Auto nº 232/18 de Corte Constitucional, 18 de Abril de 2018

1. El 2 de febrero de 2018, el ciudadano J.R.B.A. presentó demanda de inconstitucionalidad, contra el parágrafo 1 (parcial) del artículo 640 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 282 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. En su criterio, la disposición transgrede el inciso primero del artículo 29 y el inciso primero del artículo 363 de la Constitución Política.

   A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada:

   “LEY 1819 DE 2016

   (diciembre 29)

   Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016

   CONGRESO DE LA REPÚBLICA

   Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA:

   (…)

   ARTÍCULO 282. Modifíquese el artículo 640 del Estatuto Tributario el cual quedará así:

   Artículo 640. Aplicación de los principios de lesividad, proporcionalidad, gradualidad y favorabilidad en el régimen sancionatorio. Para la aplicación del régimen sancionatorio establecido en el presente Estatuto se deberá atender a lo dispuesto en el presente artículo.

   Cuando la sanción deba ser liquidada por el contribuyente, agente retenedor, responsable o declarante:

1. La sanción se reducirá al cincuenta por ciento (50%) del monto previsto en la ley, en tanto concurran las siguientes condiciones:

   1. Que dentro de los dos (2) años anteriores a la fecha de la comisión de la conducta sancionable no se hubiere cometido la misma; y

   2. Siempre que la Administración Tributaria no haya proferido pliego de cargos, requerimiento especial o emplazamiento previo por no declarar, según el caso.

2. La sanción se reducirá al setenta y cinco por ciento (75%) del monto previsto en la ley, en tanto concurran las siguientes condiciones:

   1. Que dentro del año (1) año anterior a la fecha de la comisión de la conducta sancionable no se hubiere cometido la misma; y

   2. Siempre que la Administración Tributaria no haya proferido pliego de cargos, requerimiento especial o emplazamiento previo por no declarar, según el caso.

   Cuando la sanción sea propuesta o determinada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales:

3. La sanción se reducirá al cincuenta por ciento (50%) del monto previsto en la ley, en tanto concurran las siguientes condiciones:

   1. Que dentro de los cuatro (4) años anteriores a la fecha de la comisión de la conducta sancionable no se hubiere cometido la misma, y esta se hubiere sancionado mediante acto administrativo en firme; y

   2. Que la sanción sea aceptada y la infracción subsanada de conformidad con lo establecido en el tipo sancionatorio correspondiente.

4. La sanción se reducirá al setenta y cinco por ciento (75%) del monto previsto en la ley, en tanto concurran las siguientes condiciones:

   1. Que dentro de los dos (2) años anteriores a la fecha de la comisión de la conducta sancionable no se hubiere cometido la misma, y esta se hubiere sancionado mediante acto administrativo en firme; y

   2. Que la sanción sea aceptada y la infracción subsanada de conformidad con lo establecido en el tipo sancionatorio correspondiente.

   PARÁGRAFO 1o. Habrá lesividad siempre que el contribuyente incumpla con sus obligaciones tributarias. El funcionario competente deberá motivarla en el acto respectivo.

   … … …”.

   La demanda de inconstitucionalidad en relación con el debido proceso, señala que el aparte normativo acusado al disponer que “habrá lesividad siempre que el contribuyente incumpla con sus obligaciones tributarias”, hace “nugatorio el derecho de defensa y contradicción de los contribuyentes en el procedimiento tributario”, porque “debe demostrar un hecho negativo indefinido, lo cual es imposible como lo ha dicho la doctrina y se deduce de las normas legales sobre la carga de la prueba”.

   Agrega que la expresión acusada “invierte la carga de la prueba”, pues la administración tributaria ya no debe demostrar un daño al erario, sino que el contribuyente, “para exonerarse de la sanción, debe demostrar que el incumplimiento de la obligación no causó perjuicio al fisco”. El carácter indefinido de esa prueba, explica, “que la no configuración del perjuicio tendría que extenderse a todas las actividades que son de competencia de las autoridades tributarias”.

   En cuanto a la presunta vulneración del principio de equidad tributaria, sostiene que el texto legal demandado permite “que las sanciones tributarias se puedan imponer, aunque no se haya producido daño alguno”. Esto, en su criterio, implica que el principio de antijuridicidad deja de tener aplicación en el derecho tributario sancionatorio, y “contraría la equidad que debe imperar en el sistema tributario colombiano, conforme al artículo 363 de la Carta”.

   Por otra parte, el principio de equidad tributaria comprende no solo las normas referidas al establecimiento de tributos, sino también al régimen sancionatorio, “ya que todo ello conforma el ‘sistema tributario”. En ese sentido, agrega que “para que el sistema tributario sea equitativo, es necesario que el régimen tributario sancionatorio también lo sea”.

2. El 22 de febrero de 2018, el Magistrado Sustanciador C.B.P., mediante Auto, decidió INADIMITIR la demanda interpuesta, debido a que los cargos presentados carecen de certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia. Además, concedió un término de tres (3) días hábiles para corregir la demanda.

   El Auto refirió los elementos desarrollados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 que hacen posible que la Corte Constitucional emita una decisión de fondo, el alcance de las condiciones materiales que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad, y reiteró la exigencia de que, los cargos presentados sean “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes”[1] y puntualizó sobre la exigencia que se hace al demandante de señalar las razones por que considera esta Corporación es competente para conocer la demanda.

   A continuación, se señalan las razones por las cuales se inadmitió la demanda:

   Primero, señaló que el actor incumplió con el requisito de certeza, ya que atribuye efectos que no se derivan del aparte normativo acusado de manera objetiva, al sostener que “la administración tributaria ya no está obligada a demostrar el perjuicio sufrido por el fisco, sino solamente a demostrar el incumplimiento de la obligación formal del contribuyente, pues el perjuicio se presume”. Afirmación que omite el texto completo del parágrafo, pues si bien la expresión acusada prevé que habrá lesividad siempre que se incumpla una obligación tributaria, el precepto, a punto seguido, señala que “[e]l funcionario competente deberá motivarla en el acto respectivo”. Esto, prima facie, descarta que, como lo afirma el demandante, la administración tributaria únicamente deba “demostrar el incumplimiento de la obligación formal del contribuyente”.

   Segundo, el incumplimiento del requisito de pertinencia obedece a que el actor afirmó que el contribuyente “viene a quedar obligado a probar un hecho negativo indefinido, lo cual resulta imposible en la práctica”. Aseveración basada en argumentos legales y doctrinarios, que son impertinentes, pues carecen de naturaleza constitucional. En efecto, el demandante, expresamente, señaló que dicha afirmación “se deduce de las normas legales y de la doctrina de los expositores”, para lo cual citó el artículo 167 del Código General del Proceso, el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil y apartes del libro “De la prueba en el derecho”.

   Tercero, la falta de especificidad se debe a deficiencias argumentativas que permiten concluir que el actor no logró formular una acusación de inconstitucionalidad concreta, que muestre la existencia de una oposición objetiva y verificable entre el aparte normativo demandado y los preceptos superiores que considera vulnerados. Al contrario, sus argumentos son de tipo legal y doctrinario.

   Cuarto, indicó que la demanda tampoco cumple el requisito de suficiencia debido a la falta de certeza, especificidad y pertinencia de los pretendidos cargos propuestos, pues sus razones no logran despertar una duda inicial sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado que haga necesario el análisis del juez constitucional.

   Finalmente, refiere que, el 24 de octubre de 2017, el actor ya había presentado una demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo primero (parcial) del artículo 640 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 282 de la Ley 1819 de 2016, cuyos argumentos, en su gran mayoría, coinciden con los planteados en esta oportunidad. Dicha demanda, tramitada bajo el radicado D-12417, fue inadmitida por el Magistrado J.F.R.C.. En aquella oportunidad, el actor no presentó escrito de subsanación; por lo tanto, la demanda fue rechazada, mediante Auto de 27 de noviembre de 2017, contra el cual tampoco presentó recurso de súplica.

3. El 1º de marzo de 2018, el accionante presentó escrito de corrección de la demanda, dentro del término de ejecutoria[2].

   El demandante reiteró todos los argumentos insertos en dicho texto y adiciona algunas precisiones. Así, afirmó que “para ‘motivar’ la lesividad basta señalar la causa de la misma, esto es el incumplimiento de la obligación a cargo del contribuyente, sin que sea necesario demostrar el perjuicio sufrido”. Por lo tanto, “a la expresión en referencia no se le puede dar el alcance de que contiene la obligación de demostrar el perjuicio sufrido por el Estado”.

   Reiteró, además, que el perjuicio sufrido por el fisco es evidente cuando el contribuyente incumple ciertas obligaciones. En ese sentido, aclaró que “la presunción consagrada en la norma acusada está destinada a ser aplicada en los casos en los cuales el perjuicio sufrido por el Fisco no es evidente, como puede ser cuando se trata de la obligación de informar”.

   En cuanto a la presunta violación del derecho al debido proceso, el demandante agregó que las citas normativas y legales incluidas en su demanda “solo prueban que es imposible la prueba de un hecho negativo indefinido”. En su criterio, esa imposibilidad probatoria “demuestra que el contribuyente ha sido colocado en una situación de indefensión frente a las pretensiones del Fisco, lo cual es violatorio del debido proceso”, en la medida que “no puede ejercer sus derechos de defensa y contradicción”.

   Finalmente, en relación con el principio de equidad, sostuvo, por una parte, que el Título I del Código Penal “constituye un desarrollo de los principios constitucionales sobre el imperio de la equidad en todo el orden jurídico colombiano, incluyendo el Derecho Tributario Sancionatorio. Por lo tanto, entre la Constitución y el Título I del Código Penal existe un vínculo esencial”. De otro lado, consideró que aplicar sanciones tributarias aunque no exista un daño “contraría el fin del Estado Social de Derecho en Colombia consistente en asegurar ‘la vigencia de un orden social justo, según el artículo 2 de la Constitución, así como el principio de la equidad que debe imperar en el sistema tributario colombiano”.

4. En Auto del 15 de marzo del 2018, se rechazó la demanda, por considerar que el escrito de corrección omitió subsanar los yerros de que adolece y se reiteraron los mismos argumentos de fondo que dieron origen a la inadmisión.

5. El 23 de marzo de 2018, el accionante J.R.B.A. interpuso, dentro del término establecido[3], recurso de súplica contra el Auto del 15 de marzo del año en curso, que rechazó la demanda. En este, solicitó se “revoque el Auto recurrido y, en su lugar, se acepte la corrección de la demanda”. Efectuó reproches en relación con el sustento del Auto de rechazo, pues en su opinión considera haber demostrado la “conexión esencial existente entre los derechos humanos consignados de la Constitución y el Título I del Código Penal”[4].

   Concluyó, entre otras, que “las normas del Código de Procedimiento Civil y del Código General del Proceso, así como la parte del libro de la Prueba… prueban que es imposible la prueba de un hecho negativo indefinido”[5]. Además, “la existencia de tal imposibilidad probatoria demuestra que el contribuyente ha sido colocado en una situación de indefensión frente a las pretensiones del fisco”[6].

El recurso de súplica no presenta argumentos que desvirtúen las razones constitutivas del rechazo de la demanda

1. Como uniformemente lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, “el demandante en sede de control de inconstitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda”[7]. De esta forma, el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o, de manera general, adicionar los cargos con nuevos elementos de juicio. En consecuencia, el ámbito de competencia de la Sala Plena en este evento se circunscribe, precisamente, al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[8]

2. Así que, el accionante “debe comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad”[9]. Por lo tanto, la argumentación presentada debe demostrar que: (i) se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad o (ii) se cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda. Ello implica que “el ejercicio de ese recurso exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que presenta para sustentarlo, de tal forma que estructure una argumentación que le permita al Pleno de esta Corporación identificar el error u olvido que se endilga al auto de rechazo. La ausencia de este elemento, implicaría una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo”[10].

3. En el caso analizado la Sala Plena concluye que se debe confirmar el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano J.R.B.A.. En seguida se exponen las razones que sustentan esta decisión.

   3.1. En particular, el actor en sus argumentos adujo que: i) “si una norma legal entorpece el derecho de defensa del contribuyente y más aún si hace imposible su ejercicio, resulta evidente que tal norma viola el artículo 29 de la Constitución, pues el contribuyente no puede ejercer sus derechos de defensa y contradicción en el proceso”[11]; y ii) en cuanto a la vulneración del principio de equidad “la norma al consagrar una presunción legal de lesividad, invierte la carga de la prueba sobre el daño causado por la conducta punible, en caso de que el perjuicio no sea evidente, ya que ahora, la administración tributaria no está obligada a probar el daño para sancionar, sino que el contribuyente es el que está obligado a probar que no se produjo daño por la actuación u omisión correspondiente para que no sea posible la sanción”[12]. De hecho, en el recurso de súplica resumió de forma sucinta la demanda y posterior corrección de la misma y señaló porque considera que los cargos no “carecen de pertinencia”.

   No obstante, esta Corporación advierte que las razones que dieron lugar al rechazo de la demanda de inconstitucionalidad tienen sustento, no en los fundamentos que plantea el demandante, sino en que no se satisfizo la carga argumentativa, sumado a que tampoco acreditó los presupuestos de certeza, pertinencia y suficiencia en la argumentación para originar una verdadera controversia constitucional.

   En virtud de lo anterior, en primer lugar el despacho sustanciador consideró que ninguno de los argumentos expuestos por el demandante en su subsanación pone en evidencia una contradicción entre el aparte normativo acusado y los preceptos constitucionales que considera vulnerados. En esencia, el actor reitera los planteamientos de la demanda, que, como se afirmó en el auto de inadmisión, no permiten adelantar el juicio de constitucionalidad propuesto. En segundo término, el rechazo estuvo motivado en que el contenido normativo que el actor le atribuye al precepto demandado no se puede verificar a partir de una lectura parcial del mismo; por el contrario, corresponde a una deducción por completo subjetiva del demandante. En tercer lugar, el escrito de subsanación tampoco aporta elementos de naturaleza constitucional que permitan comprobar la existencia de una oposición objetiva y verificable entre el texto legal demandado y los preceptos superiores presuntamente vulnerados. Por el contrario, el demandante insiste en argumentos de tipo legal relacionados con la presunta violación del principio de antijuridicidad al que se refiere el artículo 11 del Código Penal, los cuales justifica en la medida que “entre la Constitución y el Título I del Código Penal existe un vínculo esencial”.

   Adicionalmente, el Magistrado Sustanciador reiteró que la pertinencia es un elemento básico de las razones que se exponen en una demanda de inconstitucionalidad, pues exige que los reproches formulados por el demandante tengan naturaleza constitucional. Así las cosas, “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias”[13], como los que plantea el actor tanto en el escrito de demanda como en su subsanación, para sustentar la presunta vulneración de los artículos 2 y 363 de la Constitución.

   En ese orden, la Sala encuentra que el recurso de súplica, a pesar de su complejidad, no rebate los argumentos que fundaron el rechazo de la demanda, sino que insiste en la posición originalmente planteada en el escrito de subsanación, sin lograr estructurar en debida forma un cargo de inconstitucionalidad que satisfaga las exigencias mínimas pese a que el Magistrado Sustanciador enunció y explicó en los autos de inadmisión y rechazo los requisitos que debe cumplir un cargo de constitucionalidad.

   3.2. Para la Sala resulta evidente que al ciudadano se le había señalado con precisión los requisitos incumplidos respecto a los cargos que pretendía formular con base en el desconocimiento de las disposiciones superiores, en el sentido de que debía presentar argumentos sólidos encaminados a evidenciar la presencia de una oposición real y concreta entre la norma acusada y las diversas normas constitucionales invocadas en su escrito.

   No obstante, el ciudadano insiste en plantear un argumento circular al adoptado originalmente en la demanda, donde pretende demostrar que “la aplicación de sanciones tributarias, aunque no haya existido un daño para el Estado o para un tercero, contraría el fin del Estado Social de Derecho en Colombia”, sin lograr estructurar en debida forma un cargo de inconstitucionalidad.

   En contraste con los anteriores requisitos, el actor dedicó su argumentación a insistir en las consideraciones planteadas en el escrito principal pues todos sus fundamentos se orientan a señalar que “la existencia de imposibilidad probatoria demuestra que el contribuyente ha sido colocado en una situación de indefensión frente a las pretensiones del Fisco”. Planteamientos que no le permiten a esta Corporación realizar una confrontación objetiva entre la norma acusada y los preceptos constitucionales que considera infringidos; en razón a que se limita a presentar apreciaciones subjetivas e hipótesis que no se derivan del texto normativo demandado y cuya lectura es asumida de forma incompleta.

   3.3. En efecto, del texto de la demanda y de su corrección se infiere con claridad que el demandante no expone razones concretas, específicas y pertinentes. En otras palabras, no cumplió con la carga procesal de fundamentar en debida forma el cargo propuesto, en consecuencia, la acusación así formulada no permite que se lleve a cabo el juicio de constitucionalidad en los términos que lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación.

4. Es relevante aclarar que, si bien la regla general del principio pro actione[14] rige el estudio de la admisión de la demanda de inconstitucionalidad, el objetivo de garantizar la prevalencia del acceso a la administración de justicia exige que el ciudadano accionante cumpla con las cargas de certeza, claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad de cada uno de los argumentos presentados. De ahí que no sea factible llevar a cabo el juicio de constitucionalidad y que deba confirmarse la decisión de rechazo de la demanda.

5. Adicionalmente la Sala Plena debe reiterar, como lo ha hecho previamente, “que mediante esta decisión no se trata de impedir el ejercicio del derecho de acción por parte del demandante, ni de sujetarlo a requisitos exagerados que lo tornen inocuo. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar el debido proceso constitucional, al tiempo que se protegen las expectativas que tienen los ciudadanos de que la Corte profiera una decisión de fondo en los asuntos que se presentan ante ella. De ahí que, y como el mismo lo advierte, bien podría reformular su demanda y volverla a presentar ante esta Corporación, siempre que advierta el cumplimiento de las cargas de claridad, certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia”[15].

6. Por las razones anteriores, la Sala confirmará el Auto del quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018), que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano J.R.B.A..

PRIMERO: CONFIRMAR en su integridad el Auto del quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018), proferido por el Magistrado Sustanciador C.B.P., mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano J.R.B.A..

SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el contenido de esta decisión a los demandantes, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

N., comuníquese y cúmplase.

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

No interviene

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Expediente D-12346, F. 233.

[2] El auto inadmisorio, del 22 de febrero de 2018, fue notificado por medio del estado número 030 del 26 de febrero de 2018. Conforme con la constancia secretarial del 2 se marzo siguiente, “[d]entro del término de ejecutoria que transcurrió entre los días 27, 28 de febrero y 1º de marzo de 2018, el ciudadano J.R.B.A., presentó escrito de corrección de la demanda de inconstitucionalidad, recibido el 1º de marzo de 2018”. Expediente D-12573, F. 37.

[3] Según informó la Secretaria General de esta Corporación, el auto del 15 de marzo del año en curso fue notificado por medio de estado número 045 del 20 de marzo de 2018. En consecuencia, si el escrito fue radicado el pasado 23 de marzo del año en curso, fue interpuesto en el término previsto, conforme con lo dispuesto en el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015, según el cual: “El recurso de súplica deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él”.

[4] F. 55 del expediente.

[5] F. 55 Ibídem.

[6] F. 56 Ibídem.

[7] Corte Constitucional, Auto 015 de 2016. M.P.L.E.V.S.. En este mismo sentido, puede consultarse el Auto 181 de 2017. M.P.A.L.C..

[8] Cfr. Corte Constitucional, Autos 024 de 1997. M.P.E.C.M.; 061 de 2003. M.P.J.C.T.; 129 de 2005. M.P.J.C.T.; y 164 de 2006. M.P.J.C.T..

[9] Corte Constitucional, Auto 181 de 2017. M.P.A.L.C..

[10] Corte Constitucional, Auto 027 de 2016. M.P.G.E.M.M..

[11] F. 55 del expediente.

[12] F. 56 Ibídem.

[13] Sentencia C-1052 de 2001. M.P.M.J.C.E..

[14] El principio pro actione le impone al juez constitucional el deber de no actuar con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda. Corte Constitucional, Auto 029 de 2016. M.P.L.G.G.P..

[15] Corte Constitucional, Auto 065 de 2016. M.P.L.G.G.P..