Sentencia de Tutela nº 031/18 de Corte Constitucional, 12 de Febrero de 2018

G.V.I. promovió acción de tutela contra la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del H., al considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. Para sustentar la solicitud de amparo narra los siguientes Hechos[1]:

1. Relata que estuvo vinculado como escolta mediante sucesivos contratos de prestación de servicios celebrados con el Departamento Administrativo de Seguridad - en adelante DAS -, entre el 15 de junio de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, desarrollando labores de protección de manera personal y subordinada, continua e ininterrumpida durante el lapso mencionado.

2. Señala que el cargo de escolta existía en la planta de personal del extinto DAS, según lo dispuesto en el Decreto 644 de 2004, “por el cual se modifica la planta de personal del Departamento Administrativo de Seguridad”.

3. Afirma que instauró la acción contractual a fin de que se declarara la existencia de una relación laboral desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008 y, a título de indemnización le pagaran las prestaciones sociales que debió percibir junto con la devolución de los aportes realizados al sistema de seguridad social y los descuentos efectuados por retención en la fuente. Lo anterior, debía cancelarse indexado y reconociendo los intereses corrientes. De manera subsidiaria solicitó que se declarara la nulidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con el DAS, condenando a la entidad al pago de las sumas mencionadas en el numeral anterior.

4. Manifiesta que el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Neiva en sentencia del 31 de julio de 2014, accedió a las pretensiones declarando la existencia de la relación laboral durante el periodo reclamado y condenando al DAS (entidad extinta y sucedida procesalmente por la Unidad Nacional de Protección - UNP -) a reconocerle y pagarle al demandante las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación los honorarios pactados en el contrato, así como los porcentajes correspondientes a salud y pensión que la entidad debió trasladar. Finalmente, ordenó dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo - en adelante C.C.A.-[2]

5. Sostiene que la anterior decisión fue apelada por las partes y decidida el 27 de mayo de 2016 por la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del H., que revocó la sentencia del a quo y, en su lugar, declaró probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de pretensiones, inhibiéndose para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el caso.

6. Indica que el fallo de segunda instancia se sustentó en que los argumentos de la demanda corresponden a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no a una controversia contractual. Además, encontró que las pretensiones se excluían entre sí, generando las excepciones declaradas.

7. Explica que la sentencia censurada incurrió en el defecto sustantivo por interpretación errónea toda vez que “la acción contractual es idónea y las pretensiones solicitadas son coherentes con dicha acción” y, si bien son excluyentes, lo cierto es que eso es irrelevante porque son autónomas e independientes, tal y como lo prevé el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.[3]

8. Aduce que el juez de segunda instancia incurrió en un exceso ritual manifiesto al no admitir que por vía de la acción de controversias contractuales pudiese obtener la declaratoria de una relación laboral, ya que la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 19 de julio de 2003, Exp. 6813, señaló que ese es el trámite adecuado.

9. Expuso que el fallo impugnado viola la Constitución al no dar aplicación al artículo 53 que consagró el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades.

   Trámite procesal a partir de la acción de tutela

10. Mediante auto del 16 de diciembre de 2016 la Sección Segunda del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela y corrió traslado a la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del H. y a la Unidad Nacional de Protección - UNP -, para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción.

    Respuesta de los demandados

11. La Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del H. guardó silencio.

12. La Unidad Nacional de Protección - UNP - a través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó ser desvinculada porque la acción está dirigida contra la sentencia del Tribunal Administrativo del H., trámite dentro del cual la entidad se hizo parte pero no tiene ninguna responsabilidad. Adicionalmente, adujo que la tutela incoada no cumple con el requisito de inmediatez porque fue interpuesta seis (6) meses después de la expedición del fallo censurado.

13. La Dirección Nacional de Inteligencia por intermedio del Jefe de la Oficina Jurídica, informó que no intervinieron en dicho proceso.

    Primera Instancia

14. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante Sentencia de 23 de febrero de 2017, negó el amparo solicitado al no encontrar configurados los defectos endilgados a la providencia censurada, porque no se observó falta de congruencia en los argumentos de la decisión. Estableció que la acción elegida por el demandante no permitía un pronunciamiento de fondo por parte del Tribunal accionado, por lo que no habría lugar a reprochar un exceso ritual manifiesto ni un desconocimiento de la Carta Política.

    Impugnación

15. El demandante impugnó la anterior decisión reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela y solicitando revisar las sentencias sobre la materia que definen la acción a instaurar para reclamar las prestaciones sociales derivas de un contrato realidad.

    Segunda Instancia

16. Mediante Sentencia de 24 de agosto de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión de primer grado, al encontrar que el demandante formuló pretensiones propias de la acción contractual (al proponer la nulidad de los contratos), así como de la nulidad y restablecimiento del derecho (al efectuar reclamaciones de índole laboral), las cuales no podían tramitarse en un mismo proceso regido por el Código Contencioso Administrativo (lo cual si está permitido bajo la Ley 1437 de 2011). En consecuencia, los argumentos expuestos por el juez ordinario se ajustan a la ley y a la jurisprudencia, razón por la que no se configuran los defectos endilgados.

    Pruebas aportadas con la demanda

17. Copia del escrito de la acción de controversias contractuales y la corrección de la demanda presentadas por el apoderado del demandante y dirigida contra el extinto DAS, encaminada a obtener la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes, desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008, surgida de los sucesivos contratos de prestación de servicios que celebraron. A título de indemnización solicitó el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales a que tenía derecho, junto con los porcentajes que debieron cancelarse por concepto de seguridad social en salud y pensión. Asimismo, dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A.

    De manera subsidiaria solicitó declarar la ilegalidad de los contratos celebrados entre el actor y el DAS desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008 y, con fundamento en el artículo 53 superior, la existencia de una relación laboral. Como consecuencia de lo anterior y a título de indemnización, condenar a la entidad a pagarle los salarios y prestaciones sociales que debió percibir durante el tiempo de vinculación junto con los porcentajes que debieron cancelarse por concepto de seguridad social en salud y pensión. Asimismo, dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A[4].

18. Copia de la Sentencia de 31 de julio de 2014, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Neiva decidió la demanda de controversias contractuales que formuló el actor contra el extinto DAS, hallando no probadas las excepciones propuestas, accediendo a las pretensiones en el sentido de declarar la existencia de la relación laboral entre las partes, y condenar a la entidad a reconocerle y pagarle al actor las prestaciones sociales a las que tenía derecho[5].

19. Copia de la Sentencia de 27 de mayo de 2016, proferida por la Sala de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del H., mediante la cual resolvió los recursos de apelación presentados por las partes, revocando la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarando probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de pretensiones, por lo que se inhibió para pronunciarse de fondo sobre el asunto[6].

Solicitud de pruebas

20. Mediante auto del 27 de noviembre de 2017, se ofició al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, para que en el término de dos (2) días, remitiera con destino a este proceso el expediente R.. 41001 33 31 006 2011 00123 01, contentivo de la acción de controversias contractuales incoada por G.V.I. contra DAS -, actualmente Unidad Nacional de Protección. La anterior solicitud fue atendida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva que remitió el referido expediente.

Competencia

21. Esta Sala es competente para examinar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

    Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión

    Presentación del caso

22. El demandante estuvo vinculado como escolta del DAS mediante sucesivos contratos de prestación de servicios, pese a que asegura que en realidad se desempeñaba como un trabajador más de la entidad, dado que cumplía con el servicio de manera personal, bajo subordinación y dependencia, y recibiendo a cambio una remuneración. Por lo anterior, reclamó el pago de las prestaciones sociales ante la jurisdicción contenciosa administrativa a través de la acción de controversias contractuales, pero al ver frustradas sus pretensiones por un fallo inhibitorio -en segunda instancia-, acudió a la acción de tutela reclamando la protección de sus derechos fundamentales, principalmente al debido proceso, arguyendo que el Tribunal Administrativo del H. incurrió en los siguientes defectos:

    (i) procedimental por exceso ritual manifiesto: el Tribunal accionado concluyó que la acción a instaurar era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de controversias contractuales, empero, el actor estima que no hay jurisprudencia unificada del Consejo de Estado sobre la materia. Además, indica que las pretensiones de la demanda son propias de la acción contractual, por lo que no le está dado al juez interpretarlas y concluir que no era apta. Añade que no puede perderse de vista que “el procedimiento no es el fin en sí mismo sino la herramienta para materializar un principio constitucional, que para este caso corresponde a un derecho laboral de especial protección”[7].

    (ii) sustantivo: la sentencia impugnada efectuó una interpretación errónea al declarar probadas las excepciones ya mencionadas, toda vez que existen pronunciamientos del Consejo de Estado que admiten la posibilidad de controvertir el contrato realidad a través de la acción de controversias contractuales[8]. Asimismo, se equivocó el Tribunal Administrativo del H. al afirmar que las pretensiones son excluyentes entre sí porque ello es irrelevante, ya que el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil[9] exige que sean autónomas e independientes.

    (iii) violación directa de la Constitución: con la decisión impugnada, el Tribunal Administrativo del H. desconoció el artículo 53 superior que establece el principio de “la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”.

    Por lo expuesto, la parte actora solicita que se ordene al Tribunal Administrativo del H., proferir una nueva decisión, “dando por superados los cuestionamientos relacionados con la presente acción de tutela”.

    Problema jurídico

23. Le corresponde a la Sala Octava de Revisión determinar (i) si es procedente la acción de tutela contra la providencia del 27 de mayo de 2016, proferida por la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del H.; y (ii) si dicha autoridad judicial al emitir la sentencia censurada incurrió en los defectos : a) procedimental por exceso de ritual manifiesto, b) violación directa de la Constitución y c) sustantivo, vulnerando de este modo el derecho fundamental al debido proceso de G.V.I..

    Metodología de la decisión

24. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará en torno a (i) las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la caracterización de los defectos procedimental por exceso ritual manifiesto, sustantivo y violación directa de la Constitución; (iii) la acción procedente para reclamar la existencia de un contrato realidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado; y, finalmente, (iv) el caso concreto.

    Procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia

25. El artículo 86 Superior consagró la acción de tutela como la herramienta de defensa judicial preferente, informal y sumaria de los derechos fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, recurso que procede cuando no existe otro dispositivo idóneo y eficaz de protección, o para evitar que ocurra un perjuicio irremediable, caso en el cual procede de manera transitoria.

    La Corte ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales[10], siempre y cuando se cumplan rigurosos requisitos, al afirmar que:

    “Esta regla jurisprudencial fue fijada desde la sentencia C-543 de 1992[11], en la que la Corte Constitucional aclaró que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, como regla general, violaba la autonomía y la independencia judicial y, además, transgredía los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Ello es coherente con la comprensión que tiene esta Corporación de las decisiones de las autoridades judiciales, que ‘(i) son el escenario habitual de reconocimiento y realización de derechos fundamentales; (ii) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada el cual es garantía de la seguridad jurídica que debe imperar en un Estado democrático y (iii) están amparadas por el principio de respeto a la autonomía e independencia de los jueces’[12]. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado que ´el juez constitucional no puede suplantar o desplazar al juez ordinario en el estudio de un caso que, por su naturaleza jurídica, le compete. Éste sólo puede vigilar si la providencia conlleva la vulneración de los derechos constitucionales del tutelante, en especial, el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia’[13]. De manera que, ´la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales’[14].”

26. La jurisprudencia de esta Corporación[15] sistematizó los presupuestos que deben cumplirse a efecto de determinar la procedencia excepcional del amparo contra providencias judiciales, diferenciando entre: (i) los requisitos generales, que, “habilitan el estudio constitucional y deben cumplirse en su totalidad”; y (ii) los especiales: que son aquellos que, “implican la procedibilidad del amparo y sólo se requiere la configuración de uno de ellos”.[16]

    Requisitos generales de procedencia

27. De acuerdo con la jurisprudencia decantada, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela son[17]:

    1. “Que la cuestión que se controvierte revista relevancia constitucional”: que en el asunto esté de por medio la afectación de derechos fundamentales y no se trate de discusiones propias del proceso ordinario ni tampoco de una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal.[18]

    2. “Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial disponibles, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable”[19]: este presupuesto está referido a la naturaleza residual del amparo, es decir, la acción de tutela es viable cuando se han agotado los dispositivos judiciales ordinarios y extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para obtener la protección reclamada. Excepto cuando se está ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable.[20]

    3. “Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración”[21]: esto es, que debe acudirse ante el juez constitucional dentro de un plazo “razonable y proporcionado” contado a partir del hecho o la omisión que dio lugar a la afectación.[22]

    4. Cuando se trate de una irregularidad procesal tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia censurada: este presupuesto está referido a que tratándose de irregularidades procesales, estas sean de una incidencia de tal magnitud que afecten las garantías superiores.[23]

    5. “Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible”[24]: le corresponde al actor identificar de manera clara y razonable el hecho u omisión que dio lugar a la vulneración reclamada y, de ser posible, haberla evidenciado durante el proceso judicial.[25]

    6. Que no se trate de sentencias de tutela ni contra decisiones del Consejo de Estado que resuelven acciones de nulidad por inconstitucionalidad.[26]: este presupuesto está dirigido a evitar la prolongación de los procesos judiciales a través del “sucesivo sometimiento a control de las actuaciones de los jueces”, máxime cuando se trata de acciones que son susceptibles de revisión o a través de las cuales se efectuó un control de constitucionalidad por parte de un órgano de cierre.[27]

    Requisitos especiales de procedibilidad

28. Como se explicó líneas atrás, además de satisfacer los requisitos generales que habilitan el estudio de la solicitud de amparo constitucional, es preciso que la providencia censurada presente al menos uno de los defectos identificados por la jurisprudencia de la Corte en la sentencia C-590 de 2005, sistematizados así:

    “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

    2. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

    3. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

    4. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

    5. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

    6. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

    7. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

    8. Violación directa de la Constitución”.

    Caracterización de los defectos endilgados a la sentencia censurada

    Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Reiteración de jurisprudencia

29. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[28], este defecto encuentra respaldo en los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y se presenta cuando la autoridad judicial da prevalencia a lo procedimental sobre lo sustancial, convirtiéndolo en un obstáculo para hacer efectivos los derechos que se reclaman.[29]

    Por ejemplo, la sentencia SU-335 de 2017, se refirió a este yerro como una “barrera para la eficacia del derecho sustancial” que se configura por “(i) aplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto; (ii) exigir el cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva y que en determinadas circunstancias puedan constituir cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa situación se encuentre comprobada; o (iii), incurrir en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas”[30].

    Asimismo, en la sentencia T-024 de 2017 se advirtió que el juez incurre en este defecto cuando al proferir una providencia judicial, actúa con excesivo apego a las ritualidades, perdiendo de vista que la finalidad del procedimiento es lograr la efectividad de los derechos, por lo tanto, en sus actuaciones el fallador debe procurar por:“(i) impartir justicia,[31] (ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque lo más posible a la verdad real,[32] y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales[33]”.

30. Ahora bien, para que proceda el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, es necesario: (i) que no exista otra manera de corregirlo; (ii) que el apego excesivo al rigor procesal haya incidido directamente en la decisión; (iii) que de ser posible, tal circunstancia se hubiere alegado dentro del proceso; y (iv) que “como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración [de] derechos fundamentales”.[34]

31. Concretamente, en cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales inhibitorias injustificadas, esta Corporación desde sus inicios ha construido una línea jurisprudencial en el sentido de que este tipo de fallos constituyen un exceso ritual manifiesto, por lo que ha protegido los derechos fundamentales de los usuarios del sistema de justicia ante las decisiones de los jueces, que sin haber agotado todas las opciones que ofrece el ordenamiento jurídico para resolver el caso, profieren un fallo que deja en suspenso la resolución del asunto puesto a su consideración. Veamos:

    Ø En la sentencia T-1017 de 1999, esta Corporación al decidir unas acciones de tutela dirigidas contra fallos inhibitorios por indebida acumulación de pretensiones, proferidos por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, manifestó que le corresponde al juez constitucional verificar “que la decisión inhibitoria era verdaderamente necesaria. En otras palabras, es forzoso demostrar que el juez, habiendo agotado la totalidad de las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad se encontraba en una situación en la cual le resultaba absolutamente imposible proferir una decisión de fondo. De no quedar demostrada la circunstancia anterior, el juez se estaría apartando por completo del derecho vigente, pues se distanciaría, nada menos, que de la obligación que le incumbe de administrar justicia (C.P. arts. 116, 228, 229)”.

    En esa oportunidad, esta Corporación protegió los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los accionantes y dejó sin efecto las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado, ordenándole emitir las decisiones de mérito correspondientes, bajo los siguientes argumentos:

    “El derecho de acceso a la administración de justicia - el que comprende el derecho a un fallo que resuelva el fondo de la controversia planteada -, establece un límite claro al principio de autonomía funcional. El juez debe optar por aquella interpretación del derecho vigente que permita el cumplimiento pleno de la función judicial.

    Si bien el principio de autonomía funcional representa una garantía para la verdadera imparcialidad de la justicia, la propia Constitución establece la primacía de los derechos fundamentales - dentro de los cuales se encuentra el derecho de acceso a la administración de justicia -, así como la obligación del Estado – y, en consecuencia, del juez -, de someterse a las reglas del derecho y de garantizar la verdadera eficacia de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En particular, la Carta asigna a los jueces de la República la función principalísima de resolver las disputas relevantes para el derecho. En consecuencia, el juez que ha dejado de resolver un conflicto sometido a su conocimiento, sin una razón objetiva, absolutamente imperiosa e indiscutible, ha vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia de las partes. En este caso, no puede alegar en su defensa la aplicación del principio de autonomía funcional, pues ello equivaldría a invertir las prelaciones establecidas por la propia Carta.”

    Ø En la sentencia T-134 de 2004, este Tribunal decidió una tutela contra providencia judicial de segunda instancia proferida dentro de un proceso ordinario laboral, en el que se discutía una pensión de sobrevivientes, donde “todos los presuntos obligados al pago de la prestación resultaron exonerados, sin que se hubiera resuelto de forma cierta y definitiva sobre el responsable del reconocimiento y pago de la pensión, aun cuando su procedencia ya había sido resuelta por el juez” de primer grado.

    En ese caso la Corte encontró que si bien la decisión censurada, desde el punto de vista formal, no constituía un fallo inhibitorio[35], lo cierto es que por sus efectos materiales se asimilaba a este al dejar sin resolver el asunto, olvidando el deber que le asiste a las autoridades judiciales de “decidir de fondo cada uno de los asuntos que se someten a su estudio, siendo aceptable la resolución inhibitoria de los mismos únicamente cuando el funcionario ha agotado todas las alternativas jurídicas posibles para resolver el caso, siempre bajo el imperativo de la eficacia del derecho sustancial”.

    Explicó que el deber de evitar fallos inhibitorios constituye una limitante al ejercicio de la autonomía funcional de los jueces “pues si se parte de la premisa de que el ejercicio de esta facultad debe interpretarse de forma armónica con los postulados constitucionales y de manera esencial con el respeto de los derechos fundamentales, las sentencias inhibitorias contradicen tales presupuestos en una doble perspectiva: De un lado, impiden la materialización del acceso a la administración de justicia y, del otro, aunque tienen el carácter formal de decisiones judiciales, desdicen de la función constitucional del juez, al desligar el ejercicio de la judicatura de la resolución cierta de las controversias sociales”.

    En consecuencia, halló que el fallo -inhibitorio implícito- acusado vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia, erigiéndose el recurso de amparo como el dispositivo idóneo para controvertirlo, puesto que “cuando el juez injustificadamente deja de resolver materialmente la controversia que se ha presentado a su estudio, interpreta las normas de rango legal en contravía con los mandatos superiores y, por lo tanto, viola de forma directa la Constitución e impide el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales de las partes en el proceso, su actuación encuadra en las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales a las que se hizo referencia en apartado anterior de la presente sentencia”.

    Por lo anterior, la Corte concedió el amparo de los derechos fundamentales de la parte actora y le ordenó al juez ordinario de segunda instancia, adicionar la sentencia en el sentido de determinar cuál institución debía hacerse cargo del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.

    Ø La sentencia T-264 de 2009 decidió una tutela contra providencia judicial, emitida dentro de una acción civil extracontractual iniciada a propósito de la muerte de una persona en un accidente de tránsito, donde el juez ordinario de segunda instancia declaró la falta de legitimación por activa respecto de los reclamantes por no haber allegado los registros civiles que acreditaban el parentesco con la víctima.

    Si bien es cierto que en esa oportunidad no se trató de un fallo inhibitorio, también lo es que la Corte concluyó que la decisión de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa, “tiene el mismo efecto, pues impide la prevalencia del derecho sustancial y deniega el acceso material a la administración de justicia de la peticionaria. Contrasta de forma evidente la actitud de la autoridad judicial accionada con aquella prescrita por el artículo 228 de la Constitución, que ordena al juez la adopción de todas las medidas conducentes y necesarias para arribar a una decisión de fondo y apegada a la justicia material”.

    Aseguró este Tribunal que la autoridad judicial accionada “actuó en contra de su papel de director del proceso y del rol protagónico que le asigna el ordenamiento en la garantía de los derechos materiales, al omitir la práctica de una prueba imprescindible para fallar, a pesar de la presencia de elementos que le permitían concluir que por esa vía llegaría a una decisión indiferente al derecho material. Por esta vía, la autoridad accionada cerró definitivamente las puertas de la jurisdicción a la peticionaria, olvidó su papel de garante de los derechos sustanciales, su obligación de dar prevalencia al derecho sustancial, y su compromiso con la búsqueda de la verdad en el proceso como presupuesto para la adopción de decisiones justas”.

    Por lo anterior, esta Corporación a fin de preservar la prevalencia del derecho sustancial y de garantizar el acceso a la administración de justicia de la demandante, dejó sin efecto el fallo proferido por la autoridad judicial accionada y ordenó abrir un término probatorio adicional con el fin de que el juez ejerciera sus deberes para arribar a la verdad y adoptar un fallo de mérito basado en la determinación de la verdad real; y solo una vez se surtiera lo anterior, debía proceder a dictar una nueva decisión.

    Ø En la providencia T-1045 de 2012 este Tribunal decidió el caso de una señora cuya demanda ordinaria laboral fue resuelta con un fallo inhibitorio al considerar que las pretensiones de reintegro y pago de la indemnización de que trata el artículo 239 del Código Sustantivo del Trabajo, eran excluyentes. La Corte encontró que dicha postura no se ajustaba a las normas que protegen a las madres gestantes y señaló que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto procedimental al proferir un fallo inhibitorio. En concreto, sostuvo:

    “(…) el fallo inhibitorio debe ser la última opción a la que acuda el juez, porque priva al administrado de tener una respuesta efectiva, ya sea positiva o negativa, de su controversia.

    Partiendo de estos dos argumentos, la Corporación demandada concluyó que al presentarse una indebida acumulación de pretensiones la solución del caso era la decisión inhibitoria. Determinación que vulnera claramente los derechos de la accionante, puesto no solo optó por la interpretación menos favorable de las normas relacionadas con la protección de la mujer embarazada, sino que se aplicó el Artículo 25A de Código Procesal del Trabajo de manera estricta, sin compadecerse de los principios de la Carta, como lo son el de la instrumentalidad de la formas y el de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.

    Finalmente, la Corte encuentra que el Tribunal no desplegó la argumentación necesaria para sustentar su tesis, pues se limitó a señalar que: ´aparece de bulto la relación de súplicas excluyentes entre sí, pues, debieron determinarse en el carácter jurídico de principales y subsidiarias (...)’, razonamiento que al parecer de la Sala no justifica el imperativo de motivación que caracterizan las providencias judiciales, aún más cuando se alejan de las posiciones reiteradas por la jurisprudencia constitucional.

    En conclusión, la acción de tutela es procedente contra providencias judiciales cuando: (i) se satisfagan los requisitos generales de procedibilidad y (ii) se configure una causal especifica como lo son los defectos sustantivo por grave error en la interpretación de la norma aplicada y procedimental por exceso ritual manifiesto en la aplicación de las reglas adjetivas, en el evento en que el juez acude al fallo inhibitorio a pesar que el sistema jurídico le ofrece una alternativa interpretativa para proferir una decisión de mérito.”

    Ø La sentencia T-577 de 2017 resolvió el caso de una señora a quien no se le concedió una prórroga o suspensión de los términos para formular la demanda de casación penal, al considerar que la entonces demandante no se encontraba bajo una circunstancia grave y justificada, por no contar con un defensor público competente para que la representara y sustentara el recurso extraordinario de casación (por falta de personal en el sistema de defensoría pública de la Defensoría del Pueblo).

    En esa oportunidad, la Corte concluyó que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto mencionado al exigirle cumplir los requisitos formales del Código de Procedimiento Penal de forma irreflexiva, perdiendo de vista la imposibilidad que tenía para presentar la demanda de casación. Por lo anterior, se concedió el amparo de los derechos fundamentales y se ordenó al juez, conceder la prórroga solicitada. Al respecto, la sentencia en cita sostuvo que:

    “En relación a esta última circunstancia, los artículos 228 y 229 constitucionales obligan a que las controversias sometidas al estudio de la jurisdicción obtengan una decisión de fondo que otorgue certidumbre sobre la titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de litigio; por este motivo, las providencias judiciales de carácter inhibitorio, que dejan en suspenso la resolución del asunto correspondiente, en principio atentan contra el derecho al acceso a la administración de justicia y, por ende, son solamente admisibles cuando el juez carece de alguna otra alternativa a la luz del ordenamiento jurídico aplicable, situación que, por supuesto, debe ser extraordinaria.”

    Así las cosas, existe una incompatibilidad entre la Constitución y los fallos inhibitorios carentes de motivación objetiva y razonable, que no estén basados en la necesidad extrema e indiscutible de adoptar una decisión en ese sentido. Según esto, para que un fallo inhibitorio sea considerado una vía de hecho por defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, sólo basta con comprobar que el juez tenía dentro del ordenamiento jurídico una oportunidad clara y objetiva de proferir una sentencia de fondo, pues la elección de no decidir de mérito afecta directamente el derecho al acceso a la justicia[36].

    5.2.2.4. En este sentido, se ha considerado que ‘si bien la actuación judicial se presume legítima, se torna en vía de hecho cuando el actuar del juez se distancia abiertamente del ordenamiento normativo, principalmente de la normatividad constitucional, ignorando los principios por los cuales se debe regir la administración de justicia’”[37].

32. De las sentencias en cita, se extrae que las decisiones inhibitorias constituyen una denegación de justicia que desconoce la razón de ser de la administración de justicia, dado que en un ejercicio de hermenéutica jurídica, los jueces deben buscar distintas alternativas para evitar emitir una providencia con dicho resolutivo. En otras palabras, una inhibición debe ser la última opción por la cual debe decantarse la autoridad judicial, pues de lo contrario, su actuación constituye un excesivo apego al procedimiento, perdiendo de vista que la función judicial propugna por:“(i) impartir justicia,[38] (ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque lo más posible a la verdad real,[39] y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales.[40]”.

    Defecto sustantivo. Reiteración de jurisprudencia

33. El defecto material o sustantivo[41] encuentra su fundamento constitucional en el artículo 29 y se presenta cuando, “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[42]. La jurisprudencia recogió los eventos en los cuales se presenta un defecto sustantivo, así:

    “(i) La decisión tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque: ‘a) no es pertinente, b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador’[43].

    (ii) A pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto: a) no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable, o b) es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[44].

    (ii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[45].”[46]

    En ese orden de ideas, se está ante un defecto material o sustantivo cuando el juez basa su decisión en una norma que no es aplicable al caso por impertinente, no estar vigente, ser inexistente, haber sido declarada inexequible u otorgarle efectos distintos a los señalados en la ley. Además, para que se configure este yerro, dichas circunstancias deben tornar irrazonable la interpretación judicial, no sistemática o incluso, contraria a la ley.

    Violación directa de la Constitución. Reiteración de jurisprudencia

34. Esta causal guarda estrecha relación con los defectos sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto y por desconocimiento del precedente, pero la jurisprudencia[47] lo ha reconocido como una causal autónoma por la fuerza vinculante y valor normativo de la Constitución[48].

    Recientemente, la sentencia SU-336 de 2017 se refirió a esta causal advirtiendo que “encuentra cimiento en el actual modelo de ordenamiento constitucional que reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares[49]. Es por esa razón que resulta factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados[50]”.

35. Conforme a la jurisprudencia, se presenta esta causal cuando el juez expide una providencia que desconoce la Constitución al no aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, o al dar aplicación preferente a las normas legales sobre la norma superior.[51] Asimismo, la Corte[52] ha sostenido que para que se configure este defecto basta con evidenciar “decisiones ilegítimas que vulneren derechos fundamentales”.[53]

36. Este Tribunal ha sistematizado los eventos en los cuales se presenta el defecto por violación directa de la Carta, así: “i) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional[54]; (ii) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; (iii) los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[55]; y (iv) el juez encuentra una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales (excepción de inconstitucionalidad)[56]”.

37. En suma, hay violación directa de la norma superior cuando el fallador emite una providencia judicial que desconoce, de forma específica, los postulados de la Constitución, contrariando su supremacía y eficacia directa.

    La acción procedente para reclamar la existencia de un contrato realidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado

38. En el presente caso la cuestión debatida es de índole procesal, toda vez que el actor acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de controversias contractuales para reclamar la existencia de un contrato realidad y las prestaciones sociales derivadas de dicha declaratoria, empero, el juez de segunda instancia encontró que no había lugar a emitir decisión de fondo, en razón a que el demandante escogió indebidamente el medio de control, toda vez que para su petitum el idóneo es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

    A efecto de abordar la temática bajo estudio, en primer lugar la Sala hará una breve alusión a la acción contractual, para después entrar a analizar la acción procedente para incoar las pretensiones derivadas de un presunto contrato realidad con una entidad pública.

    La acción contractual

39. La acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, dispone que las partes pueden proponer la declaratoria de la existencia de un contrato estatal o su nulidad, así:

    “ARTÍCULO 87. Modificado por el art. 17, Decreto Nacional 2304 de 1989 , Modificado por el art. 32, Ley 446 de 1998 De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas (…)

    El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes (…).”

    Del artículo en cita se tiene que la acción contractual puede instaurarse cuando las partes pretendan controvertir: (i) la declaratoria de la existencia de un contrato estatal, (ii) su nulidad, (iii) su revisión o (iv) su incumplimiento, junto con las condenas y restituciones señaladas en la norma en comento. Asimismo, el Ministerio Público o un tercero con interés directo pueden reclamar la nulidad absoluta, la cual, incluso, puede ser declarada de oficio por el juez cuando está probada.

40. Igualmente, sobre las controversias contractuales y su objeto, la doctrina ha señalado:

    “[L]a controversia contractual, o sea el conflicto de intereses surgido entre las partes contratantes en torno al alcance de los derechos y obligaciones emanados del contrato, puede tener origen en el contrato mismo; en los hechos de ejecución o en los actos que dicte la administración, bien en forma unilateral o de común acuerdo con el contratista, y que en alguna forma afecten la relación negocial. Por eso mismo, tan conflicto contractual es el que se pone de presente cuando se demanda la nulidad absoluta o relativa del contrato, su simulación o su revisión, como el que se deriva del incumplimiento de unas de las partes o de ambas a sus obligaciones de ejecución o cumplimiento; o como el que nace cuando el acto administrativo contractual le pone fin anticipadamente al contrato, lo modifica en sus términos, señala un determinado sentido a sus cláusula, o lo liquida (…)”[57]

    A su turno, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado que:

    “Al respecto, cabe recordar que, tal y como ocurría en vigencia del Decreto 01 de 1984 - artículo 87[58] -, para que una pretensión pueda ser resuelta a través del medio de control de controversias contractuales, es necesario que la misma tenga por origen un contrato estatal, pues en virtud de este medio es procedente solicitar, entre otras pretensiones, la del incumplimiento del contrato y el consecuente restablecimiento y/o indemnización de perjuicios.”[59]

    En virtud de lo anterior la Sala concluye que puede acudirse a la acción de controversias contractuales cuando el demandante invoque una pretensión que tenga origen en un contrato estatal -su declaratoria de existencia, nulidad, revisión o incumplimiento-, para que exista el elemento objetivo que viabilizaba el estudio del medio de control, correspondiéndole al juez al momento de decidir si hay lugar a conceder las indemnizaciones o restituciones que subjetivamente reclame el demandante.[60]

41. De otra parte, cuando se instaura una acción de controversias contractuales y, adicionalmente, se formulan otras pretensiones, le corresponde al juez ordinario evaluar si se encuentran debidamente acumuladas. Para ello debe acudir al artículo 82 del Código de Procedimiento Civil[61], aplicable por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A.[62], prevé:

    “ARTÍCULO 82. Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.

   En la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquélla y la sentencia de cada una de las instancias.

   También podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros.

   En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente, unos mismos bienes del demandado, con la limitación del numeral 1º del artículo 157.

   Cuando se presente una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa.”

   De acuerdo con la norma en cita, pueden acumularse pretensiones que aunque se excluyan entre sí, se formulen como “principal” y “subsidiaria”, y que puedan tramitarse bajo la misma cuerda procesal, siempre que la competencia radique en el mismo juez.

42. En suma, cuando se invocan pretensiones derivadas de un contrato estatal debe incoarse la acción de controversias contractuales, cuyo petitum puede acumularse con otras, siempre que no se excluyan entre sí, se formulen como principal y subsidiaria, se rijan por el mismo trámite y le correspondan por competencia a la misma autoridad judicial.

    La escogencia de la acción para reclamar las prestaciones sociales derivadas de un contrato realidad

43. La posibilidad de reclamar ante los jueces la declaratoria del contrato realidad, oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios, está determinada por un criterio orgánico, es decir, si está de por medio una entidad pública el asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso contrario, el caso pertenece a la jurisdicción laboral ordinaria[63].

44. Ahora bien, acerca de la escogencia de la acción, es preciso advertir que la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 18 de noviembre de 2003, sostuvo que era viable reclamar los salarios y prestaciones sociales derivadas de un contrato realidad, a través de la acción de controversias contractuales o de nulidad y restablecimiento del derecho, a elección del demandante, concretamente, dijo:

    “Si bien es cierto el reconocimiento de derechos laborales simulados a través de contratos de prestación de servicios es factible a través de la acción contractual que se contempla en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo formulando el petitum de nulidad del contrato de prestación de servicios o en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a elección del demandante, para la segunda opción, es necesario agotar previamente la vía gubernativa al tenor del artículo 135 del mismo Código, con la finalidad de obtener un pronunciamiento expreso o presunto, presupuesto para acudir a la jurisdicción”. [64]

    Asimismo, se establecía que si el camino era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, era necesario agotar la vía gubernativa, es decir, que existiera un pronunciamiento de la administración para ser demandado, en virtud del principio de la decisión previa, para así solicitar la nulidad y obtener a título de restablecimiento del derecho, la indemnización correspondiente[65].

45. No obstante, dicha postura fue modificada en el sentido de afirmar que la acción idónea es la de nulidad y restablecimiento del derecho.[66] En este sentido, tanto la Sección Segunda como la Tercera del Consejo de Estado afirmaron que las controversias surgidas a propósito de un contrato realidad, debían ser discutidas a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto las sentencias del 17 de agosto de 2011, expediente 1079-09, y de 10 de octubre de 2013, exp. 0486-13, sostuvieron:

    “Mediante el ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, puede solicitarse la declaración de la existencia o nulidad de los contratos, las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, su revisión, la declaración de su incumplimiento, entre otros, mas no el restablecimiento del derecho.

    Para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales que en sentir del actor, la entidad demandada le adeuda por la relación laboral que alega haber mantenido, el Legislador plasmó en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, exigiendo para su ejercicio, el agotamiento previo de la vía gubernativa”.

    Luego, la Sección Tercera en sentencia del 26 de junio de 2014, Exp. 28236, al resolver una demanda de reparación directa que buscaba obtener una indemnización derivada de un contrato realidad, reiteró que la acción idónea era de la nulidad y restablecimiento del derecho. [67]

46. Desde tiempo atrás, a través de decisiones de la Sección Segunda del Consejo de Estado[68], hasta la actualidad, los asuntos de carácter laboral con una entidad pública, que no provienen de un contrato de trabajo, deben ser debatidos mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.[69]

47. No obstante lo anterior, es preciso traer a colación que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado -órgano de cierre y autoridad judicial especializada en la materia- en sede de tutela contra providencia judicial, al conocer de asuntos similares al que ahora ocupa a la Corte Constitucional, ha concedido el amparo de los derechos fundamentales y ordenado decidir de fondo la acción de controversias contractuales, veamos:

48. En sentencia de 25 de febrero de 2016, Exp. 1001-03-15-000-2016-00140-00 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió en única instancia la acción de tutela contra providencia judicial promovida por un exescolta del extinto DAS contra el Tribunal Administrativo del H., que se declaró inhibido para conocer de fondo la acción e controversias contractuales promovida a fin de obtener el pago de las prestaciones sociales derivadas del alegado contrato realidad.

    En esa oportunidad el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo encontró que la decisión impugnada desconoció el derecho de acceso a la administración de justicia del demandante, por lo que dejó sin efecto la sentencia acusada y le ordenó al Tribunal Administrativo del H. proferir una nueva decisión. Lo anterior se sustentó en lo siguiente:

    “Pues bien, a través de la acción contractual se puede solicitar la declaración de la existencia o nulidad de un contrato estatal. Así como, requerir declaraciones, condenas o restituciones, entre otros, de conformidad con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al caso bajo estudio.

    (…)

    Pues bien, aun cuando la autoridad judicial accionada consideró que lo apropiado era utilizar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debió tener en cuenta que los jueces solo pueden declararse inhibidos para fallar en el evento en que sea imposible superar la causa que le dio origen a la inhibición y que adicionalmente no fue detectada en el trámite del proceso.

    Sin embargo, en el caso bajo estudió la acción a pesar de que en principio fue inadmitida, luego de explicados los motivos para la elección de la acción contractual, se admitió y continuó su trámite.

    Igualmente, obsérvese que desde el momento en que se presentó la demanda (11 de marzo de 2011) hasta la fecha en que se expidió la sentencia de segunda instancia (14 de octubre de 2015) transcurrieron más de 4 años.

    En ese orden de ideas, el Tribunal al declararse inhibido para conocer de fondo la acción luego de que la misma fue admitida, vulneró su derecho fundamental de acceder a la administración de justicia e incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al abstenerse de emitir una decisión de fondo, cuando podía hacerlo al estudiar el asunto bajo la acción contractual.

    Por último, no es posible que después de transcurridos varios años se le traslade al usuario de la justicia la carga de soportar la posición que el mismo juzgado asumió con la admisión de la demanda.”

49. El Consejo de Estado en la sentencia de 10 de marzo de 2016, Exp. 11001-03-15-000-2016-00149-00, decidió en única instancia un caso igual al anterior, efectuando las siguientes consideraciones:

    “Por tanto, la Sala vislumbra que el comportamiento positivo de la administración de justicia, encaminado a dar trámite al proceso y dar por subsanadas las incongruencias de las que adolecía la demanda, generó una expectativa legítima en el señor M.Q., de que la administración justicia le daría el trámite correspondiente a su demanda, para llegar a proferir una decisión de fondo.

    En otros términos, los signos externos desplegados por la administración de justicia fueron lo suficientemente concluyentes para orientar al accionante hacia la conducta futura esperada, a decir, dar término de fondo a la demanda incoada.

    Es de precisar que, como en el presente caso, cualquier persona media, puesta en las mismas circunstancias del señor M.Q., razonablemente habría esperado, de forma legítima, la conducta futura de la administración de justicia encauzada a dar trámite al proceso y emitir decisión de fondo.

    Ahora bien, la Sala resalta que, el segundo comportamiento ejercitado por la jurisdicción administrativa, al declararse inhibida para proferir decisión de fondo en el caso concreto, con el argumento de una indebida escogencia de la acción, cuando tal tópico ya había sido superado por la misma jurisdicción, quebrantó la expectativa legítima del señor M.Q. de obtener decisión de fondo sobre su pleito, siendo este, el fin perseguido por la jurisdicción administrativa y la administración de justicia en general y es de esperarse que cumpla con su objetivo.

    (…)

    En atención a lo anterior, la Sala precisa que, la vulneración al principio del respeto de los actos propios, de la que fue víctima el señor M.Q., conllevó una negación del ordenamiento jurídico establecido, una desestabilización cierta, irrazonable y evidente en la relación entre administración y administrados y un desconocimiento de las expectativas legítimamente generadas en estos, a partir de conductas positivas exteriorizadas por aquella.

    Sin embargo, esta Sala de Subsección examina que, en atención a los postulados propios de la hermenéutica constitucional, los principios, a diferencia de las reglas, no son de aplicación inmediata por parte del juez constitucional. Por tanto, aquellos deben ser concretados en reglas, para poder ser aplicados directamente a un caso en concreto.

    (…)

    Por tanto, para el caso concreto, la Sala de Subsección considera que el Tribunal Administrativo de H. debe dar trámite a la acción contractual analizada, a fin de proferir decisión de fondo, con base en los principios y derechos constitucionales del señor M.Q. que se vieron vulnerados con su decisión inhibitoria.”

    Con base en lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso, dejando sin efectos la sentencia impugnada y ordenándole a la autoridad judicial proferir una nueva que resolviera de fondo la cuestión puesta a su consideración.

50. La Subsección A en sentencia del 1º de agosto de 2016, exp. 11001-03-15-000-2016-00141-01, decidió en segunda instancia una acción de tutela similar a las relacionadas en los puntos 48 y 49, argumentando:

    “En consecuencia, visto en su integridad el expediente de controversias contractuales de la providencia que se censura, la Sala corrobora los motivos de inconformidad aducidos por la parte accionante, como quiera que el J. que admitió la demanda no empleó las medidas necesarias para corregir el presunto yerro en el que incurrió el accionante de indebida escogencia de la acción. Se itera, pese a que por excelencia se interpone la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar el reconocimiento de una relación laboral, el a-quo no efectuó precisión alguna para enderezar la situación de acuerdo con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo (…)

    Ahora, teniendo en cuenta que la escogencia de la acción era indebida, esta debió ser advertida por el J. al momento de admitir la demanda y no esperar tres (3) años para proferir sentencia inhibitoria, máxime si se consideraba que tal circunstancia era indispensable para emitir un pronunciamiento de fondo, por el contrario, lo que hizo fue crear falsas expectativas al declarar que la misma cumplía “con todos los requisitos legales”.

    Con ese proceder, el actor estaba confiado legítimamente en que la Administración de Justicia iba a dirimir el asunto planteado por él, conforme al derecho sustancial, pues la demanda ya había cumplido supuestamente todos los requisitos legales al momento de su admisión. Si bien es cierto quien admitió la demanda difiere en criterios con el Tribunal demandado, lo cierto es que se trata de una sola jurisdicción con el mismo objetivo de brindar una correcta administración de justicia.

    (…)

    Ante este panorama, la Sala considera que en la providencia demandada se configura un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, como quiera que de la lectura del expediente de controversias contractuales no se hallaron razones objetivas por las cuales el Tribunal no pueda efectuar un fallo de fondo, ante la claridad de las pretensiones elevadas y la procedencia de dicha pretensión por dicha acción; y pese a que en la actualidad la jurisprudencia ha precisado que el medio de control idóneo es la nulidad y restablecimiento del derecho para este tipo de situaciones, su omisión no obstó para que el J. que admitió la demanda considerara que esta cumplía con todos los requisitos legales, razón por la cual, manifestarle una posición absolutamente contraria a la accionante al momento de proferir sentencia constituye una violación a su derecho al acceso a la administración de justicia.”

    Con base en lo expuesto, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, concedió el amparo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, dejó sin efectos el fallo censurado y le ordenó al Tribunal Administrativo del H. proferir una nueva decisión que resolviera de fondo la controversia planteada por el actor.

51. Las decisiones proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado referenciadas en los puntos 48, 49 y 50 de esta providencia no constituyen el criterio unificado por la Sala Plena de esa Corporación[70], empero, al tratarse de pronunciamientos del órgano de cierre y especializado en la materia, son relevantes para el presente estudio en la medida que evidencian que no existe una postura única y unificada sobre la materia y, por tanto, es viable resolver de fondo las reclamaciones relacionadas con prestaciones sociales, aun cuando fueron formuladas a través de la acción de controversias contractuales.

Cumplimiento de las causales generales de procedencia

52. El presente asunto guarda relevancia constitucional por cuanto se invoca la protección del derecho fundamental al debido proceso del demandante, quien estuvo vinculado al extinto DAS bajo la modalidad de un contrato de prestación de servicios y al reclamar las prestaciones sociales por haber existido una verdadera relación laboral (contrato realidad), el juez de segunda instancia del proceso contencioso administrativo, se abstuvo de pronunciarse sobre el fondo del asunto, emitiendo un fallo inhibitorio.

    Asimismo, cumple el presupuesto de la inmediatez porque la sentencia impugnada fue proferida el 27 de mayo de 2016, y la acción de tutela fue instaurada el 12 de diciembre de 2016, es decir, cuando habían transcurrido seis (6) meses desde la decisión desfavorable, lapso que resulta proporcionado y razonable.

    Además, la parte actora agotó todos los medios de defensa judiciales que tenía a su alcance. En efecto en el asunto sub examine al estar en presencia de un proceso judicial de segunda instancia, y al no existir recursos ordinarios ni extraordinarios contra la decisión que pone fin al proceso, el asunto sub examine satisfizo el requisito de la subsidiariedad.

    Finalmente, se observa que el accionante identificó los hechos y la vulneración de manera clara y no dirige la solicitud de amparo contra sentencias de tutela ni de nulidad por inconstitucionalidad proferidas por el Consejo de Estado, pues la presente demanda se instauró contra una decisión adoptada en el marco de una acción de controversias contractuales y, en esa medida, este presupuesto se cumple.

    Análisis de las causales específicas de procedibilidad

53. A efecto de resolver este punto, la Sala desarrollará los defectos endilgados a la providencia censurada, en el evento de que alguno de ellos prospere, por sustracción de materia se abstendrá de estudiar los restantes:

    1. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto

54. De las pruebas aportadas al expediente se observa que el 1º de abril de 2011, G.V.I., actuando a través de apoderado, radicó la demanda de controversias contractuales, empero, fue inadmitida por el Juzgado Sexto Administrativo de Neiva y corregida por la parte actora en cuanto a las pretensiones y fundamentos de hechos y de derecho. Concretamente, solicitó:

    “Primera. Que en aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas se declare la existencia de una verdadera relación laboral entre LA NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD – DAS- y el demandante señor G.V.I., desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008, con fundamento en los constantes y permanentes contratos de prestación de servicios suscritos entre estos.

    Segunda. Que con base en la anterior declaración y a título de indemnización, se condene a LA NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD – DAS- efectuar el reconocimiento y pago, a favor del señor G.V.I., de las sumas correspondientes a la totalidad de las prestaciones sociales a que tiene derecho […]”

    Como pretensiones subsidiarias formuló las siguientes:

    “Primera. Que se declare la NULIDAD de todos y cada uno de los contratos administrativos celebrados entre LA NACIÓN- DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD - DAS- y el demandante señor G.V.I. desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008.

    Segunda. Con fundamento en lo anterior y en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas se declare la existencia de un verdadero contrato laboral entre LA NACIÓN - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD - DAS - y el demandante señor G.V.I. desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008, con fundamento en los constantes y permanentes contratos de prestación de servicios suscritos entre estos.”

55. La demanda y sus correcciones fueron admitidas por la autoridad judicial que le impartió el trámite hasta proferir el correspondiente fallo, por medio del cual accedió a las pretensiones declarando la existencia de una relación laboral entre el actor y el extinto DAS y, como consecuencia, condenó a la administración a reconocerle y pagarle las prestaciones sociales que debió percibir como escolta, junto con el pago de los porcentajes a salud y pensión durante el período de la vinculación, dando cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.

56. Contra la anterior decisión, las partes interpusieron recurso de apelación, el cual fue desatado por la Sala Escritural del Tribunal Administrativo del H. que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probadas de oficio las excepciones de indebida acumulación de pretensiones e indebida escogencia de la acción, inhibiéndose de estudiar el fondo del asunto. Al respecto afirmó:

    “(…) si bien el demandante puede elegir entre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la acción contractual para hacer valer su derecho a percibir una remuneración ajustada a la realidad, esto es, al vínculo laboral, ello no lo exime de exigir tales pretensiones conforme a la acción de que corresponde, pues en estricto juicio se incurre en una evidente falta de técnica para demandar que impone la imposibilidad de decidir de fondo el asunto.

    En el caso objeto de estudio, la parte elige demandar en ejercicio de la acción contractual pero su argumentación se refiere a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho y es claro que en ese supuesto, debió hacer a la entidad la respectiva reclamación previa que motivara la expedición de un acto administrativo.

    [L]a parte actora incurre además en una incorrecta formulación de pretensiones que imponen un pronunciamiento adverso, pues como bien lo excepcionó la entidad demandada, resultaba indebido acumular de manera principal una acción contractual que busca la declaratoria de existencia de un contrato de trabajo y subsidiariamente la nulidad de los mismos contratos celebrados, dado que en ese supuesto las pretensiones se excluyen entre sí, situación que genera ineptitud de la demanda por vulnerar lo previsto en el Art. 97-7 del C. de P.C.”

57. De lo expuesto, la Sala Octava de Revisión observa que el actor presentó una demanda de controversias contractuales solicitando la declaratoria de una relación laboral surgida a propósito de la celebración de sucesivos contratos de prestación de servicios y, de manera subsidiaria, pedía la declaratoria de nulidad de los mencionados contratos.

    De la lectura de la demanda formulada por el actor, se observa que una de las pretensiones (subsidiaria) consistía en que se declare la nulidad de los contratos de prestación de servicios que celebró con el extinto DAS (elemento objetivo) y, que a título de indemnización, le pagaran las prestaciones sociales que debió percibir junto con los aportes que efectuó con destino al Sistema de Seguridad Social (elemento subjetivo).

58. Como se expuso líneas atrás, la acción de controversias contractuales es el medio de control a través del cual pueden invocarse pretensiones que tengan origen en un contrato estatal, por ejemplo, en este caso solicitó la nulidad del contrato, es decir, se cumplía el elemento objetivo que exige la ley, la jurisprudencia y la doctrina para que sea viable la discusión planteada a través del medio de control elegido. En otras palabras, la acción de controversias contractuales permitía solicitar la nulidad del contrato estatal -como en efecto se formuló-.

    En esa medida, le correspondía al Tribunal accionado pronunciarse sobre el fondo de la pretensión de nulidad de los contratos de prestación de servicios, porque desde el punto de vista objetivo, su petitum -subsidiario- se ajustaba a la finalidad del medio de control de controversias contractuales, dispositivo que según se vio en la reseña jurisprudencial, también se ha aceptado como mecanismo para reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad.[71]

59. Así las cosas, la decisión del Tribunal accionado de declararse inhibido por indebida escogencia de la acción, bajo el argumento de que la jurisprudencia se inclina por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como la vía para controvertir la existencia de un contrato realidad, no se compadece con lo expuesto en la reseña jurisprudencial expuesta líneas atrás[72], que ha aceptado ventilar este tipo de litigios a través de la acción contractual. Además tampoco responde a la elección hecha por el actor, que objetivamente seleccionó la demanda de controversias contractuales para impugnar su legalidad.

60. Lo anterior no significa que las pretensiones formuladas en la demanda del señor G.V.I., encaminadas a que se declarara la existencia del contrato realidad con el extinto DAS junto con el consecuente pago de las prestaciones sociales que debió devengar durante el término de la vinculación, no podían ventilarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el evento que hubiere agotado la vía gubernativa. Empero, no lo hizo y se decantó por otra acción, la cual, en principio, es compatible con la pretensión de nulidad del contrato formulada.

61. De otra parte, se observa que el Tribunal accionado consideró la que las pretensiones principal y subsidiaria estaban indebidamente acumuladas, empero, según se anotó en la parte dogmática de este proveído, es viable acumularlas siempre y cuando se hubieren formulado como “principal” y “subsidiaria”, pudieran tramitarse bajo la misma cuerda procesal y la competencia radicara en el mismo juez.[73]

62. Las instituciones procesales estudiadas acápites atrás evidencian que el ejercicio de la acción se concreta en la fijación de las pretensiones que se ponen a consideración del juez, las cuales delimitan el ámbito de competencia y el consecuente pronunciamiento, al cual está sujeta la autoridad judicial por mandato constitucional y legal.[74]

63. En consecuencia, la pretensión subsidiaria de nulidad del contrato no podía adecuarse al trámite de la nulidad y restablecimiento del derecho en razón a que no mediaba un acto administrativo, razón por la cual, bien hizo el demandante al escoger la acción de controversias contractuales para formular la petición de nulidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con el extinto DAS, pues de lo contrario, se hubieren acumulado de forma indebida.[75]

    Asimismo, es preciso advertir que si bien es cierto las pretensiones se excluyen entre sí puesto que una de ellas buscaba declarar la existencia de una relación laboral y la otra la nulidad de los contratos; también lo es que fueron formuladas como “principal” la de la declaratoria de existencia del contrato realidad y como “subsidiaria” la de la nulidad de los contratos, lo que quiere decir que fueron acumuladas en los términos del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, reseñada en el título denominado “la acción contractual”, puntos 39 a 44 de este proveído.

    Como se vio, la acción escogida por el demandante era una de las adecuadas y la acumulación de pretensiones, a pesar de ser excluyente, estaba formulada de manera correcta, por lo que el juez ordinario debía haberla decidido de fondo. Sin embargo, al declararla inepta por indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de pretensiones, la autoridad censurada actuó infringiendo los postulados constitucionales en los que se funda el sistema de justicia[76], en virtud de los cuales, es deber de los jueces propugnar por impartir justicia material y, evitar a toda costa, fallos inhibitorios, que por tratarse de situaciones particulares y concretas, dejan al usuario del sistema judicial sin resolver su caso, constituyéndose en una denegación de justicia.

64. En todo caso, si el juez de lo contencioso administrativo hubiere considerado que no era procedente la pretensión principal, había lugar a tramitar la acción contractual conforme a la pretensión subsidiaria que invocó la parte actora, esto es, la declaratoria de ilegalidad de los contratos de prestación de servicios y, con base en ello, determinar si tenía o no derecho a las pretensiones de orden subjetivo encaminadas a obtener el pago de las prestaciones sociales.

65. Lo expuesto permite inferir que en cumplimiento del deber que le asiste a los jueces, como directores del proceso, era emplear las medidas tendientes reorientar la demanda formulada, ya sea por la indebida escogencia de la acción o la indebida acumulación de pretensiones, conforme a lo previsto en el artículo 143 del C.C.A.[77]

    Para la Sala resulta contrario a la garantía de acceso a la administración de justicia y al debido proceso que los jueces justificados en disposiciones procesales, se abstengan de pronunciarse sobre aspectos sustanciales que en últimas constituye la finalidad misma del sistema judicial.

    En el sub examine evidencia la Sala que el Tribunal Administrativo del H. al proferir un fallo inhibitorio vulneró los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, al desconocer los preceptos constitucionales que prohíjan por la justicia material, máxime si se tiene en cuenta que el juez es el director del proceso y, por tanto, quien tiene en sus manos el poder de adoptar las medidas tendientes para que los asuntos llevados a su consideración, sean resueltos procurando hacer efectivos los derechos, aún sobre las formalidades.

66. También es menester precisar que conforme a lo expuesto acápites atrás en relación con el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y las decisiones inhibitorias, le correspondía al Tribunal Administrativo del H. demostrar que su decisión era verdaderamente necesaria, es decir, debía evidenciar que había agotado todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver el asunto y que aun así, no era viable adoptar una decisión de fondo.

    Empero, en el presente caso se echa de menos tal justificación, lo que quiere decir que la decisión adoptada -objeto de la presente tutela-, si bien fue proferida en ejercicio de la autonomía judicial, no se ajustó a los demás postulados constitucionales que propugnan por una administración de justicia eficaz, que intervenga efectivamente los conflictos puestos a su consideración.

67. Los jueces ordinarios no pueden perder de vista que el derecho de acceso a la administración de justicia comprende también la garantía de que la controversia llevada al juez sea resuelta de fondo, por lo que es inaceptable la decisión inhibitoria, ya que dejó al señor V.I. en un escenario de incertidumbre y, principalmente, de injusticia, al no tener ya ninguna posibilidad de que se resuelva de fondo su caso, por lo que no sabrá si tenía o no derecho a las prestaciones sociales derivadas del contrato realidad que alega.

    La decisión inhibitoria no genera efectos de cosa juzgada, lo que en principio, haría suponer que la controversia puede plantearse nuevamente ante un juez para ser resuelta. Sin embargo, en el caso bajo estudio, la posibilidad de plantear nuevamente este caso no es viable, ya que los hechos que sustenta la reclamación del actor datan de hace diez años, por lo que elevar la reclamación para agotar el procedimiento administrativo y obtener un pronunciamiento por parte de las entidades que asumieron los asuntos del extinto DAS, sería inocuo porque conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, dichas pretensiones estarían prescritas.

    Lo anterior quiere decir que efectivamente el demandante ya no tiene más recursos o acciones que le permitan obtener un pronunciamiento judicial en su caso, circunstancia que a juicio de la Sala no es admisible al no cumplir los fines de la administración de justicia, en virtud de los cuales es deber de los jueces “decidir de fondo cada uno de los asuntos que se someten a su estudio, siendo aceptable la resolución inhibitoria de los mismos únicamente cuando el funcionario ha agotado todas las alternativas jurídicas posibles para resolver el caso, siempre bajo el imperativo de la eficacia del derecho sustancial”.[78]

68. Con base en lo analizado por esta Corporación, se procede a aplicar el test desarrollado por la jurisprudencia constitucional para determinar si se está en presencia de una actuación con excesivo rigor manifiesto, para lo cual es necesario verificar: (a) que no exista otra manera de corregirlo; (b) el apego excesivo al rigor procesal haya incidido directamente en la decisión; (c) que de ser posible, tal circunstancia se hubiere alegado dentro del proceso; y (d) que “como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración [de] derechos fundamentales”[79].

69. Descendiendo al asunto sub examine:

    (a) no existe otra manera de corregir la decisión judicial impugnada, ya que no existen otros recursos ordinarios o extraordinarios;

    (b) el apego al procedimiento del Tribunal Administrativo del H. guarda incidencia directa con el sentido del fallo censurado, ya que revocó la sentencia del a quo que había accedido a las pretensiones, declarando, en su lugar, una inhibición por indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de pretensiones;

    (c) dicha circunstancia no pudo ser alegada en el proceso por el demandante ya que fue declarada en el fallo de segunda instancia;

    (d) la decisión inhibitoria vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor G.V.I., en razón a que dicha fórmula debe ser la última opción de decisión de un juez, empero, el Tribunal Administrativo del H. no descartó otras alternativas de solución al caso, pudiendo decantarse por cualquiera de las alternativas evidenciadas por la Sala en los puntos anteriores.

70. Al haber encontrado configurado el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, la Sala se abstendrá de estudiar los yerros sustantivos y por violación directa de la Constitución, invocados en la demanda, por sustracción de materia.

    2. Conclusiones

71. En el presente caso, la tutela cumple con los requisitos generales y específicos de procedibilidad exigidos por la jurisprudencia constitucional. En el caso concreto, se encontró que el Tribunal Administrativo del H. incurrió en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al inhibirse para conocer de fondo las pretensiones formuladas por el actor a través de la acción contractual.

    En consecuencia, la providencia censurada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de G.V.I., por lo que el Tribunal Administrativo del H. tendrá que proferir una nueva decisión, siguiendo los parámetros expuestos en esta decisión.

    3. Las órdenes por impartir

72. Por lo expuesto esta Corporación revocará la sentencia de 24 de agosto de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que confirmó el fallo de 23 de febrero del mismo año de la Subsección B de la Sección Segunda de esa Corporación y, se dejará sin efecto la sentencia de 27 de mayo de 2016, proferida en segunda instancia por la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del H.. En consecuencia, se le ordenará a esa autoridad judicial, para que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, emita un nuevo pronunciamiento de fondo, conforme a lo expuesto en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,