Auto nº 028/18 de Corte Constitucional, 7 de Febrero de 2018

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano G.E.P.J. demandó el artículo 102 (parcial) de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”

   A continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente acusada y se subraya el aparte demandado:

   “ARTÍCULO 102. Adiciónese el artículo 243 al Estatuto Tributario, el cual quedará así:

   ARTÍCULO 243. DESTINACIÓN ESPECÍFICA. A partir del periodo gravable 2017, 9 puntos porcentuales (9%) de la tarifa del Impuesto sobre la Renta y Complementarios de las personas jurídicas, se destinarán así:

1. 2.2 puntos se destinarán al ICBF.

2. 1.4 puntos al SENA.

3. 4.4 puntos al Sistema de Seguridad Social en Salud.

4. 0.4 puntos se destinarán a financiar programas de atención a la primera infancia.

5. 0.6 puntos a financiar las instituciones de educación superior públicas para el mejoramiento de la calidad de la educación superior y/o para financiar créditos beca a través del Icetex.”

2. El demandante afirmó que la disposición acusada vulnera los artículos 13, 67, 69 y 366 de la Carta Política

   Previo a la presentación de los cargos, el actor expuso argumentos relacionados con (i) el alcance que la jurisprudencia le ha otorgado a la autonomía universitaria; (ii) la naturaleza jurídica de las instituciones públicas de educación superior; (iii) las diferencias entre las instituciones de educación superior públicas y privadas; (iv) la destinación de los recursos del crédito beca del Icetex; (v) la injerencia de la Rama Ejecutiva en las universidades públicas a través de su financiación y (vi) la falta de controles a los recursos públicos en universidades privadas.

   Cargo por violación del derecho a la igualdad. Artículo 13 Superior

   El actor denunció la vulneración del derecho a la igualdad tanto en su dimensión objetiva, como material.

   Desde el punto de vista objetivo, el demandante indicó que la norma acusada le otorga un trato diferente a instituciones que son iguales, ya que el ICBF, el SENA, el Sistema de Seguridad Social en Salud, la primera infancia y las instituciones de educación superior son destinatarias prioritarias del gasto social. Sin embargo, la norma acusada podría generar que no se destinen recursos a las universidades públicas.

   Desde el punto de vista material, la disposición demandada permite que se desfinancien las instituciones de educación superior públicas, lo que constituye una medida regresiva y restringe la certeza de aquellas sobre los recursos con los que contarán en cada vigencia.

   Asimismo, destacó que no existe una razón válida para restar recursos a las universidades públicas, ya que benefician, en su mayoría, a la población de estratos 1, 2 y 3, la cual no es atendida de forma satisfactoria por las universidades privadas, ni por el programa “ser pilo paga”.

   De otra parte, el ciudadano adujo que la violación del derecho a la igualdad se evidencia a partir de las siguientes premisas: (i) el mejoramiento de las instituciones de educación superior pueden beneficiar a más de 1.127.111 estudiantes, mientras que los recursos destinados a los créditos beca ICETEX sólo beneficiarían a 30.507 estudiantes; (ii) los recursos de los créditos beca en mención son recaudados por universidades privadas en un 90%, es decir que la tasa de retorno de esos recursos para las universidades públicas es sólo del 10%; (iii) de acuerdo con muestra de universidades públicas, entre los años 1997-2001 el 82.06% de los estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia eran de estratos 1, 2 y 3, y en la Universidad de Pamplona el 88.79% de los estudiantes pertenecen a los estratos 1 y 2.

   Con base en las premisas expuestas, el demandante solicitó que se declarara inexequible el aparte acusado, debido a que: (i) restringe la calidad educativa de más de un millón de estudiantes de instituciones educativas públicas que pertenecen a los estratos 1, 2 y 3, y (ii) el mecanismo establecido por el Legislador no es idóneo, pues sacrifica la calidad de la educación superior pública.

   Cargo por violación del derecho a la educación. Artículo 67 Superior

   El ciudadano adujo que la disposición acusada desconoce el mandato superior de financiar los servicios educativos estatales, ya que destina los recursos de la educación superior pública a la financiación de los créditos beca ICETEX, que incrementan los presupuestos de las universidades privadas en desmedro de la calidad de la educación pública. La reducción de recursos para el mejoramiento de la educación pública transgrede los principios de accesibilidad y adaptabilidad de la educación.

   Cargo por violación del principio constitucional de autonomía universitaria. Artículo 69 Superior

   Para sustentar la vulneración del artículo 69 Superior, el actor partió de la premisa de que no hay autonomía sin recursos y con base en esta destacó que en la medida en que la norma acusada supedita la destinación de los recursos a las instituciones públicas de educación superior a la decisión de autoridades administrativas se afecta la autonomía de los entes universitarios.

   Cargo por desconocimiento de las finalidades sociales del Estado. Artículo 366 Superior

   El demandante indicó que la norma acusada desconoce las finalidades del Estado, relacionadas con el bienestar general y con el mejoramiento de la calidad de vida de la población. En particular, adujo que la disposición permite que recursos públicos se destinen a una entidad financiera relacionada con el sector educativo y no a la educación directamente a través de las instituciones públicas de educación superior.

   Para el actor, la inexequibilidad del aparte demandado permitiría que se priorizara, de forma directa, la educación como gasto social obligatorio mediante la destinación de los recursos a las instituciones públicas de educación superior y no a través de entidades financieras, que le restan recursos a las universidades públicas.

3. En sesión del 25 de octubre de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el proceso de la referencia al Magistrado A.J.L.O.[1].

4. Mediante auto del 14 de noviembre de 2017, el Magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda de la referencia, por cuanto no encontró satisfechas las exigencias previstas en la jurisprudencia constitucional para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad.

   El proveído en mención destacó, de forma preliminar, la amplia libertad de configuración con la que cuenta el Legislador en materia tributaria y en la expedición de códigos, y con base en esta destacó que aumenta la carga de argumentación jurídica del demandante, quien debe exponer con argumentos sólidos y específicos en qué consiste la vulneración de la Carta Política.

   Con respecto a los motivos de la inadmisión, indicó, en primer lugar, que los argumentos expuestos por el actor no cumplen el requisito de certeza, debido a que los cargos se construyeron sobre una apreciación subjetiva e interpretación particular del aparte acusado, al que el demandante le atribuye algunas consecuencias que deduce a partir de su interpretación.

   Asimismo, el Magistrado advirtió el incumplimiento del requisito de especificidad, debido a que el demandante no expuso argumentos objetivos y verificables que evidencien cómo el aparte acusado desconoció los preceptos superiores invocados.

   En consecuencia, destacó la necesidad de que el accionante explique la vulneración de la Carta Política a partir de parámetros objetivos y verificables, y no acuda a apreciaciones indeterminadas.

   Finalmente, resaltó la falta de suficiencia de las censuras, ya que los argumentos en los que se sustentan no generan una duda sobre la inconstitucionalidad de la disposición acusada.

5. El ciudadano presentó escrito de corrección de la demanda dentro del término de ejecutoria del auto de 14 de noviembre de 2017[2].

6. Mediante auto del 6 de diciembre de 2017, el Magistrado A.J.L.O. rechazó la demanda, debido a que el actor no la corrigió en los términos indicados en el auto de inadmisión. Asimismo, le advirtió al accionante que contra dicho auto procedía el recurso de súplica.

   El Magistrado sustanciador señaló que aunque en el escrito de subsanación el demandante incorporó nueva información y planteó problemas jurídicos para orientar su argumentación no logró formular un cargo que suscite una duda mínima sobre el quebrantamiento de la Carta Política.

   Con respecto al cargo por violación del derecho a la igualdad, resaltó que el actor construyó la censura sobre proposiciones que no se desprenden del contenido de la norma acusada, tales como la restricción del mejoramiento de la calidad de la educación de más de un millón de estudiantes de las universidades públicas; el desconocimiento de las condiciones económicas y sociales de dichos estudiantes, y el direccionamiento de los recursos que podrían ser destinados a las instituciones públicas de educación superior al ICETEX, en beneficio de menos estudiantes.

   Asimismo, insistió en que la norma al prever la expresión conjuntiva “y” y la disyuntiva “o” sin establecer un criterio objetivo o razonable permite que el gobernante determine a su arbitrio si destina los recursos a las instituciones de educación superior o al ICETEX, lo que constituye un riesgo de desfinanciación de las universidades y, por ende, de afectación de la autonomía universitaria.

   Finalmente, con respecto al artículo 366 de la Constitución Política reiteró el desconocimiento de la priorización del gasto social en educación por la destinación de los recursos de las instituciones públicas de educación superior a una entidad financiera.

   En atención a los argumentos expuestos en el escrito de corrección, el Magistrado sustanciador indicó que el accionante no subsanó los cargos formulados, debido a que: (i) no demostró porqué su interpretación es cierta, real y existente, por el contrario insistió en proposiciones subjetivas que no se desprenden del tenor literal de la disposición acusada; (ii) no acudió a argumentos objetivos y verificables, y (iii) planteó una controversia que no gira en torno al contenido normativo de la disposición acusada sino sobre sus eventuales efectos económicos y jurídicos.

   El despacho concluyó que el demandante en la subsanación reiteró los argumentos planteados en la demanda que no recaen sobre la norma acusada sino sobre sus posibles efectos y se concentró en la descripción de los problemas existentes en relación con el financiamiento de la educación pública, sin lograr concretar un cargo de inconstitucionalidad. En consecuencia, rechazó la demanda.

7. El 14 de diciembre de 2017, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo (12, 13 y 14 de diciembre de 2017), la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió escrito contentivo del recurso de súplica presentado por el ciudadano G.E.P.J.[3].

   El recurrente, de acuerdo con la metodología establecida en la demanda, identificó la norma acusada y expuso el contexto de los cargos, en el que se refirió a:

   1. la naturaleza jurídica de las instituciones públicas de educación superior para destacar que no integran ninguna de las ramas del poder público;

   2. el alcance de la autonomía universitaria y la relevancia de la financiación para su preservación;

   3. las diferencias entre las instituciones de educación superior públicas y privadas, con énfasis en la orientación hacia la gratuidad de las primeras;

   4. la naturaleza de los créditos del ICETEX y la dinámica del modelo de promoción de educación pública, en particular la financiación de la demanda que le resta recursos a las instituciones públicas de educación superior y los dirige a la financiación de universidades privadas con la focalización en pocos estudiantes;

   5. las cifras de destinación de los recursos de los créditos beca ICETEX en universidades públicas y privadas;

   6. las dificultades financieras que atraviesan las instituciones públicas de educación superior, y

   7. la falta de control de los recursos públicos en la universidad privada.

      Establecido el contexto, el ciudadano presentó nuevamente los cargos en los términos que se expondrán a continuación, pero no formuló argumentos dirigidos a cuestionar las consideraciones expuestas por el Magistrado sustanciador en el auto de 6 de diciembre de 2017 y que sirvieron de sustento para rechazar la demanda.

      Cargo por violación del derecho a la igualdad. Artículo 13 Superior

      El actor reiteró que se desconoce la igualdad desde el punto de vista objetivo, debido a que las instituciones públicas de educación superior -a pesar de ser priorizadas en el gasto social, tal y como sucede con el SENA, el ICBF, el sistema de seguridad social en salud y la primera infancia- son las únicas entidades cuyos recursos se destinan, de forma compartida, a una entidad financiera, por lo que podrían no percibir recursos.

      Desde el punto de vista objetivo, el ciudadano adujo que la norma acusada en la medida en que carece de concreción torna incierta la destinación de los recursos a las universidades públicas y, por ende, constituye una medida regresiva en relación con la financiación de la educación pública estatal.

      Desde la óptica social, la transferencia de los recursos públicos a las universidades privadas constituye una medida regresiva que desfinancia la educación pública, reduce la cobertura y la posibilidad de acceso a la educación superior. En consecuencia, la posibilidad de destinar los recursos al ICETEX y no a las universidades públicas, prevista en la norma acusada, debe expulsarse del ordenamiento para la preservación de la educación superior pública, que atiende la demanda educativa de la población más vulnerable.

      Para ilustración del cargo, el demandante acudió a un “método racional de premisas” en el que expuso los siguientes argumentos:

   1. El texto acusado establece dos opciones de destinación de recursos (i) mejoramiento de la calidad de la educación superior pública y (ii) financiación de créditos beca del ICETEX.

   2. El mejoramiento de la educación superior pública podría beneficiar a 1.127.111 estudiantes, mientras que la financiación de créditos beca sólo beneficiaría a 30.507 estudiantes.

   3. Los recursos destinados al ICETEX terminan en las universidades privadas en un porcentaje mayor al 90%

   4. La mayoría de estudiantes de las universidades públicas pertenecen a los estratos 1, 2 y 3.

      Con base en las anteriores premisas, el actor indicó que el texto acusado es inconstitucional, en la medida en que restringe el mejoramiento de la calidad educativa de más de un millón de estudiantes de los estratos socioeconómicos más bajos, actuación que, a su juicio, no tiene justificación, no es idónea, razonable, ni ética.

      Cargo por violación del derecho a la educación, artículo 67 de la Carta Política

      El accionante considera que la destinación de recursos públicos para financiar créditos beca del ICETEX, los cuales se dirigen en su mayoría a universidades privadas desconoce el deber estatal previsto en el artículo 67 Superior de financiar los servicios educativos estatales “pues un centavo destinado a financiar los créditos beca ICETEX, es un centavo menos para el mejoramiento de la calidad educativa de las instituciones de educación superior públicas”[4]

      La desviación de recursos al ICETEX reduce las posibilidades de alcanzar la garantía constitucional de gratuidad y afecta (i)la accesibilidad de la educación porque limita el acceso de los estudiantes de las instituciones de educación superior públicas a mejores instalaciones; (ii) la adaptabilidad, debido a que la educación superior pública no se podrá adaptar a las necesidades de los estudiantes y (iii) la aceptabilidad, porque la educación pública no alcanzará estándares mínimos de calidad por falta de recursos.

      Cargo por violación del principio de autonomía universitaria, artículo 69 de la Carta Política

      El actor reitera la consideración sobre la anulación de la autonomía universitaria cuando no existen recursos. En consecuencia, la norma demandada, en la medida en que supedita la destinación de los recursos a las instituciones públicas de educación superior a la voluntad de autoridades administrativas “termina por someter a las instituciones de educación superior, a su arbitrio para la destinación de recursos para el mejoramiento de la calidad educativa”[5]

      Cargo por desconocimiento de las finalidades sociales del Estado, artículo 366 Superior

      El demandante resaltó que las universidades públicas como garantes del servicio educativo ven afectada la asignación de recursos por la norma acusada en contravía del gasto público priorizado.

      La posibilidad de que los recursos se dirijan al ICETEX y no a las universidades públicas comporta una priorización de la actividad financiera sobre la educación pública superior que desconoce el mandato del artículo 366 de la Carta Política.

Competencia

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

   El recurso de súplica contra el auto que rechaza una demanda de inconstitucionalidad

2. El Decreto 2067 de 1991, "por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional”, regula las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad.

3. La fase de admisión tiene por objeto que el ciudadano elabore la demanda de conformidad con las exigencias establecidas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y los presupuestos básicos señalados por la jurisprudencia de esta Corporación en lo atinente a la carga argumentativa mínima que debe desarrollar en su escrito.

   El artículo 2° ibídem señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[6]. Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. La concurrencia de los tres requisitos mencionados hace posible un pronunciamiento de fondo.

   En cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia[7] ha señalado que este debe reunir las siguientes características: claridad, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; certeza, por cuanto la demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente, y no contra una deducida por el actor sin conexión con el texto de la disposición acusada; especificidad, que exige que se formule al menos un cargo concreto en el que se precise de qué manera la norma acusada vulnera los preceptos de la Constitución; pertinencia, quiere decir que los argumentos se deben fundar en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado; y suficiencia, que comporta que se expongan todos los elementos de juicio necesarios que despierten una duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.

   A pesar de que la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, esta impone al ciudadano que la ejerce una carga mínima de argumentación, que permita generar una verdadera controversia constitucional y que deberá ser decidida por la Corte.[8]

4. De conformidad con el artículo 6º ibídem, la Corte puede rechazar una demanda de inconstitucionalidad, cuando tiene bajo su conocimiento solicitudes que: (i) tras haber sido inadmitidas por el Magistrado sustanciador, no fueron corregidas en término; (ii) fueron corregidas en término, pero de forma insuficiente; (iii) recaen sobre normas amparadas por cosa juzgada constitucional; o (iv) acusan normas respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente.

   El recurso de súplica

5. De acuerdo con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 contra la decisión de rechazo de una demanda sólo procede el recurso de súplica, cuya única finalidad es la de otorgar al demandante la oportunidad procesal de controvertir los fundamentos jurídicos que sustentan la decisión de rechazo.

   La Sala Plena de esta Corporación ha señalado, de forma reiterada, su competencia cuando decide el recurso de súplica, la cual se circunscribe a determinar la corrección de los argumentos en los que se sustentó el rechazo con base en los cuestionamientos que sobre aquellos formula el recurrente. Por lo tanto, ha desestimado recursos en los que el actor no expone las razones de su inconformidad con la decisión atacada; pretende subsanar los cargos de forma tardía; se limita a reiterar los argumentos de la demanda sin cuestionar la valoración que de estos hizo el Magistrado sustanciador y en los que formula cargos nuevos.

   Por tratarse de un órgano colegiado, la sustanciación del auto que resuelve el recurso de súplica corresponde a otro magistrado de esta Corporación (de acuerdo con las reglas de reparto), quien deberá poner a disposición de la Sala Plena la decisión.

   Análisis del presente asunto

5. Mediante auto del 6 de diciembre de 2017, el Magistrado A.J.L.O. resolvió rechazar la demanda presentada por el ciudadano G.E.P.J., al considerar que con el escrito de corrección presentado no se habían subsanado los defectos advertidos en el auto de inadmisión, esto es, la falta de certeza, especificidad, y suficiencia de los cargos formulados por la transgresión de los artículos 13, 67, 69 y 366 de la Carta Política.

   El Magistrado advirtió que, si bien la subsanación utilizó estrategias como la formulación de problemas jurídicos y la ampliación de las razones para aclarar su argumentación, no logró corregir las deficiencias advertidas. De forma general, el actor construyó las censuras sobre proposiciones que no se desprenden del tenor literal de la norma acusada, pues corresponden a eventuales efectos que, a juicio del demandante, se podrían generar de la disposición acusada. Por otra parte, no presentó argumentos objetivos y verificables, y los cargos se relacionan con criterios subjetivos, de conveniencia y de política social, pero no comportan una confrontación entre la norma demandada y los preceptos superiores que se consideraron transgredidos.

6. G.E.P.J. en el recurso de súplica precisó que su pretensión era: “exponer la demanda de inconstitucionalidad que nace de la apreciación objetiva del texto legislativo junto con los datos oficiales suministrados por el Ministerio de Educación y en virtud del cual, respetuosamente solicito se sirva impartir trámite de admisibilidad al estudio de inconstitucionalidad”[9]

   En efecto, el demandante no controvirtió los argumentos expuestos por el Magistrado sustanciador en el auto de rechazo. Por el contrario, se limitó a someter a consideración de la Sala Plena la demanda en los mismos términos en los que la presentó inicialmente, de hecho las modificaciones del escrito se limitaron a identificar el libelo como “recurso de súplica” pero la argumentación corresponde a la transcripción literal de la demanda.

   Como quiera que el recurrente se abstuvo de cuestionar los fundamentos en los que se sustentó el rechazo no hay argumentos que puedan ser valorados en esta instancia para determinar yerros en el rechazo y tampoco es posible, como lo pretende el demandante, valorar nuevamente la aptitud de la demanda, pues la competencia para ello está radicada en el Magistrado sustanciador de acuerdo con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. En ese sentido, es necesario reiterar que el ámbito exclusivo del recurso de súplica se ha definido como: “el cuestionamiento por parte del demandante de los motivos que dieron lugar al rechazo de la acción pública, y la correlativa evaluación de la Sala sobre la corrección de dichos motivos.”[10]

   Así las cosas, la Sala desestimará el recurso de súplica estudiado en esta oportunidad y confirmará el auto recurrido, tal y como lo ha decidido en otras oportunidades en las que los recurrentes no presentaron argumentos que desvirtuaran las razones constitutivas del rechazo de la demanda[11].

7. Finalmente, la Sala advierte que el Magistrado sustanciador expuso en el auto inadmisorio las deficiencias de los cargos y en el auto de rechazo explicó, de forma detallada, por qué los argumentos presentados en el escrito de subsanación no lograron corregir los yerros identificados inicialmente y formular un cargo de inconstitucionalidad con las características establecidas en la jurisprudencia constitucional.

8. Con fundamento en lo anterior, la Corte desestimará el recurso de súplica formulado por el demandante en contra del auto del 6 de diciembre de 2017 proferido por el Magistrado A.J.L.O. en el curso de este proceso y, en consecuencia, confirmará la mencionada providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,