Auto nº 470/16 de Corte Constitucional, 5 de Octubre de 2016

1. El veintiocho (28) de marzo dos mil dieciséis (2016), el doctor E.M.L. presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión "acuerdo" contenida en el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC en La Habana (Cuba) el veintiséis (26) de agosto de dos mil doce (2012), incorporado en la Resolución 339 de 2012.

2. El veintiuno (21) de abril de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado S. J.I.P.P. admitió la demanda presentada por el doctor E.M.L..

3. El cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), el Procurador General de la Nación, A.O.M., interpuso nulidad con el fin de que la Sala Plena de la Corte Constitucional dejara sin efectos lo actuado hasta ese momento y en forma subsidiaria solicitó a la Sala Plena de esta Corporación que reconozca la improrrogabilidad de su competencia y se declare incompetente para continuar conociendo del proceso de la referencia por los siguientes motivos:

   3.1. Consideró que en el presente caso existe una violación de la competencia, por cuanto el Magistrado J.I.P.P. decidió admitir una acción presentada contra un acto administrativo constituido por la Resolución 339 de 2012 “por la cual se autoriza la instalación y desarrollo de una mesa de diálogo, se designan delegados del Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones" que incluye el "Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera". En este sentido, adujo que el texto constitucional es claro en delimitar la competencia de la Corte Constitucional para conocer de acciones de inconstitucionalidad contra leyes y otras normas que materialmente también tienen fuerza de ley, dejando a salvo la competencia del Consejo de Estado para realizar el control de constitucionalidad de actos administrativos del orden nacional.

   3.2. Señaló que el numeral 2° del artículo 237 de la Constitución establece como atribución del Consejo de Estado "conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, mientras que el artículo 241 Superior confía a la Corte Constitucional la función de: "4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación; y 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación".

   3.3. Expuso que en el auto admisorio no se justifica la admisión de la demanda sino que simplemente se hace una breve mención al artículo 6 del Decreto 2067 de 1991:"En virtud del artículo 6 del Decreto ley 2067 de 1991, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la presunta incompetencia para conocer de una demanda no surge de la simple comparación de la norma acusada con las funciones atribuidas a la Corte por la Carta Política, se debe privilegiar su admisión al tratarse de un derecho ciudadano y de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, para que, en definitiva, sea la Sala Plena mediante sentencia, y no uno de sus magistrados por auto interlocutorio, quien adopte la decisión que corresponda". Al respecto afirmó que en el citado párrafo no hay una justificación siquiera breve o escueta que indique por qué podría haber alguna duda respecto de la incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de una resolución del Presidente de la República expedida con fundamento en las competencias que le otorga la Ley 418 de 1997.

   3.4. Adujo que de la revisión de las competencias que la Constitución Política le ha otorgado a la Corte Constitucional se concluye que no aparece incluida, en forma alguna, la norma que está siendo demandada y, por el contrario, ésta encaja dentro de la categoría general de normas cuyo control corresponde al Consejo de Estado, aunado a que el magistrado sustanciador no encuentra una justificación al menos preliminar y superficial de por qué hay duda sobre la competencia de la Corte Constitucional, por lo cual se debe remitir el caso o proceso a esa autoridad judicial.

   3.5. Afirmó que en el presente caso tampoco aparece una mínima justificación para decir que la demanda o la norma demandada dentro del expediente D-11329 se encuadre dentro de alguna de las denominadas competencias atípicas de la Corte Constitucional, ni se refiere a una situación en la que el acto administrativo demandado (formal y materialmente acto administrativo) pudiera llegar a quedarse sin control judicial y que por ello se justificara que la Corte Constitucional se abrogara esa competencia.

   3.6. Señaló que incluso actualmente cursa en el Consejo de Estado una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 108 de 2015 y que el propio actor solicitó a la Corte Constitucional remitir a esta Corporación los procesos que existieran (si los hubiere) directamente contra la Resolución 339 de 2012, lo que indica que él mismo reconoce la competencia o, al menos, el eventual conflicto de competencia que podría suscitarse con esa corporación respecto al juicio constitucional de la norma demandada.

   3.7. Expresó que en caso de que la Sala Plena estime que la expresión "sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso" del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 ha de interpretarse, no de cara al artículo 29 Superior, sino de conformidad con la institución anulatoria propia del Código General del Proceso, solicita que se declare la improrrogabilidad de su competencia y, como consecuencia, se remitan las diligencias al Consejo de Estado.

4. El diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016) el Magistrado J.I.P.P. decidió “informar a la Procuraduría General de la Nación que la solicitud de nulidad procesal e improrrogabilidad de la competencia presentada será examinada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la oportunidad procesal correspondiente”, por los siguientes motivos:

   4.1. Señaló que en la Sentencia C-474 de 2013[1] la Corte Constitucional sostuvo que el Decreto 2067 de 1991 "ha fijado dos momentos que claramente se pueden independizar, en los cuales se evalúa si la Corte Constitucional es competente o no para pronunciarse en relación con una demanda de inconstitucionalidad": el primero tiene lugar cuando "el Magistrado sustanciador se manifiesta sobre la admisión de la demanda, respecto de lo cual la jurisprudencia ha reconocido que 'cada uno de los magistrados que integran esta Corporación son autónomos e independientes en el ejercicio del control de admisión" mientras que el segundo se presenta cuando la Sala Plena se dispone a proferir sentencia, porque a partir de ese instante "cuenta con todos los elementos de juicio para examinar, conforme a la argumentación expuesta por el ciudadano demandante, por los intervinientes y por el Procurador General de la Nación, si se cumplen a cabalidad los supuestos para un pronunciamiento de fondo".

   4.2. Afirmó que la jurisprudencia constitucional ha distinguido las competencias (típicas - atípicas) al ejercer el control judicial de constitucionalidad, según se encuentren o no expresamente reguladas en los artículos 241 de la Constitución y 10 de sus disposiciones transitorias. En esa medida, la Corte ha reconocido su competencia para examinar algunas disposiciones que, prima facie, no se encuentran comprendidas dentro de la normativa contentiva de sus funciones, cuyas razones y criterios pueden encausarse en las siguientes reglas: (i) prohibición de inexistencia de control; (ii) regla de equivalencia posicional en el sistema de fuentes; (iii) obligación de considerar criterios formales, materiales y procedimentales; (iv) regla de prevalencia del criterio material; y (v) regla de competencia exclusiva del Consejo de Estado.

   4.3. Expresó que las Sentencias C-049 de 2012[2] y C-280 de 2014[3] han delimitado algunos de los supuestos constitutivos de competencias atípicas de esta Corporación: “decretos compilatorios de leyes; decretos expedidos con ocasión de facultades conferidas por disposiciones transitorias de la Constitución que no preceden al artículo 10; decretos que corrigen yerros en disposiciones con fuerza de ley; decreto de ejecución de la convocatoria de un referendo constitucional; acto de autoridad electoral de determinación del censo electoral en el marco de la reforma constitucional por referendo; actos de particulares gestores de una iniciativa popular para tramitar una ley de convocatoria a un referendo constitucional; decretos que convocan a sesiones extraordinarias al Congreso de la República; decretos y resoluciones adoptados en cumplimiento de lo dispuesto en un acto legislativo; acuerdos internacionales simplificados que regulan materias propias de un tratado internacional; entre otros”.

   4.4. Expuso que si bien es cierto que en términos generales está definido el ámbito de competencias tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, también lo es que en la práctica no siempre resulta fácil determinar cuándo una normativa o acto general está comprendido o no dentro de las competencias de los artículos 241 y 10 transitorio de la Constitución, lo cual permite sostener que no ha sido un asunto pacífico ni se han agotado la totalidad de los supuestos en que debe asumir el conocimiento.

   4.5. Afirmó que la nulidad planteada por falta de competencia funcional no corresponde resolverla al Despacho del Magistrado S., sino a la Sala Plena de la Corte Constitucional, dado que los argumentos de la Procuraduría General de la Nación constituyen precisamente uno de los ejes de la problemática jurídica planteada por el accionante al hacer ejercicio de sus derechos políticos.

   4.6. Adujo que el Magistrado S. se pronunció sobre la admisión de la demanda, lo cual hace parte de la fase inicial del proceso, como quiera que el debate sobre la competencia funcional constituye uno de los puntos centrales de discusión y habiendo encontrado suficientemente fundamentada la pretensión de una sentencia modulada procedió a privilegiar su admisión, tal como lo exige el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional[4].

El veinticinco (25) de mayo de dos mil dieciséis (2016), el Procurador General de la Nación presentó recurso de súplica en contra del auto proferido el diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016) a través del cual el Magistrado S. decidió “informar a la Procuraduría General de la Nación que la solicitud de nulidad procesal e improrrogabilidad de la competencia presentada será examinada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la oportunidad procesal correspondiente” por los siguientes motivos:

1. Expresa que el auto recurrido es de naturaleza atípica frente a las que están contempladas en el Decreto 2067 de 1991, pues a través del mismo se aplazó una decisión perentoria y se impidió al juez natural que es la Sala Plena adoptar la respuesta que en derecho corresponda, por lo cual considera que es procedente el recurso de súplica de acuerdo a las reglas sustanciales del debido proceso y no por su señalamiento taxativo.

2. Manifiesta que el auto del diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016) sustrajo a la Sala Plena de la Corte de su competencia funcional para pronunciarse sobre la nulidad interpuesta, por lo cual el único recurso que puede subsanar este vicio es el de alzada.

3. Aduce que el numeral segundo de la parte resolutiva de la decisión impugnada solamente puede ser interpretado como relativo a la improcedencia del recurso de reposición, pues de lo contrario la Sala Plena quedaría sometida a la decisión de un solo magistrado.

4. Afirma que solamente la Sala Plena de la Corte Constitucional tiene competencia para decidir sobre la nulidad presentada en contra del auto admisorio de la demanda en virtud de lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, por lo cual al haber adoptado una decisión sobre ésta, el Magistrado S. asumió competencias que solamente tiene la Sala Plena.

5. Señala que según el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 las nulidades que ocurran desde la admisión de la demanda hasta antes del fallo corresponden a un incidente ordinario al interior del proceso de constitucionalidad. En este sentido afirma que resulta ilógico que se permita el avance de las diligencias hasta el fallo final, con un posible vicio insubsanable a cuestas como es la falta de jurisdicción.

6. Agrega que la nulidad no puede ser decidida en la sentencia, sino mediante auto independiente, tal como lo ordena el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, al tratarse de un asunto de trámite.

7. Afirma que sin perjuicio de lo anterior, el Magistrado S. del recurso de súplica debe declarar oficiosamente la nulidad del auto recurrido, por haber sido proferido con falta absoluta de competencia funcional, sustrayendo al juez natural de su competencia para decidir y en ese sentido debe permitirse a la Sala Plena que decida sobre el incidente inicialmente formulado.

1. Sobre la procedencia del recurso de súplica

   1.1. Según lo señalado por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica procede únicamente en aquellos casos en los que se rechaza la demanda en una acción pública de inconstitucionalidad: “Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte”. Por lo anterior, la Corte Constitucional ha considerado de manera, reiterada y uniforme que el objeto del recurso de súplica es excepcional[5] y únicamente se circunscribe a controvertir los argumentos que el Magistrado S. adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad[6].

   1.2. Esta Corporación ha reiterado este precedente declarando improcedentes recursos de súplica presentados frente a autos distintos a los que rechazan una demanda, por ejemplo: (i) contra el auto que niega la suspensión de un proceso de constitucionalidad[7], (ii) contra los autos por medio de los cuales se decretan pruebas o se solicitan conceptos[8], (iii) contra el auto admisorio de la demanda[9], (iv) frente a autos que rechacen por improcedentes las solicitudes de cumplimiento de sentencias de tutela o de adición de las mismas[10], (v) contra el auto que niega recusación[11] o, (vi) contra el auto que ordena la devolución de expediente[12].

   1.3. En consecuencia, el recurso de súplica presentado en contra del auto proferido el diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016) a través del cual el Magistrado S. decidió “informar a la Procuraduría General de la Nación que la solicitud de nulidad procesal e improrrogabilidad de la competencia presentada será examinada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la oportunidad procesal correspondiente” deberá rechazarse por improcedente.

2. Sobre la solicitud de declaración de nulidad oficiosa

   2.1. El Procurador General de la Nación solicitó que en caso de negarse el recurso de súplica, la Sala Plena de la Corte Constitucional declare la nulidad oficiosa del auto proferido el diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016), por cuanto considera que a través de éste se vulneró gravemente el debido proceso pues: (i) se resolvió que la nulidad presentada solamente puede ser decidida dentro de la sentencia, lo cual desconocería que según lo dispuesto en el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional esta solicitud debe ser decidida con anterioridad y mediante auto separado y (ii) se asumieron facultades que solamente corresponden a la Sala Plena al hacerse consideraciones de fondo sobre la petición de nulidad.

   2.2. En relación con el primer argumento cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que las nulidades interpuestas antes de la sentencia pueden decidirse en auto separado o directamente en el fallo, tal como se hizo, por ejemplo, en las sentencias C - 1299 de 2005[13], C - 1300 de 2005[14], C – 355 de 2006[15], C - 075 de 2007[16], C - 178 de 2007[17], C - 258 de 2013[18] y C - 683 de 2015[19]. Así mismo, debe resaltarse que en algunas de estas decisiones también se invocó la vulneración de la competencia como causal de nulidad:

   (i) En las Sentencias C – 1299 de 2005 y C – 1300 de 2000 los demandantes alegaron que debería declararse la nulidad de lo actuado porque la competencia para juzgar las normas demandadas se agotó con una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada.

   (ii) En la Sentencia C - 178 de 2007 se analizó la nulidad interpuesta por el accionante porque “la norma demandada no se encuentra dentro de los actos señalados en el artículo 241 de la Constitución Política que le ordena “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo”.

   (iii) En la Sentencia C - 683 de 2015 se estudió una nulidad presentada por la presunta violación de la competencia porque: según el solicitante solo el Legislador es competente para establecer los sujetos que pueden adoptar; existe cosa juzgada constitucional y se configura “nulidad por incompetencia y falta de jurisdicción del Magistrado S. por tener incurso (sic) en una causal de impedimento sobreviniente durante el trámite del juicio constitucional”.

   En virtud de lo anterior puede concluirse que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que las nulidades presentadas antes de la sentencia en las cuales se invoque como causal la vulneración de la competencia, tal como sucede en este caso con la nulidad presentada por la Procuraduría General de la Nación el cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), pueden ser decididas directamente en el fallo.

   2.3. Adicionalmente, el artículo 106 del Reglamento de esta Corporación (Acuerdo 02 de 2015) reitera que si la nulidad se invoca con anterioridad a la sentencia, la misma podrá ser decidida en dicha providencia o en un auto separado, salvo se trate de un asunto de mero trámite:

   “Sobre las nulidades. Una vez presentada oportunamente una solicitud de nulidad y previa comunicación a los interesados, la misma deberá ser resuelta por la Sala Plena de acuerdo con las siguientes reglas:

   1. Si la nulidad se invoca con anterioridad a la sentencia, la misma podrá ser decidida en dicha providencia o en un auto separado. Si la nulidad se refiere a aspectos meramente de trámite se resolverá en auto. En este último caso, la decisión se adoptará en los quince días siguientes al envío de la solicitud al magistrado ponente por la Secretaría General.

   2. Si la nulidad se invoca con respecto a la sentencia, la misma será decidida en auto separado, en el término máximo de tres meses, contado desde el envío de la solicitud al magistrado ponente por la Secretaría General. Sin perjuicio de lo anterior, el proyecto se deberá registrar por lo menos quince días antes de su vencimiento”[20].

   2.4. Las causales de nulidad planteadas por la Procuraduría General de la Nación no constituyen aspectos de mero trámite sino de naturaleza sustantiva[21], pues se refieren a un tema esencial del proceso de constitucionalidad como es la competencia, ya que ésta constituye un elemento fundamental del debido proceso[22] y un presupuesto de contenido sustantivo de los actos jurídicos[23].

   2.5. Por lo anterior, la Sala Plena considera que el Magistrado S. no desconoció el debido proceso al haber señalado que la nulidad presentada por el Procurador General de la Nación se estudiará en la sentencia, pues la jurisprudencia constitucional señalada y el Reglamento de esta Corporación así lo permiten.

   2.6. Por otro lado, el auto proferido el diecinueve (19) de mayo de dos mil dieciséis (2016) tampoco desconoció la competencia de la Sala Plena para decidir la nulidad interpuesta por la Procuraduría General de la Nación, pues de manera textual decidió: “informar la Procuraduría General de la Nación que la solicitud de nulidad procesal e improrrogabilidad de la competencia presentada será examinada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la oportunidad procesal correspondiente.”

   2.7. En virtud de lo anterior, es claro que lejos de haber asumido competencias que no le correspondían, el Magistrado S. simplemente señaló que el organismo que debería decidir la nulidad presentada por la Procuraduría General de la Nación es la Sala Plena, lo cual no desconoció el debido proceso, sino que aplicó el artículo 106 del Acuerdo 02 de 2015 y la jurisprudencia de esta Corporación, que señalan que es esa la instancia competente para tramitar y decidir los incidentes de nulidad que se promueven contra los procesos que se surten ante la Corte Constitucional[24].

La Corte Constitucional reitera que (i) el recurso de súplica no procede contra el auto que admite la demanda de constitucionalidad sino contra el auto de rechazo de la misma y (ii) una nulidad interpuesta frente a un asunto que no sea de trámite, como lo es la competencia, puede ser resuelta en la sentencia.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,