ecosistemas alto andinos y acuáticos.

    3. Proteger la fauna y flora características de estos ecosistemas, junto con sus especies endémicas.

    4. Restaurar y proteger los bienes y servicios ambientales prestados por la zona a las comunidades rurales y urbanas de Bogotá y a las áreas adyacentes.

    5. Proteger los bosques y otras coberturas nativas de porte leñoso que sirven como control natural de inundaciones.

    6. Restaurar y proteger los valores naturales, históricos y paisajísticos de la zona, como patrimonio e identidad cultural de Bogotá y la región.

    7. Fomentar la apropiación y disfrute de los valores ambientales existentes en la zona, y lograr cambios voluntarios positivos de actitud hacia la conservación de la reserva.

    8. Incentivar prácticas ambientalmente sostenibles dentro de los usos agrícolas existentes al interior del polígono declarado como reserva forestal, y fomentar su sustitución paulatina por coberturas forestales, en armonía con los propietarios y poseedores de los predios.

    9. Recuperar las zonas deterioradas y degradadas, así como contrarrestar las dinámicas socioeconómicas que causan estos efectos.

    10. Fomentar la investigación científica y aplicada, con el fin de construir un marco metodológico sólido para la planificación del territorio.

    11. Mejorar las condiciones socioambientales de los residentes en el área de reserva, redundando en la calidad de vida de sus habitantes.

    12. Restaurar el paisaje como elemento ambiental de disfrute visual, espiritual y afectivo con la reserva.

    13. Mantener la cantidad y calidad del recurso hídrico subterráneo, mediante el control de las actividades que los afectan.

    14. Recuperar la tradición histórica y cultural de la zona en torno al agua, la tierra y el paisaje”.

    En el Acuerdo No. 021 de 2014 se establece que la reserva constituye “parte fundamental del patrimonio ecológico y sociocultural del Distrito Capital y la región”, por tener esquemas naturales de gran importancia y singularidad, entre los cuales, se destacan la presencia de ecosistemas naturales en peligro de extinción (como el Bosque de las Mercedes); las aguas superficiales y subterráneas que se derivan del sistema de humedales que la integran (como ocurre con los Humedales de Torca-Guaymaral, La Conejera y el río Bogotá); (iii) los recursos hídricos subterráneos asociados con “las porosas forma-ciones pertenecientes a unidades litológicas como las del Grupo Guadalupe, alimentadas principalmente con aguas de escorrentía y precipitación desde las áreas montañosas que circundan la Sabana”; y (iv) la presencia de especies endémicas que utilizan como hábitat sus bosques y matorrales[147].

    Dentro del área de la reserva se clasifican las zonas a partir de una lógica vinculada con su preservación[148], restauración[149], protección al paisaje[150] y uso sostenible[151]. En relación con esta última, al hacer referencia a las actividades permitidas, se prohíbe la construcción de viviendas, condominios, nueva red vial, escenarios deportivos o centros para eventos sociales, habilitando tan sólo la permanencia de los que existen y ampliando de forma extraordinaria las áreas destinadas a servicios dotacionales de salud, educación y asistencia fúnebre. Además, se permite conservar los usos comerciales preexistentes, se impone el desmonte en el término de tres años de los usos industriales y se autoriza el ecoturismo.

    Como lineamientos generales de la reserva, se prohíbe la tala de la vegetación existente, salvo autorización expresa de la CAR; se impone a dicha Corpora-ción y al Distrito Capital implementar acciones para la sustitución de usos no forestales, especialmente en lo que concierne a la asesoría técnica de la pobla-ción; se excluye la posibilidad de otorgar nuevas licencias de urbanismo y de construcción; se consagra como obligación de los propietarios o poseedores participar con las autoridades ambientales en proyectos de restauración y/o paisajismo; se establece el deber de adoptar medidas de protección, tanto por la CAR como por el Distrito Capital, en relación con los ecosistemas localiza-dos en la jurisdicción compartida, tales como la quebrada La Salitrosa y el Humedal Torca-Guaymaral; y se prohíben las nivelaciones topográficas o la conformación de escombreras[152].

    A la par de lo expuesto, se establecen obligaciones como la de guardar la conectividad ecosistémica en los usos del suelo de sectores que no forman parte de la reserva, pero que se encuentran dentro del polígono definido como tal[153]. Igualmente, se dispone que el Plan de Manejo Ambiental constituye un determinante ambiental que no puede ser desconocido ni modificado por los planes de ordenamiento territorial de Bogotá, ni de los municipios vecinos[154]. Por último, se aclara que la construcción de nuevas vías vehiculares[155] o la ejecución de actividades que impliquen la remoción de bosque o el cambio en el uso de los suelos, o cualquier otra actividad distinta al aprovechamiento sostenible, se sujetarán al proceso previo de sustracción de la zona afectada ante la CAR, sin perjuicio de las medidas de mitigación y compensación que correspondan[156].

    4.2.2. Del conjunto de los documentos expuestos, se encuentra que el valor de la reserva se encuentra en su riqueza ecológica y paisajística, con miras a garantizar la conectividad ecosistémica con la Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá y el valle aluvial del río Bogotá, al mismo tiempo que permite conservar distintas riquezas ambientales, mejorar la calidad del aire y proteger la diversidad y actividades de las especies que la habitan.

    En tal virtud, en la Resolución No. 0475 del 17 de mayo de 2000, el Ministerio de Ambiente concluyó que, en su conjunto, en las zonas destinadas a la reserva, es evidente “(…) la presencia de ecosistemas de importancia regional como los Cerros Orientales, [el] Cerro de La Conejera y de Torca, el valle aluvial del río Bogotá, y los humedales de Guaymaral-Torca, así como la planicie conectante, la cual, además de constituir la principal fuente de recarga de acuíferos de la Sabana Norte, presenta los mejores suelos para actividades agrícolas, los cuales ameritan un manejo ecosistémico, regional e integral que garantice su protección y uso racional”[157].

    Por dichas características especiales, la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. “T. van der H.”, al tener un impacto sobre la sabana de Bogotá, tiene incluso una afectación de tipo legal en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, en la que, además de reconocer a dicha región geográfica como un ecosistema de interés nacional, se dispone que su destinación prioritaria debe ser agrícola y forestal, como ocurre con la reserva declarada. Textualmente, la norma en cita dispone que:

    “Declárese la sabana de Bogotá, sus paramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. // El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales. // Los municipios y el Distrito Capital expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente”[158].

    4.3. De la posibilidad del Congreso de la República de ejercer la función de control público sobre el A.M. de Bogotá

    4.3.1. Visto lo expuesto hasta el momento, es claro que existe una distinción entre las funciones de control público y control político a cargo del Congreso de la República. Este punto de goza de especial importancia, ya que a partir de lo consagrado en los artículos 137 del Texto Superior y 233 de la Ley 5ª de 1992, se advierte que es posible activar el control público por parte de sus comisiones permanentes, con miras a obtener información que cualifique el ejercicio de sus atribuciones, ya sea en el campo legislativo, judicial o de control político.

    Como se explicó con anterioridad, el control público involucra la posibilidad de emplazar a “toda persona natural o jurídica”, incluyendo a los funciona-rios públicos mencionados expresamente en el citado artículo 233 del Regla-mento del Congreso, conforme al cual: “Las cámaras podrán, para la discu-sión de proyectos de ley o para el estudio de asuntos relacionados con sus funciones, requerir la asistencia de los Ministros”[159]; mientras que, las comisiones permanentes podrán, además, “solicitar la presencia de los Viceministros, los Directores de Departamentos Administrativos, el Gerente del Banco de la República, los P.s, Directores o Gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público”[160].

    4.3.2. Esta última formula amplia la procedencia de la citación con miras a la obtención de datos que se requieran para el desempeño de las funciones a cargo de las comisiones permanentes, al conjunto de autoridades que hacen parte de una específica y concreta Rama del Poder Público, como lo es la Rama Ejecutiva. Ello, además de limitar el alcance del emplazamiento, pues, por ejemplo, se excluyen a los empleados y funcionarios de la Rama Judicial; también implica la necesidad de entrar a verificar a cuáles funcionarios se refirió el legislador con el uso de la expresión en cita. Con tal fin, por una parte, la pauta principal de definición se halla en el artículo 115 de la Carta, en el que se identifican a algunas autoridades que hacen parte de la referida Rama del Poder Público[161]; y por la otra, en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, en el que se complementa dicha enunciación del texto constitucional[162].

    De la primera de las normas en mención, se deriva que el A.M. de Bogotá, como funcionario perteneciente a la Rama Ejecutiva, también es uno de los sujetos pasibles de las convocatorias que se realizan por las comisiones permanentes del Congreso, con miras al desarrollo del control público, en los términos consagrados en la Constitución y la ley.

    En este sentido, respecto del caso concreto y como se concluyó en el acápite 2.1 de esta providencia, la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes estaba facultada para emplazar al A.M. de Bogotá D.C., con el fin de dar solución al cuestionario que le fue propuesto.

    Sobre el particular, la Sala Plena de este Tribunal encuentra que la reforma realizada a la Constitución a través del Acto Legislativo No. 01 de 2007, si bien mencionó de forma expresa la función de control político a cargo de las corporaciones públicas del orden territorial, e incluso amplió su alcance con la figura de la moción de censura, respecto de los secretarios de los despachos del gobernador o del alcalde, no alteró las competencias de las comisiones del Congreso para citar y requerir la asistencia de las autoridades que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público, al tenor de lo previsto en los artículos 137 del Texto Superior y 233 de la Ley 5ª de 1992, en lo que corresponde a la atribución especial de control denominada control público, cuyo origen y finalidad es distinta respecto de la modalidad de control a la cual se refiere el Acto Legislativo en mención. Por ello, como se ha advertido, la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, en principio, actuó acorde con la Constitución y la ley en la citación realizada al señor A.M. de Bogotá D.C.

    4.3.3. La dificultad que existe y que fue puesta de presente con anterioridad, se encuentra en que el Texto Superior no excluye ni tampoco prohíbe[163], la circunstancia en la cual, al mismo tiempo en que un funcionario es citado para efectos de control público, sus acciones u omisiones puedan ser sometidas a valoración con fines políticos. Esto significa que, como se ha insistido, el control político puede llegar a ser concomitante o subsiguiente al motivo de la citación.

    En casos como el expuesto, si bien la labor de esta Corporación apunta a garantizar la efectividad del control público, como lo ordena el artículo 137 de la Carta, cuando ambas expresiones de control se promueven de forma concomitante, le asiste a este Tribunal el deber de decidir si como efecto de la expresión de control político que se pretende adelantar, existe una excusa que justifique la inasistencia del funcionario citado, previa invocación de la misma, a partir –por ejemplo– de la imposibilidad de ser sometido a responsa-bilidad política, o de la incompetencia del órgano citante para proceder a dicho control, como ocurre frente a los servidores del nivel territorial, en el evento en que se trate de un debate circunscrito a un asunto de interés mera-mente local.

    Precisamente, cuando la Constitución le impone a este Tribunal la obligación de decidir acerca de la validez de las excusas presentadas respecto de una citación, la necesidad de preservar el principio de supremacía constitucional y de mantener la debida separación de funciones, conducen a que ese tipo de excusas puedan ser examinadas y confrontadas, pues de lo que se trata igual-mente es de garantizar que la actuación del Congreso de la República se haga dentro del marco competencial que le otorga el Texto Superior, evitando una extralimitación o desbordamiento en sus funciones. Por ello, nuevamente, se insiste en que es imperativo que las comisiones permanentes identifiquen con claridad la modalidad de control que pretenden accionar, ya que de ello depende las alternativas de respuesta que, en términos de oposición o de contradicción, se pueden ofrecer por parte del citado.

    Visto lo anterior, en el asunto bajo examen, una de las razones que se invocan para justificar la inasistencia, se halla en que los interrogantes formulados están referidos a temas de carácter local, en los que como consecuencia del control público que se propone, de manera concomitante, se busca realizar fines de control político, en relación con el A.M. de Bogotá y otros funcionarios que fueron citados. En este escenario, se entiende que es obliga-ción de la Corte entrar a resolver sobre dicha excusa, pues sin la obtención de los datos que se solicitan, la actuación que se adelanta y que se direcciona hacia un control político no podría llevarse a cabo, impidiendo la concreción de una de las funciones que le corresponden a adelantar a la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes. En todo caso, en desarrollo de esta función, esta Corporación igualmente debe verificar que la extensión del control que se propone, a partir de la información concurrente que se busca obtener, recaiga efectivamente sobre un interés nacional que se superpone a un asunto de carácter meramente local, con el fin de justificar la intervención del Congreso en el examen de la gestión de las autoridades del orden local.

    Sobre este punto, se destacan dos aspectos que resultan relevantes. El primero que implica que el control político a los intereses de alcance local, de acuerdo con la Constitución, la ley y el reglamento[164], es un asunto que compete de forma exclusiva al Concejo Distrital de Bogotá, sobre los funcionarios que se mencionan expresamente en el ordenamiento jurídico, respecto de los cuales se excluye de ser citado al Alcalde, según se dispone en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994[165]. Y, el segundo, que cuando se trata del control a cargo del Congreso, siempre que los temas sobre los cuales se ejerza sean de interés nacional, cabe el emplazamiento al Alcalde, a partir de lo consagrado en los artículos 115 de la Constitución y 233 de la Ley 5ª de 1992[166], hipótesis en la cual se exige que acuda de manera personal y directa a la citación realizada, en virtud de la exigibilidad del principio de inmediación, pues de lo que se trata es de obtener de primera mano la información que se requiere por parte de las comisiones permanentes. No obstante, dicho interés nacional debe estar presente en la integridad del cuestionario, con el propósito de evitar que la simple invocación de un tema general pero de alcance local, sea utilizada como una especie de comodín para intervenir en asuntos del orden territorial. Por ello, hacia el futuro, se exigirá que las comisiones pongan de presente el interés nacional con el que actúan, para a partir de allí tener certeza sobre el alcance de la citación.

    En todo caso, en criterio de la Corte, no es equiparable la citación que se realiza al A.M. de Bogotá frente a aquella que tiene lugar respecto de otros alcaldes. Ello se explica, por una parte, porque las acciones que tienen lugar en el Distrito Capital suelen tener una mayor relevancia e impacto desde la perspectiva nacional; y por la otra, porque su régimen de autonomía sujeto específicamente a la Constitución y a las leyes especiales que lo rigen, lo hacen partícipe de un vínculo más estrecho con el legislador, con miras a realizar los objetivos de desarrollo que se consagran en el Texto Superior[167].

    Con sujeción a lo expuesto en el presente Auto, se procederá al análisis en concreto de las excusas realizadas frente al contenido del cuestionario que le fue puesto de presente al A.M. de Bogotá, E.P.L.-ño, a partir del control público al que fue citado y cuya práctica involucra de manera concomitante un control de naturaleza política.

    5. Análisis del caso concreto

       5.1. En relación con las excusas presentadas por el A.M. de Bogotá, de acuerdo con la respuesta al oficio de citación realizado por la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes[168], se observa que inicialmente se expusieron dos razones para justificar su inasistencia, en primer lugar, se mencionó que de las 12 preguntas realizadas, cinco son de competencia de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y, en segundo lugar, se alegó que los interrogantes formulados se refieren a asuntos locales del Distrito, cuyo control debe adelantarse por el Concejo de Bogotá, según lo expuesto en la jurisprudencia reiterada de la Corte[169].

       Para mayor claridad sobre el tema, se reproduce nuevamente en su integridad el contenido de la Proposición No. 041 de 2016, conforme a la cual:

       “La Reserva Forestal T. van der H. fue creada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) a través del Acuerdo 011 de 2011. Su constitución es una conquista social y ambiental de los bogotanos en la medida que la reserva cumple un papel primordial en aspectos como regulación hídrica, preservación de los suelos más fértiles del país, continuidad ecológica entre los cerros orientales y el río Bogotá, mitigación del cambio climático y en la garantía del bienestar y el medio ambiente de los habitantes de Bogotá y de la Sabana.

       Los usos principales establecidos legalmente para la Reserva van der H. son los de conservación forestal, recreación y agropecuario; prohibiendo expresa-mente la expedición de licencias de urbanismo y construcción al interior de ésta. Es tal su importancia que la Reserva hace parte del Sistema de Áreas Protegidas y de la Estructura Ecológica Principal del Distrito Capital.

       La consolidación del llamado proyecto ambiental urbano más ambicioso de Latinoamérica es la materialización del artículo 80 de la Constitución Política, que establece el deber que tiene el Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, y prevenir y controlar los factores de deterioro ambien-tal. Esto se ve reforzado en la medida que la Ley General del Medio Ambiente (Ley 99 de 1993), en su artículo 61, estableció una protección especial para la Sabana de Bogotá, al declarar sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal.

       Las decisiones que tome la actual Administración Distrital respecto a la Reserva van der H. (…) así como las instituciones ambientales y la ciudadanía deben tener en cuenta no solamente los anteriores referentes legales, sino también la aplicación del principio de progresividad de las políticas públicas en materia de protección al derecho colectivo al medio ambiente sano, como lo disponen instrumentos de derecho internacional como el Pacto de San Salvador y la Convención Americana de Derechos Humanos.

       En consecuencia y con fundamento en el artículo 233 de la Ley 5ª de 1992, me permito citar a debate de control político, en el cual se aborde una discusión técnica, política, jurídica y social sobre la importancia de la reserva forestal “T. van der H.” y las responsabilidades institucionales y ciudadanas para su consolidación y protección (…) al A.M. de Bogotá, (…) al Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, (…) al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible (…) y [a los] (…) integrantes del “Panel de Expertos” conformado por el Ministerio de Ambiente para hacer recomendaciones sobre el ordenamiento territorial Sector Norte de Bogotá”[170].

       En el caso particular del A.M. de Bogotá, el cuestionario propuesto incluyó los siguientes interrogantes:

       “1. ¿Qué implicaciones ambientales y legales tiene que en el Acuerdo 011 de 2011 de la CAR, se establezca que la Reserva Forestal “T. van der H.”, forma parte de la estructura ecológica principal del Distrito Capital?

    2. ¿Cuál es la posición de la actual administración distrital respecto a la Reserva Forestal “T. van der H.”? ¿Qué estudios técnicos y científicos respaldan dicha posición? Por favor anexe copia de estos estudios.

    3. ¿Cuáles son los principales usos del suelo establecidos para la Reserva Forestal “T. van derH.” y cuáles y en qué proporciones son los usos actuales? En caso de existir un mapa de este aspecto por favor anexarlo.

    4. Por favor elabore un cuadro especificando los recursos económicos y en que rubros han invertido las administraciones del Distrito Capital respecto a la Reserva Forestal “T. van derH.”, desde el momento de su creación en el 2011 hasta la fecha.

    5. ¿Cuáles son los principales responsables en el cumplimiento de las obligaciones y financiación para que la Reserva Forestal “T. van derH.” cumpla con los objetivos de su creación?

    6. ¿Las administraciones del Distrito Capital ha[n] destinado recursos para la compra de predios en la Reserva Forestal “T. van der H.”? ¿Cómo se han ejecutado estos recursos? Por favor anexar copia de los actos administrativos en los cuales se aprobaron estos recursos y su ejecución.

    7. ¿Existen programas, proyectos o estudios relacionados con la adaptación y mitigación del cambio climático y preservación del riesgo relacionado con la Reserva Forestal “T. van der H.”? ¿Existe planes de contingencia relacionados con el riesgo de inundaciones?

    8. ¿Las administraciones del Distrito Capital han generado programas o proyectos relacionados con incentivos de conservación en la Reserva Forestal “T. van derH.”, en especial por la sustitución paulatina de los usos no forestales en esta zona?

    9. ¿Las administraciones del Distrito Capital han implementado o diseñado campañas de sensibilización ciudadana y educación ambiental relacionadas con la Reserva Forestal “T. van der H.”? En caso positivo por favor anexar copia de los materiales diseñados y especifique cuantos recursos se han invertido.

    10. Como funcionario público, ¿qué tipo de acciones administrativas y judiciales ha emprendido relacionadas con la Reserva “T. van derH.”?

    11. ¿En qué consiste el proyecto urbanístico que pretende adelantar la actual administración en la Reserva “T. van derH.”?

    12. ¿Cuáles serían las compañías constructoras interesadas en adelantar dicho proyecto urbanístico?”[171].

        Al mismo tiempo fueron enviados cuestionarios al resto de funcionarios y expertos citados, en cuyo contenido se observa lo siguiente. En el caso de la CAR, se preguntó sobre las razones ambientales y sociales que llevaron a la constitución de la reserva; las implicaciones de su categorización como parte de la Estructura Ecológica Principal del Distrito Capital; los principales usos del suelo que la regulan y la forma como se organizan en la actualidad; los estudios que se tuvieron en cuenta para declarar la reserva y realizar su Plan de Manejo Ambiental; los rubros destinados a su conservación y los recursos utilizados en la compra de predios; los programas o proyectos que se han creado para su conservación, incluyendo aquellos relacionados con la adapta-ción y mitigación del cambio climático, las campañas de educación ambiental y sensibilización ciudadana, así como una relación de licencias o permisos ambientales que se han otorgado para la construcción de viviendas o de otro tipo de iniciativas en las áreas destinadas a la reserva.

        En cuanto al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se indagó sobre las acciones emprendidas por dicha cartera para la consolidación y protección de la Reserva Forestal “T. van derH.”; sobre la posición deriva-da del anuncio del Alcalde de promover cambios fundamentales en su actual afectación; sobre la razón para crear un panel de expertos; sobre los peligros de inundaciones en la zona norte de Bogotá y sobre los recursos invertidos en su preservación. A lo anterior se agregó la solicitud de copia de varios documentos relacionados con actuaciones dirigidas a crear la reserva y lograr su implementación.

        Por último, al panel de expertos se le preguntó por los motivos que llevaron a su creación; sobre las principales conclusiones de su labor; sobre el valor ambiental y social de la Reserva “T. van derH.”, y respecto de “otros procesos relacionados con la constitución de reservas ambientales en grandes centros urbanos, (…) relacionados con procesos de restauración de bosques o ecosistemas”.

        5.2. Una vez realizada la audiencia privada ante este Tribunal[172], entre los puntos mencionados por el Alcalde, se destaca que la justificación respecto de su inasistencia se limitó a que el tema objeto de emplazamiento no es de interés nacional, ni tampoco se explicó que lo fuera. Esto significa que de los dos motivos que inicialmente se invocaron como supuestos justificativos de las excusas, se omitió exponer las razones y alegatos aclaratorios del primero de ellos, esto es, el referente a que de las 12 preguntas realizadas, cinco son de competencia de la CAR.

        En ningún momento, ni en los oficios de excusa dirigidos a la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, ni en la oportunidad dispuesta ante la Sala Plena de la Corte, se especificó cuáles eran las preguntas excluidas de su competencia y que, por lo mismo, su resolución le correspondía a la CAR. Se trató de una manifestación sin sustento argumentativo ni probatorio[173], cuya omisión no permite entrar a verificar, como ha ocurrido en otras oportuni-dades[174], si dentro de las funciones a cargo de una autoridad, con sujeción al principio de legalidad, se excluye la materia objeto de citación.

        En efecto, en la medida en que el régimen de las excusas exige la presencia de una razón sustantiva o material que, voluntaria y deliberadamente, haya sido invocada por el funcionario citado (CP art. 137), es imprescindible que la misma esté acompañada de los motivos o fundamentos que la explican, pues de lo contrario no existiría el soporte deliberativo que habilita la intervención de este Tribunal.

        En el asunto sub-judice, como ya se dijo, no se brinda razón alguna para entender que las preguntas son ajenas a las competencias del Distrito, ya que simplemente se afirma tal situación, sin que en ninguna de las oportunidades dispuestas en la Constitución y la ley, ese argumento haya sido desarrollado. De ahí que, para la Sala Plena de esta Corporación, la simple invocación de una regla abstracta de competencia, sin que la misma se relacione con un soporte legal o reglamentario, o con al menos un argumento explicativo que la exteriorice, no cabe como razón justificativa de una excusa, más aún cuando se trata de un tema en el que, como ya se vio, existen obligaciones específicas a cargo del Distrito, como lo son aquellas dispuestas por la CAR en el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal “T. van derH.”, adoptado en el Acuerdo No. 021 de 2014[175].

        5.3. Por lo anterior, la Corte se ocupará de examinar, si la materia objeto de indagación por parte del Congreso del República, corresponde a un asunto de interés nacional. Lo primero que vale la pena resaltar es que, como se señaló con anterioridad, a partir de un control público que de manera concomitante suponga la realización de un control político, el funcionario citado está autori-zado para invocar como excusas que justifiquen su inasistencia, entre otras, la imposibilidad de ser sometido a esta última modalidad de control, a partir de la limitación de las autoridades públicas que pueden ser emplazadas por las comisiones, según lo que se dispone en el artículo 208 de la Constitución; o la incompetencia del órgano citante para proceder a su convocatoria, cuando el tema objeto de citación, como ocurre con los servidores del nivel territorial, se circunscribe a un asunto de interés meramente local. Precisamente, como ha sido reiterado por la Corte, en esta última hipótesis, la función de control político le compete a las otras corporaciones públicas dispuestas en el Texto Superior, a partir del nivel complejidad asunto, esto es, a las asambleas o a los concejos, conforme se regula en los artículos 299 y 312 de la Carta.

        Precisamente, en el caso sometido a decisión, lo que se invoca es esta última excusa, cuya verificación le compete examinar a este Tribunal. Ahora bien, como se ha admitido por la jurisprudencia constitucional, pueden existir asuntos que siendo orden local tienen la virtualidad de repercutir también en el ámbito nacional, o que si bien tienen un origen vinculado con un municipio o distrito abarcan un interés nacional que se superpone.

        Tal situación ha sido identificada en temas vinculados con el medio ambiente, la contaminación en general, la protección ecológica, la transparencia de la administración pública y la lucha contra la corrupción[176]. A pesar de ello, por lo general, el interés nacional que allí subyace debe acreditarse en cada caso concreto, pues, en algunas ocasiones, como consecuencia de la cobertura o alcance de una política pública, el impacto que frente a esos temas se produce puede tener un ámbito restringido de injerencia limitado a asuntos de carácter local. Dicha circunstancia, por ejemplo, ha sido puesta de presente frente al mandato de protección ecológica, toda vez que los concejos también pueden decretar normas para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico. No obstante, en otras hipótesis el interés nacional no admite discu-sión, como ocurre como la conservación del medio ambiente o la lucha contra la corrupción[177], en donde –como previamente se expuso– existe un claro interés colectivo y general que introduce a la materia en la esfera nacional.

        Las citaciones que cumplen con los requisitos expuestos se tornan de forzoso cumplimiento para las autoridades citadas, frente a ellas se impone un deber de asistencia que se rige por el principio de inmediación, por virtud del cual el funcionario emplazado es quien debe acudir de forma directa a cumplir con el compromiso asignado por el Congreso. Por tal razón, el régimen constitu-cional autoriza que una vez resuelta la excusa formulada, si se persiste en la renuencia a comparecer, la comisión permanente podrá sancionar al funciona-rio requerido, previa garantía del debido proceso, “con la pena que señalen las normas vigentes para los casos de desacato a las autoridades”[178].

        Lo anterior, le resta valor a las explicaciones dadas por el Alcalde de Bogotá vinculadas con la afectación de su jornada de trabajo, ya que, por una parte, la existencia del control parlamentario se entiende como una función inherente al Estado democrático de derecho, cuyo desarrollo le otorga legitimidad al poder público; y por la otra, su ejercicio juega un rol determinante en el esquema de equilibrio de poderes, principalmente en lo que concierne a la verificación del cumplimiento de las atribuciones a cargo de las autoridades públicas.

        Por consiguiente, si bien se demanda del Congreso de la República un juicio razonado y razonable en la activación de sus controles, no por ello el tiempo que se destina para cumplir con las citaciones realizadas, así involucre una parte importante de la jornada de trabajo, puede ser considerada como una excusa válida para no concurrir a las comisiones permanentes.

        En todo caso, cabe insistir en que la razonabilidad y proporcionalidad de las citaciones que se realicen, se deben examinar primordialmente de cara a los criterios de idoneidad y necesidad. En cuanto al primero, se torna ineludible exigir que toda intervención adoptada por una autoridad que ejerce poder público, como lo es el Congreso de la República, sea adecuada o apta para contribuir al fin que se busca. Y, respecto de la segunda, se exige poner de presente la importancia del emplazamiento realizado en aras de contribuir al logro propuesto. En tratándose de autoridades del orden local, estos criterios demandan una carga argumentativa calificada, pues, en principio, el control político está a cargo de otras corporaciones públicas, lo que implica poner de presente tanto el objeto del control, como la justificación de la asistencia del funcionario citado, a partir de la clara calificación del asunto como de interés nacional.

        5.4. De lo expuesto hasta el momento se infiere que el trato que existe frente a las citaciones de los alcaldes o gobernadores, no es el mismo que se predica respecto del Gobierno Nacional. En efecto, no sólo el esquema institucional asigna como una función ordinaria de los ministros atender las citaciones que se realizan por el Congreso (CP art. 208), sino que, además, este último tiene la condición de foro natural en el que se debate la gestión o la formulación de políticas de alcance nacional (CP arts. 114 y 150).

        Por ello, como se ha insistido, las materias sobre las cuales tendría competen-cia el Congreso tienen que reflejar un interés nacional, pues si se trata de asuntos que son de la exclusiva orbita local, el control le corresponde a las corporaciones públicas del orden territorial. Para que esta hipótesis tenga ocurrencia en la práctica, y con miras a preservar la posibilidad que tiene una autoridad de oponerse a la citación, es básico que en ella se expongan, como ya se ha mencionado, los argumentos que justifican que el debate es de interés nacional y que las preguntas formuladas guardan relacionan directa e inmediata con el mismo.

        En tal sentido se procederá por la Sala Plena, comenzando por el examen del interés que subyace en la citación y luego, como se realizó en el Auto 080 de 1998[179], verificando de manera puntual cada pregunta por separado.

        En todo caso, cabe destacar que existe una distinción adicional en el control político que se adelanta en relación con los ministros y el resto de funciona-rios del Gobierno Nacional, frente a aquél que surte respecto de los alcaldes o gobernadores. En efecto, mientras que, en el primer caso, el Congreso de la República goza de amplias atribuciones, por ejemplo, para cuestionar, debatir, realizar juicios de valor o adelantar procesos de responsabilidad política; no ocurre lo mismo en el segundo caso, en el que facultades de parlamento son limitadas, a partir de la decisión adoptada por el Texto Superior, conforme a la cual el foro por excelencia para el control político de las autoridades locales son las corporaciones públicas del orden territorial[180]. Por ello, cuando se activa esta expresión de control respecto de alcaldes o gobernadores, en el caso de las comisiones permanentes del Congreso, sus atribuciones se sujetan a la posibilidad de debatir, realizar dictámenes o expresar opiniones sobre la gestión local que tiene la virtualidad de repercutir en el ámbito nacional, sin poder derivar de ello responsabilidades políticas, pues tal proceder, como se advirtió en el Auto 140 de 2016[181], debe ser puesto “en conocimiento de las autoridades competentes”.

        5.5. Siguiendo con el esquema adoptado con anterioridad, en cuanto a la citación realizada, a diferencia de lo expuesto por el Alcalde en la audiencia privada, la Corte advierte que la misma se encuentra justificada y que no se realizó de forma improvisada. Así, por una parte, en lo que se refiere a su contenido, se exterioriza el origen de la Reserva Forestal, se pone de presente el papel que cumple, se relacionan los usos autorizados y se destaca el régimen jurídico que la regula. Y, por la otra, aun cuando la citación se realizó a los pocos meses de inicio de la nueva administración y a pesar de que todavía formalmente no se había realizado una propuesta sobre dicha reserva, el motivo que la explica no se limita a cuestionar las acciones futuras que se pretenden adelantar por el Alcalde, sino también los efectos que su declaratoria ha tenido, las medidas que se han adoptado y las implicaciones que en varios campos se han producido.

        Aun cuando la proposición refiere en algunos de sus apartes específicamente a la ciudad de Bogotá, también precisa que la importancia de la reserva tiene un impacto que trasciende la órbita local, pues cumple un papel primordial en aspectos como la regulación hídrica, la preservación de los suelos más fértiles del país, en la mitigación del cambio climático y en la continuidad ecológica entre los cerros orientales y el río Bogotá, cuya preservación asegura la materialización de los mandatos dispuestos en el artículo 80 del Texto Superior, referentes al deber del Estado de planificar el uso racional de los recursos naturales[182]. Por lo demás, en la medida en que la reserva tiene un impacto sobre la Sabana de Bogotá, sobre ella se irradia un interés ecológico nacional, tal como se dispone en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993[183].

        Como se infiere de lo expuesto, en la motivación de la citación realizada se puso de presente las razones por las cuales se consideró que el debate tiene un interés nacional, las cuales, en criterio de la Corte, avalaban el emplazamiento realizado al Alcalde. Ello es así, a juicio de esta Corporación, porque en los diferentes actos administrativos que se han expedido por las autoridades competentes en el proceso de declaración de la Reserva Forestal “T. van der H.” se ha admitido, por una parte, el hecho de que esa área de protección no sólo se limita al espacio geográfico de Bogotá sino que incluye municipios aleñados como Chía y Cota[184]; y por la otra, porque a través del amparo a los ecosistemas y recursos naturales que allí existen, se cumple con el mandato dispuesto por el legislador, conforme al cual, la Sabana de Bogotá y los bienes que la integran, como lo son sus páramos y valles aledaños, son de interés ecológico nacional[185].

        Por tal razón, la proposición en sí misma considerada no se limitó a requerir la presencia del Alcalde Distrital de Bogotá, previa solución del cuestionario formulado, sino que también incluyó el emplazamiento a autoridades del orden nacional, como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la CAR, para que resolvieran igualmente un conjunto amplio de interrogantes relacionados con las políticas, medidas y acciones adoptadas en la preserva-ción y defensa de la reserva.

        Por consiguiente, en criterio de este Tribunal, en la proposición No. 041 de 2016 aprobada por la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes se constata que fueron expuestos los argumentos para entender que la citación involucra un asunto que trasciende al mero interés local y que, por el contra-rio, representa la existencia de un interés nacional que se superpone, dado que de por medio se encuentran asuntos sensibles para la comunidad en general y para el Estado, como ocurre con las reservas forestales como áreas ecológicas especialmente protegidas por el valor intrínseco que representan. Al respecto, como previamente se advirtió, en el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal “T. van derH.” (Acuerdo No. 021 de 2014) se hace referencia a la presencia de ecosistemas naturales en peligro de extinción (como el Bosque de las Mercedes); a la existencia de aguas superficiales y subterráneas que se derivan del sistema de humedales que la integran (como ocurre con los Humedales de Torca-Guaymaral, La Conejera y el río Bogotá) y a la subsistencia de especies endémicas que utilizan dicha área como hábitat por sus bosques y matorrales. De cara entonces a un debate vinculado con la salvaguarda del medio ambiente, no existe duda en que la citación se motivó en un claro interés nacional.

        Por lo demás, la asistencia del A.M. de Bogotá resultaba adecuada y necesaria para los fines del control propuesto, por una parte, por el papel que desempeña el Distrito en la preservación y cuidado de la reserva, y por la otra, porque en la práctica la asistencia del funcionario citado ofrecía un panorama integral y completo frente a los compromisos institucionales que existen en su conservación.

        5.6. Finalmente, se examinará si las preguntas formuladas también apuntan a la elaboración de interrogantes sobre asuntos de interés nacional. Para este Tribunal, lo anterior se constata frente a la mayoría de los cuestionamientos realizados, como pasa a demostrarse:

        - Para comenzar, la pregunta número 2, circunscrita a la posición de la actual administración distrital respecto de la Reserva Forestal y los estudios técnicos y científicos que respaldan dicha posición, a juicio de la Corte, guarda relación directa e inmediata con las obligaciones de conservación, cuidado y protección que, como parte del Plan de Manejo Ambiental aprobado por la CAR en el año 2014, se imponen a las administraciones municipales y distri-tales que coexisten en el área de dicha reserva.

        Así, por ejemplo, con tal propósito, el Acuerdo No. 021 de 2014, no sólo limita los usos que actualmente se pueden desarrollar en la zona, previendo, incluso, el desmonte en el plazo de tres años de los usos industriales; sino que también ordena medidas especiales en las superficies circunvecinas, cuya adopción se debe reflejar en el ordenamiento territorial.

        Precisamente, en relación con este último punto, en el artículo 23 del acuerdo en cita, se destaca que estas áreas deben “contribuir a subsanar alteraciones por efecto de las presiones en dicha zona, armonizar la ocupación y transformación del territorio con los objetivos de conservación (…) y aportar a la [preservación] de los elementos biofísicos, los elementos y valores culturales, los servicios ambientales y los procesos ecológicos relacionados con el área”. Para ello, en los planes de ordenamiento territorial se exige la incorporación de determinantes ambientales que propendan por el equilibrio ecológico de la Sabana de Bogotá, como área de interés nacional, entre ellas, se destacan las siguientes: “priorizar y promover la restauración y conserva-ción de la vegetación protectora y la continuidad de los sistemas hídricos, mediante la generación de corredores ecológicos y herramientas del paisaje, garantizando la función de conectividad entre los Cerros Orientales de Bogotá y el Cerro Majui” y la conformación de áreas verdes y de preserva-ción de la conectividad de la reserva y de los Cerros Orientales, en el área del corredor de la Autopista Norte, respecto de la cual, en caso de existir nuevos desarrollos urbanos, además de las zonas de amortiguación, se deberá ubicar áreas de cesión para zonas verdes.

        Como se observa de lo expuesto, la pregunta formulada busca conocer cuál es la posición que tiene la administración actual respecto de la reserva, lo que básicamente implica identificar cuál es el papel que pretende cumplir en su conservación, cuidado y protección, a partir del impacto regional y de interés ecológico nacional que, como se ha visto, existe en dicha zona.

        - La pregunta 11 se relaciona con el mismo tema, toda vez que consulta sobre un supuesto proyecto urbanístico que se pretende adelantar en la reserva. Las mismas razones previamente expuestas destacan que cualquier modificación que se pretenda realizar frente a la Reserva Forestal “T. van derH.”, por su valor intrínseco, transciende al interés meramente local. En efecto, según el Plan de Manejo Ambiental, ni siquiera en las zonas de uso sostenible, que representan el 44,64% de su área, se permite la construcción de nuevas viviendas, condominios, etc., habilitando de forma extraordinaria zonas para servicios dotacionales de salud, educación, ecoturismo y asistencia fúnebre. Por lo demás, por su importancia estratégica, la construcción de nuevas vías se somete al proceso de sustracción de áreas consagrado en el artículo 21 del Código Nacional de Recursos Naturales, cuya decisión le compete a la CAR, como entidad que vela por intereses regionales que, en este caso, también tienen un valor ecológico nacional, como se dispone en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993.

        - La pregunta 3, sobre los principales usos del suelo de la reserva y las proporciones de los usos actuales, busca identificar el nivel de cumplimiento que se ha dado al Plan de Manejo Ambiental, en el que se precisan los usos permitidos, prohibidos y condicionados en cada área, con un elemento de juicio adicional y es que, también, permite verificar si se han adelantado procesos de sustitución de usos no forestales que se imponen al Distrito y el nivel cumplimiento de la prohibición genérica de otorgar o expedir licencias de urbanismo y construcción al interior de la reserva.

        - La preguntas 4 y 8, sobre los recursos económicos que se han invertido en la reserva desde el año 2011 y sobre el desarrollo de programas o proyectos con incentivos de conservación, en especial, en lo referente a la sustitución de usos no forestales, se encuentran dentro de la misma lógica de lo expuesto y es que permiten verificar el estado de observancia que existe frente al Plan de Manejo Ambiental, el cual resalta el interés ecológico nacional que, en parte, existe en dicha área, al comprometer riquezas naturales y paisajísticas, como se advirtió por el Ministerio del Medio Ambiente, desde la expedición de la Resolución No. 0475 de 2000. En el mismo sentido se enfoca la pregunta número 9, al interrogar sobre las campañas de sensibilización ciudadana y educación ambiental relacionadas con la reserva.

        En todo caso, cabe resaltar que frente a la pregunta número 4, si bien toca un tema de interés local como lo es el manejo de recursos económicos, a partir de los elementos de juicio expuestos en el acápite 4.1.4 de esta providencia, se observa que sí existe una réplica directa frente a un asunto de interés nacional, pues la relación de los rubros que se han invertido en la reserva, se hace con el propósito de poder identificar el nivel de compromiso asumido por el Distrito en la salvaguarda de un área protegida, frente a la cual, como ya se dijo, se admite que existe un interés ecológico nacional, derivado de la conservación del medio ambiente.

        - La pregunta 10, cuestiona sobre las acciones que, como servidor público, el Alcalde ha promovido respecto de la reserva, tanto desde el punto de vista administrativo como judicial. Este interrogante se vincula, por una parte, con los cuestionamientos que la administración distrital ha realizado respecto del alcance de la reserva, pues desde su origen se ha controvertido su demarca-ción y parte de los beneficios y valores ecológicos que –según las autoridades ambientales– reporta, tal como se constató en la audiencia privada celebrada ante la Corte. Y, por la otra, con las medidas que quizás se han promovido en términos de protección y amparo, como ocurre, por ejemplo, en relación con las construcciones ilegales. En ambas manifestaciones subyace una clara preocupación respecto de la reserva, a partir del valor intrínseco que ella tiene y que ha sido admitido en esta providencia.

        - La pregunta 7, en su primera parte, también manifiesta un inequívoco interés nacional, cuando pregunta sobre los programas, proyectos o estudios afines con la adaptación y mitigación del cambio climático, a partir de la existencia de la reserva.

        - Por último, la pregunta 5, pese a la amplitud con la que fue formulada, permite entender que a través de ella se busca que el Distrito identifique la manera cómo se han distribuido las responsabilidades en el cumplimiento de las obligaciones que existen frente a la reserva, incluida su financiación. Este mismo interrogante se planteó a la CAR, quizás como un ejercicio compara-tivo por parte del Congreso, con miras a determinar el nivel de colaboración y concurrencia que se presenta en su protección, amparo y defensa. Incluso, en relación con esta última autoridad, la pregunta se adiciona con un recuento histórico desde el año 2011 y las inversiones realizadas a la fecha. Lo anterior demuestra que el fin de control no se limitaba a las acciones locales, pues la concurrencia de otras autoridades nacionales como la citada, y la similitud en algunos de sus interrogantes, son un indicio inequívoco de querer abordar el debate desde una perspectiva general, a partir del interés ecológico nacional al cual se ha hecho referencia.

        5.7. No obstante, existen cuatro preguntas en las que no se observa una relación directa con el interés nacional, en los términos en que ha sido expuesto. En primer lugar, ello se advierte con la pregunta número 1, en la que se cuestiona sobre las implicaciones ambientales y legales que tiene el Acuerdo No. 011 de 2011, en la “estructura ecológica principal del Distrito Capital”.

        El citado concepto corresponde a uno de los componentes que hace parte de las regulaciones sobre los usos del suelo que, en términos específicos y en lo que respecta al tratamiento ambiental, hace parte del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito. Así se consagra en el POT actualmente vigente, en el que al regular los principios básicos para la organización territorial de Bogotá, se señala que: “La estructura ecológica principal tiene la función básica de sostener y conducir la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio del Distrito Capital, en sus diferentes formas e intensi-dades de ocupación, y dotar al mismo de bienes y servicios ambientales para el desarrollo sostenible”[186]. Para efectos de su ordenamiento y regulación, “los elementos que hacen parte de la Estructura Ecológica Principal se asocian a los siguientes cuatro componentes: a) Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital; b) Parques urbanos; c) Corredores ecológicos [y] d) Área de manejo especial del río Bogotá.”[187]

        La estructura ecológica principal está constituida entonces por la red de corredores ambientales localizados en la jurisdicción del Distrito Capital, cuya definición y desarrollo se “constituye en el sustrato de base para el ordenamiento de la ciudad.”[188] Se trata de un concepto que, como se deriva de las explicaciones dadas por el Alcalde en la audiencia privada ante la Corte, se relaciona con la regulación del ordenamiento territorial, cuyo ejercicio le compete de forma exclusiva a los municipios o distritos, conforme se dispone en el artículo 311 de la Constitución[189]. En tal virtud, como atribuciones de los concejos se dispone el deber de reglamentar los usos del suelo[190].

        Ahora bien, como se destacó en la Sentencia C-145 de 2015[191], “la reglamentación de los usos del suelo es la más clara expresión de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales por cuanto a través de ella se diseña y direcciona el desarrollo integral de las personas que habitan el territorio”. Por dicha razón, al ser un tema de un estricto interés local, su control le compete de forma exclusiva al Concejo de Bogotá, pues se convierte en la carta de navegación para el desarrollo de actividades industriales, económicas, educativas y culturales en el Distrito, de conformi-dad con el objetivo esencial de asegurar la protección al ambiente sano.

        Por lo anterior, a quien le compete verificar las implicaciones que tiene la decisión de haber incluido a la Reserva Forestal “T. van derH.”, dentro de la “estructura ecológica principal” del Distrito, es al Concejo de Bogotá, al tratarse de un tema vinculado con la ordenación del territorio.

        Ahora bien, cabe aclarar que si bien la pregunta número 3 cuestiona sobre los usos actuales del suelo en las zonas que integran la reserva, teniendo en cuenta el criterio del contexto en el que se formula el interrogante[192], es claro que su alcance es radicalmente distinto al derivado de la pregunta número 1. En efecto, mientras que el primer cuestionamiento señalado lo que busca es identificar el nivel de cumplimiento o satisfacción que se ha dado al Plan de Manejo Ambiental, sin cuestionar el diseño territorial del Distrito; el segundo interrogante si tendría la posibilidad de generar ese impacto, pues la defini-ción de la estructura ecológica principal es un componente directo de la forma como se regula el ordenamiento territorial. En este escenario, también cobra relevancia la regla según la cual en donde se admite la diversidad debe privilegiarse el interés local[193], ya que la pregunta no se enfoca en una regula-ción general sobre la Reserva Forestal, sino en la manera como internamente se estructurará el POT, a partir de los distintos corredores ambientales del Distrito.

        - En segundo lugar, lo mismo cabe decir de la pregunta número 6, en la que se indaga sobre los recursos que se han destinado por la administración distrital para la compra de predios en la Reserva Forestal, y la forma como se han ejecutado dichos recursos. Tal asunto corresponde a una temática relacionada con la definición de los programas económicos, ambientales y sociales de Bogotá, cuyo soporte se encuentra en la expedición de su presupuesto de rentas y gastos (CP art. 313, núm. 5), materia sobre la cual la Constitución le otorga un importante régimen de autonomía a las entidades territoriales, según se dispone en el artículo 287 de la Carta, al señalar que: “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3. Administrar los recursos (…) para el cumplimiento de las sus funciones”. En este caso, a diferencia de la pregunta número 4, nótese cómo no se está cuestionando sobre los recursos que se han destinado o inver-tido en la reserva, sino sobre la compra de predios que se encuentran en dicha zona, a partir de la destinación y ejecución del patrimonio del distrito. En efecto, el control que se propone no es sobre el nivel de cumplimiento que podría tener el Distrito con las obligaciones que emanan del Plan de Manejo Ambiental, y que suponen la destinación de algunas sumas de dinero que permitan asegurar su observancia, sino sobre un aspecto propio de su autono-mía, como lo es la forma como se planifican y ejecutan sus recursos, aspecto que le compete de controlar de manera exclusiva al Concejo de Bogotá, según lo que se dispone en el artículo 313, núm. 5, del Texto Superior[194].

        - En tercer lugar, la pregunta número 12, sobre las compañías constructoras interesadas en adelantar un proyecto urbanístico, difícilmente puede tener un alcance nacional, cuando, como se advirtió por el Alcalde de Bogotá en la audiencia realizada ante la Corte, todavía no se ha adoptado ninguna política sobre la materia y, por el momento, sólo se ha discutido la ampliación vial en algunas avenidas de la ciudad. Por lo demás, en el evento de que se decida promover un proyecto urbanístico, el impacto nacional tan sólo estaría en el trámite de sustracción de áreas de la reserva y en la definición de las mismas, el cual se debe adelantar ante la CAR, y no en la ejecución local, que ocurriría una vez dicho trámite sea aprobado por la autoridad competente, aspecto que podría involucrar la selección o escogencias de constructores, si se trata de predios de propiedad del Distrito.

        - Finalmente, la segunda parte de la pregunta número 7, también corresponde a un asunto de interés meramente local, como lo es, la existencia de planes de contingencia relacionados con el riesgo de inundaciones. Tal circunstancia es otra manifestación de un asunto vinculado con la ordenación territorial, a partir de las medidas que se deben adoptar para mitigar ese riesgo respecto de corredores ambientales que hacen parte del Distrito, como ocurre con los ríos, las quebradas o los canales sometidos al control de las autoridades locales. Por lo demás, también es aplicable frente a este interrogante, la regla que indica que prevalece el interés local frente a un asunto que tiene una réplica distante en la esfera nacional[195], tal consideración surge del hecho de que el manejo de las inundaciones compromete directamente la acción del Distrito, y salvo circunstancias extraordinarias, podría convocar a la Nación por vía del principio de subsidiaridad[196].

        5.8. En conclusión, la Corte considera que la excusa presentada por el A.M. de Bogotá, señor E.P.L., se encuentra parcial-mente justificada. En concreto, en lo que se refiere a las preguntas relacio-nadas con asuntos que son de la exclusiva órbita del Concejo Distrital de la ciudad y sobre los cuales la Nación no tiene injerencia. No sucede lo mismo con aquellos asuntos que trascienden ese ámbito para convertirse en temas de interés nacional, como ocurre con gran parte del cuestionario descrito, pues en este caso el citado funcionario está obligado a comparecer a la Comisión citante para dar respuesta a las indagaciones que se hagan sobre el particular.

        No obstante, es preciso aclarar que en relación con los asuntos cuya no comparecencia por parte del Alcalde está justificada, no cabe que la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes formule nuevas preguntas o realice otros interrogantes sobre el particular, ya sea por escrito o en el momento en que se realice la sesión respectiva en la sede del Congreso; y en caso de que ello ocurra, el Alcalde estaría autorizado para no dar una respuesta, en virtud de las razones expuestas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,