Auto nº 100/16 de Corte Constitucional, 3 de Marzo de 2016

1. J.M. interpuso acción de tutela contra la Inspección Tercera de Policía de Yopal, el Municipio de Yopal y el Concejo Municipal de esa ciudad, por considerar que estos violaron sus derechos fundamentales a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso, a la familia y al mínimo vital en conexidad con el derecho al trabajo, al sellar su establecimiento de comercio La Manzana Verde, con fundamento en que el Plan de Ordenamiento Territorial de 2013 no permite casas de prostitución en la zona en que se encuentra ubicado. Igualmente, consideraba que con las nuevas disposiciones del suelo, y sin una adecuada reubicación de los establecimientos de comercio de alto impacto, las autoridades incumplieron un Pacto de Cumplimiento suscrito en el marco de una acción popular. La tutelante planteó que para cumplir con lo pactado y respetar sus derechos fundamentales, el municipio de Yopal debía hacerle entrega de un local en una zona de la ciudad que permita el funcionamiento de establecimientos de alto impacto, como las casas de prostitución.

2. El Juez Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal consideró que la tutela era improcedente, por incumplir con el requisito de subsidiariedad. Para el Juez, la pretensión de la tutelante era el cumplimiento del Pacto ratificado mediante sentencia del 15 de marzo de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal en el marco de la acción popular interpuesta por J.C.V., el cual conforme a su interpretación, incluía la entrega de un local para el ejercicio de la prostitución en un nuevo sector. En este sentido, consideró que la tutelante debió acudir al Comité de Verificación en el marco de la acción popular, quien es el competente para revisar el cumplimiento del Pacto.

3. La S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-736 de 2015, revocó la sentencia del 24 de marzo de 2015 del Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal que declaró improcedente la acción de tutela y amparó los derechos a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y el principio de confianza legítima de la tutelante y de las trabajadoras sexuales que laboraban en La Manzana Verde por considerar que las entidades accionadas los habían vulnerado, con el sellamiento definitivo del establecimiento de comercio sin la adopción de medidas de acompañamiento en la reubicación en una zona donde se permitiera el funcionamiento de casas de trabajadoras sexuales.

4. En la decisión, esta S. ordenó:

“Primero: LEVANTAR la suspensión de los términos en el proceso, ordenada mediante auto del 22 de octubre de 2015.

Segundo: REVOCAR la sentencia del 24 de marzo de 2015, proferida por el Juzgado Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal. En su lugar CONCEDER el amparo de los derechos a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y el principio de confianza legítima de J.M..

Tercero: ORDENAR a la Alcaldía de Yopal que, en el término de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, concerte un plan de reubicación con la tutelante que asegure efectivamente la continuidad de su actividad comercial, el que deberá incluir como mínimo, si la tutelante así lo desea, las siguientes obligaciones a cargo de la Alcaldía de Yopal: i) adoptar las medidas pertinentes para asegurar que se cumplan efectivamente con los requisitos del POT para el funcionamiento de establecimientos de comercio de alto impacto en la zona de tolerancia, si no lo ha hecho hasta el momento; ii) asegurar que la nueva zona cumpla con los mínimos de salubridad para el ejercicio del trabajo en condiciones de dignidad; iii) verificar y asegurar que existan locales que efectivamente se puedan destinar a casas de prostitución, o que exista la posibilidad de construir nuevos locales; y iv) ofrecer un plan de acompañamiento para el trámite de licencias de funcionamiento en la nueva zona. Si la tutelante no quiere reubicarse en la zona, la Alcaldía de Yopal deberá ofrecerle una alternativa laboral que le garantice la protección de su mínimo vital y de las personas a cargo, es decir sus dos nietos. El plan de reubicación deberá ser ejecutado en un término de sesenta (60) días hábiles, a partir del vencimiento del plazo de treinta (30) días hábiles para la determinación concertada del plan de reubicación.

Cuarto: ORDENAR a la Alcaldía de Yopal que en su plan de desarrollo incluya políticas públicas o programas de generación de empleo, que ofrezcan oportunidades laborales alternativas para los trabajadores sexuales, así como capacitaciones sobre el ejercicio de sus derechos fundamentales.

Quinto: ORDENAR al Concejo Municipal de Yopal que en el cumplimiento de la sentencia del Pacto de Cumplimiento en el proceso de acción popular, que aún sigue vigente, tenga en cuenta los criterios establecidos en esta providencia para cumplir con su obligación de reglamentar la prostitución en ese municipio y se asegure que la elaboración del reglamento cuente con representantes de los trabajadores sexuales, y de los propietarios de las casas de prostitución”.

El 9 de febrero de 2016, el señor J.K.W.C., J. de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Municipal de Yopal, solicitó que “se clarifique el alcance del término reubicación que se ordena en la sentencia” y adicionalmente que se amplíe el término para cumplir las órdenes declaradas en la Sentencia T-736 de 2015.

2. La solicitud explica que:

“(…) actualmente el municipio de Yopal atraviesa una crisis económica considerable que implica que el acatamiento del fallo no será posible dentro del corto plazo otorgado en la providencia mencionada.

Además por tratarse de un nuevo Gobierno, que lleva apenas un mes en la dirección de la entidad territorial asumiendo todas las obligaciones que le competen aún no es posible atender de manera adecuada y eficaz las cargas impuestas en este proceso judicial en un término tan reducido como el otorgado.

Debe destacarse que la problemática que se pretende solucionar no fue tenida en cuenta previamente porque la actuación administrativa desarrollada por el municipio de Yopal en la que se produjo el desalojo de la accionante se realizó en cumplimiento de las obligaciones adquiridas dentro de una acción popular a partir de un pacto de cumplimiento conocido por la accionante”.

A partir de la Sentencia C-113 de 1993[1] en la que se declaró la inexequibilidad del inciso 4º del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, que establecía la posibilidad de solicitar la aclaración de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, esta Corporación ha señalado, en reiteradas ocasiones que, por regla general, los fallos proferidos en desarrollo del control constitucional abstracto y concreto no son susceptibles de modificación alguna, no sólo porque esas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada sino también por el agotamiento de la competencia funcional del juzgador una vez dicta la sentencia con la cual se termina su actividad jurisdiccional.

A pesar de la pérdida de competencia del juez que le impide modificar la sentencia que dictó, así como volver sobre los asuntos que resolvió, la ley procesal previó los mecanismos de “aclaración, adición, y corrección” de las providencias judiciales que permiten que se enmienden sus yerros formales, siempre que no se efectúe una modificación de las cuestiones sustanciales de la decisión. Tal propósito se encontraba en el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, según el cual:

“La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Con todo, dentro del término de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán aclararse en auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella.”

Posteriormente, el artículo 285 del Código General del Proceso reiteró los términos en los que estableció la aclaración de las sentencias, los cuales tiene como finalidad elucidar las cuestiones de la parte resolutiva que sean de difícil comprensión.

3. En consecuencia, la posibilidad de aclaración no quedó proscrita del trámite constitucional, ya que el juez de tutela cuenta con las mismas herramientas previstas en el régimen procesal general para corregir sus decisiones. En tal virtud, la aclaración de los fallos de revisión resulta procedente siempre que busque esclarecer los conceptos que ofrecen verdaderos motivos de duda contenidos en la parte resolutiva o en la parte motiva que influyan en ella.

   En ese mismo sentido, en el Auto 04 de 2000[2] esta Corporación precisó que:

   “Conforme a este principio, se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección y, solamente respecto de la parte resolutiva de los fallos o cuando lo expuesto en la parte motiva influye en aquella. Es decir, mientras esa hipótesis no se encuentre establecida a plenitud, se mantiene incólume la prohibición al juzgador de pronunciarse de nuevo sobre la sentencia ya proferida, pues, se repite, ella es intangible para el juez que la hubiere dictado, a quien le está vedado revocarla o reformarla, aún a pretexto de aclararla.”

   Así pues, las solicitudes que persigan la alteración de la decisión, una nueva revisión del asunto decidido, la valoración alternativa de las pruebas o propongan una solución diferente del problema jurídico por vía de la aclaración resultan improcedentes, pues ignoran la finalidad de dicha figura y le dan visos de un recurso, de los cuales está desprovista en su concepción legal. En efecto, de acuerdo con el propósito y trámite de la aclaración establecidos en la legislación procesal civil:

   “(…)La Corte ha considerado que es procedente aclarar sus sentencias proferidas en el trámite de revisión de fallos de procesos de tutela, pues la Ley autoriza que “(…) dentro del término de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán aclararse en auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella”(artículo 309 Código de Procedimiento Civil.) Lo anterior, lógicamente, siempre y cuando las solicitudes de aclaración de los fallos proferidos por las salas de revisión sean formuladas oportunamente, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, acorde al artículo 331 Ibídem que trata de la ejecutoria de las providencias. (…)”

   De lo anterior se infiere que en el estudio de las solicitudes de aclaración de las sentencias emitidas por la Corte Constitucional se debe verificar la concurrencia de los requisitos establecidos en el Código General del proceso, a saber: (i) que la solicitud se presente dentro del término de ejecutoria es decir, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del fallo; (ii) que la solicitud se presente por alguna de las partes del proceso; (iii) que cuando se verifique que efectivamente existe una expresión imprecisa en la parte resolutiva de la decisión o si está en la parte motiva, que dicha expresión tenga incidencia en la parte resolutiva del fallo.

4. Por último, respecto del cumplimiento de las órdenes impartidas en una sentencia de revisión de la Corte Constitucional esta Corporación ha sido enfática en determinar que la competencia para su verificación reside en el Juez de tutela de primera instancia[3] y sólo se conserva por este Tribunal de forma excepcional[4]. En este sentido, el Auto 300 de 2015, dijo:

   “Solo bajo circunstancias excepcionales la Corte Constitucional u otras autoridades pueden asumir el cumplimiento de una orden de protección de derechos fundamentales[5]. Esta tesis ha sido reiterada en múltiples providencias y, concretamente, en el auto 063 de 2012, entre otras providencias[6]. Esta potestad sólo ha sido contemplada en situaciones especiales, como las siguientes[7]:

   (i) El juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste;

   (ii) La autoridad acusada de incumplir es una Alta Corporación Judicial, ya que las mismas no tienen superior jerárquico que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato;

   (iii) Se trata del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional, en virtud de la cual se concede el amparo solicitado;

   (iv) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional;

   (v) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados;

   (vi) Cuando se esté en presencia de un estado de cosas inconstitucional que afecte a un conjunto amplio de personas, en la que se hayan emitido órdenes complejas para cuya efectividad sea necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”[8].

   La solicitud de aclaración y de extensión de plazo para cumplir la sentencia T-726 de 2015

4. El 9 de febrero de 2016, la Alcaldía Municipal de Yopal presentó una solicitud para que se aclare el alcance del término reubicación determinado en la parte motiva de la sentencia T-736 de 2015.

   En efecto, la sentencia fue notificada a la Alcaldía Municipal de Yopal mediante oficio 089 de 2016 del 27 de enero de 2016, según lo informó el Juez Primero Municipal para Adolescentes con Función de Control de Garantías de Yopal, mediante oficio recibido en este despacho el pasado 29 de febrero de 2016.

   En el anterior contexto, esta S. verifica que la Alcaldía Municipal de Yopal, como accionado está legitimado para hacer este tipo de solicitudes. No obstante, dicha solicitud fue presentada de manera extemporánea, esto es, por fuera del término de ejecutoria del fallo de tutela, que vencía el 1 de febrero de 2016 pues al haberse notificado el fallo el 27 de enero, los 3 días siguientes corrieron el 28 y 29 de enero y el 1 de febrero siguiente.

   Con fundamento en lo anterior, la S. considera que Alcaldía Municipal de Yopal no presentó la solicitud de aclaración oportunamente, es decir, dentro de la ejecutoria de la providencia que correspondía a los tres (3) días hábiles siguientes a su notificación, por lo que procede su rechazo.

5. De todas formas, la solicitud de aclaración presentada por la Alcaldía Municipal de Yopal no es procedente. Este tipo de solicitudes sólo prosperan cuando existe una ambigüedad o duda en la parte resolutiva de la sentencia. El fundamento 46 de la decisión ofrece un acápite completo sobre las órdenes a impartir, que establece con claridad las obligaciones a cargo de cada una de las autoridades accionadas. Recordemos:

   “46. Con el objetivo de garantizar los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y el principio de confianza legítima de J.M., la Alcaldía de Yopal deberá concertar con la tutelante un plan de reubicación que garantice las condiciones para que sea posible la continuidad de su actividad comercial en la nueva zona. Dicho plan deberá cumplir como mínimo con las siguientes obligaciones a cargo de la Alcaldía de Yopal: i) adoptar las medidas pertinentes para asegurar que se cumpla efectivamente con los requisitos del POT para el funcionamiento de establecimientos de comercio de alto impacto en la zona de tolerancia, si no lo ha hecho hasta ahora; ii) asegurar que la nueva zona para el funcionamiento de establecimientos de comercio de alto impacto cumpla con los mínimos de salubridad para el ejercicio del trabajo sexual lícito en condiciones de dignidad; iii) verificar y asegurar que existan locales que efectivamente se puedan destinar a casas de prostitución, o que exista la posibilidad de construir nuevos locales; y iv) ofrecer un plan de acompañamiento para el trámite de licencias de funcionamiento en la nueva zona. Si la tutelante no quiere reubicarse en la zona, la Alcaldía de Yopal deberá ofrecerle una alternativa laboral que le garantice la protección de su mínimo vital y el de sus dos nietos.

   Adicionalmente, la administración también tiene el deber de vigilar que en esta nueva zona, destinada a los establecimientos de alto impacto en el ejercicio de la actividad económica lícita del trabajo sexual, no se dé ninguna de las modalidades ilícitas de la prostitución, no sólo en La Manzana Verde, si este establecimiento de comercio efectivamente se reubicara, sino en general.

   En esta oportunidad también se ordenará a la alcaldía de Yopal que en su plan de desarrollo incluya políticas públicas o programas de generación de empleo, que ofrezcan oportunidades laborales alternativas para los trabajadores sexuales, así como capacitaciones sobre el ejercicio de sus derechos fundamentales.

   Por último, se ordenará al Concejo Municipal que en el cumplimiento de la Sentencia del Pacto de Cumplimiento en el proceso de acción popular, que aún sigue vigente, tenga en cuenta los criterios establecidos en esta providencia para cumplir con su obligación de reglamentar la prostitución en ese municipio y se asegure que la elaboración del reglamento cuente con la participación de representantes de los trabajadores sexuales, así como de los propietarios de casas de prostitución”.

   Por lo tanto, no existe ambigüedad respecto del concepto reubicación, sino todo lo contrario la decisión es clara frente a las órdenes impartidas en la misma.

6. Respecto de la solicitud de extensión del plazo para cumplir la decisión, además de que la solicitud es extemporánea, como se advirtió en la parte motiva de este auto, no es posible modificar una sentencia toda vez que esto afectaría la cosa juzgada y la seguridad jurídica. Por lo tanto, cualquier modificación de la parte motiva de una decisión, constituiría una modificación de la sentencia, lo que por regla general no es posible. En este sentido, se rechazará la solicitud de modificación por extemporánea. No obstante, se advierte que aun cuando hubiese sido interpuesta en tiempo, la misma no sería procedente.

   En este mismo sentido, ya que la solicitud se enmarca en el ámbito de cumplimiento de la sentencia, en la medida en que la Alcaldía tiene una carga en relación con las actuaciones que debe realizar para dar cumplimiento a la decisión y como se ha dicho, por regla general es el juez de primera instancia el competente para verificar las decisiones de instancia, se procederá a remitir a éste la solicitud de extensión del plazo para cumplir la decisión, para que tenga conocimiento de la misma.

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,