Auto nº 189/18 de Corte Constitucional, 4 de Abril de 2018

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano H.M.A., demandó los artículos 3º (parcial) de la Ley 35 de 1993[1] “[p]or la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora” y 2º (parcial) del Decreto 663 de 1993[2] “[p]or medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”.

2. A juicio del demandante, las expresiones acusadas desconocen los artículos 150-19, 189-24 Superiores y los principios de soberanía popular (artículo 3º C.P.) y la primacía de la Constitución (artículo 4º C.P.).

   En primer lugar, el ciudadano hace referencia a cuestiones que contexto. Específicamente, hace un recuento de la regulación del sistema financiero colombiano[3]. Posteriormente, presenta “pruebas teóricas y evidencia empírica”[4] que refieren a la noción de la captación de recursos en cuenta corriente bancaria y describe el funcionamiento de dicha operación.

   En segundo lugar, indica que las disposiciones objeto de censura desconocen la primacía del texto constitucional (artículo 4º Superior) al otorgar a los establecimientos bancarios “licencia para captar recursos en cuenta corriente bancaria” y así crear dinero. A juicio del demandante, las normas acusadas permiten que los medios de pago, determinantes del flujo de la actividad económica de la Nación, se generen “ilegal e inconstitucionalmente” a través de actores privados y para el beneficio privado.

   En ese sentido, aduce que con la expedición de la normativa acusada “el Congreso y el Gobierno Nacional, de espaldas a la Nación, se extralimitaron en su función, al otorgar la facultad de emitir los medios de pago a un puñado de particulares operadores de establecimientos bancarios” (artículos 150-19 y 189-24 Superiores).

   En tercer lugar, asevera que las disposiciones acusadas desconocen el principio constitucional de soberanía popular del poder público (artículo 3º Superior) y en su sentir “cuando esto último ocurre, los representantes del pueblo no pueden actuar según su gusto o interés, ni de conformidad con sus deseos (…) si no en los términos que la Constitución establece”.

   Por lo expuesto solicita a la Corte declare la inexequibilidad “parcial del parágrafo 1°, artículo 3° de la Ley 35 de 1993, y del artículo 2.2, capítulo 1° del Decreto 663 de 1993, por presentar inconstitucional material sobreviniente”.

3. En sesión del 24 de enero de 2018, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el proceso de la referencia al Magistrado A.J.L.O.[5].

4. Mediante auto del 9 de febrero de 2018, el Magistrado A.J.L.O. resolvió inadmitir la demanda de la referencia, en razón a que no satisfacía los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

   El magistrado sustanciador concluyó que la demanda de la referencia carece de los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para formular un cargo por inconstitucionalidad. Específicamente, se estableció que no se cumplían los requisitos de: (i) claridad, pues el texto de la demanda no tenía un hilo conductor que permitiera comprender el contenido y alcance de las razones de inconstitucionalidad aducidas; (ii) certeza, debido a que el contenido normativo identificado por el actor no se deduce de la norma; (iii) especificidad, por cuanto no expuso argumentos objetivos y verificables que evidenciaran cómo las disposiciones acusadas desconocen los artículos 3°, 4°, 150-19, 189-24 de la Constitución Política; (iv) pertinencia, en razón a que, a pesar de que identifica algunas normas constitucionales como vulneradas, no presenta una verdadera confrontación entre ambas y formula argumentos puramente legales; y (v) suficiencia, pues la argumentación contenida en la demanda no genera duda sobre la inconstitucionalidad de la disposición acusada.

   En esa providencia se explicó que la demanda proponía una confrontación entre los apartes acusados y otras leyes, con el fin de controvertir las supuestas diferencias existentes entre las normas que regulan las instituciones financieras que tienen por función principal la captación de recursos en cuenta corriente bancaria y la limitación al Gobierno Nacional de reducir los tipos de operaciones actualmente autorizadas por las normas vigentes, a las entidades objeto de intervención.

   Además, concedió el término de tres días para que el actor realizara las correcciones de la demanda de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 6º del mismo Decreto[6].

5. El auto del auto del 9 de febrero de 2018 fue notificado por medio del estado número 022 del 13 de febrero de 2018[7].

6. El 16 de febrero de 2018, dentro del término de ejecutoria de dicha providencia (14, 15 y 16 de febrero de 2018) la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió escrito de corrección de la demanda, presentado por el ciudadano H.M.A.[8].

   En el escrito de corrección, el ciudadano reiteró las consideraciones contenidas en la demanda, incluidas las referencias a los antecedentes normativos. Además, agregó que los apartes acusados reproducen normas preconstitucionales, en contra del artículo 189-24 Superior, que “tipifica el papel de los establecimientos de crédito como intermediarios financieros”. En ese sentido, considera que el artículo en cita precisa que el P. de la República tiene la facultad de ejercer la inspección, vigilancia y control de las personas que realicen actividades financieras relacionadas con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, lo cual no comprende la posibilidad de que entidades financieras ejerzan “el monopolio de emisores de los medios de pago al interior de nuestra comunidad, para crear dinero, de la nada, en el proceso de otorgar crédito”.

   El actor agregó que su demanda despertaba “(…) una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada por mostrarse abiertamente irracional y desproporcionada en su alcance práctico haciendo necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[9].

7. Mediante auto del 2 de marzo de 2018, el Magistrado sustanciador resolvió rechazar la demanda de la referencia, por considerar que con el escrito de corrección presentado por el demandante no se habían subsanado los defectos advertidos en el auto de inadmisión, esto es, la falta de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

   Específicamente, el magistrado sustanciador advirtió que, aun cuando el ciudadano incluyó información relacionada con la supuesta vulneración de la Constitución Política, no fundamentó con la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia requeridas la inconstitucionalidad aducida. En ese sentido, señaló que a pesar de que el demandante incorporó información nueva, “sus argumentos se relacionan con criterios subjetivos, de implementación, de conveniencia y de política social, más [sic] no constituyen verdaderos cargos de inconstitucionalidad que permitan adelantar a este Tribunal un juicio con resultados conclusivos o de fondo sobre el mérito del debate que se pretende plantear.”

   Particularmente, indicó que el demandante: (i) no demostró por qué, aun cuando la Constitución Política le otorgó amplias facultades al Congreso y al P. de la República en materia económica, ambos se extralimitaron en sus funciones al otorgarle facultades a las entidades bancarias para captar recursos en cuenta corriente y así contrariaron los artículos 150 y 189.24 Superiores; (ii) no evidenció que la interpretación de la norma fuera cierta, real y existente, al contrario, se funda en proposiciones subjetivas y deducidas, que no se desprenden del contenido literal de la disposición acusada; (iii) insistió en presentar argumentos indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan y que impiden adelantar un juicio de constitucionalidad (recurre a definiciones generales y textos académicos sin evidenciar cuál es la relación entre estos, las normas acusadas y la Constitución Política); y (iv) la argumentación es insuficiente, toda vez que formula argumentos puramente legales.

   En consecuencia, el Magistrado A.J.L.O. constató que el accionante reiteró los mismos argumentos esbozados en la demanda por lo que persistía la falta de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los argumentos, identificada en el auto de inadmisión.

8. El auto del 2 de marzo de 2018 fue notificado por medio del estado número 036 del 6 de marzo de 2018[10].

9. El 9 de marzo de 2018, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo (7, 8 y 9 de marzo de 2018), la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió escrito contentivo del recurso de súplica presentado por el ciudadano H.M.A.[11].

   El demandante solicitó a los Magistrados de la Corte que “cumplidos los trámites de nulidad, declaren la inexequibilidad parcial” de las normas acusadas.

   En particular, resumió el contenido de la demanda y del escrito de corrección. Específicamente, identificó las normas acusadas, hizo alusión al contexto en el que fueron proferidas, y se refirió a la noción de “captación de recursos en cuenta corriente bancaria” y a la “evidencia empírica y técnica” que a su juicio demuestra que los establecimientos bancarios emiten dinero.

   De otra parte, reiteró que, a su juicio, la captación de recursos en cuenta corriente bancaria prevista en los apartes acusados, conculca el artículo 189-24 Superior, según el cual los establecimientos de crédito son intermediarios financieros. En ese orden de ideas, reiteró que “(…) si bien el Congreso el Ejecutivo gozan de amplias facultades constitucionales en materia económica, ni de las actas de la Asamblea Constituyente ni del contenido de precepto constitucional alguno, podríamos colegir que la Carta Política de 1991 faculta a dichos poderes para conceder a los establecimientos bancarios el privilegio de crear dinero, de la nada, a la hora de otorgar crédito.”

Competencia

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

   El recurso de súplica contra el auto que rechaza una demanda de inconstitucionalidad.

2. El Decreto 2067 de 1991, ‘por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional’, regula las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad.

3. La fase de admisión tiene por objeto que el ciudadano elabore la demanda de conformidad con las exigencias establecidas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y a los presupuestos básicos señalados por la jurisprudencia de esta Corporación en lo atinente a la carga argumentativa mínima que debe desarrollar en su escrito.

   El artículo 2° ibídem señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[12]. Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. La concurrencia de los tres requerimientos mencionados hace posible un pronunciamiento de fondo.

   En cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia[13] ha señalado que éste debe reunir las siguientes características: claridad, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; certeza, por cuanto la demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente, y no contra una deducida por el actor sin conexión con el texto de la disposición acusada; especificidad, que exige que se formule al menos un cargo concreto en el que se precise de qué manera la norma acusada vulnera los preceptos de la Constitución; pertinencia, quiere decir que los argumentos se deben fundar en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado; y suficiencia, que comporta que se expongan todos los elementos de juicio necesarios que despierten una duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.

   Así pues, a pesar de que la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, ésta impone al ciudadano que la ejerce una carga mínima de argumentación, que permita generar una verdadera controversia constitucional, que sea decidida por la Corte.[14]

4. De conformidad con el artículo 6º ibídem, la Corte puede rechazar una demanda de inconstitucionalidad, cuando tiene bajo su conocimiento solicitudes que: (i) tras haber sido inadmitidas por el Magistrado sustanciador, no fueron corregidas en término; (ii) fueron corregidas en término, pero de forma insuficiente; (iii) recaen sobre normas amparadas por cosa juzgada constitucional; o, (iv) acusan normas respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente.

   El recurso de súplica

5. De acuerdo con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 contra la decisión de rechazo de una demanda sólo procede el recurso de súplica, cuya única finalidad es la de otorgar al demandante la oportunidad procesal de controvertir los fundamentos jurídicos que sustentan la decisión de rechazo.

   La Sala Plena de esta Corporación ha señalado, de forma reiterada, su competencia cuando decide el recurso de súplica, la cual se circunscribe a determinar la corrección de los argumentos en los que se sustentó el rechazo con base en los cuestionamientos que sobre aquellos formula el recurrente. Por lo tanto, ha desestimado recursos en los que el actor no expone las razones de su inconformidad con la decisión atacada; pretende subsanar los cargos de forma tardía; se limita a reiterar los argumentos de la demanda o su subsanación, sin cuestionar la valoración que de estos hizo el Magistrado sustanciador y en los que formula cargos nuevos.

   Por tratarse de un órgano colegiado, la sustanciación del auto que resuelve el recurso de súplica corresponde a otro magistrado de esta Corporación (de acuerdo con las reglas de reparto), quien deberá poner a disposición de la Sala Plena la decisión.

   Análisis del presente asunto.

6. Mediante auto del 2 de marzo de 2018, el Magistrado A.J.L.O. resolvió rechazar la demanda presentada por el ciudadano H.M.A., al considerar que con el escrito de corrección presentado no se habían subsanado los defectos advertidos en el auto de inadmisión, esto es, la falta de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de la demanda.

   El Magistrado advirtió que, si bien en el escrito subsanación el demandante intentó ampliar las razones para aclarar su argumentación, no logró corregir las deficiencias advertidas. De forma general, el actor construyó las censuras sobre proposiciones que no se desprenden del tenor literal de la norma acusada. Por otra parte, no presentó argumentos objetivos y verificables, y los cargos se relacionan con criterios subjetivos, de conveniencia y de política social, pero no comportan una confrontación entre la norma demandada y los preceptos superiores que se consideraron transgredidos.

7. En el recurso de súplica, el señor H.M.A. resumió el texto de la demanda y del escrito de subsanación y no controvirtió los argumentos expuestos por el Magistrado sustanciador en el auto de rechazo. Por el contrario, se limitó a someter a consideración de la Sala Plena su demanda en los mismos términos en los que la presentó inicialmente. Así, las modificaciones del escrito se limitaron a identificar el libelo como “recurso de súplica” pero la argumentación corresponde a algunas transcripciones literales de la demanda y de su posterior corrección.

   Como quiera que el recurrente se abstuvo de cuestionar los fundamentos en los que se sustentó el rechazo no hay argumentos que puedan ser valorados en esta instancia para determinar yerros en el rechazo y tampoco es posible, como lo pretende el demandante, valorar nuevamente la aptitud de la demanda, pues la competencia para ello está radicada en el Magistrado sustanciador, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. En ese sentido, es necesario reiterar que el ámbito exclusivo del recurso de súplica se ha definido como: “el cuestionamiento por parte del demandante de los motivos que dieron lugar al rechazo de la acción pública, y la correlativa evaluación de la Sala sobre la corrección de dichos motivos.”[15]

   Así las cosas, la Sala desestimará el recurso de súplica estudiado en esta oportunidad y confirmará el auto recurrido, tal y como lo ha decidido en otras oportunidades en las que los recurrentes no presentaron argumentos que desvirtuaran las razones constitutivas del rechazo de la demanda[16].

8. Finalmente, la Sala advierte que en el auto inadmisorio el Magistrado sustanciador expuso las deficiencias de los cargos y en el auto de rechazo explicó, de forma detallada, por qué los argumentos presentados en el escrito de subsanación no lograron corregir los yerros identificados inicialmente para formular un cargo de inconstitucionalidad con las características establecidas en la jurisprudencia constitucional. En tal sentido, son esos los asuntos que deben ser objeto de corrección, sin que pueda concebirse al recurso de súplica como una modalidad de simple reconsideración de la demanda, cuando no se ha dado respuesta a los cuestionamientos expresados en la decisión de inadmisión del libelo.

9. Con fundamento en lo anterior, la Corte desestimará el recurso de súplica formulado por el demandante en contra del auto del 2 de marzo de 2018, proferido por el Magistrado A.J.L.O. en el curso de este proceso y, en consecuencia, confirmará la mencionada providencia.

10. No obstante, la Sala advierte al demandante que el auto de rechazo no impide presentar nuevamente la demanda con sus correcciones, para ser analizada con posterioridad y por el Magistrado a quien corresponda el asunto.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,