Auto nº 527/15 de Corte Constitucional, 12 de Noviembre de 2015

1. La acción pública

   El ciudadano C.F.R.F. presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales) de la Ley 1184 de 2011 “por la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones”[1], por considerar que vulneran los artículos 1, 2, 11, 42 y 98 de la Constitución Política.

   El demandante considera que la fórmula prevista en las disposiciones demandadas determina que la cuota de compensación sea de un valor muy elevado (el 60% del total de los ingresos recibidos mensualmente a la fecha de la clasificación, más el 1% del patrimonio líquido del núcleo familiar del interesado o de aquel de quien demuestre depender económicamente existentes al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la clasificación), lo que afecta el derecho al mínimo vital (art. 1 C.P.), en concordancia con el derecho a la vida (art. 11 C.P.), pues en muchos casos el valor de la cuota equivaldría a cerca de la totalidad del ingreso familiar mensual. Situación que se vuelve particularmente inequitativa para aquellas familias de menores ingresos, quienes en todo caso deberán pagar como cuota mínima el 60% del salario mínimo legal. Asimismo, es inequitativa para quienes han sido declarados inhábiles para prestar el servicio militar, toda vez que no tienen ninguna otra alternativa distinta que pagar la contribución, al margen de su condición física.

   Considera que a pesar de que la norma expresamente define que la cuota de compensación militar es una contribución “ciudadana, especial, pecuniaria e individual”, el hecho de que se tome como base gravable para su liquidación montos “equivalentes a lo que es propio del núcleo familiar de quien debe pagar la cuota de compensación militar”, vulnera el principio constitucional del orden justo (art. 2 C.P.) y los derechos de la familia como núcleo fundamental de la sociedad (art. 42 C.P.).

   Finalmente, precisa que la norma impone al joven inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado una obligación económica “basándose en un patrimonio del cual no es titular y sobre el cual no tiene disposición plena”, lo que va en contravía del artículo 98 de la Constitución que fija la edad para ejercer la ciudadanía a partir de los 18 años, pues desconoce la independencia jurídica del sujeto que tiene la capacidad plena para responder individualmente ante la ley.

2. El auto de rechazo

   A través del auto del quince (15) de octubre del dos mil quince (2015), el magistrado sustanciador L.E.V.S. rechazó la demanda por existir cosa juzgada constitucional, según lo dispuesto en los artículos 243 de la Constitución política y 6, inciso final, del decreto 2067 de 1991. Lo anterior, debido a que el problema central de la demanda de la referencia fue resuelto por la Corte en la sentencia C-600 de 2015[2], lo que impide que se adopte un nuevo pronunciamiento en ese sentido.

   La sentencia C-600 de 2015 declaró exequibles, por los cargos analizados en esa oportunidad, los apartes demandados del artículo 1 de la Ley 1184 de 2008, “en el entendido que para el inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado, que no dependa económicamente de su grupo familiar o de un tercero para efectos del pago de la cuota de compensación militar, se tomarán en cuenta como base de la contribución el total de sus ingresos mensuales y su patrimonio líquido”.

3. Notificación del auto de rechazo

   Según informó la Secretaria General de la Corporación, el auto del quince (15) de octubre de dos mil quince (2015), fue notificado por medio del estado número 157 del diecinueve (19) de octubre del mismo año, surtiendo un término de ejecutoria los días 20, 21 y 22 de octubre.

4. El recurso de súplica

   El veintiuno (21) de octubre de dos mil quince (2015), el ciudadano C.F.R.F. interpuso recurso de súplica contra el auto del quince (15) de octubre de dos mil quince (2015), al considerar que la sentencia C-600 de 2015 se pronunció sobre el artículo 1 de la Ley 1184 de 2008 (en esa oportunidad demandado parcialmente), por unas razones jurídicas diferentes de las que argumenta en su demanda. Al respecto, sostuvo:

   “[…], la sentencia hace referencia solamente a los ciudadanos obligados a pagar la contribución que NO son dependientes económicos, pues el artículo primero de la Ley 1184 de 2008 no hace una distinción entre dependientes y no dependientes y pone a todos los que no hayan cumplido 25 años en igualdad de condiciones, en el entendido de que la Cuota de Compensación Militar debe ser liquidada teniendo en cuenta el patrimonio familiar y los ingresos mensuales familiares del interesado. […]

   […]

   Si bien el Honorable magistrado [sustanciador], tuvo en cuenta que expresé otras razones distintas a las que dieron origen a la decisión de la sentencia C-600 de 2015, considero que se equivocó al pasarlas por alto; equivocación que permitió que se rechazara la demanda.

   En la demanda de inconstitucionalidad que fue rechazada argumenté que la norma acusada es inconstitucional porque vulnera el derecho al mínimo vital de los ciudadanos obligados a pagarla e incluso, el de sus familias, debido al elevado valor de la Cuota.

   E. también que se vulnera el principio de independencia jurídica que tienen las personas al obtener la ciudadanía cuando cumplen los 18 años de edad, pues se les impone, a pesar de que la misma Ley dice que es una contribución individual, una forma de liquidar la Cuota de Compensación Militar que no corresponde a su patrimonio o ingresos personales, teniéndose en cuenta valores que no pertenecen a la persona que debe liquidar la Cuota. Considero que a pesar que el ciudadano que debe pagar la cuota de compensación militar sea dependiente económico, esto no puede ser un factor para obligarlo a pagar montos por los cuales no puede responder por cuenta propia, ni mucho menos que la liquidación para su pago se efectúe, valorándose, este, como si fuera un menor de edad.

   Otro argumento que fue pasado por alto por el magistrado sustanciador, a pesar de que lo menciona en el Auto, es el hecho de que pagar la Cuota de Compensación Militar resulta inequitativo para quienes han sido declarados inhábiles para prestar servicio militar, que no tienen otra alternativa que pagar la contribución, pues, si quisieran prestar el servicio militar no podrían por no tener aptitud para ello.

   Por estas razones, aún no examinadas a fondo por la Corte Constitucional, considero que no existe cosa juzgada constitucional al respecto y que debe, esta Corporación, mediante una nueva sentencia, considerar las razones de inconstitucionalidad expresadas en la demanda que fue rechazada…” (Mayúsculas originales).

1. Oportunidad del recurso de súplica

   La Secretaría General notificó el auto del quince (15) de octubre del año en curso por estado número 157 del diecinueve (19) de octubre de dos mil quince (2015), por lo tanto el término de ejecutoria correspondió a los días 20, 21 y 22 de octubre 2015. El ciudadano C.F.R.F. interpuso el recurso de súplica el veintiuno (21) de octubre de la anualidad, es decir, en término oportuno. Así las cosas, a continuación la Sala Plena de la Corte Constitucional pasará a resolver de fondo el recurso interpuesto.

2. Admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad

   La jurisprudencia constitucional ha señalado que aun cuando toda demanda debe ser analizada a la luz del principio pro actione, dado el carácter popular que la Constitución misma le atribuye, en ella deben concurrir unas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse. Es así que el Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, en su artículo 2 prescribe que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial (num. 1); (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas (num. 2); (iii) las razones que sustentan la acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos constitucionales (num. 3); (iv) si se acusa quebrantamiento del debido trámite legislativo, entonces debe señalarse cuál es el trámite que debió haberse observado (num. 4), y (v) la razón por la cual la Corte es competente (num. 5).

   En este orden de ideas, en la demanda es necesario determinar el concepto de la violación[3]. De conformidad con la jurisprudencia constitucional el concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–, y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. Esas razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

   Así, de conformidad con lo dispuesto por la Corporación desde la sentencia C-1052 de 2001[4], toda demanda de inconstitucionalidad debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esta exigencia constituye una carga mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano, y que resulta indispensable a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de constitucionalidad. En el fallo mencionado, la Corte explicó dichos requisitos:

   “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[5], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

   “Adicionalmente, [que] las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[6] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[7] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[8]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[9].

   “De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”[10]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[11] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[12].

   “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[13] y doctrinarias[14], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[15]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[16], calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[17] a partir de una valoración parcial de sus efectos.

   “Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

   De esta forma, para que proceda la admisión de la demanda el accionante debe desarrollar el concepto de la violación, el cual debe partir del contenido normativo de los preceptos legales acusados. Se incumple, entonces, dicho requisito cuando el demandante omite concretar la acusación que debe reflejar una controversia que resulte relevante constitucionalmente[18]. En el mismo sentido, la Corte ha señalado que la demanda no puede fundamentarse en criterios subjetivos o de inconveniencia por ser extraños al objeto del debate constitucional. Así lo expuso en la sentencia C-389 de 2002[19]:

   “[…] no basta que se alegue la violación de la Carta Política, puesto que además es indispensable que la impugnación esté acompañada de argumentos que expliquen y justifiquen ese señalamiento.

   “[…]

   “Igualmente ha señalado que la argumentación de inconstitucionalidad es un requisito material de la demanda, por lo que la formulación de los cargos constitucionales debe hacerse de manera concreta contra la norma acusada, exigencia que todo ciudadano debe cumplir cuando pone en movimiento el control constitucional, imponiéndole por la vía de la acción la carga procesal de la sustentación lógica de los cargos de inconstitucionalidad. De allí que en sede de control constitucional no puedan esgrimirse criterios subjetivos o de inconveniencia pues estos son ajenos a la naturaleza del debate constitucional, por cuanto éste es un juicio técnico de confrontación entre el Texto Superior y una norma legal, que no puede dar cabida a la personal percepción que el demandante tenga de los preceptos acusados o de su inconveniencia en el ordenamiento jurídico…”[20].

   Adicionalmente, en materia de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa esta Corporación exige la demostración al menos de los siguientes presupuestos, como puede apreciarse de la sentencia C-192 de 2006[21]:

   “Cuando de activar el control de constitucionalidad abstracto por vía de acción se trata, aduciendo la existencia de una omisión legislativa relativa es menester que el ciudadano demuestre con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[22] que la norma acusada contiene una omisión legislativa relativa de conformidad con el artículo 2º numerales 3 y 5 del Decreto 2067 de 1991.

   “[…]

   “De cumplirse los anteriores parámetros sí podría la Corte considerar la procedencia de una demanda por omisión legislativa relativa, siempre y cuando estén demostrados los siguientes presupuestos: “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.”[23]

   “De lo anterior, puede señalarse que el ejercicio del derecho político a presentar demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa impone al ciudadano una fuerte carga de argumentación, que en manera alguna restringe su derecho a participar en la defensa de la supremacía de la Constitución sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior.[24]” (Negrillas fuera de texto).

   Entonces, la adecuada presentación del concepto de violación le permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos de quien demanda, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio[25].

3. Análisis del caso concreto

   En el caso concreto, la Sala Plena considera que el recurso de súplica presentado por el ciudadano C.F.R.F. está llamado a prosperar, debido a que su demanda se orienta a cuestionar no solo el artículo 1 (parcial) de la Ley 1184 de 2008, estudiado en la sentencia C-600 de 2015[26], sino también parte del parágrafo 2º del artículo 2 de dicha ley, en los dos casos, por supuesta infracción de los artículos 1, 2, 11, 42 y 98 de la Constitución Política. Para fundamentar lo anterior, argumentó (i) que el elevado monto de la cuota de compensación militar, tal como está determinada en la norma, afecta el mínimo vital no solo de los ciudadanos obligados a pagarla sino el de sus familias, lo que contradice el principio constitucional de un orden justo y los derechos de la familia como núcleo esencial de la sociedad (arts. 1, 2, 11 y 42 C.P.); (ii) que la cuota de compensación militar es inequitativa para quienes han sido declarados inhábiles para prestar el servicio militar, toda vez que no tienen ninguna otra alternativa distinta que pagar la contribución, al margen de su condición física (art. 2 C.P.); y (iii) que impone al joven inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado una obligación económica “basándose en un patrimonio del cual no es titular y sobre el cual no tiene disposición plena”, desconociendo la independencia jurídica del sujeto que tiene la capacidad plena para responder individualmente ante la ley, aunque dependa económicamente de su familia (art. 98 C.P.).

   Es importante precisar que a través de la sentencia C-600 de 2015 la Corporación estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 1184 de 2008 “por la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones”, por los cargos relativos a la infracción de:

   (i) Los principios de equidad, justicia y progresividad del tributo (arts. 95 num. 9º, 338 y 363 C.P.), pues la determinación de la base gravable de la cuota de compensación militar a partir de los ingresos y el patrimonio del núcleo familiar, en lugar de tomar exclusivamente los ingresos y el patrimonio del obligado menor de 25 años, supone una carga fiscal confiscatoria, que excede la capacidad de pago del titular de la obligación.

   (ii) El principio de legalidad del tributo (art. 338 C.P.), en su componente específico de certeza del mismo, por cuanto la norma no determina con precisión si la base gravable de la cuota de compensación militar se calcula con base en los ingresos netos o en los ingresos brutos.

   (iii) El principio de igualdad (art. 13 C.P.), en tanto la norma establece una diferencia de trato entre los obligados al pago de la cuota de compensación militar menores de 25 años y los que exceden dicha edad. Mientras para los primeros, la base gravable de dicho tributo se liquida a partir de los ingresos y patrimonio de su grupo familiar, para los segundos se tiene en cuenta solo los ingresos y patrimonio del propio obligado. Lo anterior, a juicio del actor, implica un trato diferencial y más gravoso para los obligados menores de 25 años.

   La Corte concluyó que los apartes normativos enjuiciados desconocen los principios de equidad tributaria e igualdad de trato previstos en los artículos 13, 95 num. 9º y 363 de la Constitución al disponer, para el caso de los obligados menores de 25 años que tienen independencia económica, que la base gravable de la cuota de compensación militar está conformada no solo por los ingresos y el patrimonio del sujeto pasivo del tributo, sino además por los de su núcleo familiar. Precisó que “[l]a regulación persigue una finalidad constitucionalmente relevante, y constituye un medio idóneo para alcanzarla. Sin embargo, la misma afecta de manera desproporcionada uno de los componentes del principio de equidad de los tributos, según el cual estos deben fijarse en función de la capacidad contributiva real de[l] obligado y no incluyendo rentas o patrimonio sobre el cual este no tenga efectiva capacidad de disposición. Además, al fijarse en la ley un monto mínimo como cuota de compensación militar, equivalente al 60% del salario mínimo legal mensual vigente al momento de la clasificación, el propio legislador dispuso un mecanismo para garantizar que, en todo caso, los obligados menores de 25 años, con independencia de sus ingresos o patrimonio, concurrieran al pago de dicha contribución, con lo cual se garantiza la satisfacción de la finalidad perseguida por la regulación examinada. De otro lado, la Corte concluyó que las expresiones acusadas no vulneran el mandato de certeza tributaria, toda vez que la aparente indeterminación de la base gravable de la cuota de compensación militar, admite ser superada a partir de una lectura integral del artículo 1º de la Ley 1184 de 2008”.

   Con fundamento en lo anterior, declaró “EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los apartes demandados del artículo 1º de la Ley 1184 de 2008, “por la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones”, en el entendido que para el inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado, que no dependa económicamente de su grupo familiar o de un tercero para efectos del pago de la cuota de compensación militar, se tomarán en cuenta como base de la contribución el total de sus ingresos mensuales y su patrimonio líquido”.

   Si bien parte de los argumentos del accionante giraron en torno a aspectos que fueron analizados en la sentencia C-600 de 2015, los cargos contra el parágrafo 2º del artículo 2 de la Ley 1184 de 2008[27], por supuesta infracción del derecho al mínimo vital (art. 1 C.P.), del derecho a la vida (art. 11 C.P.), del principio constitucional de orden justo (art. 2 C.P.), de los derechos de la familia como núcleo fundamental de la sociedad (art. 42 C.P.) y del derecho a ejercer la ciudadanía (art. 98 C.P.), no fueron objeto de la decisión de la Corte, por lo tanto no habría cosa juzgada en relación con los mismos y, por ello, era necesario abordar por el Despacho a cargo el estudio de esa parte de la demanda para proveer sobre su admisibilidad mediante la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y, en caso contrario, concederle al demandante un término de tres (3) días para que procediera a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos, conforme al artículo 6 ibíd.

   Por las anteriores razones, la Sala revocará parcialmente el auto del quince (15) de octubre de dos mil quince (2015), que dispuso rechazar la demanda presentada contra los artículos 1 y 2 (parciales) de la Ley 1184 de 2011 “por la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones”, para efectos de que se continúe con el trámite correspondiente a la parte de la demanda que no ha sido objeto de cosa juzgada.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,