Auto nº 330/16 de Corte Constitucional, 27 de Julio de 2016

1. La sentencia T-627 de 2012, cuya nulidad se solicita, revisó los fallos mediante los cuales la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, en primera instancia, y la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en segunda instancia, resolvieron la acción de tutela que M. delP.R.L. y otras 1279 mujeres formularon contra el Procurador General de la Nación, A.O.M., la Procuradora Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia, I.M.H.C., y la Procuradora Delegada para la Función Pública, M.E.C.G..

2. A continuación la S. realizará una síntesis de los antecedentes analizados en la sentencia acusada de nulidad.

   La demanda de tutela

3. El 21 de septiembre de 2011 la ciudadana M. delP.R.L. y otras 1279 mujeres interpusieron acción de tutela contra los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación antes señalados, por considerar que vulneraron sus derechos fundamentales a la información, a la dignidad humana, al libre desarrollo de la personalidad, a la salud, a la educación y sus derechos reproductivos, al emitir “pronunciamientos que incluyen información inexacta o tergiversada, relacionada con los derechos reproductivos de las mujeres colombianas”. Las conductas que habrían ocasionado la infracción ius fundamental fueron sintetizadas en siete cargos constitucionales:

   3.1. Primero. En la sentencia T-388 de 2009[1] la Corte Constitucional ordenó implementar campañas masivas de promoción de los derechos sexuales y reproductivos que contribuyeran a asegurar a las mujeres en todo el territorio nacional su libre y efectivo ejercicio. Sin embargo, a través de comunicado de prensa del 21 de octubre de 2009 el Procurador General tergiversó la orden de la Corte e indicó que estos programas en realidad configuraban mecanismos de promoción del aborto.

   3.2. Segundo. En el mes de noviembre de 2009 la Procuradora Ilva M.H.C. emitió información falsa acerca de los derechos reproductivos de las accionantes a través de la estación Caracol Radio y el programa de televisión Veredicto, pues declaró que las órdenes de la sentencia T-388 de 2009 no debían cumplirse hasta tanto se decidiera la solicitud de nulidad que la Procuraduría había interpuesto contra la misma.

   3.3. Tercero. La Procuraduría y el Procurador General emitieron información falsa acerca de la anticoncepción oral de emergencia en el boletín de noticias 687 del 07 de diciembre de 2009 y a través de declaraciones dadas al diario El Espectador el mismo día, en el las que sostuvo que las píldoras con el principio activo levonorgestrel son abortivas (píldora del día después).

   3.4. Cuarto. El 02 de marzo de 2010 la Procuradora Delegada I.M.H.C. le envió al Superintendente Nacional de Salud una comunicación con información falsa en la que indicó que la sentencia C-355 de 2006 no estableció un derecho a la interrupción voluntaria del embarazo en las tres hipótesis allí previstas, por lo que no estaba obligado a promover su goce efectivo ni a remover las barreras que impedían el acceso “al mal llamado derecho al aborto”. En esa misma comunicación, la Procuradora “invitó” al Superintendente a ajustar el contenido de la Circular 058 de 2009[2] a la Constitución y la ley.

   3.5. Quinto. El Procurador General emitió información falsa acerca del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo mediante las C. 029 de 2010 y 021 de 2011 dirigidas a los servidores públicos encargados de cumplir las sentencias C-355 de 2006 y T-388 de 2009. En estos documentos, aseguran las accionantes, manifestó que la suspensión provisional del Decreto 4444 de 2006[3] por parte del Consejo de Estado implicaba que ninguna autoridad judicial o administrativa podía restringir la objeción de conciencia institucional y solicitó a los servidores del Ministerio Público, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Protección Social y la Superintendencia de Salud que respetaran este derecho. Lo anterior, pese a que, en criterio de las peticionarias, la sentencia C-355 de 2006 no consagró el derecho a la objeción de conciencia institucional frente a la interrupción voluntaria del embarazo.

   3.6. Sexto. El Procurador General emitió información falsa sobre el derecho a la interrupción voluntaria del embarazo mediante el comunicado de prensa del 25 de marzo de 2011, expedido a propósito del denominado “Día internacional de la vida” o “Día internacional del niño y la niña por nacer”, y la Circular 021 de 2011. Sostuvieron que la falta de veracidad consistía en aseverar que el derecho internacional de los derechos humanos prohíbe el aborto y protege el derecho a la vida de forma absoluta desde la concepción, así como en afirmar la existencia del derecho a la vida del nasciturus.

   3.7. Séptimo. La Procuradora Delegada M.E.C.G. consignó información falsa en el oficio enviado el 30 de marzo de 2011 al Ministro de Protección Social en relación con la inclusión en el plan obligatorio de salud del principio activo misoprostol. La falsedad se habría presentado porque afirmó que ese principio activo no tenía registro sanitario para ser usado como “abortivo”; que no podía tener dicho registro porque la Organización Mundial de la Salud tenía dudas acerca de su seguridad cuando es utilizado para interrumpir voluntariamente el embarazo y; que no podía ser incluido en el POS porque podría ocasionar un daño al presupuesto público.

4. A partir de las anteriores acusaciones las accionantes solicitaron la tutela de los citados derechos fundamentales y la adopción de órdenes de protección tendientes a corregir la situación de infracción constitucional.

   La contestación de la acción de tutela

5. La Procuraduría General de la Nación y las P.D.I.M.H. y M.E.C.G. se opusieron a las pretensiones de la demanda. En resumen, señalaron que,

   5.1. La Procuraduría desplegó diversas acciones encaminadas al cumplimiento de las órdenes dictadas en la sentencia T-388 de 2009, por lo que no se puede sostener que esté obstaculizando su acatamiento.

   5.2. La nulidad contra la sentencia T-388 de 2009 se promovió en ejercicio de las facultades constitucionales y legales del Procurador General. El hecho de que no prosperara no implica que haya tergiversado lo resuelto en ella.

   5.3. La información entregada por la Procuradora Hoyos sobre la suspensión de efectos de la sentencia T-388 de 2009 no constituye información falsa sino la expresión de una tesis jurídica diversa.

   5.4. Las aseveraciones efectuadas en relación con la naturaleza abortiva de la anticoncepción oral de emergencia corresponden a la verdad de acuerdo con las fuentes consultadas por la entidad. Con todo, los conceptos de la Organización Mundial de la Salud no son vinculantes y por ello no son oponibles a la Procuraduría.

   5.5. Los oficios que la Procuraduría dirigió a la Superintendencia de Salud no tienen la intención de evitar la remoción de obstáculos al acceso a la interrupción voluntaria del embarazo. Al momento de remitir esa comunicación, la sentencia T-585 de 2010, que estableció la existencia del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo, aún no se había proferido. En todo caso, la Procuraduría únicamente emitió recomendaciones e invitaciones, por lo que la Superintendencia estaba en libertad de seguirlas o desatenderlas.

   5.6. La Procuraduría no violó derecho fundamental alguno con la emisión de la Circular 021 de 2011, pues fue producto de un análisis jurídico integral de las decisiones de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el ejercicio del derecho a la objeción de conciencia institucional. De este modo, la sentencia C-355 de 2006 en un aparte obiter dicta limitó este derecho, mientras que el Consejo de Estado al suspender el Decreto 4444 de 2006 determinó que el poder ejecutivo no tenía competencia para reglamentar la anotada sentencia de constitucionalidad. Esa situación generó un vacío jurídico que dio origen a la expedición de la Circular 021 de 2011.

   5.7. La jurisprudencia no es unánime respecto del reconocimiento del derecho a la vida del naciturus ya que si bien la sentencia T-388 de 2009 señaló que era un bien jurídico protegido, la sentencia T-990 de 2010 estableció que “el niño por nacer goza de todos los derechos y tiene una protección especial, más que cualquier persona”.

   5.8. La información contenida en el oficio enviado el 30 de marzo de 2011 al Ministro de Protección Social sobre la inclusión en el POS del principio activo misoprostol es exacta y verdadera. Refiere diversos fragmentos técnicos de las actas 20 de 2007, 37 de 2009 y 29 de 2010 del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) en las que esa entidad sostuvo que “no ha aceptado medicamentos abortivos con feto vivo” y que el misoprostol solo tiene dos indicaciones aprobadas, dentro de las cuales no está la interrupción voluntaria del embarazo. Añade, que el oficio cuestionado sí transcribió los beneficios del misoprostol contenidos en los documentos de la Organización Mundial de la Salud.

   5.9. La accionante M. delP.R. tiene un conflicto de intereses en relación con el producto P. ya que es integrante de la organización Women´s Link Worldwide en cuya junta directiva tiene asiento la directora de Profamilia, “siendo Profamilia la persona jurídica que es titular de la patente del producto P., sustancia que de las tres posibilidades de uso que tiene, al menos uno de ellos es eminentemente abortivo”. El conflicto de interés se presenta, en esencia, porque una de las accionantes pretende lograr el registro sanitario del misoprostol “cuya patente ostenta”.

6. Por otra parte, el juez de tutela de primera instancia vinculó al trámite a la Comisión de Regulación en Salud, al Ministerio de Protección Social, a la Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, a la Corte Constitucional, al Ministerio de Educación, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos y a la Superintendencia Nacional de Salud. Estas entidades respondieron la acción pero coincidieron en señalar que los hechos y pretensiones de la demanda no comprometían su responsabilidad.

   Decisiones de instancia

7. Mediante sentencia del 5 de octubre de 2011 la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela al considerar que las solicitantes debían acudir al trámite de cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009.

8. Luego de impugnada la decisión por la parte demandante, el Consejo Superior de la Judicatura confirmó la sentencia de primera instancia en fallo del 17 de noviembre de 2011. En la providencia, precisó que se incumplía el presupuesto de inmediatez por cuanto las actuaciones que habrían causado la infracción constitucional ocurrieron a partir del mes de octubre de 2009 y la acción solo presentó dos años después. Además, las actoras tenían a su alcance el trámite de cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009.

   El contenido de la sentencia T-627 de 2012

9. A través de auto del 31 de enero de 2012 el expediente T-3.331.859 fue seleccionado para revisión por la S. de Selección Número Uno de la Corte Constitucional. El 10 de agosto de 2012 la S. Octava de Revisión analizó los fallos de instancia mediante sentencia T-627 del mismo año[4].

10. La S. estimó que el problema jurídico que debía resolver consistía en establecer si las demandadas, en ejercicio de sus funciones públicas, habían vulnerado o amenazado los derechos reproductivos de las accionantes, en especial, el derecho a la información en materia reproductiva. Para esto, examinó la jurisprudencia constitucional en relación con los derechos reproductivos en la Constitución de 1991, el derecho fundamental de las mujeres a la interrupción voluntaria del embarazo y las obligaciones de respeto y garantía del Estado y los prestadores del servicio de salud frente a él y, finalmente, el derecho a la información en materia reproductiva.

11. Sobre este último aspecto reiteró que los altos funcionarios del Estado cuentan con un poder-deber de comunicación con la ciudadanía, el cual tiene precisos límites constitucionales. Así, con fundamento en las sentencias T-1191 de 2004[5] y T-263 de 2010[6] sostuvo que “según la jurisprudencia constitucional, los límites del poder-deber de comunicación de los altos funcionarios públicos con la ciudadanía son (i) la veracidad e imparcialidad cuando transmitan información, (ii) la mínima justificación fáctica y la razonabilidad de sus opiniones y, en todo caso, (iii) el respeto de los derechos fundamentales, especialmente de los sujetos de especial protección constitucional. Además, el juicio de responsabilidad por extralimitación de estas barreras es de por sí estricto debido a su condición preeminente frente a la población, pero más aún cuando se utilicen los medios masivos de comunicación”.

12. Con esa perspectiva, al estudiar el caso concreto la S. revocó las sentencias de instancia que declararon la improcedencia de la acción y, en su lugar, concedió la tutela de los derechos fundamentales al acceso a los servicios de salud reproductiva, al libre desarrollo de la personalidad, a la vida, a la salud física y mental, a la interrupción voluntaria del embarazo y a la información en materia reproductiva de las peticionarias, al encontrar que las accionadas habían incurrido en conductas lesivas de los derechos invocados en la demanda.

13. En primer lugar, la sentencia estimó que la solicitud satisfacía el requisito de subsidiariedad toda vez que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y el trámite de cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009 no permitían analizar en su integridad el conjunto de conductas señaladas por las peticionarias, pues “su competencia se limitaría a solo algunos de los asuntos que conforman la situación “continua y sistemática” que se pone de presente en el escrito de tutela”. Del mismo modo, el fallo encontró acreditado el presupuesto de inmediatez, ya que los hechos manifestados por las solicitantes entrañaban una situación reiterada, permanente y actual que extendía sus efectos en el tiempo.

14. Posteriormente, la sentencia T-627 de 2012 encontró probados los siguientes cargos, que configuraron la amenaza y lesión de los derechos fundamentales al acceso a los servicios de salud reproductiva, a la interrupción voluntaria del embarazo y a la información en materia reproductiva:

    14.1. El Procurador General de la Nación transgredió el requisito de veracidad al ejercer su poder-deber de comunicación con la ciudadanía al expresar que la sentencia T-388 de 2009 ordenó “poner en movimiento campañas masivas de promoción del aborto como derecho”. Para la S., la sentencia no ordenada incentivar el aborto, sino que las mujeres residentes en Colombia conocieran el contenido de sus derechos sexuales y reproductivos, dentro de los cuales se encuentra la interrupción voluntaria del embarazo en las hipótesis despenalizadas en la sentencia C-355 de 2006.

    14.2. La Procuradora Delegada I.M.H.C. amenazó el derecho a la información en materia reproductiva de las accionantes al manifestar, a través de medios masivos de comunicación, que las órdenes de la sentencia T-388 de 2009 no se podían cumplir hasta tanto se resolviera el incidente de nulidad propuesto contra ella, “pues implicó que, sin fundamento jurídico alguno, la ejecución de las campañas que garantizaban este derecho reproductivo quedaran suspendidas hasta la resolución de la nulidad interpuesta por el Procurador General en contra de la sentencia”. Esa afirmación, al ser la postura oficial de la Procuraduría, envolvió una advertencia disuasoria a los servidores públicos encargados del cumplimiento de la decisión, ya que la entidad ejerce función preventiva y poder disciplinario frente a ellos[7].

    14.3. La posición oficial de la Procuraduría manifestada por el Procurador General de la Nación en el diario El Espectador el 07 de diciembre de 2009 en relación con la naturaleza abortiva del principio activo levonorgestrel (anticoncepción oral de emergencia) transgredió los límites del poder-deber de comunicación a la ciudadanía. La S. consideró que “la posición oficial de la PGN se basa en un supuesto falso, pues no es cierto que en el ordenamiento jurídico colombiano la AOE sea abortiva. Tanto la OMS como el Consejo de Estado, al menos desde 2005 y 2008 respectivamente, han establecido su naturaleza de anticonceptivo. Por tanto, tampoco es cierto que su uso esté restringido a las hipótesis despenalizadas en la sentencia C-355 de 2006 y que las mujeres que la usen fuera de esas causales cometen un delito”.

    14.4. La comunicación enviada por la Procuradora Delegada Ilva M.H. al Superintendente de Salud el 02 de marzo de 2010 en la cual lo “invita” a modificar el contenido de su Circular 058 de 2009[8] en tanto la sentencia C-355 de 2006 no estableció el “mal llamado derecho al aborto”, amenazó los derechos fundamentales que sirvieron de sustento para despenalizar parcialmente la interrupción voluntaria del embarazo en la mencionada providencia. En criterio de la S., “para la fecha de la controvertida comunicación -2 de marzo de 2010-, la jurisprudencia reiterada de esta Corte ya era absolutamente clara en señalar la obligación estatal de remover los obstáculos para acceder a la IVE. Las sentencias T-209 de 2008, T-946 de 2008 y T-388 de 2009 son prueba fehaciente de ello. Precisamente la Circular Externa 058 se emitió en cumplimiento de esta última providencia”. Además, señala que la postura de la Procuraduría conduce a que “el máximo órgano de control del sector salud no actuará ni para prevenir ni para proteger y, así, se podría ver frustrado el acceso a este servicio si la mujer que lo requiere no logra por sí misma superar el obstáculo que se le presenta, tal y como lo denuncian las peticionarias”.

    14.5. El Procurador General de la Nación amenazó los derechos a la interrupción voluntaria del embarazo y a la información en materia reproductiva de las accionantes al expresar, mediante C. 029 de 2010 y 021 de 2011, que el derecho a la objeción de conciencia institucional está consagrado en el ordenamiento jurídico colombiano frente a la práctica de la interrupción voluntaria del embarazo y que el mismo no podía ser restringido por cuanto el Consejo de Estado suspendió el Decreto 4444 de 2006 que impedía su ejercicio. Lo anterior, porque, la posición del Procurador “contradice manifiestamente la jurisprudencia constitucional reiterada sobre objeción de conciencia a la IVE”[9].

    14.6. Las P.D.I.M.H.C. y M.E.C.G. vulneraron el derecho al acceso a los servicios de salud reproductiva de las peticionarias ya que con fundamento en información falsa coaccionaron a los miembros de la Comisión de Regulación en Salud para que se abstuvieran de incluir el misoprostol en el Plan Obligatorio de Salud. La exclusión de este medicamento es problemática porque su uso para la interrupción del embarazo “resulta menos invasivo y tiene menos efectos adversos” que otros procedimientos.

15. Finalmente, la S. negó el cargo formulado frente a la presunta falta de veracidad de las expresiones de la Procuraduría General de la Nación consignadas en el comunicado de prensa del 25 de marzo de 2011 y la Circular 021 del mismo año alusivas a la existencia del derecho a la vida del naciturus. La S. consideró que si bien la sentencia C-355 de 2006 no reconoció el derecho a la vida del naciturus, como lo expresó la Procuraduría, este sí es “objeto de protección constitucional en virtud del bien [jurídico a] la vida”.

16. Para proteger los derechos conculcados, la sentencia T-627 de 2012 dictó las siguientes órdenes:

    (…)

    Tercero.- ORDENAR al Procurador General de la Nación, A.O.M., RECTIFICAR, en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, su comunicado de prensa de 21 de octubre de 2009, de manera personal, pública y con despliegue y relevancia equivalente, en el sentido de explicar que incurrió en una equivocación al referirse a las campañas ordenadas en la sentencia T-388 de 2009 como “campañas masivas de promoción del aborto como derecho” ya que, en realidad, éstas buscan promover que las mujeres colombianas conozcan el contenido de sus derechos sexuales y reproductivos, dentro de los cuales se encuentra la interrupción voluntaria del embarazo en las hipótesis despenalizadas.

    Cuarto.- ORDENAR al Procurador General de la Nación, A.O.M., MODIFICAR, en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, la posición oficial de la Procuraduría General de la Nación en el sentido de que, en Colombia, la anticoncepción oral de emergencia (i) no tiene carácter abortivo sino anticonceptivo, (ii) su uso no está restringido a las hipótesis despenalizadas de aborto, (iii) las mujeres que hacen uso de ella fuera de las causales despenalizadas de aborto no incurren, en ningún caso, en el delito de aborto y (iv) hace parte de los servicios de salud reproductiva que las mujeres colombianas pueden libremente elegir. Tal modificación deberá hacerse, además, (i) de forma pública y (ii) con despliegue y relevancia equivalente a las declaraciones dadas por el Procurador General de la Nación el 7 de diciembre de 2009 al diario El Espectador.

    Quinto.- ORDENAR a la Procuradora Delegada I.M.H.C. ENVIAR, en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, una comunicación al Superintendente Nacional de Salud en la que (i) RECTIFIQUE su oficio del 2 de marzo de 2010 en el sentido de aceptar que la Superintendencia Nacional de Salud está obligada a remover los obstáculos para el acceso a la interrupción voluntaria del embarazo y (ii) REVOQUE su solicitud de modificación de la Circular Externa 058 de 2009.

    Sexto.- ORDENAR al Procurador General de la Nación, A.O.M., MODIFICAR, en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, los considerandos de la Circular 029 de 2010 para (i) eliminar aquel de acuerdo con el cual “como consecuencia de dicha decisión de suspensión provisional y entre tanto el Consejo de Estado no resuelva de fondo la constitucionalidad del Decreto 4444 de 2006, ninguna autoridad judicial o administrativa puede restringir el derecho constitucional a la objeción de conciencia (artículo 18 de la CP) cuando este se invoque en oposición a la práctica de un aborto, el cual deberá protegerse (…)” y (ii) remplazarlo por uno en el que se describan claramente los límites que la jurisprudencia constitucional ha fijado para la objeción de conciencia a la IVE, tal y como fueron resumidos en el numeral 82 de la parte motiva de la presente sentencia. En el mismo término, se deberán COMUNICAR las modificaciones de la Circular a sus destinatarios.

    Séptimo.- ORDENAR al Procurador General de la Nación, A.O.M., ELIMINAR del numeral 8 de la primera directriz de la Circular 021 de 2011 toda referencia al derecho de las instituciones a objetar conciencia o la posibilidad de su ejercicio colectivo, en lo que toca con la IVE, en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia. En el mismo término, se deberán COMUNICAR las modificaciones de la Circular a sus destinatarios.

    Octavo.- ORDENAR a la Comisión de Regulación en Salud que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, LEVANTE la suspensión de la decisión acerca de la inclusión del principio activo misoprostol en el Plan Obligatorio de Salud y, en consecuencia, CONTINÚE su trámite desde la etapa en la cual fue suspendido.

    Noveno.- PREVENIR a las P.D.M.E.C. e I.M.H.C. para que se ABSTENGAN de interferir de manera infundada en el proceso de inclusión del misoporstol en el Plan Obligatorio de Salud, por ejemplo, reiterando las objeciones cuya fundamentación ha sido descartada en el numeral 90 de las consideraciones de la presente sentencia.

    Solicitud de nulidad de la sentencia T-627 de 2012 formulada por M.I.C.C. en condición de Procuradora General de la Nación (E).

17. En escrito presentado el 24 de septiembre de 2012 la Procuradora General de la Nación (e) solicitó la nulidad de la sentencia T-627 de 2012. Estimó satisfechos los presupuestos procesales y materiales dispuestos en la jurisprudencia constitucional para la nulidad de las sentencias de revisión, por las siguientes razones:

18. Se encuentra legitimada para proponer la nulidad por cuanto es su deber velar por el cumplimiento de la Constitución y las decisiones judiciales y porque en el proceso fueron accionados el Procurador General de la Nación y dos Procuradoras Delegadas.

19. En criterio de la peticionaria, la nulidad se radicó “dentro del término legal pertinente, toda vez que los funcionarios accionados dentro del respectivo proceso de tutela fueron notificados de la decisión adoptada en la sentencia que aquí se impugna el 17 de septiembre de 2012 (Anexo Nº2) y que algunas de las accionantes, según constancia secretarial que se adjunta (Anexo Nº 3), lo fueron el 19 de septiembre de 2012, con lo cual el término para presentar como Ministerio Público la solicitud de nulidad vence el 24 de septiembre del año en curso”.

20. Bajo ese entendido, formuló cuatro cargos de nulidad que denominó de la siguiente manera[10]:

    20.1. Violación directa de la Constitución Política al desconocer la S. Octava de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional el derecho fundamental al debido proceso al proferir la sentencia T-627 de 2012.

    20.2. Violación al debido proceso por desconocimiento de los requisitos constitucionales y legales de procedencia y procedibilidad de la acción de tutela.

    20.3. Violación directa de la Constitución Política por restricción indebida de las competencias constitucionales del Procurador General de la Nación y del Consejo de Estado por extralimitación de funciones de la S. Octava de Revisión al proferir la sentencia T-627 de 2012.

    20.4. Violación al debido proceso por indebida valoración de las pruebas e injustificada fundamentación fáctica.

27. Con fundamento en los anteriores cargos la incidentante solicita a la S. Plena de la Corte Constitucional que i) acepte como parte integrante de la petición de nulidad los escritos que radicó el 8 y 9 de agosto de 2012 en la Secretaría de la Corte; ii) dé prelación a la solicitud de nulidad de conformidad con lo establecido en el artículo 63A de la Ley 270 de 1996; iv) acepte como prueba los anexos de la petición de nulidad; v) decrete audiencia pública para que el ministerio público pueda defender la solicitud de nulidad; vi) declare la nulidad de la sentencia T-627 de 2012; vii) adopte las medidas que considere pertinente en atención al conflicto de intereses de una de las accionantes y viii) valore los efectos jurídicos del cumplimiento de las órdenes impartidas por la S. Octava de Revisión[11].

    Solicitud de nulidad propuesta por H.S.T. contra la sentencia T-627 de 2012[12].

28. Mediante escrito del 20 de septiembre de 2012 el señor H.S.T. solicitó a la S. Plena de la Corte Constitucional que declare la nulidad de parte u oficio de la sentencia T-627 de 2012. Sostiene que aunque no es parte del proceso se encuentra legitimado para actuar por cuanto “el artículo 11 del código del menor permite participar a cualquier persona en cualquier proceso en el que se avisare (sic) que se están violando o amenacen los derechos de menores como lo es la vida de los niños concebidos que se irían a asesinar como en este caso…”. Añade, que “la Corte debe aclarar este topico (sic) de permitir la nulidad a cualquier persona cuando se pretenda modificar la constitución o fallos de la propia corte y no solo a las partes en los procesos de revisión de tutelas de la corte”. Para sustentar la solicitud, formula los siguientes cargos[13]:

    Cargo primero: violación manifiesta del debido proceso y derecho a la defensa en el trámite de tutela.

    Cargo segundo: la acción de tutela no cumplía los requisitos procesales de procedibilidad.

    Cargo tercero: falta absoluta de competencia para regular y modular fallos en forma indefinida y ampliar sentencias seis años después al modificar vía tutela fallos de exequibilidad.

    Cargo cuarto: la sentencia T-627 de 2012 citó un fallo del Consejo de Estado que no resultaba aplicable al asunto.

    En atención a lo expuesto, el incidentante solicita que se declare la nulidad de la sentencia T-627 de 2012 con el fin de que se cite a terceros determinados e indeterminados que quieran participar en la discusión. Como consecuencia de la nulidad, pide que la Corte mantenga en firme las sentencias de instancia que negaron la tutela y ordene la celebración de una consulta popular o referendo para que ratifique si está permitido en Colombia “el derecho a abortar”.

    Escritos presentados en el trámite del incidente de nulidad

    Escritos presentados por la Procuraduría General de la Nación

33. Por medio de escrito del 04 de octubre de 2012 la Viceprocuradora General de la Nación indicó que el 20 de septiembre de 2012 dos citadores del Consejo Seccional de la Judicatura radicaron en la Secretaría de esa corporación un “informe especial” en el cual señalaron que la accionante A.T.R. en el momento de notificarse registró como fecha el 19 de septiembre de 2012 cuando en realidad se notificó el día 17 de septiembre de ese año.

    Sobre esa base, la Viceprocuradora sostiene que solicitó la nulidad de la sentencia T-627 de 2012 el día 24 de septiembre de ese año porque en la mañana del día jueves 20 del mismo mes y año, obtuvo de parte del juez de primera instancia copia de la notificación personal de dos accionantes en la que se consignaba que recibieron el oficio el 19 de septiembre de 2012.

    La interviniente manifiesta que no es legítimo ni conveniente que se pretenda tener por notificadas a las 1.280 accionantes mediante la comunicación realizada a solo dos de ellas. Por esa razón, solicita que el escrito presentado el 24 de septiembre de 2012 se entienda radicado dentro del término legal.

34. En escrito radicado el 22 de febrero de 2013 las accionadas I.M.H.C. y M.E.C.G., invocando el derecho fundamental de petición, formularon “algunas preguntas y solicitudes respecto de las actuaciones que se han adelantado por parte de esa corporación con motivo del incidente de nulidad que se ha promovido contra la citada sentencia de revisión”.

35. En oficio del 11 de marzo de 2013 M.I.C.C., en condición de Procuradora General (e), pidió dar pronta solución al incidente de nulidad propuesto contra la sentencia T-627 de 2012.

36. En escrito del 05 de junio de 2013 las accionadas I.M.H.C. y M.E.C.G. solicitaron respuesta al derecho de petición formulado el 22 de febrero de 2013 en el asunto de la referencia. Ratificaron que, en su criterio, este debía ser resuelto por la S. Plena de la corporación.

    Escritos presentados por las accionantes

37. A través de auto del 9 de octubre de 2012 el magistrado (e) A.J.E. corrió traslado de la solicitud de nulidad a la parte accionante en el trámite de tutela.

38. Mediante escrito del 12 de octubre de 2012 las ciudadanas M. delP.R.L. y K.C. solicitaron a la S. Plena rechazar por extemporánea la nulidad propuesta por la Procuradora General de la Nación (e) o, subsidiariamente, denegar la pretensión por no existir violaciones al debido proceso.

39. Entre el 22 de junio de 2015 y 30 del mismo mes y año las ciudadanas M.E.B., M.C.P.L., V.M.R., A.M.D., S.L.L.D., L.I.B.R. y M.C.P. solicitaron por separado que el magistrado A.R.R. se declarara impedido para conocer el proceso de la referencia teniendo en cuenta que el 03 de agosto de 2014 se refirió expresamente a la solicitud de nulidad de la sentencia T-627 de 2012 y avanzó el sentido y fundamento de su posición en declaraciones rendidas al periódico El Tiempo.

    Escritos presentados por terceros

40. A través de escrito del 24 de septiembre de 2012 los ciudadanos W.J.M.L., A.M.L., L.A.R.P., E.P., J.F.G.D. y D.G. coadyuvaron el incidente de nulidad presentado por la Procuraduría General de la Nación. Solicitan, además, la convocatoria a audiencia pública y la compulsa de copias del material probatorio a la Fiscalía General de la Nación, al Ministerio Público, a la Cámara de Comercio y a las demás autoridades que la Corte considere pertinente.

41. En escrito radicado el 17 de octubre de 2012 la señora C.A.C. de B. en condición de ciudadana e “integrante del grupo de Facebook “Mujeres con A.O.”…”, coadyuvó la solicitud de nulidad formulada por la Procuradora General de la Nación (e).

42. A través de escrito del 23 de noviembre de 2012 los ciudadanos y ciudadanas R.U.Y., D.E.G., P.M.A. y P.R.G. intervinieron en el trámite de nulidad y solicitaron a la Corte que no declare la nulidad de la sentencia T-627 de 2012.

    Cambio de ponente por aceptación de impedimento

43. En escrito estudiado por la S. Plena el 16 de julio de 2015 el magistrado A.R.R. manifestó su impedimento para conocer la solicitud de nulidad de la sentencia T-627 de 2012 al incurrir en la causal dispuesta en el numeral 4 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004. Por auto del mismo día, el Pleno de la Corte aceptó la solicitud y lo separó del conocimiento del asunto. El 03 de agosto de 2015 la Secretaría General de la Corte remitió al despacho de la magistrada (e) M.Á.R. el expediente de nulidad de la referencia para su sustanciación.

Requisitos para la procedencia excepcional de la declaratoria de nulidad de las sentencias de revisión de las acciones de tutela. Reiteración de jurisprudencia.

44. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la declaratoria de nulidad de una sentencia de revisión es una medida extraordinaria[14]. Por ese motivo, únicamente procede cuando concurren “situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”. Esa transgresión, por demás, “tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar[15]…”[16].

45. En este sentido, la jurisprudencia ha concluido que la solicitud de nulidad de una sentencia de revisión no puede, en ningún caso, convertirse en un recurso contra la providencia adoptada por la S. de Revisión. Igualmente, que el debate sobre el asunto respectivo no puede reabrirse gracias a la utilización de una solicitud de nulidad[17], pues esta no opera para impugnar las decisiones de este Tribunal, como una instancia adicional ni, mucho menos, como una oportunidad para reabrir debates probatorios o argumentativos que ya han sido resueltos[18].

46. Tomando en consideración estas características, la Corte ha trazado las siguientes pautas para analizar la procedencia de una solicitud de nulidad de una sentencia de revisión.

47. Presupuestos formales de procedencia. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la admisibilidad de la solicitud de nulidad de las sentencias de revisión de tutela se sujeta al cumplimiento de estos requisitos[19]:

    i) Quien proponga el incidente de nulidad debe contar con legitimación activa para tal efecto, esto es, debe ser incoado por quien haya sido parte en el trámite constitucional o por un tercero con interés directo que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión[20].

    ii) La solicitud debe presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del fallo al incidentante. Vencido este término, se entiende que toda circunstancia que pueda acarrear la nulidad de la sentencia queda saneada[21]. Si el vicio alegado se fundamenta en situaciones acaecidas con anterioridad al momento de proferir el fallo, la solicitud de nulidad deberá solicitarse antes de que la S. de Revisión emita la sentencia correspondiente, de conformidad con lo señalado en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991. Si las partes que intervinieron en el proceso constitucional no elevan petición en ese sentido dentro de la oportunidad prevista, pierden su legitimidad para invocar la nulidad posteriormente[22].

    iii) El solicitante tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes, que la sentencia cuestionada vulnera el derecho al debido proceso. Como se indicó, el incidente de nulidad no es una oportunidad para reabrir la discusión jurídica y probatoria resuelta en el fallo. Por eso, una censura sustentada en el inconformismo del peticionario ante lo decidido o en una crítica al estilo argumentativo o la redacción utilizada por la sala de revisión carece de eficacia para habilitar el estudio de fondo de la petición.[23]

48. Presupuestos materiales de procedencia. La jurisprudencia constitucional ha identificado las siguientes causales de nulidad[24]:

    - Cuando una S. de Revisión desconoce la jurisprudencia de la S. Plena de la Corte o la jurisprudencia en vigor de las S.s de Revisión[25].

    - Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley.[26]

    - Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada;[27] igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.

    - Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.[28]

    - Cuando la sentencia proferida por una S. de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional[29].

    - Cuando de manera arbitraria el fallo deja de analizar asuntos de relevancia constitucional con efectos transcendentales para el sentido de la decisión que se adoptó.[30]

    La afectación del debido proceso por parte de la sala de revisión tiene naturaleza cualificada. Por tanto, “debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”.[31]

49. En suma, la solicitud de nulidad de las sentencias que profiere la Corte Constitucional da lugar, por lo tanto, a un trámite de naturaleza excepcional, que está sometido a estrictos requisitos de procedencia, relacionados con la presencia de irregularidades ostensibles y trascendentales que afecten de manera cierta el derecho fundamental al debido proceso. Esta corporación ha dicho, además, que el procedimiento no puede originar la reapertura del debate jurídico que resolvió la sentencia objeto de reproche[32], por lo cual su estudio se circunscribe a la verificación de las exigencias de procedencia formal y material antes referidas. Siguiendo esos lineamientos, la Corte se pronunciará, a continuación, sobre la procedencia de la solicitud de nulidad de la referencia.

De la nulidad propuesta por M.I.C.C. en condición de Procuradora General de la Nación (E).

a. Cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad

Legitimación para solicitar la nulidad

50. En los Autos 282 de 2010, 283 de 2010, 038 de 2012 y 502 de 2015 la S. Plena de la Corte estableció que la Procuraduría General de la Nación tiene legitimidad por activa para interponer incidente de nulidad en contra de las sentencias proferidas por las S.s de Revisión de esta corporación.

    No obstante, precisó que esa facultad está restringida a la defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos fundamentales de las partes, razón por la cual, se debe sustentar concretamente en alguna de esas hipótesis y evitar la utilización de esa potestad para perseguir intereses distintos. En esa dirección, “no basta con que la Procuraduría General de la Nación simplemente afirme que actúa movido por uno o varios de estos motivos, sino que ello se debe sustentar de forma precisa”[33].

    En el presente asunto, la S. encuentra que la Procuradora General de la Nación (E) tiene legitimidad para promover la nulidad de la sentencia T-627 de 2012, en tanto acusa la infracción del derecho al debido proceso de tres servidores públicos de la entidad que representa y expone las razones que sustentan la supuesta infracción procesal.

    Análisis del requisito de oportunidad

51. En el Auto 038 de 2012 la S. Plena de la Corte estableció las reglas aplicables al momento de evaluar el cumplimiento del requisito de oportunidad en las solicitudes de nulidad presentadas por la Procuraduría General de la Nación en cuanto Ministerio Público.

    En esa ocasión, el Pleno de la corporación analizó dos hipótesis diversas atendiendo al instante en que se notifica el fallo cuestionado a la Procuraduría. De esta manera, estableció que cuando la sentencia objeto de trámite incidental es comunicada directamente a la entidad, el plazo de formulación de la petición de nulidad es de tres días, contados a partir del día siguiente a la realización de la diligencia:

    Como se expresó, uno de los requisitos formales de procedencia de la solicitud de nulidad es que el incidente se proponga de manera oportuna, esto es, “antes de proferido el fallo” (artículo 49 Decreto 2067 de 1991) si la nulidad tiene su origen con anterioridad al mismo o dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia cuando la nulidad se produce por el fallo en sí mismo. De conformidad con los autos 282 y 283 de 2010, estos mismos términos deben ser respetados por la Procuraduría General de la Nación.

    Al contrario, cuando la sentencia de revisión no es comunicada directamente ante el Ministerio Público, la S. determinó que debía darse aplicación a las reglas dispuestas para la notificación por conducta concluyente. Por lo tanto, señalo que:

    Así, desde la notificación por conducta concluyente, es decir, a partir de la presentación de un escrito firmado o de la realización de una audiencia o diligencia en que se manifieste que se conoce la sentencia de revisión o se mencione la misma, la Procuraduría tendrá el plazo perentorio de tres días para iniciar el incidente de nulidad, lo que resulta apenas lógico pues en esta hipótesis se encuentra probado que la entidad sabe de la existencia de la decisión.

52. En el presente asunto, la incidentante impetró la nulidad de la sentencia T-627 de 2012 a través de escrito radicado en la Secretaría General de esta corporación el 24 de septiembre de 2012.

    Mediante oficio STB-793/2012 la Secretaría General de la Corte solicitó al Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá que certificara la fecha de notificación de la sentencia atacada. En respuesta, envió copia de los oficios de notificación personal remitidos a las partes.

    En lo que se refiere al Ministerio Público, se advierte que los oficios dirigidos al Procurador General de la Nación, A.O.M., a la Procuradora Delegada para los Derechos de la Infancia, Adolescencia y Familia, I.M.H., y la Procuradora Delegada para la Función Pública, M.E.C., tienen constancia de recibo el lunes 17 de septiembre de 2012.

    En ese entendido, la representante del Ministerio Público contaba con tres días para radicar la petición de nulidad, computables a partir del día siguiente al recibo de la comunicación de conformidad con la hipótesis primera dispuesta en el Auto 038 de 2012. Esto es, desde el martes 18 de septiembre de 2012 hasta el jueves 20 de ese mes y año.

    Pese a esto, la Procuraduría solo presentó la petición de nulidad el lunes 24 de septiembre de 2012, es decir, por fuera del término fijado en la jurisprudencia constitucional para el efecto. La incidentante argumenta, empero, que el plazo para radicar el escrito de nulidad debe computarse desde el día siguiente al 19 de septiembre de 2012, pues en esa fecha se notificaron dos de las accionantes.

    La S. encuentra, sin embargo, que la postura del Ministerio Público no tiene asidero en el Auto 038 de 2012, por cuanto este expresamente determinó las consecuencias aplicables al evento de notificación personal a la entidad, como se expuso en párrafos precedentes. En todo caso, la Corte ha puntualizado que el término de formulación de la nulidad, independientemente de quién la solicite, debe contarse a partir de la fecha de comunicación del fallo al respectivo incidentante:

    En suma, una vez conocida la sentencia por parte del promotor del incidente de nulidad, aquel cuenta con el término de tres días para presentar su solicitud, porque de no hacerlo dentro de ese plazo aquella será rechazada por extemporánea[34], y además, se entiende que toda circunstancia que acarrearía la nulidad del fallo queda saneada[35].

    En aplicación de esa regla, en las decisiones en que la S. ha rechazado por extemporánea una petición de nulidad propuesta contra una sentencia de revisión, ha estudiado el cumplimiento del referido término únicamente respecto del solicitante. En otras palabras, ha verificado el momento en que el incidentante fue enterado de la decisión cuestionada, y a partir de este ha contado el plazo de tres días, sin importar la fecha en que la otra parte fue notificada de la providencia acusada de nulidad[36].

    Por estos motivos, no es posible asumir que el término que tenía la Procuraduría General de la Nación para presentar el incidente de nulidad vencía el 24 de septiembre del 2012, como lo pretende la peticionaria.

    Así las cosas, la S. Plena de la Corte rechazará por extemporánea la solicitud de nulidad formulada por la Procuradora General de la Nación (E) M.I.C.C. contra la sentencia T-627 de 2012, y por la misma razón se abstendrá de estudiar las demás pretensiones realizadas en el trámite incidental.

    De la nulidad propuesta por H.S.T. contra la sentencia T-627 de 2012.

    a. Cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad

    Legitimación para solicitar la nulidad

53. Mediante escrito del 20 de septiembre de 2012 el ciudadano H.S.T. presentó incidente de nulidad contra la sentencia T-627 de 2012 por considerar que se infringió su derecho al debido proceso.

    Como reiteró la S. en párrafos precedentes, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la interposición de un incidente de nulidad contra una sentencia de revisión de esta corporación exige el cumplimiento de una serie de requisitos, entre ellos el de legitimación por activa. En esa dirección, la Corte ha señalado que el incidente de nulidad puede ser solicitado por quien ha sido parte en el proceso de tutela o por quienes hayan tenido la calidad de terceros intervinientes afectados por las órdenes proferidas en la sentencia cuestionada.

    Bajo esa panorámica, en el presente caso la S. encuentra que el solicitante no fue parte en el trámite de tutela que culminó con la expedición de la sentencia T-627 de 2012, no fue vinculado al mismo y las órdenes dictadas en esta no se dirigieron contra él. Igualmente, la sentencia tampoco le impuso obligación alguna ni afectó posiciones jurídicas de las cuales fuera titular.

    En efecto, examinada la providencia cuestionada, se aprecia que las órdenes que la misma dictó se dirigieron contra el Procurador General de la Nación, A.O.M., la Procuradora Delegada para los Derechos de la Infancia, Adolescencia y Familia, I.M.H., la Procuradora Delegada para la Función Pública, M.E.C. y la Comisión de Regulación en Salud, sin imponer una determinada carga al incidentante o modificar una posición jurídica particular que este ostentara (Supra 16).

    Así las cosas, como en estos términos el señor H.S.T. carece de legitimación para formular la nulidad de la sentencia T-627 de 2012, la S. Plena de la Corte rechazará su petición[37].

En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional,