Sentencia de Tutela nº 725/17 de Corte Constitucional, 12 de Diciembre de 2017

1. Hechos

   1.1. El señor J.H.N., quien falleció el 22 de noviembre del 2016 a sus 45 años de edad[2], devengaba una pensión de invalidez por riesgo común bajo la modalidad de renta vitalicia inmediata[3] en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, contratada con Seguros de Vida Alfa S.A[4].

   1.2. Con ocasión del fallecimiento del señor H.N., el 15 de febrero del 2017 los progenitores del causante, es decir, la señora T.N. De Herrera y el señor J. De Jesús H.T.[5], iniciaron el proceso de sustitución pensional en calidad de padres dependientes del causante[6], a pesar de que: (i) el monto de la pensión de invalidez del causante ascendía a $644,350[7] y con dicha suma debía pagar el arriendo del apartamento en el que vivía[8], cuyo valor era de $500,000, así como sufragar su alimentación y los medicamentos que le prescribían debido a la enfermedad que lo aquejaba[9]; (ii) el señor H.N. residía en Bogotá D.C., mientras que la actora y su cónyuge habitan un inmueble propio localizado en el barrio V. del municipio de Floridablanca (Santander)[10]; (iii) cuentan con nueve hijos que, si bien tienen sus respectivos hogares, contribuyen en el cuidado y la manutención de los solicitantes[11]; y (iv) ambos pertenecen al régimen contributivo de salud, pues desde marzo 30 del 2006 están afiliados a la EPS Famisanar Ltda. en calidad de beneficiarios de uno de sus descendientes[12], mientras que el señor H.N. perteneció al mismo régimen como cotizante a Cafesalud EPS desde el 1 de diciembre de 2015[13].

   1.3. Mediante un oficio fechado el 18 de abril de 2017 y dos comunicaciones suscritas el 27 de abril y el 12 de mayo del mismo año[14], la entidad accionada informó a los solicitantes que no procedía el reconocimiento de la sustitución pensional, pues advirtió que no acreditaron que hubiesen dependido económicamente de aquel hijo y que, por el contrario, otros descendientes velan por su cuidado y manutención.

2. Solicitud de amparo constitucional.

   El día 22 de junio de 2017 la señora Noriega De Herrera interpuso una acción de tutela teniendo en cuenta: (i) que ella y el padre del causante tienen 76 y 83 años, respectivamente[15]; (ii) que el causante les proporcionaba una ayuda económica para que sufragaran gastos de alimentación, de salud y otras necesidades básicas; y (iii) que son dos personas adultas que por su edad y estado de salud[16] no tienen capacidad para trabajar. Motivo por el cual, solicitó al juez constitucional ordenar a la entidad demandada efectuar el reconocimiento y pago de la sustitución pensional para garantizar el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.

3. Traslado y contestación de la demanda

   El Juzgado 48 Civil Municipal de Bogotá admitió la acción de tutela, ordenó correr traslado a la entidad accionada y vinculó a la EPS Famisanar Ltda., a la Clínica Chicamocha y al Fondo de Solidaridad y Garantía para que se pronunciaran en relación con los hechos y la pretensión que expuso la demandante en el escrito de tutela. Sin embargo, tan solo la compañía demandada, la EPS y el Ministerio de Salud y Protección Social se pronunciaron en el trámite procesal.

   Así las cosas, Seguros de Vida Alfa S.A manifestó que existen otros mecanismos de defensa judicial para dirimir la pretensión de la señora T.N. y que, además, no se demostró la dependencia económica frente al causante, pues incluso después del proceso de validación y verificación de la información que los solicitantes aportaron, se advirtió que la demandante y su cónyuge dependen de otros hijos.

   Por su parte, la EPS Famisanar Ltda. adujo que la conducta que supuestamente desencadenó la vulneración de las garantías fundamentales de la accionante no puede ser atribuible a una entidad promotora de salud, puesto que las acciones o las omisiones que reprocha la tutelante son ajenas al ámbito de las funciones que están en cabeza de la EPS, motivo por el cual concluyó que carece de legitimación en la causa para actuar dentro del trámite de tutela de la referencia.

   Finalmente, el Ministerio de Salud y Protección Social resaltó que el fundamento fáctico de la tutela corresponde a una controversia bilateral entre la peticionaria y la entidad encargada de reconocer y pagar la prestación pensional solicitada, más aún si se tiene en cuenta que las competencias y funciones del ministerio son ajenas a dicha labor, no están diseñadas para a dirimir conflictos de carácter pensional y se circunscriben a la dirección del sistema de salud, razón por la cual también advirtió que no existe legitimación para que actúe en el proceso de tutela.

4. Decisión de instancia

   El Juzgado 48 Civil Municipal de Bogotá, mediante sentencia del 6 de julio de 2017, declaró improcedente el amparo pues argumentó que la acción de tutela es subsidiaria y que, en esa medida, la peticionaria debe acudir a los medios de defensa judicial existentes en la jurisdicción ordinaria para que el juez natural decida el conflicto que planteó.

1. Competencia

   Esta S. es competente para revisar la decisión proferida en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política.

2. Procedencia de la acción de amparo constitucional

   La acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional que procede en los casos en que no existen otros medios de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales presuntamente menoscabados, o en los que aun existiendo, éstos no resultan idóneos o eficaces para garantizar tales prerrogativas, o no cuentan con la potencialidad para evitar un perjuicio irremediable[17]. Así entonces, cuando existe un mecanismo de defensa judicial alternativo pero acaece el primer evento, el amparo constitucional se tornaría definitivo; y por el contrario, si se presenta el segundo escenario, la eventual protección sería transitoria y estaría condicionada a que el peticionario inicie la acción judicial correspondiente dentro de un término de cuatro meses, so pena que caduquen los efectos del fallo de tutela.

   De acuerdo con lo anterior, la S. advierte que, por regla general, en la jurisdicción ordinaria se deben desatar las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, y las entidades administradoras o prestadoras[18], así como aquellos conflictos contractuales con las aseguradoras con quienes se haya contratado el seguro de invalidez y de sobrevivientes para financiar las respectivas prestaciones pensionales en el régimen de ahorro individual con solidaridad[19], salvo que en el caso concreto dicha vía no sea idónea, se torne ineficaz, o exista un riesgo inminente de que se configure un perjuicio irremediable.

   Por tanto, en el sub judice habrían otros mecanismos de defensa judicial para resolver la controversia en cuestión, pues la acción de amparo exige que se dirima el reconocimiento de una prestacional pensional que sería financiada por la aseguradora accionada en los términos de los artículos 70, 77 y 80 de la Ley 100 de 1993 y, en esa medida, no resultaría de recibo, prima facie, que habiendo otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para resolver el debate planteado, la acción de tutela desplace la competencia del juez natural, pues con ello se desconocería el carácter subsidiario del mecanismo de amparo y, en consecuencia, la jurisdicción constitucional terminaría por asumir, de manera principal, el conocimiento de asuntos propios del juez ordinario. Con todo, la S. advierte que, dadas las circunstancias del caso concreto, dichos medios alternativos no resultan lo suficientemente eficaces para proteger de forma efectiva los derechos fundamentales invocados.

   Particularmente, aunque es cierto que las personas de la tercera edad son sujetos de especial protección constitucional, esa sola condición no hace que la acción de amparo sea procedente para reclamar derechos prestacionales o pensionales, pues lo que ocurre en dicho escenario es que el estudio de la procedibilidad se realiza de manera más flexible y amplia[20]. No obstante, la Corte ha considerado que someter una persona que supera la esperanza de vida al nacer de los colombianos a un proceso ordinario con las complejidades propias de éste, resulta excesivamente gravoso, y con mayor razón si se trata de garantías fundamentales que inciden de forma directa en el sujeto, y que de no ser reconocidas perjudican sus derecho al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas[21]. Esto, por cuanto “los datos estadísticos indican que los medios de defensa judicial ordinarios pierden eficacia pues podrían transcurrir de forma paralela a la etapa final del ciclo vital del peticionario y, eventualmente, terminar demasiado tarde para el amparo de los derechos fundamentales bajo amenaza o violación.”[22].

   Lo anterior, más aún si tiene en cuenta que los procesos ordinarios revisten un mayor grado de complejidad, formalismo y una extensión relativa de tiempo por la naturaleza de las cuestiones que deben desatar. Así pues, esta corporación ha sostenido que en controversias y temas de tipo pensional, “(…) por ejemplo, la dificultad está dada no sólo por el alto nivel de dispersión normativa, sino también por el material probatorio que debe ser allegado y valorado para adoptar una decisión, por lo que evidentemente el proceso puede llegar a ser relativamente dispendioso”[23].

   Ahora bien, aunque se puede predicar una ineficacia de los medios ordinarios de defensa judicial en personas que alcanzan o superan la esperanza de vida al nacer de la población colombiana, ello no quiere decir que las características propias de los procesos en la jurisdicción ordinaria laboral los torne, per se, ineficaces para cualquier individuo, pues una conclusión en este sentido llevaría a pensar que todo tipo de conflicto judicial debe ser abordado a través de la acción de tutela, ya que este mecanismo de amparo constitucional es un procedimiento que debe resolverse de forma preferente y sumaria, pues así lo dispone el artículo 86[24] superior[25].

   De acuerdo con lo explicado, y sin perjuicio de la idoneidad y eficacia general de los medios ordinarios de defensa judicial en materia laboral y de seguridad social, en el sub judice es necesaria la intervención del juez constitucional, entre otras cosas, puesto que la accionante es una persona de 76 años de edad y, por tanto, incluso superó la esperanza de vida que tuvo el promedio total de la población colombiana al nacer entre 2010 y 2015, el cual asciende a 73.95 años, así como la esperanza de vida que tenían las mujeres al nacer entre 1985 y 1990, la cual era de 71.69 años[26]; motivo por el cual, la duración del proceso ordinario restringiría significativamente el goce y disfrute de la sustitución pensional que, junto con su cónyuge, pretende percibir pues, como se dijo, quien ha sobrepasado la esperanza de vida tiene menores probabilidades de esperar la definición de un trámite judicial, debido a que la fecha de cualquier decisión que se tome ya estaría rebasando aquel promedio.

   Igualmente, teniendo en cuenta que, según la accionante, el causante proporcionaba una ayuda económica a ella y al señor J. De Jesús Herrera para que sufragaran gastos de alimentación, de salud y otras necesidades básicas y, además, debido a la edad avanzada que tienen no participan del mercado laboral y su capacidad de trabajo está disminuida, la S. considera que dilatar una decisión de fondo en este asunto podría degenerar en el desamparo de los derechos fundamentales de la peticionaria cuando aparentemente está en riesgo su mínimo vital, razón por la cual, el apremio de la solicitud, primero, revela la imposibilidad de que la demandante acuda en condiciones de normalidad a los mecanismos ordinarios de defensa judicial y, segundo, exige una respuesta judicial inmediata, sin someter a la accionante a una espera mayor de la que ya ha afrontado desde la interposición de la acción de tutela.

   En consecuencia, y debido a que además existe legitimación de las partes para actuar al interior del trámite que hoy nos ocupa[27], así como un término razonable entre las conductas que desencadenaron el presunto menoscabo de los derechos alegados y la interposición del amparo[28], la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para examinar la supuesta vulneración de las garantías fundamentales de la señora T.N., motivo por el cual la S. pasará a plantear y desatar el problema jurídico constitucional, para luego verificar si existe, o no, dicho quebranto.

3. Planteamiento del problema jurídico constitucional

   A la S. le corresponde decidir si Seguros de Vida Alfa S.A vulneró los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de la actora por negar el reconocimiento de la sustitución pensional de la pensión de invalidez que devengó su hijo, argumentando la ausencia de dependencia económica respecto de aquel, pese a que el causante proporcionaba a sus padres una ayuda económica para que sufragaran gastos de alimentación, de salud y otras necesidades básicas.

   Con el fin de resolver el problema arriba planteado, la S. abordará el alcance de la dependencia económica para efectos de reconocer la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional a los padres del afiliado o del pensionado que haya fallecido, y posteriormente analizará el caso concreto.

4. El alcance de la dependencia económica para efectos de reconocer la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional a los padres del afiliado o del pensionado que haya fallecido

   Los requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes en el régimen de ahorro individual con solidaridad y en el de prima media con prestación definida se rigen por las disposiciones contenidas en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, en virtud del cual aquel derecho, primero, nace cuando fallece una persona pensionada por vejez o invalidez[29], o un afiliado[30] al Sistema General de Pensiones y, segundo, genera una prestación económica a favor de los miembros del grupo familiar, con el propósito de enervar las contingencias sociales y económicas derivadas de su muerte[31].

   Es así como aquella prestación pensional responde a la necesidad, primero, de que sus beneficiarios mantengan el mismo grado de seguridad social y económica que tenían en vida del pensionado o del afiliado y, segundo, de solventar solo aquellas cargas materiales que se tornen insoportables con su muerte, motivo por el cual la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades mínimas.

   Así las cosas, por ejemplo, son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, a falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, los padres del causante siempre y cuando en vida hubiesen dependido económicamente de este[32]. Ello con el propósito: (i) de que el fallecimiento del descendiente no determine el cambio sustancial de su condiciones de vida; y (ii) de que se evite la descapitalización de los recursos que constituyen el fondo mutual que asegura el reconocimiento de las distintas pensiones en el régimen de prima media o, en el caso del régimen de ahorro individual, el menoscabo de las condiciones para el aseguramiento y reaseguramiento de las mismas.

   Por ende, aunque en sede de control abstracto esta Corte dispuso que dicha dependencia no debía ser total y absoluta[33], ello no implica que desaparezca la subordinación material que da fundamento a la referida prestación. En efecto, «la jurisprudencia ha sostenido que el concepto `dependencia económica´ como soporte fundamental para proceder al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, es distinto a la simple colaboración, ayuda o contribución que los hijos pueden otorgar a sus padres, pues la correcta teleología de dicho concepto, a partir de su significado natural y obvio, supone “la necesidad de una persona del auxilio o protección de otra”[34]. De suerte que, en este orden de ideas, el beneficiario de dicha prestación tiene que encontrarse subordinado o supeditado de manera cabal al ingreso que le brindaba el causante para salvaguardar sus condiciones mínimas de subsistencia»[35].

   En los mismo términos, recientemente el órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria reiteró que “no es cualquier estipendio, ayuda o colaboración que se otorgue a los progenitores, el que tiene la virtualidad de configurar la subordinación económica que se requiere para adquirir la condición de beneficiario de la pensión de sobrevivientes, sino aquel que tiene la connotación de ser relevante, esencial y preponderante para el mínimo sostenimiento de la familia, en tanto la finalidad prevista por el legislador para obtener la referida prestación, es la de servir de amparo a quienes se ven desprotegidos ante la muerte de quien les colaboraba, realmente, a mantener unas condiciones de vida determinadas”[36].

   De esa forma, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o de la sustitución pensional[37] supone un “criterio de necesidad, esto es, de sometimiento o sujeción al auxilio recibido de parte del causante, de manera que el mismo se convierta en imprescindible para asegurar la subsistencia de quien, como los padres, al no poder sufragar los gastos propios de la vida pueden requerir dicha ayuda en calidad de beneficiarios”[38]. Por ello, antes de realizar cualquier juicio de autosuficiencia económica para efectos de determinar si los progenitores son, o no, económicamente dependientes, se debe determinar si, respecto del causante, existe la subordinación material que fundamenta el otorgamiento de dicha prestación, y no una mera colaboración, contribución o ayuda, pues en ese escenario no habría dependencia en relación con el hijo difunto, ni los padres estarían supeditados de forma cabal a los ingresos que recibían del fallecido para salvaguardar su mínimo vital[39].

   En suma, la dependencia económica supone, primigeniamente, la verificación de un criterio de necesidad, de sometimiento o sujeción al auxilio sustancial recibido por los progenitores de parte del hijo, razón por la cual si en el caso concreto el juez de tutela advierte que los padres del fallecido no tenían una relación de subordinación material frente al ingreso que en vida les otorgaba su descendiente, no resultaría procedente reconocer la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional.

5. Análisis del caso concreto

   De las pruebas y los antecedentes relacionados en esta providencia se desprende: (i) que el señor J.H.N. destinaba aproximadamente entre el 72% y el 77% de su mesada pensional para pagar el canon de arrendamiento de la vivienda en la que vivía y, por tanto, para sufragar su alimentación, los gastos de salud, de manutención, aquellos que demandaba su enfermedad y, en general, todas sus necesidad básicas, solo contaba con algo más de una quinta o cuarta parte de un salario mínimo mensual legal vigente; (ii) que después de pagar el canon de arrendamiento, el causante podía destinar entre $4,800 y $6,300 pesos diarios para cubrir aquellos costos, pues para velar por el resto de sus necesidades le sobraba, mensualmente, el 22% o el 27% de lo equivalente a un salario mínimo; (iii) que el señor H.N. y sus padres no llevaron una comunidad de vida que les hubiere permitido compartir, repartir o dividir los gastos de sostenimiento del núcleo familiar, pues mientras él residía en Bogotá D.C., sus padres han habitado en Floridablanca; (iv) que, por ejemplo, la habitación y la salud de la actora y su cónyuge nunca dependieron de los ingresos del señor J.H., pues aquellos viven en un inmueble propio localizado en el barrio V. de aquel municipio, y desde el 30 de marzo del año 2006 son beneficiarios de otro hijo en el régimen contributivo de salud; (v) que, tal y como la actora lo afirmó, los ingresos que reportaban del fallecido constituían una mera ayuda económica, pues incluso cuentan con otros nueve hijos que velan por su cuidado y manutención; y (vi) que no hay ninguna evidencia de que las necesidades básicas y congruas de subsistencia de la peticionaria hayan aumentado después de la muerte del señor J.H. y, por el contrario, han sido atendidas enteramente.

   Por lo anterior, y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas a lo largo de esta sentencia, la S. advierte que nunca existió una verdadera subordinación material respecto de la ayuda económica que la actora recibía del causante y que, por el contrario, los ingresos que recibió de parte del señor J.H., más allá de configurar una dependencia económica y la necesidad de la protección que eventualmente recibían de su parte, solo pudieron constituir una colaboración o una simple contribución de aquel.

   En ese sentido, la S. observa que los recursos disponibles que el accionante pudo destinar para realizar aquellas contribuciones, debido a las condiciones económicas anteriormente descritas y al hecho de que incluso para satisfacer sus necesidades básicas aquellos resultaban notoriamente irrisorios, eran lo suficientemente escasos, de tal manera que sus padres jamás se encontraron supeditados o subordinados de manera cabal a la colaboración que el señor J.H.N. les podía brindar y, por tanto, la sujeción al auxilio recibido de parte del fallecido no era imprescindible para garantizar, aunque se parcialmente, el mínimo vital de sus padres y su congrua subsistencia.

   Así pues, dicha ayuda nunca tuvo la connotación de ser relevante, esencial y preponderante para el sostenimiento de la demandante y su esposo y, en consecuencia, no existía una relación de subordinación material frente a la ayuda que en el señor J.H. pudo proporcionar a sus progenitores, motivo por el cual no resulta procedente reconocer la sustitución pensional.

   En consecuencia, la S. revocará la sentencia proferida por el Juzgado 48 Civil Municipal de Bogotá D.C., en tanto declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora T.N. De Herrera, y en su lugar, negará la tutela invocada.

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,