Auto nº 151/18 de Corte Constitucional, 15 de Marzo de 2018
| Número de sentencia | 151/18 |
| Número de expediente | ICC-3226 |
| Fecha | 15 Marzo 2018 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 151/18
Referencia: Expediente ICC- 3226
Aparente conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué y la Superintendencia Nacional de Salud
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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- La empresa Clean Quality S.A.S., por conducto de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra la Administradora de Riesgos Laborales Sura, la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y la EPS Cafesalud por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, presuntamente transgredidos por el no pago de las incapacidades generadas y pagadas directamente a la señora L.E.C.B..
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- El Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué, a través de auto del 20 de octubre de 2016, rechazó la acción de tutela promovida por la empresa Clean Quality S.A.S. al considerar que al tratarse de un conflicto relacionado con el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas debidas a la señora L.E.C.B. por parte de la EPS Cafesalud de conformidad con el literal g (sic) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer del asunto. En consecuencia, dispuso el envío del expediente a dicha entidad.
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- La Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución N° A2017-000023 del 16 de enero de 2017 proferida por la Superintendente Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación consideró que no es competente para conocer del asunto por las siguientes razones: (i) de conformidad con el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, la entidad conoce y resuelve en derecho con carácter definitivo sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador, es decir, sólo sobre aquellas incapacidades de origen común o enfermedad general cuyo cubrimiento depende del Sistema de Seguridad Social en Salud y en este caso las incapacidades solicitadas involucran la responsabilidad de un fondo de pensiones y de una administradora de riesgos laborales; (ii) el proceso jurisdiccional, no reemplaza la acción de tutela y (iii) no es posible aceptar esta clase de decisiones por parte de una autoridad judicial porque vulnera, entre otros, el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, dispuso remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera el conflicto de competencia.
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- La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante auto del 18 de agosto de 2017, señaló que no es competente para decidir el presente conflicto porque de conformidad con el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 le corresponde a la Corte Constitucional por tratarse de una acción de tutela. En consecuencia, resolvió enviar el expediente a esta Corporación para que lo resolviera.
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El caso concreto no reviste las características de un conflicto de competencia, toda vez que la Superintendencia Nacional de Salud no puede conocer ni resolver acciones de tutela en el ejercicio de su función jurisdiccional[1], por lo que se trata de una deficiencia en el trámite adelantado para resolver el amparo promovido por la empresa Clean Quality S.A.S. En efecto, el Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué, en lugar de adoptar un fallo de fondo, bien sea declarando la improcedencia, concediendo la tutela solicitada o negándola, distorsionó la pretensión de la demandante, en el sentido de convertir el amparo constitucional en una acción judicial distinta a la formulada, sometiéndola al procedimiento desarrollado por la citada autoridad administrativa cuando ejerce las funciones jurisdiccionales ordinarias a su cargo.
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La Corte Constitucional, de manera reiterada[2], ha sostenido que “no es pertinente ni admisible que un juez de amparo transforme las pretensiones del demandante y modifique el tipo de acción invocada”[3] puesto que de conformidad con el artículo 86 de la Carta Política, el funcionario judicial “debe entrar a estudiar y decidir [la acción de tutela], bien sea en el sentido de declararla improcedente, negarla o concederla, según sea el caso, sin que pueda válidamente abstenerse de imprimirle el trámite respectivo”[4].
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En vista de que la presente controversia se originó como consecuencia de una disparidad de criterios relacionados con el trámite de la acción de tutela y la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, la Corte considera necesario hacer algunas precisiones.
3.1. Por un lado, se tiene que de conformidad con el artículo 86 Superior, la acción de tutela es un mecanismo sumario, preferente y subsidiario de defensa judicial cuya finalidad es la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos previstos en la Constitución y en la ley.
Son competentes para conocer de dicha acción, todos los jueces y tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza de los derechos que se tratan de proteger o donde se produjeren los efectos de la supuesta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados, según la regla general de la competencia consignada en el artículo 86 de la Constitución política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991.
3.2. Por otro, la Ley 1122 de 2007 le confirió potestades jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud para resolver, con las facultades propias de un juez, las controversias que se susciten entre las entidades promotoras de salud y sus usuarios.
En un primer momento dicha competencia comprendió las controversias relativas a (i) la negativa de reconocimiento de prestaciones del derecho a la salud contenidas en el POS, cuando la misma amenace la salud del usuario; (ii) el reconocimiento de gastos económicos por concepto de atención de urgencias autorizadas por la EPS, en instituciones (IPS) con las que éstas no tengan contrato, o porque las EPS nieguen dicho reconocimiento por incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada; (iii) los problemas de multiafiliación; y (iv) los conflictos relacionados con la posibilidad de elegir libremente EPS y/o trasladarse dentro del Sistema General de Seguridad Social.
Posteriormente, la Ley 1438 de 2011, que reformó el Sistema General de Seguridad Social en Salud, modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, ampliando el ámbito de competencia de la respectiva Superintendencia al adicionar tres asuntos a los cuatro anteriormente relacionados e instituyó, para el ejercicio de las funciones jurisdiccionales, un procedimiento “preferente y sumario” el cual se debe llevar a cabo “con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción.” En efecto, agregó la posibilidad de que dicha entidad conociera sobre: (i) prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo; (ii) conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud y (iii) reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador[5].
3.3. Según se prevé en el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario o residual, que implica que sólo resulta procedente cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial, salvo cuando habiéndolos, se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así las cosas, cuando exista la posibilidad de que en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, la Superintendencia Nacional de Salud conozca y falle en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, las controversias señaladas en las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, en modo alguno debe entenserse que se desplaza la competencia del juez de tutela para pronunicarse sobre el asunto puesto a su consideración, pues, en todo caso, está en la obligación de verificar si los derechos fundamentales invocados han sido vulnerados o amenazados y, si así lo estableciere, de disponer lo conducente para la materialización de la normatividad constitucional.
Diferente resulta que el juez constitucional analice si el mecanismo judicial establecido por el legislador en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 es eficaz e idóneo para la efectiva garantía de los derechos fundamentales alegados, o si por el contrario su utilización puede derivar en la configuración de un perjuicio irremediable que haga ineludible la presentación de una acción de tutela por la urgencia de la protección.
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De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:
i. No se presenta un conflicto de competencia, toda vez que la Superintendencia Nacional de Salud no conoce ni resuelve acciones de tutela en el ejercicio de su función jurisdiccional, por lo que se trata de una deficiencia en el trámite adelantado para resolver la solicitud de amparo presentada por la empresa Clean Quality S.A.S.
ii. El Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué, invocó la Ley 1122 de 2007 para rechazar la tutela promovida por la empresa Clean Quality S.A.S., sin tener en consideración el principio de eficacia de esta acción, el cual implica que una actuación constitucional de este tipo debe concluir con una decisión que determine o no la violación de los derechos constitucionales que se invocan como amenzados o vulnerados.
En el auto del 20 de octubre de 2016 proferido por la autoridad judicial mencionada no se invocó ninguna de las causales de rechazo de la solicitud de tutela establecidas en forma taxativa en el Decreto 2591 de 1991, esto configura una vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales.
iii. Al Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué, además, no le era admisible transformar las pretensiones de la empresa accionante ni modificar el tipo de acción promovida.
iv. Las potestades jurisdiccionales conferidas a la Superintendencia Nacional de Salud no desplazan la competencia del juez de tutela para pronunciarse sobre el asunto puesto a su consideración.
v. El Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué es competente para conocer del recurso de amparo presentado por la empresa Clean Quality S.A.S. contra la Administradora de Riesgos Laborales Sura, la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y la EPS Cafesalud.
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En consecuencia, y con fundamento en las consideraciones de esta providencia, la Sala Plena dejará sin efectos el auto del 20 de octubre de 2016 proferido por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué y ordenará que se le remita el expediente para que, de forma inmediata, inicie el trámite y profiera decisión de fondo, respecto del amparo solicitado, conforme a las previsiones del artículo 86 de la Constitución Política y del Decreto 2591 de 1991.
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Así mismo, la Sala advertirá al Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué, para que en lo sucesivo se abstenga de proceder como lo hizo, en tanto ello desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 20 de octubre de 2016 proferido por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué dentro de la acción de tutela presentada por la empresa Clean Quality S.A.S. contra la Administradora de Riesgos Laborales Sura, la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y la EPS Cafesalud.
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-3226 al Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué que contiene la acción de tutela presentada por la empresa Clean Quality S.A.S. contra la Administradora de Riesgos Laborales Sura, la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y la EPS Cafesalud, para que, de forma inmediata, inicie el trámite y profiera decisión de fondo, respecto del amparo solicitado, conforme a las previsiones del artículo 86 de la Constitución Política y del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.-ADVERTIR al Juzgado Sexto Civil Municipal de Ibagué que, en adelante, debe observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.
Cuarto.- Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR a la accionante, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de la decisión adoptada en esta providencia.
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y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En lineamiento con los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 43 de la Ley 270 de 1996, y conforme lo ha sostenido esta Corte, el conocimiento y fallo de las acciones de tutela está en cabeza únicamente de los jueces y corporaciones con jurisdicción en el lugar donde ocurre la violación o la amenaza que motiva la solicitud de amparo o en el sitio en donde se producen sus efectos. Asimismo, en virtud de los artículos 116 superior, 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, la facultad jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud solamente tiene el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a través de una petición de parte dirigida a dicha autoridad administrativa, la cual se decidirá mediante un procedimiento preferente y sumario.
[2] Ver, entre otras, estas providencias: Auto 171A de 2003, M.P.C.I.V.H.; Auto 178 de 2004, M.P.M.J.C.E.; Auto 037 de 2005, M.P.A.B.S.; Auto 186 de 2006, M.P.H.A.S.P.; Auto 133 de 2007, M.P.H.A.S.P.; Auto 109 de 2008, M.P.N.P.P.; Auto 307 de 2008, M.P.M.G.M.C.; Auto 014 de 2009, M.P.M.J.C.E.; Auto 277 de 2011, M.P.M.V.C.C.; Auto 184 y 296 de 2014, M.P.M.G.C.; y Auto 271 de 2015, M.P.L.G.G.P..
[3] Auto 307 de 2008, M.P.M.G.M.C..
[4] Auto 133 de 2007, M.P.H.A.S.P..
[5] Sentencia T-016 de 2017. M.P.G.E.M.M..
