Auto nº 505/18 de Corte Constitucional, 8 de Agosto de 2018

Registro de las objeciones gubernamentales

1. El día primero (1º) de febrero del año en curso el P. del Senado de la República hizo llegar, por intermedio del señor S. General de esa Corporación, el expediente contentivo del Proyecto de Ley No. 065/16 Cámara - 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”, el cual fue objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, en frente de las cuales el Congreso finalmente resolvió insistir, negando las objeciones formuladas.

   Texto de la disposición del proyecto de ley objetada

2. El texto definitivo del proyecto de ley No. 065/16 Cámara - 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”, aprobado por el Congreso y objetado por el Gobierno, es del siguiente tenor:

   “PROYECTO DE LEY NO. 065/16 CÁMARA - 208/16 SENADO

   LEY No._________________________________

   “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”.

   El Congreso de Colombia,

   DECRETA

   Artículo 1°. D. al municipio de Orocué del departamento de Casanare “Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación”, en su condición de cuna de la obra literaria “La Vorágine” del escritor J.E.R..

   Artículo 2°. A. al Gobierno Nacional, para que dentro de los lineamientos del marco fiscal de mediano plazo, incorpore las partidas presupuestales para las siguientes obras de utilidad pública y de interés social e histórico del municipio de Orocué del departamento de Casanare:

   1. Restauración y adecuación de la “Casa Amézquita”, como “Casa Museo Cuna de La Vorágine” y Centro de memoria histórica.

   2. Construcción de la Biblioteca Municipal “J.E.R., con una subdirección especializada en la obra literaria “La Vorágine”.

   3. Construcción de la “Escuela de formación de escritores J.E.R., con énfasis en los escenarios, circunstancias y personajes de la cultura y el folklore llanero.

   4. Construcción del sendero y parque lineal histórico La Vorágine, que incluye las cápsulas virtuales para proyección de la obra en 3D.

   Artículo 3°. A. al Gobierno nacional, a través del Ministerio de Cultura, para asesorar y apoyar a la Gobernación de Casanare y al municipio de Orocué en la elaboración, tramitación, ejecución y financiación de los proyectos de patrimonio material, e inmaterial; de remodelación, recuperación y construcción de los monumentos e infraestructura cultural e histórica del Municipio de Orocué en conformidad con la Constitución y la Ley, incluido el proyecto de ‘La ruta turística La Vorágine’”.

   Artículo 4°. El Gobierno nacional, la Gobernación de Casanare y el Municipio de Orocué quedan autorizados para impulsar y apoyar ante otras entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, la obtención de recursos económicos adicionales o complementarios a las que se autorizaren apropiar en el Presupuesto General de la Nación de cada vigencia fiscal, destinadas al objeto a que se refiere la presente ley.

   Artículo 5°. Radio y Televisión de Colombia. RTVC. producirá un programa de televisión y radio, que será transmitido por el Canal Institucional, Señal Colombia, Canal del Congreso y Radiodifusora Nacional, sobre esta condición de “Patrimonio histórico y cultural” de Orocué (Casanare), destacando además los diferentes aspectos demográficos, sociales y económicos del municipio de Orocué.

   Artículo 6°. La presente ley rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación”

   Objeción formulada por el Gobierno nacional

3. El P. la República J.M.S. y la Ministra de Cultura M.G., presentaron el primero (1º) de agosto de 2017 ante la Cámara de Representantes una objeción presidencial por motivos de inconstitucionalidad contra el proyecto de ley No. 065/2016 Cámara – 208/2016 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”.

4. Consideraron que de acuerdo al artículo 142 de la Constitución “cada cámara elegirá, para el respectivo periodo constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley”[1] y conforme al numeral 2º del artículo 157 C. Pol. “ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara’”[2].

5. Por lo anterior, el Gobierno expuso que, “la Corte Constitucional ha considerado que el estudio y tramite de un proyecto de ley en comisiones incompetentes, en razón de la materia, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 3ª de 1992, acarrea un vicio de inconstitucionalidad por violación de los artículos 142, 151 y 157, numeral 2, de la Constitución Política”[3], además, que de acuerdo a la lectura de la sentencia C-975 de 2002 “el criterio para definir cuál es la comisión a la que ha debido remitirse dicho proyecto es eminentemente material; es decir referido al tema y a la finalidad que persigue la ley, sin que resulte relevante que entre las varias materias tratadas una tenga un mayor número de artículos”[4].

6. De otra parte, plantea que cuando se presenta un conflicto respecto de la asignación de un proyecto de ley en una determinada comisión permanente por causa de su pluralidad temática, ésta debe resolverse conforme al artículo 146 de la Ley 5ª de 1992, que asigna el conocimiento del proyecto a la comisión de la materia predominante[5].

7. Destaca que la Corte refiriéndose a la ley de honores, en la sentencia C-948 de 2014, estableció que, “deben ser dictadas dentro de criterios de prudencia, razonabilidad y proporcionalidad y no pueden utilizarse para desconocer la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de particulares o las competencias estatales en materia de gasto público”[6].

8. Considera que dicho proyecto de ley es inconstitucional porque tuvo que “tramitarse en primer debate por la Comisión Segunda Constitucional Permanente de cada Cámara, pero en ningún caso por la Comisión Cuarta, como en efecto ocurrió”[7]. Sustentan que esta inconstitucionalidad se presenta porque el objeto principal del proyecto de ley es la exaltación cultural del municipio de Orocué, aun cuando con ello se estén autorizando gastos que puedan ser incorporados o no al presupuesto conforme el marco fiscal de mediano plazo[8].

9. Concluye señalando que el proyecto de ley “incurrió en un vicio de inconstitucionalidad por violación de los artículos 142, 151 y 157, numeral 2, de la Constitución Política, al ser tramitado en primer debate por una comisión constitucional permanente que carecía de la competencia para el efecto”[9], pues, conforme el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, la comisión competente para tratar los asuntos relacionados con leyes de honores y monumentos públicos, es la comisión segunda y no la cuarta[10].

   Informe de las objeciones presidenciales e insistencia del Congreso de la República

10. El P. de la República y la Ministra de Cultura, radicaron la objeción presidencial por razones de inconstitucionalidad en contra del Proyecto de Ley No. 065/16 Cámara - 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’” el primero (1º) de agosto de 2017 dentro de los seis (6) días establecidos en el artículo 166 de la Constitución Política.

11. La objeción presidencial fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 639 de 2 de agosto de 2017 para los efectos de su conocimiento y el cuatro (4) de septiembre de 2017 se asignaron como miembros de la Comisión Accidental -encargada de proyectar el informe unificado de las objeciones presidenciales- a los representantes a la Cámara J.C.A.T., F.R.A.S., P.T.P.C. y, a la senadora N.S.T.R..

12. El día cinco (5) de octubre de 2017, ante la sesión plenaria del Senado de la República, y el trece (13) de diciembre de la misma anualidad, ante la plenaria de la Cámara de Representantes, fue aprobado el informe unificado de las objeciones presidenciales presentadas por la Comisión Accidental para resolver los reparos formulados por el Gobierno Nacional contra el Proyecto de Ley en estudio.

13. A través de dicha proposición se negó por parte de la comisión accidental la objeción presidencial con fundamento en varias consideraciones. La primera, atendió al criterio del parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, según el cual, “Cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a una Comisión, el P. de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias afines”[11], lo que según la Comisión “ocurrió efectivamente en este proyecto al enviarlo a las comisiones cuarta de Cámara y Senado”[12].

14. La segunda, obedeció a que “la Comisión Cuarta no solo tiene la competencia sino la especialización para abordar los artículos 2 y 3 de la iniciativa, teniendo en cuenta que los mismos implican un gasto social, como también aspectos de planificación y desarrollo, que no sería conveniente que fuera discutido en la Comisión Segunda”.

15. En lo particular, puntualizó que el proyecto de ley de la referencia necesariamente debía ser estudiada “(…) por una Comisión económica que tenga el suficiente conocimiento y experiencia para abordar estos temas, pero sobre todo que tenga el bagaje de haber discutido previamente el texto y las bases del Plan Nacional de Desarrollo, como también el presupuesto nacional y el Marco Fiscal de Mediano Plazo (...) que de ninguna manera puede abordar con total conocimiento otra Comisión Constitucional”[13].

16. La tercera, que de acuerdo con la sentencia C-782 de 2001 el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público, siempre y cuando, no sea “un mandato imperativo dirigido al ejecutivo”[14], caso en el cual sería inexequible. Por esa razón, consideraron que la autorización del gasto incluido en el proyecto de ley (artículos 2 y 3) se ajusta perfectamente a los lineamientos constitucionales de la comisión cuarta dado que se trata de una eventual inclusión presupuestal, mas no de una orden apremiante para ejecutarlo.

17. Señalaron que el proyecto de ley en estudio tiene conexión con el Plan Nacional de Desarrollo, porque la declaratoria de patrimonio histórico y cultural de Orocué se convierte en la base legal para conformar la “Ruta de la Vorágine”, como una estrategia para incentivar el turismo en Casanare a nivel nacional e internacional; retomando la experiencia implementada en España como “La ruta turística de Don Quijote”, formulado por distintos organismos gubernamentales y no gubernamentales a nivel internacional, departamental y local, que se conoce como “Alianza La Vorágine”, en concordancia con lo establecido en “perspectivas de desarrollo y objetivos”; “Crecimiento y bienestar para los Llanos: medioambiente, agroindustria y desarrollo humano” que se encuentra contenido en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018[15].

18. Finalizaron el Informe recordando que ya se han dado situaciones semejantes donde se han tramitado por la comisión cuarta de Cámara y Senado distintas leyes de honores, siendo el caso de la Ley 1859 de 2017 “por medio de la cual se declara patrimonio histórico, y cultural de la nación a la casa del Telegrafista en Aracataca, M., y se dictan otras disposiciones”; la Ley 1772 de 2016 “Por medio de la cual se declara patrimonio inmaterial, cultural, artístico y folclórico de la nación, el desfile el Salsódromo que se realiza dentro del marco de la Feria de Cali, y se dictan otras disposiciones”; y la Ley 1498 de 2011“por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. Señalan que en estos tres casos además de la exaltación honorifica se le autorizó al ejecutivo la realización de un gasto social “teniendo en cuenta los alcances del marco fiscal de mediano plazo”.

19. En consecuencia de la insistencia, el Congreso de la República remitió a esta Corporación el expediente del proyecto de ley para que decidiera sobre las objeciones acerca de la inconstitucionalidad del mismo[16].

20. El día ocho (8) de febrero de 2018, a instancia de la Secretaría General de la Corte Constitucional y previo el reparto de rigor, se recibió en este despacho el expediente de la referencia para efecto de su trámite y sustanciación conforme el parágrafo 3º del artículo 167 superior.

21. El día nueve (9) de febrero de 2018 se recibió el concepto del señor Procurador General de la Nación.

22. El día veintiocho (28) de febrero de 2018 se recibió el oficio del Ministerio de Cultura No 418-2018 en donde el Director del Patrimonio, A.E.W. indica que el Ministerio de Cultura ha definido los procedimientos para incluir los muebles e inmuebles y las manifestaciones culturales de valor patrimonial en las listas de “Bienes de interés cultural” y en la “Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial de la Nación”. Explica que dichos procedimientos se encuentran descritos en la Ley 397 de 1997 (modificada por la Ley 1185 de 2008) y en el Decreto 1080 de 2015, y sugiere que ya que el proyecto de ley en cuestión no acoge ninguno de estos procedimientos que, “se recomiende a los proponentes del proyecto de la ley solicitar asesoría técnica a la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura y consultar la normativa indicada”[17].

    Solicitud de pruebas sobre el cumplimiento del trámite legislativo

23. A través del Auto del doce (12) de febrero de 2018, el Magistrado S. asumió el conocimiento del presente asunto, dispuso su fijación en lista y ordenó oficiar a los S.s Generales del Senado y de la Cámara de Representantes, para que remitieran a esta Corte las pruebas pertinentes sobre el trámite de aprobación y discusión del informe de objeciones gubernamentales, las cuales consisten en: (i) la constancia de recibido de la Secretaría de la Cámara de Representantes de las objeciones presidenciales enviadas por el P. de la República, para verificar sí se produjo dentro del término de seis (6) días previstos en el artículo 166 de la C.P.; (ii) las actas correspondientes de las sesiones en que se efectuó el anuncio y la discusión de las objeciones presidenciales; (iii) el registro, discusión, votación y aprobación del informe de objeciones presidenciales; (iv) las actas de aprobación y votación del referido informe de objeciones; (v) la certificación del quórum deliberatorio y decisorio, así como el de la mayoría con la que fue aprobado el informe de objeciones, indicando si la votación fue nominal y pública; y por último, (vi) la copia en medio magnético del texto finalmente aprobado.

24. El día diecinueve (19) de febrero de 2018, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó al Magistrado S. que vencido el término probatorio se recibió solamente el Oficio SGE-CS-0454-2018 del quince (15) de febrero de 2018, en donde el S. General del Senado, envío a este Despacho un (1) C.D con el informe de las objeciones (Gaceta del Congreso No. 948 de 2017). Allí manifestó que el Acta de la Plenaria No. 41 del 30 de noviembre de 2017, correspondiente al anuncio previo, y el Acta de Plenaria No. 42, del 5 de diciembre de 2017, en donde se contiene la votación del informe de objeciones, se encontraba en proceso de elaboración y publicación.

25. El día veinte (20) de febrero de 2018, la Secretaria General de la Corte informó a este Despacho que respecto a la prueba solicitada mediante oficio OPC-025 de 2018, fechado el trece (13) de febrero de 2018 se recibió el Oficio S.G.2-0190/2018 de diecinueve (19) de febrero de 2018, suscrito por el doctor J.H.M.S., S. General de la Cámara de Representantes. En dicho oficio se adjuntó la información de las fechas, quórum, desarrollo de las votaciones y anuncio con el que fue considerado el proyecto de Ley en sesiones plenarias de la Corporación, y en donde se adjunta en medio magnético la Gaceta del Congreso No 639 de 2017, en la cual se encuentran publicadas la objeciones presidenciales al proyecto de interés, fechada el 27 de julio de 2017, la Gaceta del Congreso No 958 de 2017 en la cual se publica el informe de la comisión accidental sobre las objeciones presidenciales.

    En dicho oficio se informó que el Acta de Plenaria No 272 del 12 de diciembre de 2017 en la cual fue anunciado el proyecto de ley de interés previo a la discusión de las objeciones, y el Acta de Plenaria No 273 de 13 diciembre de 2017, en la cual fue aprobado el informe de objeciones presidenciales al proyecto en sesión plenaria de la H. Cámara de Representantes, se encontraba en estado de elaboración y publicación.

26. En atención de lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió el veintiuno (21) de febrero de 2018 el Auto 100 por medio del cual se abstiene de decidir al no haberse reunido a la fecha la totalidad de las pruebas decretadas, asimismo, ordena poner esta situación en conocimiento de los P.s de las Cámaras legislativas, con el fin de que sean enviadas a la Corte Constitucional todos los documentos necesarios y requeridos mediante la providencia de doce (12) de febrero de 2018 para determinar si la aprobación del informe de objeciones presidenciales enviado a este tribunal, cumplió con el procedimiento establecido.

27. El día veinticinco (25) de abril de 2017, se recibió de parte del S. General del Senado de la República la certificación de la correspondiente asistencia y votación nominal al informe que declaró infundadas las objeciones presidenciales contra el Proyecto de Ley No. 065/16 Cámara - 208/16 Senado, publicado en la Gaceta del Congreso No 173 de 2018. Allí se refleja una asistencia de 89 senadores; ausentes con excusa 10; para un total de 99 senadores, de los cuales, 53 votaron por el sí y ninguno por el no.

28. Pese a lo anterior, por hacer falta todavía ciertos documentos requeridos para tener todos los elementos de juicio para emitir la decisión, se solicitó mediante el Auto del ocho (8) de mayo de 2018 al S. de la Cámara de Representantes, con el fin de que fuera enviado a esta Corporación la constancia de recibido de la Secretaría de la Cámara de Representantes, de las objeciones presidenciales, para comprobar si se produjo dentro de los seis (6) días previstos en el artículo 166 de la C. Pol. y que se rindiera un informe pormenorizado respecto de la señorita H.S.S., quien fue la persona que firmara y recibiera las objeciones gubernamentales el primero (1º) de agosto de 2017, indicando con claridad qué cargo ocupaba esta funcionaria en la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes a la fecha del recibo de las objeciones, y adjuntando para el efecto la respectiva constancia laboral, junto con los demás documentos requeridos por la Corporación.

29. En respuesta de ello, el día dieciséis (16) de mayo de 2018, se recibió de parte de la Secretaria General de la Cámara de Representantes, el Oficio OPC-068/18 donde se indica que el día veinticuatro (24) de julio de 2017, fue radicado en la Presidencia de la República el Proyecto de Ley No 065 de 2015 Cámara – 208 de 2016 Senado. Se dice que el primero (1º) de agosto, fue devuelto de la Presidencia de la República y radicado en la Cámara de Representantes, según oficio OFI-17-00091922/JMSC 1102000 de julio 27 de 2017. A su vez, con respecto a la señorita H.S.S., se explicó que es funcionaria adscrita a la Secretaria General de la Cámara de Representantes, ocupando el cargo de Operador de Sistemas, y que es la persona encargada de recibir la documentación del trámite del procedimiento legislativo.

30. Pese a lo anterior, por aún hacer falta ciertos documentos requeridos, mediante el Auto del veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho se ordenó a la Cámara de Representantes que remitiera la constancia del número de representantes que votaron nominalmente a favor y en contra del Informe de objeciones en la Cámara de Representantes con fecha de trece (13) de diciembre de 2017.

31. El primero (1º) de junio de dos mil dieciocho se remitió por parte de la Secretaria General de la Corte oficio S.G.2. 825/13 recibido el 31 de mayo de 2018, en donde el D.J.H.M.S., S. General de la Cámara de Representantes, envía certificación de la sesión plenaria del día 13 de diciembre de 2017. Allí consta que en el Acta No 273 fue considerado y aprobado, a través de votación ordinaria, el informe de objeciones presidenciales de inconstitucionalidad del Proyecto de Ley en estudio, conforme a lo dispuesto en los artículos 118 y 199 de la Ley 5ª de 1992 y el artículo 167 de la C. Pol.

32. El día dieciocho (18) de junio de dos mil dieciocho fue enviado por parte de la Secretaria General de la Corte Constitucional el Oficio SGS-CS-2220-2018 de siete (7) de junio de 2018 firmado por el S. General del Senado de la República, en donde se adjuntan en medio magnético, las Gacetas del Congreso No 639 de 2017. Allí se encuentran publicadas las objeciones presidenciales del proyecto de ley en cuestión, fechadas el 27 de julio de 2017 y la Gaceta del Congreso No 958 de 2017, en la cual se publica el informe de la comisión accidental sobre las objeciones presidenciales. Así mismo informó nuevamente que el Acta de Plenaria No 272 de 12 de diciembre de 2017 en la cual fue anunciado el proyecto de ley y el Acta de Plenaria No 273 del 13 de diciembre de 2017, en la cual fue aprobado el informe de objeciones. se encontraba en proceso de elaboración[18].

33. Por no haber recibido durante el tiempo transcurrido las actas correspondientes para constatar la votación nominal y pública y los votos por el sí y por el no en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, el veintisiete (27) de junio de 2018, se ordenó al S. General de la Cámara de Representantes y el S. General del Senado el acta para verificar, “(…) si la votación fue nominal y pública, así como el número de votos por el sí y por el no, con el fin de determinar si la aprobación de dicho informe de objeciones presidenciales, cumplió con el trámite establecido en la Constitución y en la Ley”.

34. El seis (6) de julio del año en curso, el doctor J.H.M.S., S. General de la Cámara de Representantes en respuesta al OPC-138/18, hace un recuento de los oficios enviados a este despacho dentro del término probatorio haciendo alusión en que en las Gacetas del Congreso No 122 de 2018, en la cual se publica el Acta de Plenaria No 272 de doce (12) de diciembre de 2017, donde fue anunciado el proyecto de ley de interés previo a la discusión de las objeciones presidenciales y que en la Gaceta del Congreso No 159 de 2018 se publicó el Acta de Plenaria No 273 de diciembre de 2018, sesión donde fue aprobada por la plenaria de esta Corporación[19].

35. Finalmente el nueve (9) de julio del año en curso se recibió por parte de la Secretaría el oficio SGE-CS-2514-2018 fechado el cuatro (4) de julio de 2018, suscrito por el S. General del Senado de la República, mediante el cual se allega copia de las respuestas suministradas a la Corte hasta la fecha[20].

36. El día nueve (9) de febrero de 2017, el señor Procurador General de la Nación presentó ante esta Corporación el concepto de constitucionalidad respecto del expediente OG-156 en el cual solicitó a la Corte Constitucional que declare infundada la objeción gubernamental contra el Proyecto de Ley No. 065/15 Cámara - 208/16 Senado, “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria ‘La Vorágine’”.

37. La Procuraduría comenzó examinando los aspectos formales relacionados con la suscripción de la objeción presidencial, la temporalidad de su presentación y las certificaciones sobre su aprobación en Cámara y Senado, destacando encontrarse imposibilitada para rendir un concepto exacto de constitucionalidad sobre la temporalidad de su presentación “en la medida que la firma manuscrita que parece atestar el recibido carece de medios de convicción que permitan inferir que se trata de una dependencia o funcionario del Congreso de la República, ya que sólo se consigna una firma de H.S..

    Dado lo anterior —dice— no se puede inferir exactamente si dicho «recibido» corresponde a una funcionaria de una dependencia parlamentaria, pues que si así lo fuera, se cumpliría con lo estipulado en el artículo 166 de la C. Pol., ya que las objeciones habrían sido recibidas el primero (1º) de agosto de 2017, esto es dentro de los seis (6) días hábiles siguientes a que el Departamento Administrativo de la Presidencia, recibiera el proyecto para su correspondiente sanción[21].

38. Respecto de la aprobación del informe de objeciones, expresó que en las certificaciones obrantes se puede inferir que las plenarias insistieron, con las mayorías exigidas en la Ley, previo anuncio en sesión anterior, “sin especificarse los resultados de las votaciones o ningún otro dato particular”[22]. Señaló que en las certificaciones se indica que aquellos datos se encontrarían consignados en las Actas 41 del 30 de noviembre y 42 del 5 de diciembre de 2017 en la Plenaria del Senado, así como en las Actas 272 del 12 de diciembre de 2017 y 273 del 13 diciembre del mismo año, pero que tales documentos no reposan en el expediente, ya que dichas actas aún no han sido incorporadas a la Gaceta del Congreso, de modo que no es posible acceder a ellas de manera pública. En este sentido recomienda a la Corte que haga uso de su facultad probatoria, para corroborar la información faltante[23].

39. Con relación a las consideraciones sustanciales el Ministerio Público sostuvo que las objeciones por inconstitucionalidad presentadas por el Gobierno nacional resultan infundadas ya que en su opinión “no es suficiente establecer si en cierto asunto existe asignación temática a determinada comisión, sino que también debe determinarse si en el proyecto tramitado existe concurrencia competencial entre varias comisiones”[24].

40. Sobre este punto señaló que, “para resolver la objeción formulada debe establecerse si el proyecto en estudio es una ley monotemática o multitemática. En caso de que se trate de una ley monotemática habrá de concluirse que efectivamente se ha irrespetado la Ley 3ra. Pero en el evento contrario, sólo se habrá violado el procedimiento legislativo si no existe una conexión razonable entre la importancia de los referidos temas adicionales y la competencia de la Comisión que efectivamente la tramitó”[25].

41. En el caso en estudio, encuentra que la naturaleza de la Ley, no es estrictamente de honores; aduce que “su contenido es multitemático, desde la perspectiva procedimental”[26]; por tal razón la competencia para su trámite en las Comisiones Constitucionales Permanentes no sólo debe recaer en la Comisión Segunda, sino en “todas aquellas que posean una relación razonable con dichas medidas”[27].

42. Al evaluar la competencia de la Comisión Cuarta —que efectivamente asumió el proyecto de ley— encuentra que esta debe tramitar las “leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas, creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa”. Teniendo en cuenta lo anterior considera que al efectuar la confrontación temática entre las medidas adicionales a la exaltación, y la competencia de la comisión cuarta puede concluirse que “efectivamente existe una conexidad temática por analogía”[28], lo cual implica que la asignación se torna razonable.

43. Señala que esta conexidad se puede comprobar por tres aspectos: en primer lugar (i) porque el proyecto en estudio adopta una medida de autorización de conformación patrimonial con recursos nacionales e internacionales, públicos o privados; en segundo término (ii) porque la disposición prevé la construcción de obras y bienes turísticos, los cuales también son de utilidad pública; y finalmente (iii) porque la ley ordena una determinada sociedad entre entidades públicas indirectas, la elaboración de unos programas, lo cual se encuentra analógicamente relacionados con la potestad de la comisión para regular los establecimientos públicos[29].

44. Concluye señalando que al establecerse una relación analógica razonable entre la competencia de la comisión cuarta constitucional del Congreso de la República, y la temática del proyecto de ley objetado, resulta infundada la objeción gubernamental formulada.

Competencia

45. La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta Política.

    Control de las Objeciones Gubernamentales. Reiteración de jurisprudencia

46. Como se ha establecido en distintas oportunidades por parte de esta Corte, las disposiciones que reglamentan el trámite de las objeciones gubernamentales se encuentran contenidas en los artículos 165, 166, 167, 168 y 241-8 de la Constitución Política, los artículos 79.4, 196 y siguientes de la Ley 5ª de 1992, y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991.

47. El artículo 166 de la Constitución establece que, “El Gobierno dispone del término constitucional de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”. Se explica que “Si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el P. deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el P. tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos”.

48. En relación con los términos previstos en el artículo 167 de la Constitución, la jurisprudencia ha señalado que los días establecidos deben ser contados como días hábiles y completos[30], de forma tal que el conteo debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial. Así mismo, se ha dispuesto que para darle efectividad a las objeciones, estas se tienen que publicar en el Diario Oficial dentro de dicho término, sin que sea admisible el simple envío de las objeciones a la Imprenta Nacional[31].

49. La norma dispone que si las objeciones gubernamentales son por inconveniencia, “El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las cámaras a segundo debate” y que en este caso el P. de la República sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara.

50. Sin embargo, se prevé que si las objeciones hubieran sido por inconstitucionalidad: “(…) si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad”; en este caso se especifica que, “El fallo de la Corte obliga al P. a sancionar la ley” y que si esta Corporación lo declara inexequible, el proyecto debe ser archivado.

51. Se indica además en el inciso cuarto de la misma disposición constitucional que, “Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la cámara en que tuvo su origen para que oído el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte”, y que una vez cumplido este trámite, se remitirá a la Corte el proyecto de fallo definitivo.

52. Por otra parte, se ha establecido que la facultad con que cuenta el Gobierno para objetar un proyecto de ley corresponde a una función que le asigna la Constitución, ya que dicho órgano concurre a la formación de las leyes. Así mismo se ha señalado que el rol que cumple el Gobierno con las objeciones, tiene como objetivo efectuar una labor preventiva, en el sentido de poner de manifiesto al órgano legislativo, la existencia de posibles inconstitucionalidades que se derivan de la propuesta de proyecto de ley, y como una forma de defender la Constitución.

53. Igualmente ha de recordarse que si transcurridos los términos previstos el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el P. de la República deberá sancionarlo y promulgarlo, previéndose en todo caso que, si las cámaras entran en receso dentro de este lapso, el P. tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos[32].

54. En cuanto al trámite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, se ha indicado que, una vez elaborada la respectiva ponencia insistiendo, ésta deberá ser votada por cada Plenaria en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado y que el aviso de que un proyecto será sometido a votación, lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.

55. Del mismo modo esta Corporación ha establecido que las votaciones del informe de ponencia en plenarias de cada una de las Cámaras, deben realizarse de manera nominal y pública, esto en aras de que se proteja a ultranza, los principios de democracia, publicidad y transparencia, tanto más tratándose de un conflicto que se presenta entre dos órganos del Estado[33].

56. Igualmente se ha establecido por parte de la jurisprudencia constitucional que los informes sobre las objeciones gubernamentales tienen que ser aprobados por mayoría absoluta, es decir por la mitad más uno de los miembros de cada una de las Cámaras[34]. Dicha tesis fue adoptada inicialmente en la Sentencia C-069 de 2004, cuando la Corte sostuvo que la mayoría absoluta se imponía en vista de que el proyecto objetado era devuelto a las Plenarias para “segundo debate”, lo cual imponía los requisitos propios de dicho trámite (art. 167 C.P.)[35]. Esta posición ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-985 de 2006, C-1040 de 2007, C-866 de 2010, C-663 de 2013 y más reciente en la Sentencia C-432 de 2017.

57. Por otra parte se ha establecido que la insistencia del Congreso sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objetado, evidencia la existencia de una discrepancia de orden conceptual sobre un aspecto del derecho constitucional entre dos órganos, en relación con la conformidad o no de un determinado proyecto de ley, o de la regularidad del trámite del mismo, con la Constitución, divergencia que debe ser solucionada por la Corte Constitucional, con efectos de cosa juzgada relativa.

58. Es decir que en este caso las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, no constituyen un veto u obstáculo para el proceso legislativo en Colombia, sino una etapa más en la formación de las leyes.

59. Con relación al control de constitucionalidad de las objeciones gubernamentales se indicó en el artículo 241.8 de la Carta Política que la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”[36].

60. De otro lado, hay que resaltar que la Corte ha establecido de manera reiterada, que el ejercicio de su control se extiende no sólo al control material de las objeciones presentadas por el Gobierno, sino también al procedimiento impartido a las mismas[37], es decir, su competencia comprende el examen de la sujeción de los órganos que intervienen en las objeciones a los términos que para tal fin establecen la Constitución y la ley[38].

61. Este análisis procedimental se justifica porque la potestad para objetar un proyecto de ley implica la existencia de un desacuerdo entre dos órganos elegidos popularmente, que encabezan dos ramas del poder público que deben mantener el equilibrio garantizando que la decisión de objetar un proyecto de ley y, así mismo que es necesario garantizar que sean las mayorías en el Congreso las que decidan insistir en la promulgación, con posterioridad a la realización de un debate público e informado acerca de las razones que justifican la insistencia desde el punto de vista constitucional[39].

62. Así mismo se ha indicado que en los términos del artículo 167 constitucional, la Corte carece de competencia para establecer condicionamiento alguno al texto sometido a su control.

63. En suma, el control de constitucionalidad de las objeciones presidenciales es previo a la sanción de la ley, interorgánico, participativo, material y formal, y produce efectos de cosa juzgada relativa. Así mismo, ese control debe ser integral, debiéndose analizar los aspectos formales relacionados con el procedimiento de las objeciones gubernamentales de acuerdo con lo dispuesto en las normas constitucionales y legales, asentándose que la Corte no puede realizar ningún tipo de condicionamiento cuando efectúa este tipo de control.

Examen formal de las objeciones gubernamentales

64. Como se analizó en el acápite anterior, el control de las objeciones debe ser integral, y tener en consideración el análisis del trámite formal de las objeciones de acuerdo a la Constitución y la ley. Por lo tanto, antes de abordar el problema jurídico de fondo relacionado con las objeciones gubernamentales, esta Corporación estudiará los aspectos procedimentales de la presentación de las objeciones gubernamentales.

65. El S. General del Senado envió el proyecto de Ley para sanción presidencial mediante oficio del veinticuatro (24) de julio 2017[40]. Este fue recibido el mismo veinticuatro (24) de julio a las 7:00 p.m. por el Departamento Administrativo de la Presidencia, según consta en sello del oficio de la aprobación[41].

66. El primero (1º) de agosto del 2017[42], el P. de la República J.M.S.C. y la Ministra de Cultura M.G.C., enviaron las objeciones presidenciales al P. de la Cámara de Representantes R.L.R.. Allí fue recibida por H.S., quien según se constata en el acervo probatorio[43] es funcionaria adscrita a la Secretaria General de la Cámara de Representantes, ocupando el cargo de operador de sistemas, y la persona encargada de recibir la documentación del trámite del procedimiento legislativo en dicha Cámara legislativa. Es decir, las objeciones fueron devueltas a la Cámara de origen del proyecto, conforme lo dispone el artículo 165 de la Constitución, dentro del término de seis (6) días que fija el artículo 166 de la Carta por contener el proyecto de ley menos de veinte artículos. Por lo tanto, en cuanto atañe a la devolución del proyecto de ley objetado por parte del P., el trámite se ajusta a la Constitución.

67. Posteriormente la Cámara de Representantes designó a los representantes F.R.A.S., P.T.P.C. y J.C.A.T. para que con los designados por el Senado estudiaran y unificaran el texto del proyecto a las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno nacional al proyecto de Ley objeto de estudio[44].

68. El cinco (5) de diciembre de 2017, en el Senado de la República fue considerado y aprobado el informe de la comisión accidental, integrada por la Honorable Senadora N.S.T.R. y los representantes a la Cámara F.R.A., P.P.C. y J.C.A.[45] según consta en la Gaceta del Congreso No 948 de 2017.

69. El informe fue presentado a la Cámara de Representantes y publicado en la Gaceta del Congreso No. 958 de 23 de octubre de 2017, con lo cual se le da la publicidad necesaria a los argumentos que sustentan la decisión de no acoger las objeciones, que es necesaria para el debate y posterior decisión en la Cámara de Representantes.

70. Posteriormente, el doce (12) de diciembre de 2017 se anunció el debate del Informe de objeciones presidenciales del Proyecto de ley número 065 de 2016 Cámara, 208 de 2016 Senado, en la Sesión Plenaria de la Cámara, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 122 de 11 de abril de 2018 en que se publicó el Acta No. 272 de Plenaria, cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución.

71. En dicha Acta se indicó lo siguiente:

    “No se diga más, entonces anuncie proyectos señor secretario y anuncie para mañana a las 8 a.m., por favor.

    Subsecretaria, Y.D.N.:

    Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día miércoles 13 de diciembre o para la siguiente sesión plenaria la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

    Informe de objeciones presidenciales

    Proyecto de ley número 065 de 2016 Cámara, 208 de 2016 Senado”

72. El debate fue realizado y el informe aprobado mediante votación ordinaria conforme consta en el Acta No. 273 contenida en la Gaceta del Congreso No.159, de 19 de abril de 2018. En dicha Acta se dice lo siguiente:

    “Sesión Plenaria

    ORDEN DEL DÍA

    Para la Sesión Ordinaria del día miércoles 13 de diciembre de 2017

    Hora 8:00 a.m.

    I

    Llamada a lista y verificación del quórum

    II

    Informe de objeciones Presidenciales

    Proyecto de ley número 065 de 2016 Cámara, 208 de 2016 Senado, “por medio de la cual la nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento del Casanare, en condición de cuna de la obra literaria “La Vorágine”

    Publicación Informe Comisión Accidental en la Gaceta del Congreso número 958 de 2017.

    Comisión Accidental: honorables Representantes J.C.A.T., F.R., A.S., P.T.P..

    Anuncio: diciembre 12 de 2017.

    (…)

    Primer punto en el Orden del Día, por favor.

    S. General, J.H.M.S.: Informe de objeciones presidenciales, Proyecto de ley número 065 – 2016 Cámara, 208-2016 Senado, por medio de la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento del Casanare, en su condición de cuna de la obra literaria la Vorágine, publicación del informe accidental en la Gaceta del Congreso número 958-2017, Comisión Accidental integrada por J.C.A., F.R.A. y P.T.P. y se anunció para este debate en diciembre 12 de 2017 y dice lo siguiente el informe sobre las objeciones presidenciales a este proyecto.

    (…) Ha sido leído el informe de objeciones, señor P., donde los Representantes y Senadores solicitan negar las objeciones realizadas por el señor P. de la República.

    Dirección de la Presidencia, R.L.R.:

    Muy bien, se abre, entonces, la discusión de este informe de conciliación, de objeciones, perdón, presidenciales, anuncio que se va cerrar la discusión, se cierra, la discusión, abre el registro, señor S., para votar.

    S. General, J.H.M.S.:

    Pide que se nieguen las objeciones, señor P..

    Dirección de la Presidencia, R.L.R.:

    Aprueba entonces la Plenaria el informe radicado por los honorables Representantes.

    S. General, J.H.M.S.:

    Ha sido aprobada, señor P..

    Dirección de la Presidencia, R.L.B.:

    Han sido negadas las objeciones presidenciales, siguiente punto, señor P.”.

73. Del mismo modo en la certificación enviada por la Cámara de Representantes con las pruebas requeridas por la Corte se indicó por parte J.H.M.S., P. de la Cámara que,

    “..El proyecto de ley No 65 de 2016 Cámara -208 de 2016, Senado “POR LA CUAL LA NACIÓN DECLARA PATRIMONIO HISTÓRICO Y CULTURAL AL MUNICIPIO DE OROCUÉ DEL DEPARTAMENTO DEL CASANARE, EXALTANDO SU CONDICIÓN DE CUNA DE LA OBRA LITERARIA LA VORÁGINE”, fue aprobado en sesión plenaria de la siguiente manera:

1. En la sesión del día 12 de diciembre de 2017, la cual consta en el Acta de Plenaria No 272, fue anunciado el proyecto para la sesión del día 13 de diciembre de 2017, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8º de la Acto Legislativo 1 de 2013.

2. En sesión plenaria del día 13 de diciembre de 2017, que consta en el acta de sesión de plenaria No 273, a la cual asistieron ciento cincuenta y siete (157) H. Representantes a la Cámara, fue discutido y aprobado [a] través de votación ordinaria el informe sobre las objeciones presidenciales (…)”[46].

74. Como puede constatarse la aprobación del informe de objeciones gubernamentales en la Cámara de Representantes no cumplió con los mandatos constitucionales y legales dispuesto en el artículo 133 de la Constitución[47] y la Ley 1431 de 2011, ya que dicho informe no fue aprobado por votación nominal y pública; la votación, como se observa, fue realizada de manera ordinaria, presentándose como se verá más adelante un vicio de forma de carácter subsanable.

75. En este caso tiene que resaltarse, además, que debido a que como el Informe de Objeciones Gubernamentales tiene que aprobarse por mayoría absoluta[48], es decir por la mitad más uno de los miembros de cada una de las Cámaras, por ser aprobados en las plenarias en “segundo debate”, no se puede llegar a comprobar exactamente qué número de representantes a la Cámara estaban presentes al momento de la votación del Informe de Objeciones Gubernamentales, ya que el certificado de asistencia de 157 representantes constata el número de miembros que inicialmente estaban presentes al inicio de la sesión correspondiente y no al momento de la votación del informe.

76. Por su parte en el Senado de la República se designó a la Honorable Senadora N.S.T.R. para presentar el informe sobre las objeciones gubernamentales del proyecto de ley en estudio ante la Plenaria del Senado. Dicho informe fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 948 de 20 de octubre de 2017. El debate fue anunciado en la Plenaria del Senado el día 30 de noviembre de 2017 en la Gaceta del Congreso No. 247 de 11 de mayo de 2018 que contiene el Acta de Plenaria No 41 de dicha fecha.

77. En dicha Acta se indica lo siguiente:

    “RAMA LEGISLATIVA

    DEL PODER PÚBLICO

    SENADO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

    ORDEN DEL DÍA

    Para la sesión plenaria del día jueves 30 de noviembre de 2017

    Hora: 08:00 a.m.

    I

    Llamado a lista

    II

    Anuncio de proyectos

    V

    Procedimiento Legislativo Ordinario

    Objeciones del señor P. de la República, a proyectos aprobados por el Congreso

    Con informe de Comisión

1. Proyecto de ley número 208 de 2016, Senado, 065 de 2016, Cámara, “por medio de la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del Departamento del Casanare, en su condición de cuna de la obra literaria La Vorágine”.

   Comisión Accidental: honorable S.N.S.T.R..

   Informe Publicado en la Gaceta del Congreso número 948 de 2017”[49].

78. Las objeciones gubernamentales fueron negadas, según consta en el Acta No 42 de 5 de diciembre de 2017 publicada en la Gaceta del Congreso No 173 de 20 de abril de 2018[50], en donde se informa por parte de la Relatoría del Senado de la República, que se declaran infundadas las objeciones al proyecto de ley en estudio con una votación 53 votos por el sí y ninguno por el no para un resultado total de 53 votos.

79. En el Acta de dicha sesión se expone lo siguiente:

    III

    Procedimiento Legislativo Ordinario

    Objeciones del señor P. de la República a Proyectos aprobados por el Congreso

    Con Informe de Comisión.

    Proyecto de ley número 208 de 2016 Senado, 065 de 2016 Cámara, “POR MEDIO DE LA CUAL LA NACIÓN DECLARA PATRIMONIO HISTÓRICO Y CULTURAL AL MUNICIPIO DE OROCUÉ DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE, EN SU CONDICIÓN DE CUNA DE LA OBRA LITERARIA LA VORÁGINE”.

    Por Secretaría se da lectura quien da lectura al informe para Segundo Debate presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia para estudiar las objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 208 de 2016 Senado, 065 de 2016, Cámara, por medio de la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento del Casanare, en su condición de cuna de la obra literaria La Vorágine.

    (….)

    La Presidencia manifiesta:

    Entonces, cómo recomienda votar honorable Senadora.

    Recobra el uso de la palabra la honorable S.N.S.T.R.

    Positivo

    La Presidencia manifiesta:

    Honorables Senadores, ha dado la explicación la Senadora Nohora y ha ratificado que recomienda votar positivamente el Proyecto.

    La Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe en el cual se declaran infundadas las Objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 208 de 2016 Senado, 065 de 2016 Cámara y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

    La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación.

    Por Secretaría se informa el siguiente resultado:

    Por el Sí: 53

    Total: 53 Votos[51].

    Votación nominal al Informe en el cual se declara infundas las objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 208 de 2016 Senado, 065 de 2016 Cámara: “por medio de la cual la nación declara patrimonio histórico y cultural al municipio de Orocué del departamento de Casanare, en su condición de Cuna de la Obra Literaria ‘La Vorágine’”.

80. La votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales del Senado fue constatado por oficio enviado por el señor S.d.S., el 23 de abril de 2018, en la etapa probatoria, informa que el registro de asistencia o quórum decisorio del 5 de diciembre se cumplió, ya que se encontraban presentes 89 senadores y no presentes con excusa 10 senadores, para un total de 99 senadores. Posteriormente indica en este documento, que la votación del informe de objeciones en la Plenaria del Senado, en donde se declararon infundadas, fue nominal y público, para un total de 53 votos por el sí y ninguno por el no.

81. Teniendo en cuenta lo anterior la Corte observa que la aprobación del informe en el Senado de la República se realizó conforme a las reglas constitucionales aplicables al trámite de objeciones gubernamentales. Sin embargo, esto no suple el vicio de forma de carácter subsanable por la aprobación del informe de las objeciones gubernamentales del proyecto en la Cámara de Representantes que como se indicó, se aprobó en votación ordinaria y no en votación nominal y pública, para que se constate que la votación se produjo por mayoría absoluta, violando los requisitos establecidos en el artículo 133 de la C. Pol. y la Ley 1431 de 2011 como se analizará en el siguiente apartado.

82. La jurisprudencia constitucional ha establecido de manera pacífica que cuando se trata de la aprobación de los informes de las objeciones gubernamentales en Plenarias de cada una de las Cámaras debe realizarse conforme al artículo 133 de la C. Pol. que establece que, “los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley”[52].

83. Esta doctrina se implementó por primera vez en el Auto 031 de 2012 que analizó las objeciones gubernamentales al Proyecto de le Ley No 54 de 2010 Senado, 170 Cámara “por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones” en donde se indicó que, “el legislador ha previsto de manera taxativa las decisiones de las comisiones y cámaras del Congreso de la República a las cuales se aplica la votación ordinaria, de manera que aquellos casos que no se encuentren allí incorporados, (excluidas las votaciones secretas), se las aplica la regla general de la votación nominal y pública”.

84. Se indicó en esta oportunidad que cuando se trata de la aprobación del Informe de objeciones gubernamentales debe ser aprobado por voto nominal y público, y se proscribe la votación ordinaria aun cuando exista unanimidad en la plenaria de la Cámara respectiva. Indicó que dos son las razones para exigir la votación nominal y pública en este tipo de proyectos: (i) en primer lugar porque se trata de exclusiones enunciadas con carácter taxativo por el legislador y, por ende, su interpretación debe efectuarse de manera restrictiva, porque de lo contrario la regla general de la votación nominal y pública podría convertirse en la excepción; y, en segundo lugar, (ii) porque el informe de objeciones gubernamentales, en el momento de la discusión no hace parte del articulado del proyecto de ley, ya que esto ocurre solamente en el caso en que prosperen las objeciones.

85. Se concluyó en aquella oportunidad que la exigencia de la votación nominal y pública es aplicable al informe de objeciones gubernamentales en tanto no se encuentra enunciado de manera expresa en las excepciones previstas en el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, y teniendo en consideración que a raíz de la expedición y entrada en vigor de dicha ley, reglamentaria del artículo 133 de la Constitución, reformado a su vez por el artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2009, “el parámetro de constitucionalidad ha cambiado, y en esta medida, no estaría la Sala en esta oportunidad desconociendo el precedente sobre la materia”.

86. La exigencia de la votación nominal y pública fue valorada también como un vicio formal de carácter subsanable en el Auto 032 de 2012 en donde se analizaba las objeciones gubernamentales al proyecto de ley No 90/09 Senado – 259/09 Cámara, “por la cual se rinde homenaje a la memoria y obra del intelectual librepensador y escritor antioqueño M.M.V. y se decretan disposiciones y efectos en su honor”, y en el que se especificó que existe un mandato constitucional expreso y definido según el cual la regla general para respetar la expresión de la voluntad congresional es la votación nominal y pública, y que, “…carecería de sentido que mientras el legislador orgánico, en cumplimiento del mandato constitucional, describe las excepciones taxativas, la Corte realice una interpretación extensiva que tiende a desconocer dicha prescripción”.

87. Así mismo se indicó que una interpretación flexible del artículo 133 de la Constitución daría lugar que cada vez que se esté ante decisiones unánimes lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la votación ordinaria, “desnaturalizando con ello lo previsto en el artículo 133 de la Constitución”. Finalmente, explicó que cuando el legislador prevé enunciaciones taxativas no corresponde al intérprete realizar aplicaciones analógicas a las mismas.

88. Esta misma línea jurisprudencial se tuvo en cuenta en el Auto 086 de 2012 que estudió las objeciones gubernamentales del proyecto de ley No 200/09 – Senado – y No 235/11 – Cámara- “por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pamplona”; en el Auto 242 de 2012 que analizó las objeciones gubernamentales al proyecto de Ley No 095/2011 Senado y 024/2010 Cámara “por medio del cual se adoptan medidas de carácter fiscal para propietarios o poseedores de vehículos automotores hurtados”, y recientemente en el Auto 255 de 2016 que conoció de las objeciones gubernamentales al proyecto de ley No 067 de 2014, Senado, 125 de 2013 Cámara “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 50 años de la Universidad de Córdoba, se autorizan apropiaciones presupuestales, se modifica la ley 382 de 1997 y se dictan otras disposiciones”.

89. En suma, la Corte ha establecido de manera sostenida que, cuando se trata de las votación del informe de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, se debe votar siguiendo los presupuestos del artículo 133 de la C. Pol., es decir, por votación nominal y pública, esto debido a que dicha votación no está enlistada en las excepciones taxativas del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011[53]; y en segundo lugar debido a que se ha previsto que el trámite de este informe de objeciones gubernamentales no hace parte del proyecto de ley, ya que esto solo ocurre en el caso en que prosperen las objeciones.

    Carácter subsanable del vicio de votación nominal y pública en objeciones gubernamentales

90. Una vez descritas las razones y argumentos jurídicos sobre la necesidad de aprobación por voto nominal y público del informe de las objeciones gubernamentales en cada una de las plenarias de las Cámaras, la cuestión por resolver es si dicho vicio puede ser subsanable o no. Sobre este punto la jurisprudencia ha reiterado que cuando se presenta este tipo de vicio de procedimiento tiene el carácter de vicio subsanable.

91. En el Auto 032 de 2012 se estableció que dicho vicio es subsanable, ya que no tiene la magnitud y gravedad para viciar la totalidad del trámite legislativo, ya que no se pone en riesgo ni el principio democrático ni a las mayorías parlamentarias, ni se ve afectado el principio de publicidad, en una medida irrazonable. En dicho caso se indicó que,

    3.4.1. La declaratoria de un vicio de procedimiento como subsanable debe ser aplicada de forma razonable. Esto significa, entre otros asuntos, que no puede servir de fundamento para solucionar irregularidades de trámite que desconocen aspectos estructurales del proceso legislativo, impiden o anulan la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, o vulneran los derechos de las minorías parlamentarias.

    3.4.2. La subsanabilidad de un vicio de procedimiento depende de que la actuación irregular efectivamente haya tenido lugar dentro del trámite. Quiere esto decir que la facultad en comento no sirve de sucedáneo de etapas que fueron omitidas por el Congreso. Al respecto, se ha indicado por la jurisprudencia que ‘el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo’.[54] En igual sentido, la Corte pone de presente que ‘…la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como ‘saneamiento’ lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.”

    3.4.3. La fundamentación constitucional de la facultad de subsanación es el principio de instrumentalidad de las formas, según el cual las distintas reglas procedimentales y, entre ellas, las disposiciones del procedimiento legislativo, no ‘valen’ por sí mismas, sino que se justifican en la medida en que cumplen con derechos, principios y valores sustantivos, como sucede con el debido proceso, la publicidad, la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, los derechos de las minorías, el principio democrático en sentido amplio, etc. En tal sentido, la naturaleza subsanable del vicio formal también debe evaluarse a partir del grado de afectación de esos contenidos de índole sustantiva.

    3.4.4. Concurren varias hipótesis de vicios subsanables en el procedimiento legislativo, clasificadas de acuerdo con su gravedad y el momento del trámite en que se presentan. Así, puede estarse ante[55] (i) errores de trámite que, por su intrascendencia, no afectan de ninguna forma los propósitos sustantivos antes explicados. En este caso no se está, en estricto sentido, ante un vicio de procedimiento, por lo que no hay lugar a la subsanación; (ii) defectos del trámite que, si bien tuvieron ocurrencia, son convalidados en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento; (iii) vicios que son identificados por la Corte en el control de constitucionalidad, respecto de los cuales aplica la fórmula de subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 Superior; y (iv) vicios que también son advertidos en el escrutinio judicial, pero que pueden ser subsanados por la misma Corte. Ejemplo de ello es “cuando a una ley ordinaria se le ha impartido el trámite legislativo propio de una ley orgánica: en casos así, la Corte ha considerado que existe, efectivamente, un vicio, por cuanto, tal y como se expresó en la sentencia C-025/93, “el principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura”. En estas situaciones, la Corte cuenta con la posibilidad de subsanar directamente el vicio detectado, constatando que se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria, y declarando su constitucionalidad bajo tal entendido”.[56]

92. Teniendo en cuenta lo anterior lo que se ha previsto en los autos referenciados es la devolución de las objeciones gubernamentales al momento de la votación del informe en la Cámara o Cámaras en que se presentó el vicio de carácter subsanable. Como se explicó en el caso de la aprobación del informe de objeciones al proyecto de ley 065/15 Cámara- 208/16 Senado, “por medio de la cual la Nación declara patrimonio histórico cultural al municipio de Orocué del Departamento de Casanare, exaltando su condición de cuna de la obra literaria de la ‘Vorágine’”, la votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes se realizó por votación ordinaria, mientras que la votación en la Plenaria del Senado se efectuó conforme al artículo 133 de la C. Pol., es decir de forma nominal y pública.

93. Como en este caso no se trata de una falta en una etapa fundamental del trámite legislativo, que por cierto no ha concluido aún, y dado que el vicio de trámite identificado en esta providencia es de naturaleza subsanable, es pertinente aplicar la fórmula de decisión consistente en devolver el expediente legislativo al Congreso de la República, para que se rehaga el trámite de votación del informe de objeciones gubernamentales en la plenaria de la Cámara de Representantes en el término máximo de treinta (30) días hábiles, con estricta sujeción de lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución, en cuanto dispone que dicha votación se realice de manera nominal y pública.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional